Parlamentarisches Verfahren/Geschäftsordnung

1. Selbstversammlungs- und Selbstorganisationsrecht



Der organisatorische Aufbau des Parlaments lässt sich vom Verfahren unterscheiden, wenn die beiden Aspekte in der politischen Praxis auch nicht voneinander zu trennen sind. Ausgangspunkt für die Ausprägung des parlamentarischen Verfahrens ist die Parlamentsautonomie, d. h. das Recht des → Bundestages, seine Organisation und sein Verfahren im Rahmen des SeIbstversammlungsrechts (Art. 39 Abs. 2, Abs. 3 GG) sowie des Selbstorganisationsrechts (Art. 40 Abs. 1 GG) selbständig zu regeln. Die Gestaltung des parlamentarischen Verfahrens (p. V.) orientiert sich an den Aufgaben (Wahl-, Gesetzgebungs-, Kontroll- und Kommunikationsfunktion) sowie an der (parlamentarischen und parteipolitischen) Gliederung des Bundestages.

2. Allgemeine und spezifische Formen



Im Rahmen des p. V. lassen sich allgemeine und spezifische Formen unterscheiden. Im engeren Sinn gehört die Konstituierung des Bundestages sowie seine Arbeitsweise im Plenum und in den Ausschüssen bzw. in besonderen Gremien (z. B. → Enquete-Kommissionen) zum parlamentarischen Verfahren. Im weiteren Sinne zählen dazu die Arbeitsweise der → Fraktionen und Parlamentarischen Gruppen sowie bestimmte Verfahren zur Aufgabenwahrnehmung (Funktionserfüllung) des Bundestages, wie a) Regierungsbildung (Kanzlerwahl und andere Wahlverfahren); b) die → Gesetzgebung und Ausübung des Budgetrechts; c) die Regierungs- und Verwaltungskontrolle sowie d) die internationalen Beziehungen des Bundestages. Während das p. V. zur Kanzlerwahl und das Gesetzgebungsverfahren nicht zuletzt infolge seiner Grundlagen in Art. 63 und 76 f. GG recht übersichtlich und einheitlich geregelt sind, sind die Informations- und Kontrollverfahren stark differenziert. Parlamentarische Regierungs- und Verwaltungskontrolle durch → Untersuchungsausschüsse, Wehrbeauftragte (→ Bundeswehr/Wehrbeauftragten), Anfragen oder durch die Ausübung des Petitionsrechts vollzieht sich auf unterschiedlichen Wegen.

3. Rechtliche Grundlagen



Die rechtlichen Grundlagen für das p. V. finden sich im Verfassungsrecht (Vorschriften und Vorgaben des → Grundgesetzes (GG) sowie die Rechtsprechung des → Bundesverfassungsgerichts), in einzelnen gesetzlichen Vorschriften (einfache Bundesgesetze), zu einem großen Teil in der Geschäftsordnung des Bundestages (GO-BT; geschriebene Regelungen) sowie in einer Fülle ungeschriebener Verfahrensregeln. Zu letzteren gehören parlamentarische Übungen und Gebräuche (Parlamentsbrauch) sowie interfraktionelle Vereinbarungen und Absprachen. In Art. 42 Abs. 1 und Abs. 2 GG werden drei Grundsätze für das p. V. aufgestellt. Neben der Öffentlichkeit und Mündlichkeit der Verhandlungen des Bundestages (als Voraussetzung für die Forumsfunktion als Teil der kommunikativen Aufgaben des Parlaments) wird das Prinzip der einfachen Mehrheit für Sachentscheidungen verfassungsrechtlich fixiert. Diese Verfahrensgrundsätze werden durch die GO-BT ausgestaltet und ergänzt.

4. Geschäftsordnung des Bundestages



Allgemein werden unter Geschäftsordnung (GO) die von einer öffentlich- oder privatrechtlichen Organisation selbst erlassenen Bestimmungen über ihre innere Struktur und ihre interne Willensbildung verstanden. Neben den anderen kollegialen Verfassungsorganen auf Bundesebene besitzt der Bundestag auf Grund seiner in Art. 40 Abs. 1 GG verankerten GO-Autonomie das Recht, seine Organisation und das Verfahren selbst festzulegen. Das Recht zur selbständigen und unabhängigen Gestaltung der inneren Ordnung wird begrenzt durch a) allgemeine Verfassungsprinzipien und Wertentscheidungen des GG, b) ausdrückliche Bestimmungen des GG sowie c) gesetzliche Regelungen (sekundäres Verfassungsrecht).

4.1 Rechtsnatur

Die GO-BT stellt eine Sammlung verbindlicher Rechtsnormen mit Innenwirkung dar. Die Beziehungen der Parlamentsmitglieder untereinander, ebenso wie das Verhältnis des Bundestages zu den anderen Verfassungsorganen, werden im Rahmen der Verfassungs- und Gesetzesvorgaben rechtlich ausgestaltet. Nach überwiegender Meinung kommt der GO-BT die Rechtsnatur einer autonomen Satzung zu, d. h. den organisationsinternen Bestimmungen gehen Verfassung und die Gesetzesnormen vor.

4.2 Regelungsautonomie

Aufgrund der Vorschrift des Art. 40 Abs. 1 GG kommt die Regelungskompetenz für die GO-BT ausschließlich dem → Bundestag zu. In diesem Bereich der autonomen Satzung bestehen keine Mitwirkungserfordernisse oder -möglichkeiten anderer Verfassungsorgane. Insbesondere ist eine Beteiligung des → Bundesrates oder eine Ausfertigung durch den → Bundespräsidenten nicht vorgesehen. Der Bundestag kann über seine GO mit Mehrheit verfügen und sie partiell durch Plenumsentscheidung außer Kraft setzen, Änderungen der GO-BT werden deshalb nur mit möglichst breiter Zustimmung verabschiedet.

4.3 Parlamentsinterne Wirkung

Nach herkömmlicher Meinung kommt der GO-BT grundsätzlich nur parlamentsinterne Geltungskraft zu. Sie kann nur Parlamentsmitglieder und -organe verpflichten, andere Verfassungsorgane und Dritte können jedoch berechtigt werden. Die Verletzung von Statusrechten aus der GO-BT kann von Bundestagsmitgliedern im Organstreitverfahren vor dem Bundesverfassungsgericht geltend gemacht werden. Sollen allerdings verfahrensrechtliche Regelungen getroffen werden, die Außenwirkung haben, also andere Verfassungsorgane oder außenstehende Dritte verpflichten, so reicht hierfür eine autonome Satzung nicht mehr aus. Hierzu ist vielmehr ein Gesetz zu erlassen. Dies war insbesondere für Regelungen des Untersuchungsausschussrechts wichtig, etwa wegen der Betroffenheit von Zeugen und der Regierung, weswegen im Jahre 2001 hierfür ein Gesetz geschaffen wurde. Geschäftsordnungsrechtliche Regelungen finden sich darüber hinaus etwa auch im Wehrbeauftragtengesetz oder im Parteiengesetz.

4.4 Zeitlich begrenzte Wirkung (Diskontinuität)

Für den Bundestag gilt der Grundsatz der Diskontinuität, d. h. die GO-BT gilt nur für die jeweilige Wahlperiode. Rechtlich macht dies bei der Neukonstituierung jedes Bundestags die (ausdrückliche oder stillschweigende) Übernahme der bisherigen GO-BT notwendig. Problematisch ist daher die in einigen Fällen "eingerissene Praxis", kurz vor Ende der Wahlperiode (im → Wahlkampf) die Geschäftsordnung mit Wirkung für die nächste Wahlperiode zu ändern (so etwa zu Ende der 15. WP). Rechtliche Wirkung erlangt diese Änderung gleichwohl erst mit Übernahme in der neuen Wahlperiode durch den gewählten Bundestag.

4.5 Personell und zeitlich beschränkter Geltungsbereich

Parlamentsinterne Wirkung (4.3) und Diskontinuität (4.4) bedeuten einen personellen und zeitlich beschränkten Geltungsbereich der GO-BT.

4.6 Formelle und informelle Regelungen

Im GO-Recht des Bundestages kann zwischen formellen Regelungen, die entweder in der GO-BT selbst oder in deren Anlagen oder aber in Gesetzen niedergelegt werden, und informellen Regelungen unterschieden werden. Zu Letzteren gehören zum einen der Parlamentsbrauch, ein unterhalb des Gewohnheitsrechtes anzusiedelnder Usus, und zum anderen insbesondere interfraktionelle Vereinbarungen im Ältestenrat oder an anderer Stelle (etwa in der Runde der Parlamentarischen Geschäftsführer), wie z. B. zu Tagesordnung, Zeitplan oder Redezeiten.

4.7 Zweck der Geschäftsordnung

Das allgemeine Ziel der GO-BT besteht in der Regelung der inneren Angelegenheiten des Parlaments, d. h. der Organisation und des Verfahrens zur Wahrnehmung der Aufgaben. Der Inhalt der Geschäftsordnung wird traditionell mit zwei Worten beschrieben: "Geschäftsgang" und "Disziplin". Geschäftsgang ist das Verfahren und Disziplin ist ein etwas altmodischer Ausdruck für die Ordnungsgewalt des Präsidenten in den Sitzungen und an anderer Stelle. Die (formellen und informellen) GO-Normen des Bundestages sowie ihre Fortentwicklung orientieren sich dabei an der parlamentarischen Praxis und an den Funktionen des Bundestages. Der Auslegungsstil der GO-BT ist dabei an den Stilmerkmalen der Geschäftsordnungspraxis ausgerichtet, nämlich an Praktikabilität, Flexibilität und Konsensfähigkeit geschäftsordnungsrechtlicher Regelungen.

In diesem Sinne trägt auch die GO-BT zur Formierung von Parlamentsmehrheit und Minderheitsfraktion/en (oder -gruppe/n) auf der Grundlage des Gleichheitsgrundsatzes bei. In diesem Zusammenhang hat die GO-BT eine doppelte Schutzfunktion, nämlich die Minderheit vor Willkür der Mehrheit zu schützen sowie die Mehrheit vor Obstruktion der Minderheit zu bewahren. Der Kanon der Minderheitenrechte (s. Kap. 5.) in der GO-BT ist viel stärker, deutlicher und praktikabler als in den meisten Geschäftsordnungen der westlichen Welt, auch im Vergleich zur Mutter aller Parlamente in England, wo es lange nicht so viele Rechte der → Opposition gibt. Schließlich gestaltet die GO-BT als ergänzendes Verfassungsrecht auch die freie Mandatsausübung aus.

4.8 Interpretation der GO-BT

Im Deutschen Bundestag ist traditionell der GO-Ausschuss als spezieller Fachausschuss für das Parlamentsrecht zuständig. Er stellt das zentrale parlamentarische Instrument für die Interpretation, die fallweise Umsetzung sowie die Weiterentwicklung des ordnungspolitischen Rahmens für das Wirken des Bundestages dar. Er entscheidet in bestimmten Verfahrensfragen damit faktisch anstelle des Plenums. Eine großenteils ergänzende, mitunter konkurrierende Rolle auf diesem Sektor kommen dem Bundestagspräsidenten, dem Ältestenrat sowie den Fachausschüssen zu. Zum Nachschlagen geschäftsordnungsmäßiger Praxis wird eine Fallsammlung zur Geschäftsordnung in jeder Wahlperiode einmal herausgegeben. Die Auslegungsentscheidungen des GO-Ausschusses werden ebenfalls veröffentlicht. Auch die Rechtsprechung des → Bundesverfassungsgerichts beeinflusst die parlamentsinternen Normen zu Organisation und Willensbildung (etwa die Stellung fraktionsloser Bundestagsabgeordneter und Parlamentarischer Gruppen betreffend). Dieser verfassungsgerichtliche Einfluss wirkt sich jedoch eher bestätigend als verändernd aus. Die historische Entwicklung der GO-BT ist durch Beständigkeit und Wandel gleichermaßen gekennzeichnet.

4.9 Fraktionen

Ursprünglich wurde die Existenz der → Fraktionen als parteipolitische Gliederungen des Parlaments in der GO-BT (§§ 10-12) vorausgesetzt. Während Fraktionen in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts schon lange "als mit eigenen Rechten ausgestattete Teile eines obersten Verfassungsorgans", "als notwendige Einrichtungen" und "als Gliederung des Parlaments in die organisierte Staatlichkeit eingefügt" anerkannt waren, wurde erstmals durch das 16. Gesetz zur Änderung des Abgeordnetengesetzes (Fraktionsgesetz vom 11.3.1994, BGBl. I S. 526) das Recht, Fraktionen im Bundestag zu bilden, sowie der Status der Fraktionen (Rechte und Pflichten sowie Finanzierung und Kontrolle ihres Finanzgebarens) gesetzlich geregelt. Nach § 45 Abs. 2 AbgG regelt die GO-BT die Modalitäten über die Bildung von Fraktionen. Mit diesem Wesen (Rechtscharakter "sui generis") sind sie – nicht ganz unumstritten – als "selbstständige Rechtspersönlichkeiten des Parlamentsrechts" und somit des öffentlichen Rechts zu charakterisieren.

4.10 Informations- und Kontrollverfahren

Große Bedeutung im Prozess der Politikformulierung und -steuerung, an dem die Funktionsträger in Mehrheitsfraktionen und Opposition des Bundestages mit unterschiedlicher Intensität mitwirken, besitzen nach wie vor die Informations- und Kontrollverfahren. Hierzu zählen Große Anfragen (§§ 100-103 GO-BT), Kleine Anfragen (§ 104 GO-BT), das Fragerecht im Rahmen der Fragestunde (§§ 105 und 106 GO-BT i. V. m. den Anlagen 4 und 7 der GO-BT) sowie die öffentlichen Anhörungen (§ 70 GO-BT). Sie sind im Zusammenhang mit dem Zitiergebot in Art. 43 Abs. 1 GG i. V. m. § 42 GO-BT (Verlangen nach Anwesenheit jedes Mitglieds der → Bundesregierung) zu sehen. Große und Kleine Anfragen sind Ausprägungen des parlamentarischen Interpellationsrechts. Sie haben sich zu einem Instrument kritischer Herausforderung der Regierung durch die Oppositionsfraktion/en entwickelt (von 156/101/65/63 Großen Anfragen in der 13./14./15./16. Wahlperiode (WP) brachten die jeweiligen Oppositionsfraktionen bzw. Gruppen über 80 %, in der 13. WP über 89 %, in der 14. WP über 95 %, in der 15. WP 100 % und in der 16. WP über 98 % ein). Von der Bundestagsmehrheit werden sie jedoch auch als öffentlichkeitswirksame Darstellungsmöglichkeit der Politik der Regierung genutzt. Die Kleinen Anfragen stellen zunächst ein Instrument der lnformations- und Datenbeschaffung sowie der Vorprüfung und Vorbereitung legislatorischer Aktivitäten durch die Opposition dar (in der 12. WP wurden von 1.368 Kleinen Anfragen 98,1 %, in der 13. WP von 2.070 Kleinen Anfragen 89,1 %, in der 14. WP von 1.813 Kleinen Anfragen 99,1 %, in der 15. WP von 797 Kleinen Anfragen 99,7 % und in der 16 WP von 3.299 Kleinen Anfragen 99,9 % von der Opposition gestellt). Von der Bundestagsmehrheit werden sie partiell auch als Instrument der Verwaltungskontrolle eingesetzt. Die Fragestunden – seit 1965 ausdifferenziert in zusätzliche Aktuelle Stunden (103 in der 13. WP, 141 in der 14. WP, 71 in der 15. WP und 113 in der 16. WP) – erfreuen sich außerordentlich starker Inanspruchnahme (in der 13./14./15./16 WP wurden 18.477/15.067/13.584/15.492 Fragen zur mündlichen und schriftlichen Beantwortung gestellt). Die Quantität entspricht jedoch nicht unbedingt der politischen Qualität. Die Mehrzahl der Fragen bezieht sich auf die Wahlkreise der → Abgeordneten, die mündlichen Fragen werden vorwiegend von der Opposition genutzt (in der 13./14./15./16. WP wurden rd. 79 %/94 %/90 %/93 % der Fragen aus den Oppositionsfraktionen bzw. Gruppen gestellt). Nach wie vor ist die Wirkung der Fragestunden des Bundestages in der Öffentlichkeit vergleichsweise gering. Aktuelle Stunden haben in größerem Maße die Rolle des Bundestages als öffentliches Forum politischer Auseinandersetzungen übernommen.

Öffentliche Informationssitzungen (Anhörungen) der Bundestagsausschüsse (→ Ausschüsse) nach § 70 GO-BT dienen der Mitwirkung von → Interessengruppen an der parlamentarischen Willensbildung. Die Funktion der Hearings (in der 13./14./15./16. WP 222/300/217/396 in Ausschuss-Sitzungen und 44/36/23/6 in Enquete-Kommissions-Sitzungen) besteht in der Offenlegung von Verbandseinflüssen, der Informationsbeschaffung sowie einer öffentlichen Kontrolle von Gesetzentwürfen. Neben taktischen Aspekten (zeitliche Verzögerung durch die Opposition) spielen im Bundestag nicht selten Fragen der rechtlichen Überprüfung sowie der praktischen Umsetzung gesetzlicher Bestimmungen eine Rolle.

4.11 Historische Entwicklung

Die Geschäftsordnungs- oder Parlamentsautonomie hat eine lange Tradition. Sie spielte im 19. Jh. eine große Rolle, als die Parlamente sich das Recht erkämpften, ihre Regelungen selbst intern zu treffen, um nicht von einer – wie man damals sagte – "Sanktion" des Königs oder Kaisers abhängig zu sein. Die Wurzeln der geltenden GO-BT reichen zurück bis zur Zweiten Kammer des Preußischen Landtages von 1849 und zur Frankfurter Nationalversammlung von 1848. Teilweise findet man in der heutigen GO-BT wörtliche Formulierungen aus der Geschäftsordnung des Deutschen Abgeordnetenhauses von 1848 oder dann des Norddeutschen Reichstages von 1868, viel auch aus der Weimarer Republik von 1922.

Im Jahre 1949 übernahm der Bundestag als vorläufiges Reglement die GO des Weimarer Reichstages. 1952 trat eine Neuregelung in Kraft, welche die Basis für ein dem modernen Parlamentarismus entsprechendes Regelwerk schuf. Deutlich wurde die Tendenz, die Minderheitenrechte nicht so sehr dem einzelnen Abgeordneten zuzuordnen, als vielmehr den Fraktionen als zahlenmäßig gewichtigeren Gruppen zuzuweisen. Gewissermaßen als Ausgleich wurden die Instrumente des Frage- und Rederechts für die einzelnen Bundestagsabgeordneten ausgebaut. 1969 wurde im Rahmen der sog. Kleinen Parlamentsreform eine Neugestaltung der Redeordnung in der GO-BT vorgenommen. Durch kürzere Reden im Wechselspiel von Rede und Gegenrede sollte das Geschehen im Plenum lebendiger und aktueller gestaltet werden. 1980 wurde die GO-BT völlig neu gefasst. Das Schwergewicht der Neuerung bestand in der Konkretisierung des Ausschussverfahrens und in dem Ziel, die Debatten interessanter und abwechslungsreicher zu gestalten, um damit die Arbeit des Bundestages für die Abgeordneten selbst sowie für das Publikum attraktiver zu machen.

4.12 Entwicklungstendenzen

Die Geschäftsordnung ist immer im Fluss, wenngleich sich ihre Änderungen in Grenzen halten. In der Vergangenheit hat sich immer wieder die Notwendigkeit gezeigt, auf aktuelle Entwicklungen zu reagieren, wenngleich nicht immer durch eine Anpassung der GO-BT. Manchmal war es auch nötig, neue gesetzliche Regelungen zu schaffen. Manches steckt auch noch in einer Erprobungsphase.
  1. Untersuchungsausschuss
    Die Notwendigkeit effektiver Regeln für Untersuchungsausschüsse, v. a. auch im Hinblick auf die Minderheitenrechte, führte wegen der Betroffenheit von Außenstehenden (Zeugen und der Regierung) nicht zu einer Regelung in der GO-BT, sondern in einem eigenständigen Gesetz, nämlich im Untersuchungsausschussgesetz von 2001.

  2. Europäische Integration
    Die europäische Integration und die Weiterentwicklung der Europäischen Gemeinschaft bzw. der Europäischen Union zur Politischen Union stand an bedeutender Stelle der Entwicklungstendenzen. Im Zusammenhang mit dem Vertrag über die Europäische Union (→ Europapolitik) wurden dem Bundestag organisatorisch (Europa-Ausschuss) und verfahrensmäßig zusätzliche Rechte eingeräumt (Art. 45 GG; nach § 1 des Gesetzes über die Zusammenarbeit von Bundesregierung und Deutschem Bundestag in Angelegenheiten der Europäischen Union (EUZBBG) wirkt der Bundestag an der Willensbildung des Bundes in Angelegenheiten der Europäischen Union mit; hierzu gibt es ergänzend eine Vereinbarung zwischen dem Deutschen Bundestag und der Bundesregierung über die Zusammenarbeit in Angelegenheiten der Europäischen Union in Ausführung des § 6 EUZBBG), die inzwischen in der GO-BT konkretisiert und in die politische Praxis umgesetzt worden sind. Im Bereich der Notmaßnahmen für Staaten des Euro-Währungsgebietes wurden im Stabilisierungsmechanismusgesetz in den Jahren 2010-2012 eigene Verfahrensregeln im Bereich der Zusammenarbeit von Bundestag und Bundesregierung geschaffen. Dies betrifft Fälle, in denen der Bundestag aufgrund seiner haushaltspolitischen Verantwortung Handlungen der Bundesregierung zustimmen muss. Eine Anpassung in der GO-BT erfolgte hier mangels Erforderlichkeit nicht. Für den Bundestag gilt es auch in Zukunft, interparlamentarische Beziehungen zum Europäischen Parlament auszubauen, sowie auf die Willensbildung in der EU Einfluss zu nehmen, besonders was die Koordinierung mit den Fachpolitiken in den Gemeinschaftsorganen betrifft.

  3. Politikfolgenabschätzung
    Nach langer Diskussion wurde 1990 das Instrument der Technikfolgenbewertung in die Geschäftsordnung integriert. Nach § 56a GO-BT kann der zuständige Ausschuss für die Technikfolgenabschätzung Technikfolgenanalysen veranlassen und für den Bundestag aufbereiten sowie auswerten. Für die Durchführung dieser Technikfolgenanalysen wurde kein parlamentseigener Apparat geschaffen, vielmehr wird in solchen Fällen das Büro für Technikfolgenabschätzung beim Deutschen Bundestag (TAB) beauftragt. Das TAB wird vom Institut für Technikfolgenabschätzung und Systemanalyse des Forschungszentrums Karlsruhe (FZK) auf der Grundlage eines befristeten Vertrages betrieben. Mit dieser Konstruktion hat der Bundestag sein parlamentarisches Kontrollinstrumentarium auf den Bereich zukünftiger technischer Entwicklungen ausgeweitet und gleichzeitig seine Kapazität, die Auswirkungen der Technologien der Zukunft prognostizieren zu können, ohne in noch größere Abhängigkeit von entsprechenden Regierungsinstanzen zu geraten, vergrößert.

    Hinzu kommen Überlegungen, die insbesondere unter den Begriffen "Schlanker Staat" und "Gesetzesflut" in der Öffentlichkeit bekannt sind. Mit der Schaffung des Nationalen Normenkontrollrats im Jahre 2006 wurde eine Institution geschaffen, dessen Aufgabe es ist, die Gesetzgebenden Verfassungsorgane dabei zu unterstützen, die durch Gesetze verursachten Bürokratiekosten durch Anwendung, Beobachtung und Fortentwicklung einer standardisierten Bürokratiekostenmessung auf Grundlage des Standardkosten-Modells zu reduzieren. Der Nationale Normenkontrollrat überprüft die Regelungsentwürfe der Bundesministerien vor deren Vorlage an das Bundeskabinett. Regelungsvorlagen des Bundesrates prüft der Nationale Normenkontrollrat, wenn sie ihm vom Bundesrat zugeleitet werden. Er prüft Gesetzesvorlagen aus der Mitte des Bundestages auf Antrag der einbringenden Fraktion oder der einbringenden Abgeordneten.

  4. Änderung der Verhaltensregeln zu Beginn der 16. WP (2005)
    Die Frage der Nebentätigkeiten von Abgeordneten und die daraus erzielten Einkünfte bewegen Öffentlichkeit und nicht zuletzt die Boulevardpresse. Neben der Befriedigung von Neugier und weiteren wenig relevanten Motiven, spielt dieses Thema allerdings auch eine Rolle in der Diskussion um die Unabhängigkeit von Abgeordneten und über grundsätzliche Fragen um den Inhalt und die Festlegung dessen, was als "Mandat" bezeichnet wird. Nach einer Ergänzung des Abgeordnetengesetzes (AbgG) noch in der 15. WP über die Ausübung des Mandats (§ 44a Abs. 1 Satz 1 AbgG: "Die Ausübung des Mandats steht im Mittelpunkt der Tätigkeit eines Mitglieds des Bundestags.") und die Verhaltensregeln (§ 44b AbgG) wurden mit Beginn der 16. WP die Verhaltensregeln für Mitglieder des Deutschen Bundestages in Anlage 1 der GO-BT dahingehend verschärft, als Einkünfte aus Tätigkeiten neben dem Mandat nicht mehr nur angezeigt, sondern in Form von Stufen vom Bundestagspräsidenten auch zu veröffentlichen sind. Unterscheidungen zwischen beruflicher Tätigkeit eines Abgeordneten und Nebentätigkeiten wurden aufgehoben.


5. Oppositionsrechte / Minderheitenrechte



Die Bedeutung des Schutzes parlamentarischer Minderheiten hängt damit zusammen, dass sich das ursprüngliche Spannungsverhältnis zwischen Parlament und Regierung in der parlamentarischen Demokratie, deren Parlamentsmehrheit regelmäßig die Regierung trägt, gewandelt hat. Dies wird vornehmlich durch das politische Spannungsverhältnis zwischen der Regierung und den sie tragenden Parlamentsfraktionen einerseits und der Opposition andererseits geprägt. Im parlamentarischen Regierungssystem überwacht daher in erster Linie nicht die Mehrheit die Regierung, sondern diese Aufgabe wird vorwiegend von der Opposition – und damit in der Regel von einer Minderheit – wahrgenommen.

Allerdings stellt das GG an keiner Stelle Opposition und Regierungsmehrheit gleich, sondern sieht höchstenfalls Minderheitsrechte (Art. 44, 39 Abs. 3 GG) und Sperrminoritäten (Art. 41 Abs. 1, 79 Abs. 2 GG) vor. Das BVerfG hat dies in zahlreichen Entscheidungen immer wieder unterstrichen und die Handlungs- und Entscheidungsbefugnis der regierungstragenden Mehrheit als Grundprinzip hervorgehoben.

Andererseits hat das Bundesverfassungsgericht schon frühzeitig die Chancengleichheit für alle politischen Parteien mit dem Recht auf verfassungsmäßige Bildung und Ausübung einer parlamentarischen Opposition anerkannt und dieses Recht zu den grundlegenden Prinzipien der → freiheitlichen demokratischen Grundordnung im Sinne von Art. 21 Abs. 2 S. 1 GG gezählt.

Hierzu gehört auch der Anspruch der oppositionellen Minderheit, ihre eigenen politischen Ansichten im Plenum vorzutragen und die Vorstellung der Mehrheit zu kritisieren. Das Recht auf verfassungsgemäße Bildung und Ausübung der Opposition und das Gebot, parlamentarische Minderheiten zu schützen, wurzeln im demokratischen Prinzip, weswegen die Opposition auch in den Ausschüssen repräsentiert sein muss, wobei deren Zusammensetzung dem Grundsatz der Spiegelbildlichkeit zum Gesamtparlament Rechnung zu tragen hat. Wo immer im Parlament der Sache nach Entscheidungen fallen, müssen die Fraktionen des Bundestages – und in gewissem Umfang auch Gruppen (vgl. § 10 Abs. 4 GOBT) – in einem ihrer proportionalen Stärke entsprechenden Verhältnis vertreten sein.

Auch das Rederecht im Plenum des Bundestages ist ein aus Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG abzuleitendes verfassungsmäßiges Recht des einzelnen Abgeordneten (und somit ein Minderheitenrecht). Denn die Aufgabe des Parlaments ist es, "Forum für Rede und Gegenrede" zu sein. Dessen ungeachtet ist es allerdings nicht zu beanstanden, dass der den Fraktionen und Gruppen zustehende Anteil an der vom Ältestenrat vereinbarten und vom Bundestag beschlossenen Gesamtredezeit proportional dem Verhältnis ihrer Stärke entsprechend bemessen wird – eine faire (vor allem eine den Belangen des Minderheitenschutzes Rechnung tragende) Handhabung der Geschäftsordnung vorausgesetzt. Der Maßstab hierfür ist das Recht des Abgeordneten auf gleiche Teilhabe am Prozess der parlamentarischen Willensbildung. Dieses Prinzip hat das Bundesverfassungsgericht zuletzt erneut in seinen Entscheidungen von 2011 zur Griechenland-Hilfe und im Jahr 2012 zu den gesetzlichen Mechanismen zur Stabilisierung des Euro bestätigt.

Dieser ausgeprägte Schutz der Minderheit im Parlament von Verfassungsrechts wegen steht im gewissen Gegensatz zum Verfassungsgebot der Sicherung der Funktionsfähigkeit des Parlaments. Allgemein verfügt der Bundestag nämlich bei der Entscheidung darüber, welcher Regeln es zu seiner Selbstorganisation und zur Gewährleistung eines ordnungsgemäßen Geschäftsgangs bedarf, über einen weiten Gestaltungsspielraum.

Beispielhaft sind nachfolgend einige der Minderheitenrechte aufgezählt: Angesichts dessen muss das Arsenal parlamentarischer Befugnisse und Möglichkeiten oppositioneller Fraktionen im Bundestag als außerordentlich reichhaltig bezeichnet werden.

6. Geschäftsordnungen der Landtage



In den Landtagen ist das GO-Recht teilweise im Sinne größerer Rechte der Abgeordneten bzw. der Minderheit weiterentwickelt worden. Dies gilt z. B. für den Anspruch auf Unterrichtung und Befassung bestimmter Gremien.

7. Geschäftsordnungen anderer Verfassungsorgane



Auch die anderen kollegialen Verfassungsorgane auf Bundesebene (Bundesrat, Bundesregierung und BVerfG) verfügen über Geschäftsordnungen. So regelt z. B. die Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien (GGO – gültig ab 1.6.2009) etwa die Zusammenarbeit innerhalb der Bundesregierung, der Bundesregierung mit Bundestag, Bundesrat und Vermittlungsausschuss, die Vorbereitung und Behandlung von Gesetzentwürfen durch die Bundesregierung, völkerrechtliche Verträge und Vorhaben im Rahmen der EU sowie die Veröffentlichung in den amtlichen Blättern.


Literatur



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Hölscheidt, Sven 2001: Das Recht der Parlamentsfraktionen. Rheinbreitbach.

Ismayr, Wolfgang 1992: Der Deutsche Bundestag: Funktionen, Willensbildung, Reformansätze. Opladen.

Klatt, Hartmut 1991: Parlamentarisches System und bundesstaatliche Ordnung, in: Bundestag – Bundesrat, Landesparlamente. Rheinbreitbach.

Kretschmer, Gerald 1992: Fraktionen. Parteien im Parlament. Heidelberg.

Kretschmer, Gerald 122011: in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, Kommentar zum Grundgesetz, III. Abs. Köln/München.

Lemke-Müller, Sabine 1996: Zur Parlamentsreform im Deutschen Bundestag. Mehr Transparenz, Öffentlichkeit und Effektivität, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, Beilage zur Wochenzeitung Das Parlament, 27.

Marschall, Stefan 1996: Die Reform des Bundestages 1995: Inhalte, Hintergründe. Konsequenzen, in: ZParI H. 3.

Ritzel, Heinrich/Bücker, Joseph 1982 ff.: Handbuch für die Parlamentarische Praxis. Mit Kommentar zur Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages. Loseblattausgabe. Frankfurt a. M.

Troßmann, Hans/Roll, Hans-Achim 1997: Parlamentsrecht des Deutschen Bundestages; Kommentar zur Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages unter Berücksichtigung des Verfassungsrechts. München.

Schneider, Hans-Peter/Zeh, Wolfgang (Hrsg.) 1989: Parlamentsrecht und Parlamentspraxis. Berlin.

Zeh, Wolfgang 1993: Parlamentsreform als Gesetzgebungsreform, in: Zeitschrift für Gesetzgebung.

Quelle: Andersen, Uwe/Wichard Woyke (Hg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. 7., aktual. Aufl. Heidelberg: Springer VS 2013. Autor des Artikels: Rüdiger Sannwald

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