Regionen

1. Definitionsprobleme



Regionen (R) als sub-nationale Teilräume sind nicht allgemeingültig definierbar. Ihre räumliche Abgrenzung hängt immer von der politisch-rechtlichen Stellung im jeweiligen → politischen System und/oder von der Auswahl aus einer Vielzahl möglicher Kriterien ab. Zumindest analytisch können jedoch zwei Typen von R unterschieden werden: 1. R als vom Zentralstaat unter funktionalen Aspekten für Zwecke der Verwaltung, Planung, Raumordnung oder Wirtschaftsförderung geschaffene Gebietskörperschaft, die in unterschiedlicher politisch-institutioneller Form mit Eigenkompetenzen ausgestattet sein kann; 2. R als historisch gewachsene Einheit, die durch die territoriale Verdichtung kultureller, sprachlicher, landsmannschaftlicher oder naturräumlicher Merkmale und v. a. durch ein raumbezogenes Zusammengehörigkeitsgefühl (kollektive Identität) der Bevölkerung gekennzeichnet ist und sich von angrenzenden Gebieten unterscheidet. In enger Verbindung mit dem zuerst genannten Typ steht der Begriff der Regionalpolitik (RPol), der die institutionellen Arrangements, politischen Entscheidungsprozesse und staatlichen Maßnahmen zur räumlichen Entwicklung einer oder mehrerer R umfasst. Die Rpol ist Teil der → Strukturpolitik. Sie zielt gesamtwirtschaftlich auf die Förderung von Wachstum durch die Beeinflussung der ökonomischen Struktur von R bzw. ausgleichspolitisch auf den Abbau von Disparitäten in der Ressourcenausstattung und den Entwicklungschancen von R.

2. Regionen und Regionalpolitik in Deutschland



In D werden R als Raumeinheiten oberhalb der einzelnen → Gemeinde und unterhalb der Ebene der → Bundesländer bezeichnet. Die regionalen Traditionen reichen bis in die Zeit des territorialen Partikularismus zurück. Im Sinne von regionaler → politischer Kultur beeinflussten sie auch nach 1945 neben den föderalen Strukturen das politische Leben in der BRD, während sie in der → DDR nach der Zerschlagung der Länder 1952 und der Entwicklung zum zentralistischen Einheitsstaat von geringerem Gewicht waren. Allerdings steht den vielfältigen regionalen Verflechtungen in D eine räumlich fragmentierte und institutionell zersplitterte politische Handlungsebene gegenüber. So existieren innerhalb eines Landes wie z. B. NRW Landesbehörden (Regierungspräsidien/Regierungsbezirke), Körperschaften öffentlichen Rechts (z. B. Agenturen für Arbeit, Industrie- und Handelskammern), höhere Kommunalverbände (Landschaftsverbände, Regionalverband Ruhr) und weitere kommunale Zweckverbände (z. B. Wasserversorgung, Öffentlicher Personennahverkehr) mit unterschiedlichen räumlichen Zuschnitten nebeneinander. Hinzu kommt ein neuer Typ von informellen, schwach institutionalisierten regionalen Organisationen wie z. B. Regionalkonferenzen/regionale Strukturkonferenzen, Vereinen, Städtenetzwerken und regionalen Initiativen.

Die Rpol fällt zunächst nach Art. 30 → GG in die Kompetenz der Bundesländer, die für die wirtschaftliche Entwicklung in den R verantwortlich sind. Doch bereits in den 50er Jahren gewann der Bund Einfluss auf die Rpol Es bildete sich die regionale Strukturpolitik (RSP) heraus, die in Art. 91a GG als Gemeinschaftsaufgabe (GA) von Bund und Ländern verankert und durch das Gesetz über die GA "Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur" von 1969 geregelt ist. Danach ist die RSP Aufgabe eines aus Ländern und Bund gebildeten Politikverbundes (Politikverflechtung). Im Rahmen der GA werden drei politische Ziele verfolgt: Ausgleich (Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse; Abbau von Disparitäten), Wachstum (Steigerung der volkswirtschaftlichen Leistung) und Stabilität (Verminderung der konjunkturellen und strukturellen Krisenanfälligkeit). Dazu erstellt ein Koordinierungsausschuss aus Bund und Ländern (→ Föderalismus) auf der Basis regionaler Aktionsprogramme jährlich einen Rahmenplan, der Fördergebiete, Fördertatbestände, Höchstsätze und Mittelverteilung festlegt. Dagegen ist die Durchführung allein Sache der Länder. Gefördert werden R, deren Wirtschaftskraft erheblich unter dem Bundesdurchschnitt liegt oder die besonders vom Strukturwandel betroffen sind. Zu den Instrumenten zählt die finanzielle Förderung von privaten Kapitalinvestitionen und öffentlichen wirtschaftsnahen Infrastrukturmaßnahmen sowie von Regional- und Clustermanagementvorhaben als nichtinvestive Fördertatbestände.

Während in den 70er Jahren die Probleme altindustrieller R im Zentrum der RSP standen, verlieh die Vereinigung der GA neue Impulse und rückte das "West-Ost-Gefälle" in den Mittelpunkt. In der aktuellen Förderperiode von 2007 bis 2013 gehören die ostdeutschen Länder flächendeckend zum Fördergebiet mit ausgeprägtem Entwicklungsrückstand. In den westdeutschen Ländern sind nur ausgewählte R mit schwerwiegenden Strukturproblemen wie die ehemaligen Zonenrandgebiete, die Küstenregion und einzelne Kommunen in RP, im SL und im Ruhrgebiet förderfähig. Dabei wurden 2008 auch einige ländlich geprägte strukturschwache Gebiete in die Förderung aufgenommen. Die Schwerpunktverlagerung von den alten in die neuen Bundesländer spiegelt sich auch in der Finanzverteilung wider. Zwischen 1991 und 2010 betrug der Zuschuss zu Investitionen der gewerblichen Wirtschaft rund 42 Mrd. € und zu Investitionen in die wirtschaftsnahe Infrastruktur über 21 Mrd. €. Die von Bund und Ländern je zur Hälfte getragenen GA-Mittel kamen zu 90 % der Förderung Ostdeutschlands zugute.

Die traditionelle Rpol "von oben" gerät allerdings zunehmend in die Kritik. Neben der starren Konzeption, der quantitativen Wachstumsorientierung und der abnehmenden Wirksamkeit wird vermehrt der hinter ihr stehende zentralistische, struktur- und wirtschaftspolitische Steuerungsanspruch in Frage gestellt und die Orientierung am Konzept eines funktionalistischen Staatsinterventionismus aufgegeben. Das breite Spektrum regionaler Problemlagen zeigt, dass eine effiziente Rpol kleinräumiger, differenzierter und zugleich umfassender (z. B. "weiche Standortfaktoren", Imageförderung) ansetzen muss. Entsprechende Reformen verbinden sich u. a. mit Ansätzen zur "Regionalisierung der Rpol". Damit sind nicht nur inhaltlich neue Akzente (z. B. Technologie-, Qualifizierungspolitik) angesprochen, sondern v. a. auch die Partizipation der regionalen Akteure und deren Vernetzung sowie die Einführung dezentraler Entscheidungsverfahren. Der Schwerpunkt dieses Konzeptes liegt bei der Mobilisierung und Förderung endogener Entwicklungs- und Innovationspotenziale in den R. Es hat bereits zu vielfältigen neuen Formen der Beteiligung und Kooperation (z. B. public-private-partnerships ; "Netzwerke") geführt.

3. Regionen und Regionalpolitik in Europa



R und Rpol in D können nur im Zusammenhang mit dem zentralen Einflussfaktor EU thematisiert werden. Dabei gelten aus der EU-Perspektive (27 Mitgliedsstaaten, 268 Regionen) in D die Bundesländer als R. Für die weitere regionale Untergliederung wird die "Systematik der Gebietseinheiten für die Statistik" (NUTS) verwendet, die sich in D auf Regierungsbezirke und Kreise bezieht. Unter dem Stichwort "Europa der Regionen" wird diskutiert, wie die Eigenständigkeit von R gewahrt und ihre Mitsprache auf der europäischen Ebene gesichert werden kann. In diesem Zusammenhang hat das Europ. Parlament 1988 die "Gemeinschafts-Charta der Regionalisierung" verabschiedet und das Prinzip der → Subsidiarität in den Maastrichter Verträgen festgeschrieben. Zugleich ist die Interessenvertretung von R auf europ. Ebene stufenweise institutionalisiert worden. Ausgehend von einer vermehrt verbandsmäßigen Organisation (z. B. "Versammlung der Regionen Europas", 1985 gegründet, rund 300 Mitgliedsregionen) gelang schließlich die Verankerung regionaler und z. T. lokaler Interessen im politischen System der EU. Seit März 1994 arbeitet der in den Maastrichter Verträgen von 1992 als Beratungsorgan vorgesehene "Ausschuss der R " (AdR), beschickt mit insgesamt 344 Vertretern regionaler und lokaler Gebietskörperschaften. Von den 24 dt. Repräsentanten im AdR stellen die Bundesländer allein 21, während es den kommunalen Spitzenverbänden erst im Konflikt mit den Ländern gelungen ist, drei Vertreter aus ihren Reihen durchzusetzen.

Mitte der 70er Jahre bildete sich eine institutionalisierte europäische Rpol heraus. Die rechtliche Grundlage legte bereits der EWG-Vertrag, der die "harmonische Entwicklung" der Volkswirtschaften postulierte. Mit der Einheitlichen Europäischen Akte und dem EU-Vertrag wurde die Rpol neu geordnet und das Ziel des regionalen Ausgleichs festgeschrieben (Art. 130a EWGV; Art 158 EGV). Im Rahmen der Lissabon-Strategie wird allen Maßnahmen zur Förderung von Wachstum und Beschäftigung Priorität eingeräumt. Dementsprechend soll die Rpol den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt stärken (Kohäsion) und den Entwicklungsrückstand der am stärksten benachteiligten und besonders strukturschwachen R verringern. Dazu beschließt der Rat der EU auf Vorschlag der EU-Kommission und nach Zustimmung des Europäischen Parlaments strategische Kohäsionsleitlinien. Der Umfang der Förderung wird vom Europäischen Parlament im Haushalt für eine Förderperiode festgelegt. Auf dieser Grundlage stellt jeder Mitgliedsstaat einen nationalen strategischen Rahmenplan auf. Die Umsetzung erfolgt durch konkrete operationelle Programme auf regionaler Ebene. Bis Mitte der 80er Jahre stellte die europäische Rpol im Wesentlichen eine Ergänzung der nationalen Strukturpolitik dar. In den folgenden Phasen entwickelte sie sich schrittweise zu größerer Eigenständigkeit. In D ging damit z. T. eine Abkoppelung von der nationalen Förderpolitik einher, während die Bundesländer davon profitierten, regionale Landesprogramme mit EU-Mitteln kofinanzieren zu können. Für den aktuellen Förderzeitraum von 2007 bis 2013 sind die Zielsetzungen ebenso überarbeitet worden wie die Finanzierung durch verschiedene Strukturfonds. Der Europäische Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) unterstützt R mit Entwicklungsrückstand und Strukturproblemen, der Europäische Sozialfonds (ESF) dient als beschäftigungspolitisches Instrument und aus dem Kohäsionsfond werden Umwelt und Verkehrsinfrastruktur in den Kohäsionsländern gefördert. Diese Fonds tragen – in unterschiedlichem Umfang – zu drei "Zielen" bei. Das Konvergenzziel beinhaltet die Förderung von Wachstum und Beschäftigung in den am wenigsten entwickelten R (BIP/ Einwohner < 75 % des EU-Durchschnitts) aus den Strukturfonds EFRE und ESF. Gefördert werden Unternehmen und Infrastruktur, aber auch die Stärkung von Humankapital und die soziale Integration. In D kommen die R Brandenburg-Nordost , MV, Chemnitz, Dresden, Dessau, Magdeburg und TH in den Genuss der Förderung.

Übergangsregelungen bestehen für Brandenburg-Südwest, Leipzig und Halle sowie Lüneburg als einzige westdt. R (phasing-out -Regionen). Dagegen erhält keine dt. R zusätzliche Mittel aus den Kohäsionsfonds (BNE/Einwohner < 90 % des EU-Durchschnitts). An dem Ziel "Regionale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung" können alle Nicht-Konvergenz-Regionen teilhaben, wobei keine bestimmte territoriale Abgrenzung der Fördergebiete mehr vorgegeben ist. Die Finanzierung erfolgt durch EFRE und ESF. Das neu definierte Ziel "Europäische territoriale Zusammenarbeit" bezieht sich auf grenzübergreifende R und die interregionale Zusammenarbeit und wird aus EFRE-Mitteln gespeist.

Für den Förderzeitraum 2007-2013 stellt die EU insgesamt 347 Mrd. € (etwa ein Drittel der Haushaltsmittel) bereit. Die Vergabe der Finanzmittel spiegelt zum einen die Umverteilung von den alten EU-Mitgliedsstaaten zu den neuen Mitgliedsstaaten und zum anderen den deutschen Einigungsprozess wider. D erhält noch 26,3 Mrd. €. Davon kommen 16,1 Mrd. € dem Konvergenzziel und damit den ostdeutschen Ländern zugute, 9,4 Mrd. € entfallen auf die Förderung der regionalen Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung in den westdeutschen Ländern und 0,8 Mrd. € dienen der territorialen Zusammenarbeit.

Die Kritik an der europäischen Rpol bezieht sich zum einen auf die Einmischung in die RSP von Bund und Ländern und die unzureichende Koordination zwischen den Politikebenen. Gefordert wird auch hier die Dezentralisierung von Entscheidungen und die Schaffung von Spielräumen für regionale Akteure. Zum anderen wird der Vorwurf erhoben die europäische Rpol diene nur dem Finanzausgleich, ohne die bestehenden regionalen Disparitäten wirklich abzubauen. Die Gründe für die geringe Effektivität werden in dem bürokratischen Verfahren, der Unübersichtlichkeit der Programme und der breiten Streuung der Mittel gesehen. Damit deutet sich auch auf europäischer Ebene ein Wandel im Verständnis von R an, das auf mehr Partizipation regionaler Akteure, auf das immer dichtere Netzwerk formeller und informeller interregionaler Beziehungen und die Nutzung endogener Potenziale zielt.

4. Perspektiven

Seit Ende der 80er Jahre kann v. a. in Westeuropa eine Renaissance der R als wirtschaftliche und politische Handlungseinheit beobachtet werden. Dies ist zum einen Folge der durch globalen ökonomischen und technologischen Strukturwandel bedingten Entwertung des Nationalstaates als primäre politische Entscheidungsebene. Globalisierung und wachsendes Gewicht subnationaler Akteure in neu entstehenden, differenzierteren Raumstrukturen schließen sich also nicht aus, sondern beide sind mit der Krise zentralistischer und hierarchischer Steuerungsmodelle auf nationalstaatlicher Ebene verknüpft. Zum anderen trägt der europäische Einigungsprozess und insbesondere der Binnenmarkt zu einer Stärkung der R bei. Schließlich spiegelt die Wiederentdeckung der R – wie auch die von "Heimat" – einen kulturellen Gegentrend in Richtung kleinräumiger, überschaubarer und selbstbestimmter Lebenswelten wider.

Angesichts dieser Entwicklungen spricht vieles dafür, dass sich der Prozess der Regionalisierung, d. h. der Dezentralisierung von Entscheidungskompetenzen zugunsten der sub-nationalen Ebene und der Einbeziehung regionaler Akteure in Entscheidungsprozesse, fortsetzen wird. Dabei wirft die Abkehr von der traditionellen Rpol als Ausgleichs- und Umverteilungspolitik und die Hinwendung zu endogenen regionalen Potenzialen auch Probleme auf. So bleibt abzuwarten, inwieweit die neuen Akzente und Instrumente der regionalisierten Rpol dazu beitragen können, die Herausforderungen eines verschärften → Wettbewerbs zwischen R zu bewältigen. Es besteht die Gefahr, dass sich ökonomisch fortgeschrittenere R mit günstiger Lage als handlungs- und konkurrenzfähig auch im europäischen Maßstab erweisen, während periphere, unterentwickelte R ohne ausreichende Ressourcen ins Abseits geraten. Über diese ökonomischen Aspekte hinaus erscheint es wichtig, die Regionalisierung auch kulturell durch die Herausbildung regionaler Identitäten abzustützen. Schließlich bedürfen R der institutionellen Ausgestaltung, wobei die traditionellen Verwaltungsstrukturen und Politikmuster in D bislang wenig auf die gestiegene Rolle der regionalen Handlungsebene vorbereitet sind.


Literatur



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Brautmeier, Jürgen (Hrsg.) 2010: Heimat Nordrhein-Westfalen. Identitäten und Regionalität im Wandel. Essen.

Bullmann, Udo/Heinze, Rolf G. (Hrsg.) 1997: Regionale Modernisierungspolitik. Nationale und internationale Perspektiven. Opladen.

Goch, Stefan (Hrsg.) 2004: Strukturwandel und Strukturpolitik in Nordrhein-Westfalen. Münster.

Hoppe, Andrea/Voelzkow, Helmut 1999: Raumordnungs- und Regionalpolitik. Rahmenbedingungen, Entwicklungen und Perspektiven, in: Ellwein, Thomas/Holtmann, Everhard (Hrsg.): 50 Jahre Bundesrepublik Deutschland. Wiesbaden.

Klaphake, Axel 2000: Europäische und nationale Regionalpolitik für Ostdeutschland. Neuere regionalökonomische Theorien und praktische Erfahrungen. Wiesbaden.

Nägele, Frank 1996: Regionale Wirtschaftspolitik im kooperativen Bundesstaat. Ein Politikfeld im Prozess der deutschen Vereinigung. Opladen.

Quelle: Andersen, Uwe/Wichard Woyke (Hg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. 7., aktual. Aufl. Heidelberg: Springer VS 2013. Autor des Artikels: Rainer Bovermann/Andreas Langmann

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