Volkssouveränität

1. Begriffliches



Seit den bürgerlichen Revolutionen in Nordamerika und Frankreich Ende des 18. Jh.s findet das Sprachsymbol "Volkssouveränität" (V.) als normativer Grundbegriff in der Theorie des modernen demokratischen Verfassungsstaates Verwendung. Auf charakteristische Weise verbindet V. den von Bodin in die neuzeitliche Staatstheorie eingeführten, vom Lateinischen "superioritas" abgeleiteten "Souveränitäts"-Begriff mit dem eher politisch unbestimmten "Volks"- Begriff. V. wird dann im 19. und 20. Jh. zur allgemein anerkannten Bezeichnung für die verfassungsgebende, "konstituierende" Gewalt (pouvoir constituant) und zur Kurzformel für die demokratische Legitimation des Verfassungsstaates in deutlicher Kontraposition einmal gegenüber allen noch nachwirkenden Formen monarchischer Legitimation ("Monarchisches Prinzip"), zum anderen gegenüber den verschiedenen, durch die Systematik der Gewaltenteilung "konstituierten Gewalten" (pouvoirs constitués) Legislative, Exekutive und Judikative, die erst durch den Bezug auf die V. als solche konstituiert werden und Legitimation gewinnen. "Konstituierte Gewalten" in diesem Verständnis sind übrigens auch direktdemokratische oder plebiszitäre Elemente in demokratischen Verfassungssystemen; Einrichtungen wie Volksentscheide, Referenda, Volksabstimmungen etc. können entsprechend nur im Rahmen der vorgegebenen normativen Verfassungsordnung ausgeübt werden; insofern sind sie zwar Ausdruck des Prinzips der V. und durch sie legitimiert; nicht aber die V. selbst. Als konstituierende Gewalt "erschöpft" sich die V. im Akt der Verfassungsgebung; sie bleibt in der Verfassungsordnung "aufgehoben", bis es – aus welchen internen oder externen Gründen auch immer – zu einer Erneuerung des verfassungsgebenden Aktes kommen muss. In den sprachlichen Formeln "Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus", "Alle Macht kommt vom Volke" etc. hat dieses V.-Prinzip inzwischen Eingang in alle geltenden, auch in die neuesten osteuropäischen Verfassungen gefunden und gehört damit zu den tragenden Legitimationsgrundlagen des demokratischen Verfassungsstaates der Gegenwart überall in der Welt.

2. Ideengeschichtliches



Wenngleich die Idee der V. den Durchbruch zur universellen Geltung und Anerkennung als Verfassungsprinzip erst im ausgehenden 18. Jh. erzielte, reichen ihre Wurzeln doch viel weiter in die Geschichte der politischen Theorien zurück. Zwar werden in der klassischen griechischen oder römischen Staatstheorie wie -praxis dem Volke (demos; populus) im Rahmen der konkreten Verfassung der griechischen Polis bzw. der römischen res publica jeweils unterschiedliche praktische Rollen und entsprechende Kompetenzen zuerkannt; es hat dies indes noch wenig mit der theoretischen wie faktischen Begründung und Legitimation politischer Ordnungen zu tun, vielmehr kann das Volk hier lediglich als "konstituierte Gewalt" gelten, stellt mithin noch keine "konstituierende", verfassungsgebende und -legitimierende Gewalt dar.

Erst im Mittelalter fand die Idee der V. als gewichtiges, auch herrschaftsbegründendes Prinzip Verwendung (Marsilius von Padua: Defensor Pacis, 1324). Die deutsche Verfassungsentwicklung des 19. und 20. Jh. folgt den westeuropäischen Ideen der V., also den englischen und französischen, vertreten vor allem durch Milton, Locke, Rousseau, nur bedingt und zögernd. Zwar hatte sich Immanuel Kant (1724-1804) – hierin Rousseau folgend – als eindeutiger Befürworter der V.-Idee erklärt; in seiner "Rechtslehre" (Metaphysik der Sitten, § 46) hatte er den, "allgemeinen vereinigten Volkswillen" zur Grundlage seiner Idee des Verfassungsstaates gemacht und festgestellt, dass "die gesetzgebende Gewalt nur dem vereinigten Willen des Volkes zukommen" könne. Ähnlich auch Johann Gottlieb Fichte (1762-1814) in seinen frühen Schriften. Doch blieben diese Theorien ohne direkte praktische Folgen. Das 19. Jh. hindurch konnte sich in der faktischen Verfassungsentwicklung im "Deutschen Bund" nach 1815 der Gedanke der V. nirgends durchsetzen; er stand durchweg im Widerstreit mit dem nach wie vor vorherrschenden und anerkannten "monarchischen Prinzip", auf dem die Verfassungen der Vormärzzeit im Deutschen Bund beruhten.

Auch in der Paulskirchenverfassung (1849) und in der Verfassung des Norddeutschen Bundes (1867) sowie des Deutschen Reiches (1871) fehlte ein Hinweis auf die V. Erst in der Weimarer Reichsverfassung (1919), nach dem Ersten Weltkrieg und nach dem Sturz aller Monarchien in Deutschland geschaffen, heißt es in Art. 1: "Die Staatsgewalt geht vom Volk aus". Sowohl die Verfassungen der deutschen Länder nach 1945 als auch das → Grundgesetz der Bundesrepublik (1949) und die (erste) Verfassung der → DDR (1949) formulierten diesen Grundsatz an entscheidender Stelle: "Alle Staatsgewalt geht vom Volk aus" (Art. 20, Abs. 2 GG, gleichlautend Art. 3, Abs. 1 DDR-Verf. 1949).

Dass gleichlautend nicht gleichsinnig bedeuten muss, dass das Prinzip der V. im realexistierenden Sozialismus anderes meinte als im demokratischen Verfassungsstaat westeuropäischer Traditionen, machte indes Art. 2 der DDR-Verfassung von 1974 klar: "Alle politische Gewalt in der DDR wird von den Werktätigen in Stadt und Land ausgeübt". Die Verfassung enthielt keinen Hinweis mehr auf den Träger der Staatsgewalt! Und ergänzend dazu hieß es in Art. 47: "Die Souveränität des werktätigen Volkes, verwirklicht auf der Grundlage des demokratischen Zentralismus, ist das tragende Prinzip des Staatsaufbaus." Der Leninsche Begriff "Demokratischer Zentralismus" verweist darauf, daß es hier nicht um die Souveränität des Volkes, sondern um die Suprematie der kommunistischen Partei (→ SED/Die Linke) in Staat und Gesellschaft geht. Gegen diese 40 Jahre währende Fremdbestimmung des Volkes richten sich im Herbst 1989 die Rufe "Wir sind das Volk!" in Dresden, Leipzig und Berlin, durch die der Zusammenbruch des SED-Regimes eingeleitet wurde.

3. Systematisches



Sieht man einmal vom Vatikanstaat und einigen monarchischen und autokratischen Regimes in der arabisch-islamischen Welt ab, so berufen sich heute eigentlich alle Staaten der Welt – zumindest verbal – zu ihrer Legitimation auf das V.-Prinzip; die Verfassungsformel "Die Staatsgewalt geht vom Volk aus" ist auch dort, wo diese Berufung ganz offensichtlich nichts mit der Realität zu tun hat, üblich und stereotyp. An folgenden Merkmalen lassen sich Hinweise für die Wirklichkeit des V.-Prinzips gewinnen: Der zentrale Aspekt der V. ist offensichtlich ihre Funktion als "verfassungsgebende" oder "konstituierende Gewalt". Als pouvoir constituant fundiert die V. den verfassungsgebenden Prozess und geht insoweit der Verfassung und den durch sie im Rahmen der Gewaltenteilungssystematik "konstituierten" Gewalten (Legislative, Exekutive, Judikative) zeitlich wie systematisch voraus und bildet so ihren eigentlichen Entstehungs- und Legitimationsgrund. Kaum je kann die Verfassungsgebung (-beratung und -beschluss) unmittelbar durch das (empirisch versammelte) Volk erfolgen; in der Regel wird der verfassunggebende Wille durch eine (demokratisch gewählte) Repräsentation des Volkes ausgeübt; nach dem Vorbild der Französischen Revolution gilt als bevorzugtes Modell eine aus demokratischen Wahlen hervorgegangene "Nationalversammlung". Typisch ist auch, dass eine solche Nationalversammlung, hat sie ihre Aufgabe der Verfassungsberatung und -beschließung erfüllt, sich entweder aufzulösen oder in ein normales gesetzgebendes Parlament zu verwandeln sucht und so von der "konstituierenden" zu einer "konstituierten Gewalt" neben anderen wird, die nun im Rahmen der Gewaltenteilungssystematik der Verfassung definierte Kompetenzen und Aufgaben wahrzunehmen hat. Ist die Verfassungsgebung erfolgt, so hat das Prinzip der V. seine konstituierende Funktion erfüllt; übrig bleibt seine legitimierende Funktion, die sich vor allem auf die Praxis der demokratischen Prozesse im Rahmen des modernen Verfassungsstaates bezieht: auf Artikulation und Aggregation gesellschaftlicher Interessen und Bedürfnisse aller Art im Kontext einer pluralistischen Gesellschaft; auf die konkurrenz- oder koalitionsorientierten Interaktionen politischer → Parteien im Mehrparteiensystem; vorzüglich auf die politischen → Wahlen in Kommunen, Ländern und Gesamtstaat. Natürlich nicht nur auf die Institutionen und Verfahren der repräsentativen oder mittelbaren → Demokratie, sondern auch gleichermaßen auf die verschiedenen direktdemokratischen oder plebiszitären Einrichtungen im Verfassungsstaat wie Volksentscheide und -abstimmungen, Plebiszite und Referenda. Schließlich auch noch auf den demokratischen Regierungsprozess, auf die Willens- und Entscheidungsfindung und auf die komplexe Ausübung der staatlichen Gewalten Gesetzgebung, Regierung und Verwaltung sowie Jurisdiktion, die alle "im Namen des Volkes" erfolgen und so ihre demokratische Legitimation durch das Prinzip der V. erhalten. Das Prinzip der V. als pouvoir constituant ist die Legitimationsgrundlage aller pouvoirs constitués des demokratischen Verfassungsstaates. Bemerkenswert in diesem Zusammenhang ist noch, dass die Kompetenz zu Verfassungsänderungen im demokratischen Verfassungsstaat in der Regel nicht der (extra- oder vorkonstitutionellen) verfassungsgebenden oder konstituierenden Gewalt zukommt, sondern – im Rahmen der bestehenden Verfassung und ihren Regeln entsprechend – den an der Gesetzgebung beteiligten "konstituierten Gewalten", im besondern dem Parlament, wobei in der Regel qualifizierte (Zweidrittel)-Mehrheiten Bedingung sind.

Für die BRD werden diese Bezüge vor allem in Art. 20 Abs. 2 geregelt; hier ist davon die Rede, dass "alle Staatsgewalt vom Volke ausgeht, dass diese Staatsgewalt vom Volk in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der → Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtssprechung ausgeübt" wird. Das Volk erscheint somit als Träger aller → Staatsgewalt; ausgeübt wird sie teils unmittelbar vom Volk, teils mittelbar durch die staatlichen Gewalten. Mit diesen Bestimmungen bekennt sich das GG eindeutig zum V.-Prinzip als der maßgeblichen Legitimationsgrundlage der demokratischen Ordnung der Bundesrepublik. So allgemein der Grundsatz der V. in diesem Artikel – im Kontext der westeuropäischen Tradition – auch formuliert ist, so zeigt er doch deutliche Spuren der Entstehungssituation des Grundgesetzes nach 1945. Obgleich in Art. 20 GG sowohl von unmittelbarer (plebiszitärer) als auch von mittelbarer (repräsentativer) Demokratie gleichermaßen gehandelt wird, ist der Gesamtcharakter der bundesrepublikanischen Demokratie aus zeitgeschichtlichen Erfahrungsanlässen doch überwiegend repräsentativ. Die Entscheidung für die repräsentative Demokratie auf der Basis des V.- Prinzips erklärt sich für viele Interpreten aus der Einschätzung der Verfassungsväter, nach zwölf Jahren totalitärer NS-Diktatur (→ Nationalsozialismus) sei das deutsche Volk für mehr direkte Demokratie nicht reif gewesen.

Das dem GG zugrundeliegende V.-Prinzip dient in der auch nach der deutschen Vereinigung weiter geltenden Fassung vorwiegend dem Zweck, diese repräsentative Demokratie der Bundesrepublik und seine tragenden Strukturprinzipien (außer dem Demokratieprinzip sind dies: das Republiks-, → Rechtsstaats-, → Sozialstaats- und → Bundesstaatsprinzip) zu legitimieren und so die Legitimation des gesamten politischen Systems herzustellen. Das Legitimationsprinzip V. und das Strukturprinzip Demokratie sind hierbei engstens aufeinander bezogen.

In der mit der Vereinigung (1990) einsetzenden Verfassungsreformdiskussion in D hat die Absicht, plebiszitäre oder direktdemokratische Elemente des GG zu verstärken oder neu einzubauen, eine wichtige, wenngleich kontroverse Bedeutung gespielt; beabsichtigt war z. B., im Rahmen der "konstituierten Gewalten" dieser zweiten deutschen Demokratie – zum Teil aufgrund der günstigen Erfahrungen in einigen Bundesländern damit – dem Bürger größere Chancen der direkten, sachbezogenen politischen Partizipation einzuräumen. Eine solche Tendenz entsprach durchaus dem in den letzten Jahren zu beobachtenden gewandelten politischen Partizipationsverhältnis der Menschen, die ihre staatsbürgerliche Rolle nicht allein darin erfüllt sehen wollen, alle vier Jahre das Personal des → Bundestags in Wahlen neu zu bestimmen, die vielmehr zunehmend die Neigung zeigen, nicht selten auch auf unkonventionelle Weise, einen aktiven Beitrag zur Entscheidung von politischen Sachfragen auf der Ebene der Kommune, des Landes oder des Bundes zu leisten. Gute Gründe sprechen – angesichts einer Krise der repräsentativen Demokratie – für eine solche Verfassungsreform, die Volksentscheide und Volksabstimmungen zu zentralen politischen Fragen und Weichenstellungen vorsieht. Nach mehr als 50 Jahren Bestehen der zweiten deutschen Demokratie vermag das Argument nicht mehr zu überzeugen, das deutsche Volk als Gesamtheit der Bürger sei nicht reif und mündig, sich mittels direktdemokratischer Verfahren rational und effektiv in politische Sachentscheidungen einzuschalten. Leider hat sich diese Argumentation in der Verfassungsreformdiskussion nicht durchsetzen können. Die Verfassungsreform wurde 1994 definitiv verabschiedet, ohne auf Bundesebene eine plebiszitäre Komponente einzuführen.


Literatur



Gierke, Otto von 1958: Johannes Althusius und die Entwicklung der natürlichen Staatstheorien (1880). Nachdruck: Aalen.

Kielmansegg, Peter Graf 1977: Volkssouveränität. Stuttgart.

Kriele, Martin 1980: Einführung in die Staatslehre. Opladen.

Kurz, Hanns 1965: Volkssouveränität und Volksrepräsentation. Köln.

Kurz, Hanns (Hrsg.) 1970: Volkssouveränität und Staatssouveränität. Darmstadt.

Quelle: Andersen, Uwe/Wichard Woyke (Hg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. 7., aktual. Aufl. Heidelberg: Springer VS 2013. Autor des Artikels: Theo Stammen

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