Wohnungspolitik

1. Die Ausgangssituation nach dem Zweiten Weltkrieg



Nach dem Ende des Zweiten Weltkrieges waren in den Westzonen von 10,6 Mio. Wohnungen 2,3 Mio. (entsprechend 21 %) völlig zerstört, weitere 2,3 Mio. schwer beschädigt. In der Ostzone war die Zerstörung mit etwa 10 % des Vorkriegsbestandes von 5,1 Mio. Wohnungen deutlich niedriger. Der Zuwachs der Wohnbevölkerung durch Ausgewiesene und Flüchtlinge lag in den Westzonen bei 11,5 Mio. (25 %). In der Ostzone ist eine Zunahme der Bevölkerung bis 1948 zu verzeichnen, danach ist die Bevölkerungsentwicklung rückläufig. Diese Ausgangssituation führte – neben den unterschiedlichen politischen Systemen – zu anderen Wohnungspolitiken.

2. Die Wohnungspolitik der DDR und in den neuen Bundesländern



2.1 Wohnungspolitik bis zu Wiedervereinigung

Wohnungs- und Städtebau war in der → DDR Teil der staatlichen Planwirtschaft. Die Mietpreise wurden auf dem Stand von 1936 eingefroren, sie betrugen durchschnittlich 3 % des Haushaltseinkommens. Die Zuweisung einer Wohnung erfolgte durch eine staatliche Kommission.

Schon frühzeitig war eine Dominanz des Neubaus gegenüber Instandhaltung bzw. Modernisierung zu erkennen. Randstädtische Neubaugebiete auf der grünen Wiese entstanden. Die Plattenbauweise entwickelte sich zum vorherrschenden Neubautyp. Für die Stadtentwicklung hatte die Konzentration auf den Wohnungsneubau an den Rändern der Städte gravierende Folgen: Die Innenstädte verfielen, die Wohnbevölkerung konzentrierte sich in den randstädtischen Neubaugebieten, Folgeprobleme durch fehlende Infrastruktur und hohe Aufwendungen für Verkehr entstanden.

2.2 Die Wiedervereinigung: Von der Planwirtschaft zur Marktwirtschaft

1990 befanden sich von den 7,08 Mio. Wohnungen 41 % in privater Hand, 42 % gehörten volkseigenen Wohnungsunternehmen, 17 % waren in genossenschaftlichem Eigentum. Etwa jede vierte Wohnung war dringend renovierungsbedürftig, ca. 1 Mio. Wohnungen galten als nicht mehr sanierungsfähig.

Der Einigungsvertrag brachte grundlegende Veränderungen für die Eigentumsstruktur, das Mietrecht und die Wohnungsvergabe. Die volkseigenen Betriebe der Wohnungswirtschaft gingen bei gleichzeitiger Übernahme der anteiligen Schulden in das Eigentum der Kommune über; die Schulden betrugen fast 60 Mrd. DM bzw. durchschnittlich ca. 300 DM/km2. Die über 150 DM/km2 hinausgehenden Schulden wurden den Unternehmen nach Privatisierung von 15 % des Bestandes an private Einzeleigentümer erlassen.

2.3 Beginnende soziale Segregation in den neuen Bundesländern

Durch die staatliche Wohnungsvergabe entstand in der DDR eine räumliche Verteilung der Bevölkerung vor allem nach Alter, beruflicher Qualifikation und auf Grund politischer Privilegien. Dadurch bildete sich ein soziales Gefälle zwischen den Großsiedlungen mit vorwiegend jungen und qualifizierten Haushalten und den Altbauquartieren mit älteren und weniger qualifizierten. Nach dem Wegfall dieses "Mobilitätsstaus" erfuhren die Großsiedlungen durch den Wegzug qualifizierter Haushalte eine Abwertung und näherten sich damit in der sozialen Mischung den westdeutschen an. Die unsanierten innerstädtischen Altbauquartiere verzeichneten durch Wegzüge einen verstärkten Mangel an Infrastruktur und zunehmender Stigmatisierung. Die sanierten innerstädtischen Altbauquartiere wurden durch den Zuzug von Haushalten mit überdurchschnittlichen Einkommen aufgewertet. Insgesamt fand somit auch eine Angleichung an Tendenzen auf den westdeutschen Wohnungsmärkten statt. Ziel der Umzüge waren neben den sanierten Innenstadt nahen Wohngebieten insbesondere die Eigentumsneubausiedlungen an den Stadträndern.

Die Abwanderung in den 1990er Jahren in die alten BL führte zu z. T. dramatischen Einwohnerverlusten der meisten Kommunen. Als Konsequenz wurden großflächig Bestände abgerissen und verbleibende Bestände marktgerecht saniert. Vielfach gelang es den Kommunen Abriss und Sanierung zu koordinieren. Der Bund förderte Abriss und Sanierung durch ein eigenes Stadtumbauprogramm.

3. Die Wohnungspolitik der BRD



Die Versorgungslage im Westen war zur Gründung der BRD nur unwesentlich besser geworden; 14,6 Mio. Haushalten standen nur 9,4 Mio. Wohnungen, inkl. aller Behelfsunterkünfte gegenüber. Die Belegungsdichte betrug 5 Personen pro Wohnung, jedem Bewohner standen durchschnittlich 15 km2 zur Verfügung. So war eine Weiterführung der von den Nationalsozialisten eingeführten Wohnraumbewirtschaftung unumgänglich. Eine Freigabe der Mieten hätte zu einem rasanten Anstieg bis an die Grenzen der Zahlungsfähigkeit geführt. So war es durch die nicht Kosten deckenden Mieten kaum möglich, umfangreich privates Kapital für den freien Mietwohnungsbau zu gewinnen.

3.1 Die Aufbauphase

Das im Apr. 1950 verabschiedete Erste Wohnungsbaugesetz trug dem Rechnung. Durch die Vergabe von unverzinsten Baudarlehen aus Haushaltsmitteln des Bundes und der Länder und etwa 30-35-jährigen Tilgungsfristen gelang es entscheidend, den Wohnungsbau zu beleben. Im Gegenzug war der Investor verpflichtet, für die Laufzeit der Darlehen nur an Haushalte zu vermieten, die bestimmte Einkommensgrenzen nicht überschreiten. Die Miethöhe richtete sich anfangs nach einer Richtsatzmiete; später nach der sog. Kostenmiete, die aus dynamischen (z. B. Zinsen, Betriebskosten) und staatlich festgelegten (z. B. Instandhaltungspauschalen) Elementen besteht. Nach Rückzahlung der Darlehen entfallen diese Bindungen.

Die Beschränkung der Kapitalverwertung des Investors ist auf das vorwiegend unrentierliche erste Drittel der Lebensdauer einer Wohnung beschränkt. Dieser Soziale Wohnungsbau stellt somit einen zeitlich befristeten Kompromiss zwischen einer marktwirtschaftlich orientierten und einer an der Schaffung dauerhaft gebundener Bestände interessierten Wohnungsversorgung dar. Diesem Kompromiss liegt die Vorstellung zu Grunde, dass ein Eingriff in die Marktkräfte nur auf Grund von Notsituationen erfolgen sollte. Bis 1960 wurden so von den 4 Mio. Mietwohnungen 60 % durch öffentliche Förderung erstellt. Von 1950 bis 1990 sind von den knapp 19 Mio. gebauten Wohnungen etwa 7,5 Mio. Sozialwohnungen (Miete und Eigentum).

Mit der steuerlichen Abzugsfähigkeit von Investitionen im selbstgenutzten Eigentum begann 1951 die Ära der Eigentumsförderung ohne jedes Bindungsäquivalent. Im gleichen Jahr wurde durch das Wohnungsbauprämiengesetz die private Vermögensbildung zum Erwerb von Wohneigentum gefördert. Bis 1986 flossen mit diesem Instrument 37 Mrd. DM an → Subventionen; dies entspricht etwa 40 % aller staatlichen Finanzierungsmittel für Wohnungsneubau. Da beide Instrumente einkommensabhängig wirken, begünstigten sie in ihrer Verteilungswirkung obere Einkommensgruppen. Im Jahre 1956 wurde nahezu einstimmig das Zweite Wohnungsbaugesetz verabschiedet. Es schrieb die Orientierung auf Eigentumsförderung auch im Sozialen Wohnungsbau fest. In den Vordergrund traten so vermögens- und familienpolitische Überlegungen für Mittelschichten; der soziale Mietwohnungsbau reduzierte sich auf die Versorgung einkommensschwacher Haushalte. Die Eigentumsförderung hat entscheidend zum Eigenheimbau und damit zur Zersiedlung von Stadträndern beigetragen.

3.2 Der Beginn der Deregulierungspolitik

Als Folge der Deregulierung des Wohnungsmarktes in den 1960er Jahren entstanden bei vielen Haushalten belastende Mietsteigerungen. 1965 wurde mit der Einführung eines vom Einkommen, der Haushaltsgröße und der Miethöhe abhängigen Wohngeldes eine zentrale Säule in der sozialen Wohnungsmarktwirtschaft eingeführt. Für die Befürworter ist das Wohngeld ein sozial treffsicheres und marktkonformes Instrument. Für die Kritiker stellt es eine Subvention der Vermieter ohne Wohnungsneubau oder anderes staatliches Steuerungspotenzial dar. Anpassungen erfolgen nicht regelmäßig und sind von der Haushaltslage abhängig. Nach Schätzungen nehmen nur 50 % aller Berechtigten ihren Anspruch wahr. 2010 wurden insgesamt 1,8 Mrd. € Wohngeld (0,4 Mrd. € in den alten; 1,4 Mrd. in den neuen → Bundesländern) gezahlt – je zur Hälfte aus Bundes- und Landesmitteln; 1992 waren es insgesamt noch 6,8 Mrd. DM gewesen.

3.3 Die sozial-liberale Wohnungspolitik: Kompromiss zwischen Markt und Regulierung

Von der sozial-liberalen → Koalition wurde 1971 das Kündigungsschutzgesetz verabschiedet. Es schränkte Kündigungen erheblich ein; insbesondere verbot es die Kündigung(sdrohung) zur Erreichung einer höheren Miete. Ebenfalls 1971 wurde der Mietanstieg gesetzlich beschränkt; Mieterhöhungen müssen sich seitdem an der ortsüblichen Vergleichsmiete (Mietspiegel) orientieren. Diese beiden Elemente einer sozialen Wohnungsmarktwirtschaft stellen einen Kompromiss zwischen den Verwertungsinteressen der Vermieter und der sozialen Sicherung für Mieter dar. Im Sommer 1971 trat das Städtebauförderungsgesetz in Kraft, das mit der Erweiterung planungs- und bodenrechtlicher Kompetenzen sowie einer besonderen Förderung aus Bundes- und Landesmitteln den Kommunen ein umfassendes Instrument an die Hand gab, Stadterhaltung zu betreiben. Weitergehende Vorstellungen zur Regulierung des Bodenmarktes (u. a. eine Bodenwertzuwachssteuer) scheiterten Mitte der 70er Jahre endgültig am Widerstand der → FDP. Im Aug. 1976 wurde das Wohnungsmodernisierungsgesetz verabschiedet, das neben staatlicher Subvention und Steuererleichterungen die Umlegung der Modernisierungskosten auf die Miete ermöglichte. 1977 erfolgte die Ausdehnung der Eigentumsförderung auf den Erwerb von Gebrauchtwohnungen. Die steuerliche Gleichstellung bewirkte einen Rückgang der Neubauinvestitionen. Mit beiden Instrumenten gelang es einerseits privates Kapital zur Erneuerung der Altbausubstanz zu mobilisieren; andererseits sind sie in erheblichem Maße für den Verlust preiswerter Altbaumietwohnungen und der damit verbundenen Vertreibung der Mieter verantwortlich.

3.4 Ab 1982: Die Fortsetzung der Deregulierungspolitik

Die Deregulierungspolitik von → CDU/ → CSU und → FDP fand 1986 mit dem Rückzug des Bundes aus der Förderung des Sozialen Wohnungsbaus ihre Fortsetzung; den Höhepunkt erreichte sie 1990 durch die Aufhebung des Wohnungsgemeinnützigkeitsgesetzes. Die 3,4 Mio. Mietwohnungen (entsprechend einem Viertel aller Mietwohnungen) der gemeinnützigen Wohnungsunternehmen verloren damit ohne Gegenleistung ihre Mietpreisbindung.

Ausgelöst durch nachfrageseitige Faktoren sowie durch einen Anstieg der Zuwanderung aus der DDR und Osteuropa (1988 bis Mitte 1990: etwa 1,5 Mio.) bei gleichzeitig etwa konstantem Wohnungsbestand wurde Ende der 1980er Jahre deutlich, dass der Wohnungsmarkt über keinerlei Angebotsreserven mehr verfügte. Durch ein verstärktes Engagement des Staates in den Wohnungsbau (v. a. Verbesserung der Abschreibungsmöglichkeiten für Mietwohnungen, höhere Förderung der Eigentumsbildung und durch Wiedereinstieg des Bundes in den Sozialen Wohnungsbau) konnten erhebliche Neubaueffekte erzielt werden.

3.5 Paradigmenwechsel am Wohnungsmarkt

Bedingt durch den allgemeinen Rückgang der Bevölkerung und die ungleiche räumliche Entwicklung von Bevölkerung, Beschäftigung und Wachstum bilden sich seit Ende der 1990er Jahre neben großen Teilen Ostdeutschlands auch in Westdeutschland → Regionen mit Stagnation oder Rückgang der Einwohnerzahlen (z. B. Ruhrgebiet) heraus. Dies führt zur "Aussortierung" nicht mehr marktgerechter Bestände. Erstmals entstehen nach dem Krieg auch in Westdeutschland Regionen mit einem großräumigen Angebotsüberhang. Dazu bilden sich im ländlichen Raum Regionen, in denen durch lang andauernde Abwanderung die Wohnungsnachfrage zum Erliegen kommt und Infrastrukturangebote kaum aufrecht erhalten werden können. Auf der anderen Seite gibt es weiterhin Regionen mit langen Phasen von Wirtschafts- und Einwohnerwachstum und einem z. T. großem Nachfrageüberhang (z. B. München, Hamburg). Es entsteht daraus jedoch keine differenzierte Wohnungs- und Förderpolitik des Bundes und der Länder, sondern ein weiterer Rückzug des Staates aus der Wohnungspolitik.

Zusätzlich stellt der demografische Wandel die Gesellschaft vor neue Herausforderungen. Durch den wachsenden Anteil älterer Menschen entsteht ein enormer Umbaubedarf fast aller Bestandswohnungen, ein weiter wachsender Bedarf an wohnungsnahen Unterstützungs- und Pflegeangeboten und an verschiedenen Formen betreuten Wohnens. Der dadurch hervorgerufene Bedarf an erhöhter staatlicher Rahmensetzung und Förderung zur Vermeidung wachsender sozialer Disparitäten, auch vor dem Hintergrund erkennbar entstehender Altersarmut, bleibt aus.

3.6 Wohnungspolitik in den 2000er Jahren

Mit der Novellierung des Sozialen Wohnungsbaus wurde durch die rot-grüne Bundesregierung ab 2002 den Ländern mehr Gestaltungsspielraum eingeräumt. Die Förderung des Sozialen Wohnungsbaus durch den Bund wurde auf 230 Mio. € (Miete und Eigentum) festgeschrieben. Schwerpunkt der Förderung des Bundes blieb nach wie vor die Eigentumsbildung mit jährlich ca. 10 Mrd. €. Einen hohen Stellenwert erhielten Altbausanierungsprogramme, vor allem mit dem Ziel der CO2-Minderung.

Das 1999 aufgenommene Programm "Soziale Stadt" wurde verstetigt; gefördert wurden damit weiterhin investive Maßnahmen in Kombination u. a. mit Bewohneraktivitäten in benachteiligten Stadtquartieren.

Die Wohnungspolitik der Großen Koalition war Mitte des ersten Jahrzehnts gekennzeichnet durch eine weitere Deregulierung und damit einer stärkeren ökonomischen Verwertung des Gutes "Wohnen" sowie einem Rückzug insbesondere des Bundes aus der Wohnungsbauförderung.

Im Zuge der Förderalismusreform zog sich der Bund vollständig aus der Förderung des Sozialen Wohnungsbaus zurück und übertrug die Finanzierungsmittel den Ländern, die sie im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben frei auf die Förderinstrumente verteilen können; dabei wurde oft die Förderung des Sozialen Mietwohnungsbaus nicht weitergeführt. Als Beitrag zur Haushaltssanierung strich die Große Koalition ab 2006 die Eigenheimzulage.

Ausgeweitet wurden bindungslose Förderprogramme der KfW, die zinssubventionierte zehnjährige Darlehen v. a. für Energiesparmaßnahmen, barrierefreien Umbau und für Eigentumsbildung vergibt.

Ungebrochen setzte sich bis 2008 der Verkauf öffentlicher und großer werksgebundener Wohnungsbestände und -unternehmen fort. Nach dem fast vollständigen Verkauf der Bundes- und Landeswohnungen sahen Kommunen in einem Verkauf ihrer Bestände ein geeignetes Mittel der Haushaltssanierung, z. B. in Dresden. In Freiburg wurde Ende 2006 durch einen Bürgerentscheid der Verkauf des kommunalen Wohnungsunternehmens verhindert. Von 1999 bis 2008 haben insgesamt 1,879 Mio. Wohnungen ihre Eigentümer gewechselt (Verkäufe mit mehr als 800 Wohnungen). Käufer sind überwiegend angelsächsische private-equity-fonds, die zu einem großen Teil die Wohnungsunternehmen von Bestandshaltern zu Handelsunternehmen umbauen. Die Deutsche Annington (Eigentümer: Terra Firma) und die Gagfah (Fortress) werden so zu den beiden größten Wohnungsunternehmen. Die Auswirkungen der Privatisierungen zeigen sich insbesondere in einer geringeren Berücksichtigung "schwieriger" Wohnungssuchender und z. T. geringerer Instandhaltungen. Mit der Finanzkrise geht 2008 der Erwerb öffentlicher Wohnungsbestände fast vollständig zurück.

Im Frühjahr 2007 beschloss die Große Koalition Real Estate Investment Trusts (REIT), eine steuerliche Form der Aktiengesellschaft, bei der Erträge nicht in der Gesellschaft, sondern erst beim Aktionär versteuert werden. Nach langen Diskussionen in der Koalition werden Wohnimmobilien ausgeschlossen.

Im Herbst 2010 beschließt der Bund die Streichung nicht-investiver Förderungen in der Städtbauförderung, das Programm "Soziale Stadt" mit der projektbezogenen Kombination investiver und sozialer Maßnahmen wird somit nicht weitergeführt.

3.7 Entwicklungstendenzen

Die durch die private-equity-fonds erworbenen Wohnungsbestände werden z. T. an andere Finanzinvestoren weiterveräußert. Von 379.000 Wohnungen aus kommunalem Eigentum sind bis Ende 2010 95.000 Wohnungen weiterverkauft, fast ausschließlich an private Investoren. Bei einigen Weiterverkäufen sind erste Desinvestitionen (Ausbleiben von Instandhaltungen) erkennbar. Dazu kommt eine komplexe Eigentümer- und Verwaltungsstruktur, die oftmals eine Kommunikation mit den Unternehmen nicht möglich macht. Städten mit hohem Anteil so privatisierter Wohnungen drohen hier erhebliche Probleme (z. B. Dortmund mit 45.000 Wohnungen).

Aus den Zielen einer Klimaschutzpolitik, die sich insbesondere durch eine Reduzierung des wohnungsbezogenen Energieverbrauchs und einen Umbau der Stromproduktion definiert, werden die Anforderungen an Neubaustandards kontinuierlich erhöht. Zunehmend wird auch die klimaschutzgerechte Sanierung des Bestandes gefordert. Hier entstehen Befürchtungen, dass durch so ausgelöste Mietsteigerungen weitere preiswerte Wohnungsbestände verloren gehen. Die nach wie vor anhaltende ungleiche räumliche Entwicklung auf den Wohnungsmärkten bis hin zur erkennbaren "Entleerung" von Räumen und den nach wie vor bestehenden quantitativen Versorgungsproblemen v. a. für untere und mittlere Einkommensgruppen in Wachstumsregionen, die mit dem wachsenden Anteil älterer Menschen verbundenen Aufgaben (Barrierefreiheit von Wohnungen, Ermöglichung wohnungsnaher Unterstützung und Pflege vor dem Hintergrund eines mittel- und langfristig sinkenden Rentenniveaus) sowie die ohne staatliche Unterstützung kaum zu bewältigenden Aufgaben aus den Anforderungen des Klimaschutzes verweisen auf eine wachsende potenzielle Bedeutung von Bund, Ländern und Kommunen in der Wohnungspolitik.

Literatur



Behrens, Tobias/Kiehle, Wolfgang/Kuhnert, Jan/Pinck, J.-Peter 2001: Neue Herausforderungen an die Wohnungspolitik, Positionspapier des wohnbundes. München.

Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen (Hrsg.) 2004: Wohnungsgenossenschaften, Potenziale und Perspektiven. Bericht der Expertenkommission Wohnungsgenossenschaften. Berlin.

Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung/Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (Hrsg.) 2007: Veränderungen der Anbieterstruktur im deutschen Wohnungsmarkt und wohnungspolitische Implikationen. Bonn.

Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (Hrsg.) 2010: Mehrfachverkäufe von Mietwohnungsbeständen. Berlin.

Harth, Annette/Herlyn, Ulfert/Scheller, Gitta 1999: Soziale Segregation in ostdeutschen Städten, in: Aus Politik und Zeitgeschichte. Heft 5.

Schmitt, Gisela/Selle, Klaus (Hrsg.) 2008: Bestand? Perspektiven für das Wohnen in der Stadt. Dortmund.

Wolowicz, Ernst 1990: Zwischen Staatsintervention und freiem Spiel. Entwicklung der Wohnungsbau- und Mietrechtspolitik in der Bundesrepublik Deutschland, in: Ude, Christian (Hrsg.): Wege aus der Wohnungsnot. München/Zürich.

Quelle: Andersen, Uwe/Wichard Woyke (Hg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. 7., aktual. Aufl. Heidelberg: Springer VS 2013. Autor des Artikels: Wolfgang Kiehle

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