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31.5.2012

Neue Regelungsformen internationaler Problemlagen

In der Nachkriegszeit hat sich der Begriff Governance in die Analyse internationaler Angelegenheiten etabliert. Damit ist die Gesamtheit der kollektiven Regelungen, die auf eine bestimmte Problemlage oder einen bestimmten gesellschaftlichen Sachverhalt zielen, gemeint. Mit dem Wandel spricht man auch oft Supranationalisierung und Transnationalisierung der Governance denationalisierter Problemlagen.

Die internationalen Institutionen der Nachkriegszeit trugen mithin zu ihrer eigenen Transformation bei. Im Zuge dieses Wandels hielt der Begriff Governance Einzug in die Analyse internationaler Angelegenheiten. Governance allgemein bezeichnet die Gesamtheit der kollektiven Regelungen, die auf eine bestimmte Problemlage oder einen bestimmten gesellschaftlichen Sachverhalt zielen und mit Verweis auf das Kollektivinteresse der betroffenen Gruppe gerechtfertigt werden. Der Begriff Governance bezieht sich also nicht auf einzelne Regelungen, wie etwa die Festlegung eines Zollsatzes, sondern auf die Summe der Regelungen, wie etwa die internationale Handelspolitik, die eine Problemlage betreffen. Er umfasst sowohl den Regelungsinhalt als auch die Normen, die den Prozess des Zustandekommens und der Durchsetzung des Regelungsinhalts bestimmen. Die betroffenen Problemlagen und Sachverhalte, die als zweite Komponente der Definition angesprochen werden, können beispielsweise die Klimafrage, die Handelsbeziehungen, die Finanzbeziehungen oder die Menschenrechte betreffen. Es kann aber drittens nur dann von Governance gesprochen werden, wenn von den beteiligten Akteuren der Anspruch erhoben wird, das gemeinsame Interesse eines Kollektivs oder stärker noch, das Gemeinwohl einer Gesellschaft absichtsvoll zu befördern. Es muss also das postulierte Ziel sein, durch eine Regelung eine gesellschaftliche Problemlage abzubauen. Dabei geht es explizit um die Rechtfertigung des Handelns, keinesfalls um die reale Motivationslage.

Governance mit oder ohne Regierungen

Das analytische Konzept der Governance verweist im Kern zum einen darauf, dass die autoritative Regelung gesellschaftlicher Problemlagen nicht zwingend an Staaten gebunden ist. Neben der Governance by Government kann es auch Governance without Government geben: nämlich dann, wenn gesellschaftliche Akteure in Form der Selbstregulierung ohne Beteiligung eines hierarchisch agierenden Staates sich selbst Normen und Regeln auferlegen, wenn etwa multinationale Unternehmen sich auf Verhaltensregeln (code of conduct) einigen. Im Falle der internationalen Beziehungen tritt noch ein weiterer Typus der Governance hinzu: Governance with Governments. In diesem Falle verpflichten sich Staaten im Umgang miteinander auf bestimmte Normen und Regeln, ohne dass diese von einem übergeordneten Akteur beschlossen und durchgesetzt werden können. Die Verwendung des Konzepts der Governance im Bereich der internationalen Beziehungen verweist zum zweiten aber auch darauf, dass internationale Regelungen nicht mehr nur einfache Koordinationsleistungen erbringen, um einen modus vivendi des Umgangs miteinander zu finden. Vielmehr zielen sie häufig auf eine aktive und mit normativen Zielsetzungen verbundene Behandlung gemeinsamer Angelegenheiten der internationalen Staatengemeinschaft bzw. der Weltgesellschaft, wie etwa bei der allgemeinen Anerkennung der Menschenrechte. Governance setzt also die Vorstellung gemeinsamer Interessen und Zielorientierungen jenseits der nationalen Gemeinschaft zumindest in einer rudimentären Form voraus, ohne freilich grundlegende Konflikte und Differenzen darüber zu leugnen.

Die neue Qualität internationaler Regelungen

Dieser Wandel zeigt sich an den neuartigen Regelungen jenseits des Nationalstaates, die im Zuge der gesellschaftlichen Denationalisierung notwendig wurden. Traditionelle internationale Institutionen beinhalteten zumeist Vorschriften für Staaten, bestimmte Verhaltensweisen zu unterlassen. Beispielsweise verpflichteten sich Staaten in internationalen Vereinbarungen dazu, bestimmte Rüstungsmaßnahmen nicht zu ergreifen (Rüstungsabkommen) oder bestimmte Zölle (Handelsabkommen) nicht zu erheben. Bei den heutigen Abkommen haben sich jedoch sowohl die Adressaten als auch die Art der Verpflichtung verändert: Regelungsadressaten sind zunehmend gesellschaftliche Akteure (im Gegensatz zu Staaten) und diese müssen zumeist etwas tun (im Gegensatz zu unterlassen), wenn beispielsweise eine internationale Umweltvereinbarung eine Reduktion der Schadstoffemissionen von 30 % vorsieht. Darüber hinaus haben heutige internationale Regelungen eine ganz andere Eingriffstiefe. Während beispielsweise im Handelsbereich lange Zeit primär an der Grenze auftretende Schnittstellenprobleme, wie etwa Zollregelungen, durch internationale Institutionen geregelt worden sind, geraten nun zunehmend Regelungen in den Blick, die hinter den Grenzen greifen wie etwa Subventions- oder Produktsicherheitsregelungen oder auch Menschenrechte. Es geht also bei vielen der neuen internationalen Regelungen darum, dass gemeinsame, normativ begründete Ziele verfolgt werden und nicht mehr nur ein pfleglicher Umgang miteinander gesucht wird, damit kein unnötiger Schaden entsteht.

Politische Autorität jenseits des Nationalstaates

Entscheidend für unseren Zusammenhang ist nun, dass sich mit diesen neuen Governance-Inhalten eine Supranationalisierung und Transnationalisierung ihrer institutionellen Form vollzog. Supranationalisierung bezeichnet einen Prozess, in dem internationale Institutionen Verfahren ausbilden, die sich von dem zwischenstaatlichen Konsensprinzip lösen. Dadurch können für nationale Regierungen Verpflichtungen entstehen, Maßnahmen auch dann zu ergreifen, wenn sie selbst nicht zustimmen. Infolge der Supranationalisierung verschiebt sich ein Teil der politischen Autorität von einzelnen Staaten zu internationalen Institutionen. Insofern bezeichnet Supranationalisierung einen Prozess, der politische Autorität jenseits des Nationalstaates erwachsen lässt. Internationale Institutionen besitzen dann politische Autorität, wenn seitens der Staaten formal oder de-facto anerkannt ist, dass Entscheidungen auf der internationalen Ebene getroffen werden können, die die eigene Jurisdiktion betreffen und auch dann als bindend anzusehen sind, wenn sie sich von den eigenen Politiken und Präferenzen unterscheiden. In diesem Sinne stellt die Delegation einer Entscheidungskompetenz an den internationalen Strafgerichtshof, ebenso wie die Bereitschaft Mehrheitsentscheidungen des Sicherheitsrates der UNO zu akzeptieren, ein Beispiel für die Entstehung politischer Autorität jenseits des Nationalstaates dar. Eine so verstandene Autorität ist eine spezifische Form politischer Herrschaft und bedarf der Legitimation.

Transnationalisierung bezeichnet einen Prozess, bei dem nicht-staatliche Akteure die Träger internationaler politischer Regelungen und Aktivitäten sind, ohne dass Staaten die Aufgabe an die nicht-staatlichen Akteure formal delegiert haben. Solche Regelungen beruhen auf dem Prinzip der Selbstorganisation und erzeugen private authority. Darunter fallen dann beispielsweise sogenannte Codes of Conduct, die zwischen Unternehmen vereinbart werden und möglicherweise Verpflichtungen beinhalten, denen die nationale Regierung des Landes, in dem sich der Stammsitz eines Unternehmens befindet, nicht zugestimmt hätte. Aber auch die Übernahme von Funktionen durch transnationale NGOs im Rahmen internationaler Institutionen – beispielsweise übernimmt Amnesty International zu einem erheblichen Ausmaß die Überwachungsaufgabe des internationalen Menschenrechtsregimes – bringt eine solche Transnationalisierung zum Ausdruck. Auch die Transnationalisierung kann im Ergebnis dazu führen, dass das Konsensprinzip und Nichtinterventionsgebot internationaler Politik de facto umgangen wird.

Anzahl internationaler Vereinbarungen

Welche Indizien können dafür angeführt werden, dass sich die beschriebenen Veränderungen in der Governance internationaler Beziehungen vollzogen haben? Ein erstes Maß für die beschriebene Dynamik ist die Entwicklung der bloßen Anzahl internationaler Verträge. So stieg die Anzahl aller bei der UNO registrierten internationalen Verträge von 1960 mit 8776 Verträgen auf 63419 im Jahr 2010). Wenn man nur die wichtigeren multilateralen Verträge anschaut, die bei der UNO offiziell hinterlegt und gegengezeichnet sind, ergibt sich ein vergleichbares Wachstum: von 942 im Jahr 1969 bis auf 6154 im Jahr 2010. Hinter diesem Anstieg verbirgt sich auch eine Ausweitung der Problemfelder, die von internationalen Institutionen bearbeitet werden. Lange Zeit standen die Sicherheitsfrage und die Wirtschaftsbeziehungen im Mittelpunkt der Bemühungen; heute befassen sich internationale Institutionen mit fast allen denkbaren Problemfeldern. Neben der wachsenden Quantität und der Ausweitung internationaler Vereinbarungen müsste als zweites Maß der Dynamik eine neue, autoritätsbegründende Qualität internationaler Institutionen entlang aller Phasen der Politikentwicklung zu beobachten sein.

Mehrheitsentscheidungen in internationalen Verhandlungen

Während der Entwicklung einer Regelung ergibt sich zunächst eine Verhandlungs- bzw. Entscheidungsphase. In ihr lässt sich zunächst eine relative Zunahme von Mehrheitsentscheidungen in internationalen Institutionen beobachten. Mehrheitsentscheidungen erhöhen die Handlungsfähigkeit internationaler Institutionen, die im Zuge des wachsenden Regelungsbedarfs auf der internationalen Ebene zunehmend gefordert wird, indem sie das Veto einzelner Staaten aushebeln und Blockaden überwinden. Auch wenn das Instrument der Mehrheitsentscheidung in internationalen Verhandlungen weit weniger genutzt wird, als es formal zur Verfügung steht, übt es dennoch auf Vetospieler einen Druck zur Kompromissbereitschaft aus. So haben heute grob zwei Drittel aller internationalen Organisationen mit Beteiligung von mindestens einer großen Macht die Möglichkeit, Mehrheitsentscheidungen zu fällen. Eine detaillierte Untersuchung über internationale Umweltregime erbringt ein ähnliches, aber differenzierteres Bild. Auch hier sind vertraglich häufig Mehrheitsentscheidungen vorgesehen. Es zeigt sich allerdings, dass die Staaten in der Praxis tatsächlich stärker konsensorientiert vorgehen: in nur 20,2 % der untersuchten Fälle werden Konsensentscheidungen vorgeschrieben, sie bilden aber in 58,4 % der Fälle die Praxis der Entscheidungsfindung ab. Die formale Möglichkeit Mehrheitsentscheidungen durchzusetzen, bei gleichzeitiger Konsensorientierung in der Praxis, stellt insofern den Versuch dar, die sich widersprechenden Ziele der Handlungsfähigkeit der internationalen Institutionen und der Implementationsbereitschaft der Mitgliedstaaten auszubalancieren. Im Ergebnis erhöht dies die Wahrscheinlichkeit, dass einzelne Staaten Maßnahmen gegen ihren ursprünglichen Willen umsetzen.

Die Überwachung internationaler Regelungen

Die Überwachung (monitoring) und Verifikation internationaler Regelungen erfolgt gleichfalls zunehmend von Akteuren, die nicht direkt der staatlichen Kontrolle unterliegen. Generell nimmt der Überwachungsbedarf zu, wenn die internationalen Normen nicht mehr nur an den Grenzen zwischen Staaten wirksam werden, sondern Aktivitäten innerhalb von Staatsgebieten regeln. So ist die Überwachung von Zollregelungen, die an den Grenzen zur Anwendung kommen, vergleichsweise einfach. Schwieriger wird es, wenn etwa staatliche Subventionen für nationale Unternehmen unterbunden werden sollen, wie etwa die Diskussionen über den Auslauf der Subventionen für die Steinkohle zeigen. Die gegenseitige Beobachtung der Vertragsstaaten reicht in diesen Fällen häufig nicht aus, weshalb der Bedarf an unabhängigen Akteuren, die Informationen über die Regeleinhaltung bereitstellen, anwächst. Diese können zum einen durch die Vertragsorganisationen bereitgestellt werden. Der Internationale Währungsfonds und das Regime zur Nichtverbreitung von Atomwaffen sind dafür bekannte Beispiele. Außerdem hat in den letzten Jahren die Rolle internationaler Sekretariate bei der Regelüberwachung zugenommen. Ebenso wichtig ist in diesem Zusammenhang die Bedeutung von transnationalen Nichtregierungsorganisationen, die im Zusammenwirken mit den gesellschaftlichen Akteuren, die von einer Regelverletzung negativ betroffen sind, eine informelle, aber unabhängige Regelüberwachung vornehmen. So ist beispielsweise die Überwachung von international genormten Menschenrechten informell längst Menschenrechtsorganisationen wie Human Rights Watch übertragen worden. Insofern kann die deutlich gewachsene Zahl transnationaler Nichtregierungsorganisationen, die vom ECOSOC (Economic and Social Council) der Vereinten Nationen akkreditiert sind, als ein Indikator für diese Entwicklung gelten: Waren im Jahr 1948 nur 50 NGOs zugelassen, so belief sich deren Zahl im Jahr 1996 auf 1041 und im Jahr 2009 auf nicht weniger als auf 3287.

Internationale Schiedsgerichte

Der Blick auf strittige Fälle der Regelinterpretation zeigt eine Bedeutungszunahme unabhängiger Schiedsgerichtsverfahren und internationaler Gerichtshöfe. In dem Maße, wie die Anzahl internationaler Verpflichtungen wächst, nehmen auch die Kollisionen sowohl zwischen internationalen und nationalen als auch zwischen unterschiedlichen internationalen Regelungen zu. Außerdem erschwert eine wachsende Komplexität der Regelungsgegenstände die Regelinterpretation. Die Einrichtung von gerichtsförmigen Verfahren ist eine Möglichkeit, mit diesen Problemen umzugehen. Gleichzeitig führt dieser Mechanismus aber dazu, dass die Regelinterpretation dem Zugriff der Staaten weitgehend entzogen wird. Der Dispute Settlement Body der WTO beispielsweise entscheidet bei Streitigkeiten über die Anwendung der Regeln des Handelsregimes. Die entsprechenden Urteile können nur durch eine einstimmige Stellungnahme aller Mitgliedsstaaten zurückgewiesen werden. Von derartigen quasi-gerichtlichen Einrichtungen gab es im Jahre 1960 nur 27; inzwischen ist die Anzahl auf 97 angestiegen (2004). Wenn man eine enge Definition anlegt und nur solche Einrichtungen berücksichtigt, die alle Bedingungen eines gerichtlichen Verfahrens erfüllen, dann stieg die Zahl von 5 im Jahre 1960 auf 28 im Jahre 2004 an.

Sanktionen gegen Regelverletzer

Hinsichtlich der Regeldurchsetzung kann eine gestiegene Bereitschaft beobachtet werden, materielle Sanktionen gegen Regelverletzer einzusetzen. Der Bereich des ius cogens (zwingendes, von der Zustimmung der Staaten unabhängiges Völkerrecht) reicht inzwischen über das Aggressionsverbot hinaus und umfasst auch das Verbot von genozidartigen Handlungen und der Apartheid. Darüber hinaus hat die internationale Staatengemeinschaft auch im Falle massiver Menschenrechtsverletzungen insbesondere seit 1989 zunehmend militärische Zwangsmaßnahmen und ökonomische Sanktionen ergriffen (Zangl/Zürn 2003). In einigen Fällen, wie etwa im Kosovo oder Ost Timor, haben die Vereinten Nationen nach 1989 sogar internationale Übergangsverwaltungen eingesetzt, die mit weitreichenden exekutiven, legislativen und judikativen Befugnissen ausgestattet sind. Normativ werden solche externen Eingriffe durch das – teilweise noch umstrittene – Prinizip der responsibility to protect abgestützt, das den Staaten eine Verantwortung zuschreibt, ihre Bevölkerungen vor humanitären Notlagen zu schützen. Kommen sie dieser Verantwortung nicht nach, kann die Staatengemeinschaft legitimerweise in innere Angelegenheiten eingreifen – im Extremfall auch unter Einsatz militärischer Gewalt wie z. B. in Somalia. Diese Entwicklungen sind aber nicht auf den Sicherheitsbereich beschränkt. Die Weltbank etwa setzt seit gut zwei Jahrzehnten verstärkt auf konditionale Kredite – solche, die mit der Erfüllung von drastischen Sparprogrammen durch den Empfänger verbunden sind, wie etwa bei den Austeritätsprogrammen in Lateinamerika.

Transnationale Agendasetzung

Schließlich haben die Staaten auch bei der Politikevaluation und der damit verbunden Agendasetzung Konkurrenz bekommen. Es sind wiederum sowohl internationale Sekretariate als auch transnationale Nichtregierungsorganisationen, die diese Governance-Funktion übernehmen. Demnach gewinnen zum einen die mit den Sekretariaten der internationalen Organisationen verbundenen Wissensagenturen wie etwa das International Panel for Climate Change an Bedeutung in dieser Phase des Policy-Zyklus. Gleichermaßen hat die Bedeutung von transnationalen Nichtregierungsorganisationen, die internationale Problemlagen identifizieren und dementsprechende internationale Regelungen einfordern, deutlich zugenommen. Die Rolle von Transparency International bei der Entwicklung der UN-Anti-Korruptions-Konvention ist nur ein Beispiel dafür. Der normative Druck, der sich über die Autorität solcher Wissensorganisationen entfaltet, schwächt jedenfalls die Fähigkeit einzelner Regierungen, sich internationalen Normentwicklungsprozessen zu widersetzen (vgl. hierzu generell Meyer 2005).

Im Ergebnis haben sich internationale Institutionen entwickelt, die tief und machtvoll in nationale Gesellschaften hineinwirken, ohne dass dies durch die nationale Regierung einfach unterbunden werden kann. Pointiert formuliert üben daher internationale Institutionen inzwischen Autorität und Herrschaft aus. Sie sind nicht mehr ohne weiteres als Instrument der Nationalstaaten zu sehen. Es handelt sich dabei nicht mehr um Governance by Government, sondern um Governance with Governments.

Transnationale Institutionen

Hinzu kommt, dass sich in den letzten zwei Jahrzehnten auch transnationale Institutionen herausgebildet haben, die sich der Kontrolle der Nationalstaaten gleichfalls partiell entziehen. Hier kann man von Governance without Government sprechen. Beispiele für private Formen transnationaler Governance sind etwa die "International Chamber of Commerce", das "International Accounting Standards Board" (IASB) oder die zahllosen Verhaltenskodizes ("codes of conduct") und Zertifizierungssysteme ("Forest Stewardship Council", "Rugmark" etc.). So hat sich die Zahl von sektoralen und firmenweiten codes of conduct seit Anfang der 1990er-Jahre vervielfacht.

Eine zweite Form transnationalen Regierens besteht in der gemeinsamen Erbringung von Governance-Leistungen durch wirtschaftliche und/oder gesellschaftliche Akteure in Verbindung mit Staaten innerhalb so genannter public-private partnerships (vgl. z. B. Reinicke/Deng 2000). Beispiele dafür sind das ICANN, das die Vergabe von Internetadressen regelt, die "Consultative Group on International Agricultural Research", die "Roll Back Malaria Initiative" oder das "African Programme for Onchocerciasis Control" (APOC). In all diesen Fällen erbringen gesellschaftliche Akteure unmittelbar eine Reihe von Governance-Leistungen oder produzieren öffentliche Güter, die von Staaten nicht oder nicht allein bereitgestellt werden können. Dabei sind private Akteure neben der Regelsetzung auch in die Regelüberwachung und -interpretation sowie bei der Um- und Durchsetzung der Governance-Inhalte involviert. Die Anzahl derartiger regulativer Standardsetzungen und die relative Bedeutung der privaten Akteure darin haben im Laufe der Zeit zugenommen.

All die genannten Formen der transnationalen politischen Regulierung sind nicht völlig neuartig. Es spricht jedoch viel dafür, dass die Transnationalisierung insgesamt zunimmt. So stieg in den letzten Jahrzehnten die Zahl grenzübergreifend agierender nicht-staatlicher Akteure wie transnationaler Konzerne und transnationaler NGOs auf ca. 51 500.

Zwischenbilanz

Angesichts der skizzierten Entwicklungen lässt sich in der Tat von einer Supra‑ und Transnationalisierung der Governance denationalisierter Problemlagen sprechen. Dieser Prozess ist zwar im Bereich der Wirtschaft und der Umwelt am deutlichsten zu beobachten, aber auch in Politikfeldern wie Sicherheit und Herrschaft, die lange als besonders schwierig zu verregeln galten: Das schon erwähnte internationale Menschrechtsregime, die Gründung des internationalen Strafgerichtshofs und die aktive Rolle des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen seit 1990 unterstreichen dies eindrucksvoll. Und selbst in den Kernbereichen moderner Staatlichkeit, nämlich dem Steuermonopol und dem Gewaltmonopol, lassen sich entsprechende Tendenzen erkennen. Somit sind diese Entwicklungen nicht auf die OECD-Welt beschränkt, sondern haben globale Reichweite.

Michael Zürn

Michael Zürn

Michael Zürn ist Direktor der Abteilung "Transnationale Konflikte und Internationale Institutionen" am Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung (WZB) und Professor an der Freien Universität Berlin. Er ist zudem u. a. "Permanent Senior Fellow" an der London School of Economics, "First Honorary Fellow" der Hertie School of Governance, Mitglied der Berlin-Brandenburgischen Akademie der Wissenschaften und Mitglied des Präsidiums des Evangelischen Kirchentags.
Zu seinen wichtigsten Buchpublikationen gehören »Regieren jenseits des Nationalstaates« (1998/2004) und "Krieg und Frieden in der postnationalen Konstellation" (2003, mit Bernhard Zangl). Jüngere Buchpublikationen sind: "Governance in einer sich wandelnden Welt", PVS 2008, Sonderheft 41, (hg. mit G. F. Schuppert), "Analyzing International Environmental Regimes. From Case Study to Database", Cambridge/Massachusetts und London/UK: The MIT Press, 2006, (mit Helmut Breitmeier, Oran R. Young), "Transformations of the State?" Cambridge: Cambridge University Press, 2005 (mit Stephan Leibfried) und "Law and Governance in Postnational Europe", Cambridge University Press, 2004 (mit Christian Joerges).


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