zurück 
31.5.2012

Struktur- und Legitimationsprobleme des globalen Mehrebenensystem

Greifen rein nationalstaatliche Regelungen angesichts denationalisierter Problemlagen häufig zu kurz, verspricht eine so verstandene Mehrebenen-Governance eine Reihe von Vorteilen. Neben einigen Besonderheiten, weist die globalen Mehrebenen-Governance zugleich auch Struktur- und Legitimationsprobleme auf.

Der Nationalstaat wird also bleiben und es gibt auch gute Gründe sein Bleiben zu begrüßen. Freilich erfolgt die Governance denationalisierter Probleme zunehmend durch das Zusammenspiel unterschiedlicher politischer Ebenen. Sie greifen innerhalb eines Problemfeldes arbeitsteilig ineinander, so dass die einzelnen Ebenen voneinander abhängig sind. Jede dieser Ebenen besitzt Autorität, d. h. das Recht und die Fähigkeit zumindest einige Entscheidungen in einem Sachgebiet treffen zu können, ohne dass sie von anderen Ebenen einseitig im Rahmen festgelegter Verfahren zurückgenommen werden können.Autorität jenseits des Nationalstaates heißt, dass manche Governanceaufgaben von der internationalen oder transnationalen Ebene übernommen werden, ohne dass sie durch einzelne Staaten, die davon betroffen sind, daran gehindert werden kann. Autorität auf den unteren Ebenen bedeutet, dass bestimmte Governancefunktionen übernommen werden, ohne dass die höheren Ebenen legitimerweise eingreifen können. Wenn aber mehr als eine Ebene politische Autorität besitzt, dann müssen »Entscheidungen zwischen Ebenen koordiniert werden« und man kann von einem Mehrebenensystem sprechen (vgl. Benz 2004).

In einer Welt, in der rein nationalstaatliche Regelungen angesichts denationalisierter Problemlagen häufig zu kurz greifen, verspricht eine so verstandene Mehrebenen-Governance eine Reihe von Vorteilen. Sie schafft Ebenen oberhalb des Nationalstaates, die die Effektivität von Regelungen im Falle von denationalisierten Problemlagen ermöglichen. Gleichwohl kann durch die Beachtung des Prinzips der Subsidiarität sichergestellt werden, dass die lokale Verwurzelung der Politik erhalten bleibt. Durch das Zusammenspiel verschiedener autonomer Ebenen gewinnt das in nationalen politischen Systemen im Zuge der Denationalisierung häufig geschwächte Prinzip der checks and balances wieder an Bedeutung, so dass vielfältige Kontrollmechanismen etabliert werden.

Typen der Mehrebenen-Governance

Es gibt freilich unterschiedliche Typen von Mehrebenen-Governance. Die globale Mehrebenen-Governance unterscheidet sich von Mehrebenensystemen wie etwa föderalen politischen Systemen und dem europäischen Mehrebenensystem. Die Besonderheiten der globalen Mehrebenen-Governance verweisen zugleich auf die Nachteile und Strukturprobleme der Governance von denationalisierten Problemlagen.

 
Drei Typen von Mehrebenen-Governance
 
deutscher FöderalismusEuropäisches MehrebenensystemGlobale Mehrebenen Governance
Implementation2-stufig2-stufig2-stufig
Legitimation1-stufig1-stufig/2-stufig2-stufig
KoordinationzentralisiertdezentralisiertNur rudimentär vorhanden

Alle drei genannten Typen der Mehrebenen-Governance weisen einen zweistufigen Implementationsprozess auf. Sowohl im deutschen Föderalismus als auch im europäischen Mehrebenensystem und in der globalen Mehrebenen-Governance werden die Entscheidungen, die von der oberen Ebene getroffen werden, zumeist von dezentralen politischen Apparaten umgesetzt. Eine internationale oder europäische Vereinbarung, wonach beispielsweise CO2 – Emissionen zu reduzieren sind, bedarf der Umsetzung durch die nationalen Regierungen und Administrationen. Und fast alle im Bundesparlament verabschiedeten Gesetze werden durch die Verwaltungen in den deutschen Bundesländern implementiert.

Unterschiedliche Legitimationsmechanismen

Erhebliche Unterschiede zwischen den drei Typen der Mehrebenen-Governance zeigen sich aber mit Blick auf die Herrschaftsbeziehungen bzw. die Legitimation (vgl. hierzu Scharpf 2009). So können einstufige von zweistufigen Legitimationsmechanismen unterschieden werden. Im deutschen Föderalismus besteht – ähnlich wie in einem zentralistischen Einheitsstaat – eine direkte Beziehung zwischen den gesellschaftlichen Adressaten und der zentralen Entscheidungsebene. Im deutschen Föderalismus etwa sind die Entscheidungsträger auf der Bundesebene den Individuen und gesellschaftlichen Akteuren direkt rechenschaftspflichtig. Sie werden durch Wahlen bestellt und wenden sich bei der Rechtfertigung der geplanten Gesetze und Maßnahmen auch direkt an ihre gesellschaftlichen Konstituenten. Hier handelt es sich um einen einstufigen Legitimationsmechanismus. Im Falle des europäischen Mehrebenensystems ist das nur sehr bedingt der Fall. Zwar gibt es Wahlen zum Europäischen Parlament, wesentliche Entscheidungsträger in der EU wie die Kommission und der Ministerrat sind aber als Kollektiv den Wählern nicht direkt rechenschaftspflichtig. Noch weniger trifft dies auf internationale Institutionen zu. Der Executive Board der Weltbank beispielsweise wendet sich zur Rechtfertigung seiner Maßnahmen nicht direkt an die Bevölkerungen in den betroffenen Ländern und umgekehrt haben diese Bevölkerungen auch kaum eine Möglichkeit, diese Entscheidungsträger direkt zu sanktionieren. Sie müssen normalerweise den Umweg über ihre nationale Regierung nehmen.

Systeme mit einem solchen zweistufigen Legitimationsmechanismus treten vor allem jenseits des Nationalstaates auf. Dabei übertragen die gesellschaftlichen Akteure Legitimität an ihre Regierungen, die dann in Interaktion miteinander die höhere Ebene jenseits des Nationalstaats konstituieren. Im Gegenzug dazu muss fast jede Entscheidung, die in einem Mehrebenensystem jenseits des Nationalstaates gefällt wird, auf der Ebene der Mitgliedsstaaten organisiert und implementiert werden. Die Bürgerinnen und Bürger eines Nationalstaates treten in einem solchen zweistufigen Herrschaftsverhältnis mit den internationalen Institutionen nur selten in direkten Kontakt.

Die Koordinierung unterschiedlicher Politiken.

Die globale Mehrebenen-Governance unterscheidet sich sowohl vom unitarischen Föderalismus als auch dem europäischen Mehrebenensystem noch in einer anderen Hinsicht. Es fehlt der globalen Mehrebenen-Governance eine Instanz, die autorisiert ist, die Koordination unterschiedlicher Politiken über Problemfelder hinweg zu übernehmen. Regelungen in einem Problemfeld produzieren immer auch Effekte in anderen Bereichen. Wer erfolgreich mehr Wachstum initiiert, erhöht ceteris paribus auch die CO2-Emissionen. Wer eine bestimmte Gesundheitsanforderung an Produkte stellt, schränkt den Handel mit den Produkten ein, die diese Anforderungen nicht erfüllen. Deshalb bedarf es auch der Koordination verschiedener Politiken und Maßnahmen, die auf verschiedenen Ebenen und in verschiedenen Problemfeldern formuliert werden.

Im deutschen Föderalismus wird diese Koordination sowohl in Form von formalen Prozeduren auf Seiten der Entscheidungsträger, z. B. durch Kabinettsbeschlüsse oder Entscheidungen der Verfassungsgerichte, als auch durch öffentliche Debatten auf Seiten der gesellschaftlichen Adressaten vollzogen. Öffentliche Debatten zeichnen sich dadurch aus, dass ein öffentlicher Austausch von Meinungen und die dabei geäußerten Positionen und Ansichten gleichsam zur Disposition gestellt werden. Solche Debatten können in einer breiten Öffentlichkeit erfolgen, die über Grundsatzfragen und politische Zielkonflikte in den Massenmedien wie Zeitung und Fernsehen debattiert. Sie finden aber auch in sektoralen Öffentlichkeiten statt, die über problemfeldspezifische Fragen in Medien wie dem Internet, der Fachpresse oder durch den persönlichen Austausch auf Konferenzen und Meetings diskutieren und mithin nicht zur problemfeldübergreifenden Koordination in der Lage sind.

In dieser Hinsicht kann die EU als ein Typ eines Mehrebenensystems jenseits des Nationalstaates beschrieben werden, in dem unterschiedliche Problemfelder mit weitgehend überlappenden Jurisdiktionen zusammen geführt werden und sich aus einer begrenzten Anzahl von politischen Ebenen zusammen setzen. Die Koordination verschiedener Problembereiche erfolgt durch solche Institutionen wie den Kommissionspräsidenten, den Europäischen Gerichtshof und insbesondere den Ministerrat. Es erwachsen auch hin und wieder breite öffentliche Debatten über europäische Politiken, die politische Grundsatzfragen und Zielkonflikte thematisieren, wenngleich sie weitgehend innerhalb nationaler Kommunikationsgemeinschaften stattfinden. Insgesamt beruht das europäische Mehrebenensystem auf einer institutionellen Architektur, die vergleichsweise stabil und deutlich öffentlich im Charakter ist.

Demgegenüber erweist sich die globale Mehrebenen-Governance als ein komplexes Patchwork von sich wenig überlappenden Jurisdiktionen. In diesen Fällen hat jeder Bereich seine eigenen Normen und Regeln entwickelt und die Mitgliedschaften variieren von Bereich zu Bereich. So unterscheidet sich beispielsweise die Mitgliedschaft der Welthandelsorganisation deutlich von der der OECD. Debatten und Diskurse finden fast ausschließlich innerhalb der sektoralen Öffentlichkeiten statt, die die Nebenwirkungen ihres Handelns auf andere gesellschaftliche Problemfelder kaum thematisieren. Zudem gibt es keine institutionalisierten Mechanismen der Koordination unterschiedlicher problemfeldspezifischer Regime, bestenfalls entstehen informelle Mechanismen.

Regelbefolgungsprobleme

Aus den beschriebenen Besonderheiten der globalen Mehrebenen-Governance ergeben sich deren strukturelle Defizite. Zum einen weist die globale Mehrebenen-Governance besondere Regelbefolgungsprobleme (compliance) auf. Zwar hängt eine ausreichende Regelbefolgung nicht notwendigerweise von einer zentralen Sanktionsgewalt ab. Es gibt auch andere Mechanismen der Erwirkung von Regelbefolgung, die allerdings auf der internationalen Ebene bestenfalls partiell gegeben sind. So setzt der Appell an die Legitimität einer Regelung und deren Absicherung durch rechtsförmige Verfahren voraus, dass der potentielle Regelverletzer gegenüber guten Argumenten und Legitimitätserwägungen aufgeschlossen ist. Ob ein Appell an das Rechtsbewusstsein beispielsweise bei Idi Amin, dem ugandischen Diktator der 1970er-Jahre, wirklich greift, ist aber zu bezweifeln. Und eine erfolgreiche nicht-hierarchische Sanktionierung beruht auf der Bereitschaft eines anderen Mitgliedsstaats, die Kosten der Sanktionierung zu tragen. Diese Bedingungen sind in der globalen Mehrebenen-Governance nicht regelhaft gegeben, so dass mangelnde Regelbefolgung ein deutlich größeres Problem darstellt als bei anderen Formen der Mehrebenen-Governance. Freilich wird auf dieses Defizit reagiert. Dabei tun sich insbesondere transnationale Nichtregierungsorganisationen hervor, die mittels ihrer Kampagnen Normverletzer durch shaming and blaming sanktionieren.

Legitimationsprobleme

Die globale Mehrebenen-Governance erzeugt zudem besondere Legitimationsprobleme. So lange sich internationale Institutionen auf das bloße Interdependenzmanagement beschränkten, welches das Einverständnis jedes Mitgliedstaates voraussetzte, stellte der zweistufige Legitimationsprozess kein Problem dar. Durch die zunehmende Autorität internationaler Institutionen hat sich das jedoch geändert. Es entsteht ein wachsendes Bedürfnis nach der direkten Legitimierung von internationalen Entscheidungen.

Freie Wahlen, diskursive Willensbildung und Parteiensysteme, die jene Parteien begünstigen, die eine breite Interessenmehrheit repräsentieren, sind die Mechanismen, die die politische Beteiligung eines beträchtlichen Anteils der Öffentlichkeit im Nationalstaat möglich machten und durch die Legitimität an die zentralen Entscheidungsträger übertragen wird. Jenseits des Nationalstaates jedoch fehlen diese aus der parlamentarischen Demokratie bekannten Mechanismen der Legitimierung weitgehend.

Zwei neuere Entwicklungen in der globalen Mehrebenen-Governance können als Reaktion auf dieses Problem interpretiert werden. Auf der einen Seite wächst die Bedeutung von transnationalen NGOs. NGOs sind wichtige Komponenten sektoraler Öffentlichkeiten, die dabei helfen, die Entscheidungen internationaler und transnationaler Institutionen mit den gesellschaftlichen Adressaten zu verbinden. So werden Umweltdebatten inzwischen durch NGOs wie Greenpeace oder den World Wildlife Fund (WWF) erheblich geprägt. Damit wird der zweistufige Legitimationsprozess internationaler Institutionen informell um eine direkte Verbindung ergänzt. Auf der anderen Seite werden in internationalen Institutionen deutlich mehr Entscheidungen im Konsensmodus getroffen, als dies die formalen Prozeduren verlangen (siehe oben). Damit wird zwar die Akzeptanz der Entscheidungen erhöht, es hat aber auch seinen Preis: es kommen weniger effektive Interventionen und deutlich weniger Umverteilungspolitiken zustande als dies in nationalen Demokratien möglich ist. Die globale Mehrebenen-Governance neigt also dazu, langsam und wenig entscheidungsfreudig zu sein sowie Ungleichheitsfragen auszuklammern.

Koordinationsprobleme

Das Fehlen einer zentralen Koordination von verschiedenen Politiken verweist auf einen dritten strukturellen Mangel in der globalen Mehrebenen-Governance. Zwar interagieren die unterschiedlichen internationalen Institutionen miteinander und passen sich dabei auch kontinuierlich einander an, aber eine grundwertorientierte Gesamtkoordination bleibt weitestgehend aus. Da der Koordinationsbedarf aber angesichts quantitativ stark zunehmender internationaler Regulierungen anwächst, scheinen sich funktionale Äquivalente herauszubilden. Insbesondere die G8/20 Treffen erbringen eine gewisse Koordinationsleistung, indem sie dringende Themen identifizieren und allgemeine Zielvorgaben für mehrere internationale Institutionen formulieren. Auch der UN-Sicherheitsrat übernimmt bei der Abwägung der Ziele Frieden und Menschenrechte eine koordinierende Rolle.

Diese informellen Koordinationsinstitutionen haben allerdings gemeinsam, dass sie überhaupt nicht zum Zwecke der Koordination gegründet worden sind und eine stark exklusive Mitgliedschaft aufweisen. Ihnen fehlt also ein Mandat und es bestehen keinerlei Verbindungen zwischen diesen Institutionen und den gesellschaftlichen Regelungsadressaten. Die Koordinationsleistungen der globalen Mehrebenen-Governance erweisen sich daher als beschränkt und zugleich zufällig.

Michael Zürn

Michael Zürn

Michael Zürn ist Direktor der Abteilung "Transnationale Konflikte und Internationale Institutionen" am Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung (WZB) und Professor an der Freien Universität Berlin. Er ist zudem u. a. "Permanent Senior Fellow" an der London School of Economics, "First Honorary Fellow" der Hertie School of Governance, Mitglied der Berlin-Brandenburgischen Akademie der Wissenschaften und Mitglied des Präsidiums des Evangelischen Kirchentags.
Zu seinen wichtigsten Buchpublikationen gehören »Regieren jenseits des Nationalstaates« (1998/2004) und "Krieg und Frieden in der postnationalen Konstellation" (2003, mit Bernhard Zangl). Jüngere Buchpublikationen sind: "Governance in einer sich wandelnden Welt", PVS 2008, Sonderheft 41, (hg. mit G. F. Schuppert), "Analyzing International Environmental Regimes. From Case Study to Database", Cambridge/Massachusetts und London/UK: The MIT Press, 2006, (mit Helmut Breitmeier, Oran R. Young), "Transformations of the State?" Cambridge: Cambridge University Press, 2005 (mit Stephan Leibfried) und "Law and Governance in Postnational Europe", Cambridge University Press, 2004 (mit Christian Joerges).


Nach oben © Bundeszentrale für politische Bildung Zur klassischen Website von bpb.de wechseln