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31.5.2012

Die Politisierung internationaler Institutionen als Perspektive

In Deutschland ist die Politisierung internationaler Angelegenheiten besonders ausgeprägt. Auch internationale Entscheidungen können potentiell ins Licht der Öffentlichkeit gezerrt werden. Entscheidungen müssen daher so getroffen werden, dass sie potentiell rechtfertigbar sind und sich gegen die Möglichkeit des Einspruchs wappnen.

Angesichts der wachsenden Legitimationsprobleme in der globalen Mehrebenen-Governance erscheint es naheliegend, bei der Gestaltung internationaler Institutionen darauf zu achten, dass sie so autonomieschonend sind wie möglich. Falls die Bundesbürgerinnen und Bundesbürger mit der Leistung internationaler Institutionen unzufrieden sind, können sie bei gewahrter Autonomieschonung die Bundesregierung dafür verantwortlich machen. Die Legitimationsprobleme internationaler Institutionen sind aus dieser Sicht das Resultat von überzogenen Kompetenzaneignungen internationaler Institutionen und von zu tiefen Eingriffen in nationale Gesellschaften. Die Vertreter des Prinzips der sparsamen, auf das Notwendige beschränkte und damit autonomieschonenden Gestaltung internationaler Institutionen warnen vor weiteren Autoritätszuweisungen an internationalen Institutionen und bestehen auf einen konsequent zweistufigen Legitimationsmechanismus. Sie betrachten die beschriebene Supra- und Transnationalisierung als den Kern des Problems und fordern daher die weitestgehend mögliche Beachtung des zwischenstaatlichen Konsensprinzips. Diese Position wird in Deutschland insbesondere mit Blick auf den europäischen Integrationsprozess vertreten. So erhielt das Lissabon-Urteil des Bundesverfassungsgerichts von 2009 intellektuelle Unterstützung, insofern es als Warnschild gegen demokratisch nicht legitimierte Übergriffe europäischer Institutionen gegenüber dem Modell der sozialen Marktwirtschaft gelesen wird.

Grenzen der Autonomieschonung

Eine solche Position blendet freilich den Sachverhalt aus, dass die Entstehung autoritätsausübender Institutionen mit supranationalen Komponenten sich weniger freiwilliger Kompetenzabgabe der Nationalstaaten verdankt, sondern dem wachsenden Regelungsbedarf auf der internationalen Ebene geschuldet ist. Die Regelungen, die zunehmend nötig werden, um denationalisierte Problemlagen erfolgreich zu bewältigen, erfordern eben häufig starke internationale und transnationale Institutionen mit eigener Autorität und unterminieren daher die Funktionstüchtigkeit eines zweistufigen Legitimationsmechanismus. Die Supranationalisierung und Transnationalisierung internationaler Institutionen ist insofern als Trend strukturell bedingt und kann nicht einfach zurückgedreht werden, ohne signifikante Regelungsdefizite auf der internationalen Ebene zu erzeugen. Die eingangs zitierten Umfragedaten verweisen darauf, dass dieses Problem von weiten Teilen der deutschen Bevölkerung durchaus erkannt wird.

Internationale Institutionen erlangen öffentliches Interesse

Eine andere Perspektive des Umgangs mit den konstitutionellen Problemen der globalen Mehrebenen-Governance setzt daher auf der gesellschaftlichen Ebene an. Der wachsende Legitimationsbedarf internationaler Angelegenheiten zeigt sich nämlich gerade daran, dass nationale Öffentlichkeiten, Parlamente und die transnationale Zivilgesellschaft nicht mehr ohne weiteres bereit sind, die Ergebnisse großer internationaler Verhandlungen als dringend notwendigen Erfolg der internationalen Zusammenarbeit durchzuwinken. Zustandekommen und inhaltliche Ergebnisse internationaler Politikprozesse bedürfen zunehmend der Rechtfertigung. Dafür stehen zahlreiche sogenannte globalisierungskritische Gruppen wie Attac ebenso wie der im Nationalen organisierte Widerstand gegen die Unterhöhlung demokratischer Souveränität etwa bei Referenden über die Europäische Integration.

Die Thematisierung internationaler Institutionen und Verträge vollzieht sich aber nicht allein durch Protest. Opposition erfasst nur einen Teil der gegenwärtigen Auseinandersetzung mit internationalen Institutionen. Gleichzeitig fordern nämlich viele transnationale Nichtregierungsorganisationen und soziale Bewegungen stärkere internationale und transnationale Organisationen und zielen damit auf den ungedeckten Regelungsbedarf. So treten beispielsweise viele Umweltgruppen für eine zentrale Weltumweltorganisation und eine drastische Verschärfung klimapolitischer Maßnahmen auf der internationalen Ebene ein. Viele gesellschaftliche Gruppierungen fordern also stärkere internationale Institutionen: Die Finanzkrise machte dies zuletzt deutlich.

Die Politisierung internationaler Angelegenheiten

Es ist diese Doppelbewegung, bestehend aus wachsenden Protesten gegen, bei gleichzeitig intensivierter Nutzung von internationalen Institutionen, die auf eine zunehmende Politisierung der Weltpolitik verweist – also die öffentliche Thematisierung von internationalen Angelegenheiten und Bedeutungszuweisung an internationale Institutionen. Im Zuge dieser Politisierung wird eine direkte, einstufige Verbindung zwischen den internationalen Institutionen und ihren gesellschaftlichen Adressaten hergestellt.

In einem Land wie der Bundesrepublik, das sowohl aus ökonomischen als auch aus historischen Gründen besonders stark in internationale Institutionen eingebettet ist, scheint die Politisierung internationaler Angelegenheiten besonders ausgeprägt. Auch internationale Entscheidungen können potentiell ins Licht der Öffentlichkeit gezerrt werden. Daher müssen alle Entscheidungen so getroffen werden, dass sie potentiell rechtfertigbar sind und sich gegen die Möglichkeit des Einspruchs wappnen. Die Nutzung internationaler Institutionen zur Manipulation innenpolitischer Fragen wird damit ebenso erschwert wie der Verweis auf technokratische Sachzwänge. Damit wandeln sich internationale Institutionen grundlegend. In der politischen Gestaltung dieses Wandels kann die Bundesrepublik Deutschland eine wichtige Rolle spielen. Dies könnte im Ergebnis auch die Demokratie in Deutschland revitalisieren.

Michael Zürn

Michael Zürn

Michael Zürn ist Direktor der Abteilung "Transnationale Konflikte und Internationale Institutionen" am Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung (WZB) und Professor an der Freien Universität Berlin. Er ist zudem u. a. "Permanent Senior Fellow" an der London School of Economics, "First Honorary Fellow" der Hertie School of Governance, Mitglied der Berlin-Brandenburgischen Akademie der Wissenschaften und Mitglied des Präsidiums des Evangelischen Kirchentags.
Zu seinen wichtigsten Buchpublikationen gehören »Regieren jenseits des Nationalstaates« (1998/2004) und "Krieg und Frieden in der postnationalen Konstellation" (2003, mit Bernhard Zangl). Jüngere Buchpublikationen sind: "Governance in einer sich wandelnden Welt", PVS 2008, Sonderheft 41, (hg. mit G. F. Schuppert), "Analyzing International Environmental Regimes. From Case Study to Database", Cambridge/Massachusetts und London/UK: The MIT Press, 2006, (mit Helmut Breitmeier, Oran R. Young), "Transformations of the State?" Cambridge: Cambridge University Press, 2005 (mit Stephan Leibfried) und "Law and Governance in Postnational Europe", Cambridge University Press, 2004 (mit Christian Joerges).


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