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1.3.2012

Zustimmungspflicht (des Bundesrates)

Das politische System Deutschlands ist föderalistisch geprägt: Wichtige Kompetenzen in der Legislative, der Exekutive und der Judikative verteilen sich auf Bund und Länder. Während für einzelne Politikfelder ausschließlich der Bund oder die Länder zuständig sind, gilt für zahlreiche andere Felder das Prinzip der konkurrierenden Gesetzgebung. Diese sogenannte konkurrierende Gesetzgebung (Artikel 72 GG) besagt, dass die Länder zur Gesetzgebung befugt sind, "solange und soweit der Bund von seinem Gesetzgebungsrecht keinen Gebrauch macht". Die Länder haben ein Mitwirkungsrecht bei der Gesetzgebung des Bundes und das Recht zu eigenen Gesetzesinitiativen.

Bei den Gesetzentwürfen, für die eine Mitwirkung des Bundesrates vorgesehen ist, wird zwischen Einspruchs- und Zustimmungsgesetzen unterschieden (Artikel 77 GG). Einspruchsgesetze und Zustimmungsgesetze bringen jeweils unterschiedliche Einflussmöglichkeiten des Bundesrates mit sich. Bei Einspruchsgesetzen kann der Bundesrat Einspruch gegen einen Gesetzentwurf des Bundestages einlegen. Allerdings kann der Bundestag diesen Einspruch zurückweisen – wenn der Bundesrat einen Einspruch mit absoluter Mehrheit eingelegt hat, mit absoluter Mehrheit; wenn er ihn mit einer Zweidrittelmehrheit eingelegt hat, mit zwei Drittel der abgegebenen Stimmen und dabei mindestens die Hälfte aller Mitglieder. Sollte der Bundestag den Einspruch allerdings nicht zurückweisen, ist der Gesetzentwurf gescheitert. Zwar ist bei Einspruchsgesetzen die Einberufung eines Vermittlungsausschusses möglich, jedoch wird dies im Allgemeinen keine Konfliktlösung bringen, weil der Bundestag nicht auf die Zustimmung des Bundesrates angewiesen ist. Daher sind die Chancen des Bundesrates, bei Einspruchsgesetzen Einfluss auf die Gesetzgebung zu nehmen, eher gering. Einspruchsgesetze ermöglichen dem Bundesrat üblicherweise lediglich die Aufschiebung eines laufenden Gesetzgebungsverfahrens.

Zustimmungsgesetze begründen demgegenüber erheblich größere Einflusschancen der Länder. Zustimmungsbedürftig werden Gesetzesvorhaben des Bundes nur dann, wenn das Grundgesetz dies ausdrücklich vorschreibt. Eine Zustimmungspflicht ist in folgenden Fällen vorgesehen: In der Praxis wird die Zustimmungspflicht der Länder am häufigsten durch den Artikel 84 Abs. 1 begründet. Mittlerweile bedürfen rund 60 Prozent aller Bundesgesetze der Zustimmung durch den Bundesrat. Beachtenswert ist dies auch insofern, als diese Zustimmungspflicht ursprünglich eine Ausnahme darstellen sollte.

Lehnt der Bundesrat ein zustimmungspflichtiges Gesetz ab, wird üblicherweise der Vermittlungsausschuss angerufen. Das Recht dazu haben sowohl der Bundesrat als auch der Bundestag und die Bundesregierung. Hier versuchen die beteiligten Akteure, sich auf einen gemeinsamen Gesetzentwurf zu verständigen. Bei einer endgültigen Ablehnung eines Zustimmungsgesetzes durch den Bundesrat ist der Entwurf in jedem Fall gescheitert.

Zu beachten ist außerdem, dass ein Gesetz immer nur als Ganzes zustimmungsbedürftig sein kann. Gilt also auch nur für eine einzige Bestimmung eines Gesetzentwurfs das Zustimmungserfordernis, wird der gesamte Entwurf zustimmungsbedürftig. Um dies zu vermeiden, spaltet der Bundesgesetzgeber ein Gesetz oftmals in einen zustimmungspflichtigen und einen nicht zustimmungspflichtigen Teil auf.

Bund und Länder haben an der Gesetzgebung jeweils eigene Interessen. Dieser Umstand macht es für eine Bundesregierung nicht immer leicht, ein Vorhaben durch den Bundesrat zu bringen – auch dann nicht, wenn die Parteien der Regierungskoalition auch im Bundesrat über eine Mehrheit verfügen. Hinzu kommt aber, dass in Bundestag und Bundesrat häufig unterschiedliche parteipolitische Mehrheiten existieren. In diesem Fall muss sich die Bundestagsmehrheit auch auf parteipolitisch geprägte Widerstände im Bundesrat einstellen. Die Bundesratsmehrheit ihrerseits kann den Bundesrat nutzen, um über ihn Oppositionspolitik zu betreiben. Eine solche Konstellation stellt eine zusätzliche Hürde für die Regierungsmehrheit im Bundestag dar.

Genau eine solche Konstellation trat nach der Wahlniederlage der schwarz-gelben Landesregierung bei den Landtagswahlen in Nordrhein-Westfalen am 9. Mai 2010 ein. Damit hatte die unionsgeführte Regierung ihre Mehrheit im Bundesrat verloren, und die konservativ-liberale Bundesregierung musste sich auf den Widerstand des Bundesrats gegen ihre Pläne zur Einführung einer Kopfpauschale einrichten. Die Regierungsparteien reagierten darauf mit einer Veränderung der Pläne zur Finanzierungsreform. Bisher war vorgesehen, den Sozialausgleich über die Finanzämter durchzuführen. Dies hätte nach Artikel 84 Abs. 1 GG die Zustimmungspflicht des Bundesrats ausgelöst und damit zu einem Scheitern der Gesundheitsreform geführt. Vor diesem Hintergrund entschlossen sich die Koalitionsparteien, den Sozialausgleich über die Arbeitgeber und die Krankenkassen zu organisieren. Auf diese Weise konnten sie die Zustimmungspflicht des Gesetzentwurfs durch den Bundesrat umgehen.

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