zurück 
20.5.2009

Das Bundeswahlrecht im Meinungsstreit: Überhangmandate und Grundmandatsklausel

Die in den Wahlkreisen gewonnenen Parlamentssitze bleiben einer Partei auch dann, wenn ihnen nach den eigentlich maßgeblichen Zweitstimmen weniger Mandate zustünden. Überhangmandate führten daher schon zu Gerichtsverfahren. Karl-Rudolf Korte beschreibt das Problem anhand von Beispielen aus Bundes- und Landtagswahlen.

Immer mehr Wählerinnen und Wähler geben bei Bundestagswahlen ihre Erst- und ihre Zweitstimme verschiedenen Parteien. (© Susanne Müller)

Bis zur Bundestagswahl vom 16. Oktober 1994 waren die Überhangmandate nur selten ein Thema in der Öffentlichkeit. Dies lag vor allem daran, dass sie für den Ausgang der Bundestagswahlen kaum von Bedeutung waren. Die Wahlergebnisse wurden durch die Überhangmandate nur marginal verändert. Bei der Bundestagswahl 1994 war dies jedoch anders: Durch zwölf solcher Überhangmandate für die CDU hatte die Regierungskoalition von Union und FDP einen Vorsprung von zehn Abgeordneten; nach ihrem Anteil an den Zweitstimmen hätte sie eigentlich nur einen Vorsprung von zwei Mandaten gehabt. Lediglich die vier Überhangmandate der SPD verhinderten einen noch größeren Mandatsvorsprung.


Die insgesamt 16 Überhangmandate der Wahl von 1994 bedeuteten einen neuen Rekord. Statt der vorgesehenen 656 Abgeordneten, von denen eine Hälfte über die Erststimmen und die andere Hälfte über die Zweitstimmen vergeben werden, erhielten 672 Kandidatinnen und Kandidaten einen Sitz im Bundestag.

Bis auf die Wahlen von 1961, 2002 und 2005 sowie die erste gesamtdeutsche Bundestagswahl im Jahr 1990 (dabei ergaben sich sechs Überhangmandate) blieb die Zahl immer unter vier. Zwischen 1965 und 1976 gab es sogar kein einziges Überhangmandat.

Bei den fünf gesamtdeutschen Bundestagswahlen 1990, 1994, 1998, 2002 und 2005 gab es mit insgesamt 56 Überhangmandaten über zwei Drittel aller überhaupt in der Geschichte der Bundestagswahlen vergebenen 73 Überhangmandate.

Überhangmandate (© Erich Schmidt Verlag)

Das Bundeswahlgesetz regelt diese Problematik in Paragraf 6, Absatz 5. Erklärt wird darin das Zustandekommen von Überhangmandaten, die nicht mehr in die Berechnung der Zweitstimmen und die daraus folgende, mögliche Zuteilung eines Zusatzmandates (§ 6, Absatz 2 und 3 BWahlG) miteinbezogen werden, sondern einfach nur zusätzlich hinzukommen.

Überhangmandate gibt es auch bei Landtagswahlen. In einigen Ländern werden Überhangmandate durch zusätzliche Mandate entsprechend den Zweitstimmenanteilen für die übrigen Parteien ausgeglichen. Man spricht dann von Ausgleichsmandaten. Solche Ausgleichsmandate gibt es zum Beispiel bei der niedersächsischen Landtagswahl.

Mitentscheidend für das Zustandekommen von Überhangmandaten ist, dass die Bundestagsmandate in jedem Bundesland gesondert berechnet werden. Die 598 Mandate werden nach der Einwohnerzahl auf die 16 Länder verteilt. So erhält Nordrhein-Westfalen als größtes Bundesland 128 Mandate, Bremen als kleinstes vier Mandate. Baden-Württemberg erhält zunächst einmal 74 Mandate (Wahlkreise und damit die Zahl der Direktmandate werden nach Einwohnerrelationen gebildet). Dann wird in jedem Land entsprechend dem Zweitstimmenanteil errechnet, wie viele Abgeordnete jede Partei in den Bundestag entsenden kann.

In Baden-Württemberg waren dies 2005 für die CDU, die landesweit 39,2 % der Zweitstimmen erhalten hatte, 30 Mandate. Die Christdemokraten gewannen jedoch 33 der 37 Direktmandate. Damit hatte die CDU drei Mandate mehr erreicht, als ihr nach dem Zweitstimmenergebnis zugestanden hätte. Da alle Wahlkreisgewinner in den Deutschen Bundestag einzogen, waren drei zusätzliche Mandate notwendig, die das Parlament entsprechend vergrößerten. Das nennt man Überhangmandate.

Die anderen vier Überhangmandate erzielte die CDU 2005 in Sachsen. Da auch die SPD sieben ihrer neun zusätzlichen Mandate in Brandenburg und Sachsen-Anhalt errang, kamen elf von 16 Überhangmandaten aus den ostdeutschen Bundesländern. Auch bei den anderen vier gesamtdeutschen Bundestagswahlen kamen die meisten Überhangmandate aus den neuen Bundesländern. So erzielte die SPD bei der Bundestagswahl 1998 beispielsweise 13 Überhangmandate, davon allein zwölf in Ostdeutschland. Nach wie vor profitieren also vor allem ostdeutsche Kandidatinnen und Kandidaten von dieser Regelung.

Die erhöhte Zahl an Überhangmandaten schien also in erster Linie eine Folge der Wiedervereinigung zu sein. Die Relationen schienen nicht mehr zu stimmen: In den neuen Bundesländern gab es zu viele Wahlkreise mit wenigen Wahlberechtigten. Für ein Direktmandat reichten also weniger Stimmen. Zu diesem Schluss kam auch das Statistische Bundesamt bei der Analyse der Überhangmandate: Vor allem die große Zahl relativ kleiner Wahlkreise in den neuen Bundesländern hätte zu einer Überbewertung der Erststimmen geführt. Die Bundeswahlkommission hatte schon 1992 in einem Memorandum an den Bundestag darauf hingewiesen, dass der Zuschnitt der Wahlkreise in den östlichen Bundesländern "problematisch" sei. Insbesondere stehe die Größe der dortigen Wahlkreise in keinem Verhältnis zu der Zahl der Wahlberechtigten in westlichen Wahlkreisen.

Überhangmandate




Download Überhangmandate (mp4)

Außer den 13 Überhangmandaten von 1998 in Ostdeutschland kann man theoretisch auch eines der beiden Zusatzmandate in Baden-Württemberg als Folge der "Wende" ansehen: Obwohl die PDS dort nämlich nur 0,65 Prozent der Zweitstimmen erhielt, bekam sie ein Mandat. Hätte die PDS in Berlin nicht vier Direktmandate erzielt und so die Fünfprozenthürde außer Kraft gesetzt, hätte die CDU in Baden-Württemberg nach dem Zweitstimmenanteil ein Mandat mehr erhalten und wäre so nur zu einem Überhangmandat gekommen. Die hohe Zahl an Überhangmandaten hing also wohl auch mit der sogenannten Grundmandatsklausel zusammen, die der PDS im Jahr 1994 den Einzug in den Bundestag ermöglichte.

Ein weiterer Grund für Überhangmandate kann eine niedrige Wahlbeteiligung sein. Sie betrug bei der Bundestagswahl 1990 in Mecklenburg-Vorpommern (zwei Überhangmandate) nur 70,9 und in Sachsen-Anhalt (drei Überhangmandate) nur 72,2 Prozent, während der Bundesdurchschnitt bei 77,8 Prozent lag. Zudem hatten in Thüringen und Sachsen-Anhalt die kleineren Parteien, die in den Bundestag gelangten, besonders hohe Zweitstimmenanteile: die FDP in Thüringen 14,6 Prozent und in Sachsen-Anhalt 19,7 Prozent. In Mecklenburg-Vorpommern kam die PDS auf 14,2 Prozent. Dies verringerte den Zweitstimmenanteil der großen Parteien, CDU und SPD, die mit Ausnahme von zwei Wahlkreisen alle Direktmandate gewinnen konnten. Das bedeutet, dass in Ländern mit schwächeren Zweitstimmenergebnissen und folglich weniger Listenplätzen für die großen Parteien die Chance auf zusätzliche Mandate steigt.

Das Statistische Bundesamt sieht in der massiven Zunahme von Stimmensplitting einen der Hauptgründe für die Zunahme von Überhangmandaten. Immer mehr Wählerinnen und Wähler geben also bei Bundestagswahlen ihre Erst- und ihre Zweitstimme verschiedenen Parteien. Dadurch können die großen Parteien ein Übergewicht an Erststimmen erhalten. Je größer die Diskrepanz zwischen der Anzahl der erreichten Direktmandate und dem Zweitstimmenanteil ist, desto höher ist die Zahl der Überhangmandate. Stimmensplitting gibt es inzwischen auch bei der Wählerschaft von Bündnis 90/Die Grünen; sie wählen mit der Erststimme den vermeintlich aussichtsreicheren SPD-Kandidaten.

Von den 73 Überhangmandaten seit der Bundestagswahl von 1949 erhielt die CDU mit 38 Mandaten die meisten. Die SPD hatte 34-mal (davon 13-mal alleine bei der Wahl 1998), die Deutsche Partei (DP) nur ein Mal diesen Vorteil. Mit Ausnahme der DP profitieren also nur die großen Parteien von den Überhangmandaten. Dies hängt damit zusammen, dass die Direktmandate fast ausschließlich an die Unionsparteien und die SPD gehen. So konnten 1990 jeweils nur die FDP und ein PDS-Kandidat, 1994 und 1998 vier und 2002 zwei PDS-Kandidaten je einen Wahlkreis gewinnen. Bei der Wahl 2002 erreichten die Grünen in Berlin erstmals seit ihrem Bestehen ein Direktmandat. Die Partei Die Linke.PDS konnte bei der Bundestagswahl 2005 drei Wahlkreise direkt gewinnen.

Wenn man die bisherigen Überhangmandate nach Ländern aufschlüsselt, fällt auf, dass es mit Ausnahme von Baden-Württemberg nur in kleinen Bundesländern zu Überhangmandaten gekommen ist. Dabei liegt Schleswig-Holstein (knapp 2,8 Millionen Einwohner) mit zehn Überhangmandaten vorne. In Hamburg (1,7 Millionen) gab es drei, im Saarland (1,1 Millionen) zwei. Im kleinsten Bundesland Bremen (680.000), das 1994 nur aus drei Wahlkreisen bestand, wurden insgesamt drei Überhangmandate vergeben. Bei der ersten Bundestagswahl hatte noch das damals eigenständige Baden ein Überhangmandat. In großen Ländern wie Nordrhein-Westfalen oder Bayern gab es im Gegensatz dazu noch nie Überhangmandate.

Bundestagswahl 2005 - Stimmen je Mandat

Konnte die Zahl der Überhangmandate bei der Bundestagswahl 2002 noch deutlich reduziert werden, so erhöhte sie sich bei der Wahl im Jahr 2005 wieder von fünf auf 16, von denen die SPD neun, die CDU sieben gewann. Die Diskussion über diese Besonderheit des deutschen Wahlrechts begann damit von Neuem und führte wie schon 1994 vor das Bundesverfassungsgericht. Zwei Bürger hatten gegen die Regelung geklagt.

Einer der Ausgangspunkte für die Klage war die Nachwahl in Dresden. Durch den Tod einer NPD-Direktkandidatin kurz vor dem eigentlichen Wahltermin im September 2005 musste im Wahlkreis 160 in der sächsischen Landeshauptstadt mit zwei Wochen Verzögerung nachgewählt werden. Dies führte zu der paradoxen Situation, dass das bundesweite Ergebnis zum Nachwahltermin als vorläufiges amtliches Ergebnis bereits feststand. So ließ sich vor der Abstimmung gut ermitteln, wie viele Erst- und Zweitstimmen eine Partei bekommen müsste, um ein optimales Resultat zu erzielen. Dadurch war beispielsweise für die CDU absehbar, dass sich der sogenannte negative Stimmeffekt zu ihren Ungunsten auswirken konnte.

Bei der Verteilung der Sitze auf Landesebene kommt es immer wieder zu sehr knappen Entscheidungen. Nur einige Tausend Stimmen können darüber entscheiden, ob ein Sitz, welcher einer Partei bundesweit zusteht, letztlich aus dem einen Bundesland oder einem anderen zu besetzen ist. Schon bei nur geringen Stimmverschiebungen besteht die Möglichkeit, dass sich die Mandatszahl zwar nicht im Verhältnis zu den anderen Parteien verändert, wohl aber die Verteilung zwischen den einzelnen Landeslisten verschiebt. Es kann also passieren, dass beispielsweise ein Sitz der CDU wegen ein paar Tausend Stimmen mehr oder weniger etwa von Sachsen in ein anderes Bundesland wandert. Wenn nun diese Partei den Sitz in einem Bundesland abgeben müsste, in dem sie Überhangmandate gewonnen hat, würde sie dort jedoch keinen weiteren verlieren. Rein rechnerisch würde dies zwar einen Listenplatz weniger bedeuten, aber ihre bereits gewonnen Direktmandate dürfte sie behalten. Dadurch bleibt die Zahl der Mandate trotz des eigentlichen Verlusts eines Listenplatzes bestehen. Der Sitz kommt der Liste eines Bundeslandes zugute, in dem die Partei letztlich mehr Stimmen erhalten hat. Ist dies ein Land, in dem es keine Überhangmandate gibt und ein Sitz mehr für die Landesliste die Zahl der zu vergebenden Mandate auch tatsächlich erhöht, profitiert die Partei und gewinnt im Endeffekt einen zusätzlichen Sitz im Parlament.

Dieser Effekt kann allerdings auch umgekehrt eintreten: Gewinnt eine Partei in einem Bundesland, in dem sie Überhangmandate hat, aufgrund eines höheren Zweitstimmenanteils rein rechnerisch einen weiteren Listenplatz dazu, so kommt dieser dort eben wegen der Überhangmandate nicht zum Tragen. Erfolgt diese Verschiebung aber zu Lasten eines Landes, in welchem die Partei keine Überhangmandate hat, so geht dieses Mandat dort effektiv verloren, und im Bundestag verliert die Partei trotz der Stimmengewinne einen Sitz.

Genau dieser Fall drohte für die CDU 2005 bei der Nachwahl in Dresden einzutreten. Weil die Christdemokraten in Sachsen bereits drei Überhangmandate gewonnen hatten, war durch das Wissen des bundesweiten Resultats absehbar, dass die Union bei deutlich über 41.000 Zweitstimmen im Wahlkreis Dresden I einen Listenplatz dazugewinnen würde, in einem anderen Bundesland dafür aber einen abgeben müsste. Um dies zu verhindern und gleichzeitig ein weiteres Überhangmandat zu gewinnen, musste die CDU also ein schlechtes Zweitstimmenergebnis einfahren und ihren Direktkandidaten durchbringen. Dementsprechend appellierte das christdemokratische Wahlkampfteam an die Wählerinnen und Wähler, mit der Erststimme die Union und mit der Zweitstimme möglichst eine andere Partei zu wählen. Bei der Nachwahl ging diese Strategie tatsächlich auf: Der CDU-Kandidat Andreas Gottfried Lämmel gewann das Direktmandat. Zugleich erreichte die Union nur 38.208 Zweitstimmen und konnte sich so ein zusätzliches Mandat sichern. Bei nur 3.387 mehr Zweitstimmen hätte die Union einen derartigen Gewinn nicht erzielt.

Die Kläger sahen in diesem Effekt einen Verstoß gegen die Grundsätze der Gleichheit sowie der Unmittelbarkeit der Wahl. Ihrer Ansicht nach könne durch das negative Stimmgewicht die paradoxe Situation entstehen, dass die Wählerstimme als Ablehnung der gewählten Partei wirkt. Die Überhangmandate seien zudem ungerecht, weil sie die Sitzzahl der betroffenen Parteien erhöhen und das Resultat der Verhältniswahl verzerren würden. Anders als beim letzten Urteil zum diesem Thema im Jahre 1997 gab das Bundesverfassungsgericht den Klägern im Juli 2008 Recht und erklärte Regelungen, die zum Effekt des negativen Stimmgewichts führen, für verfassungswidrig. Es schloss sich der Argumentation der Kläger an und befand, dass dieser Effekt gegen die Grundsätze der Gleichheit und der Unmittelbarkeit der Wahl verstoße. Ein Wahlsystem, das bei einem Zuwachs an Stimmen einen Mandatsverlust zulasse, mache den demokratischen Wettbewerb widersinnig. Das Gericht war außerdem der Ansicht, dass es sich hierbei nicht um eine seltene Ausnahme handele, sondern dass sich dieser Fall durch die Überhangmandate regelmäßig auf das Wahlergebnis auswirke.

Das Bundesverfassungsgericht sah jedoch keinen Grund, die Bundestagswahl 2005 wegen dieses Fehlers für ungültig zu erklären und damit den Deutschen Bundestag aufzulösen. Das Gericht räumte dem Gesetzgeber für eine Neuregelung vielmehr eine Frist bis zum Jahr 2011 ein (Bundesverfassungsgerichtsurteil vom 3. Juli 2008). Da eine Lösung bis zur nächsten Bundestagswahl aber unwahrscheinlich ist, dürften Änderungen am Wahlrecht wohl erst bei der Wahl im Jahr 2013 gelten.

Zu einer weit reichenden Wahlrechtsreform war bislang keine der etablierten Parteien bereit. So widerspricht eine Abschaffung der Grundmandatsklausel den Interessen der Union. Denn wie sicher ist langfristig, dass die starken Wahlerfolge der CSU in Bayern ausreichen, um bundesweit immer mehr als fünf Prozent der Stimmen zu erreichen, wie es bisher der Fall war?

Und eine Umstellung auf ein Mehrheitswahlrecht könnte die Sozialdemokraten die Koalitionspartnerin kosten, die sie für die Regierungsmehrheit brauchen. Zudem hat sich die politische Kultur Deutschlands über die Jahre hinweg verändert. Galt früher die politische Auseinandersetzung als störend, wird sie jetzt als notwendiges Element der Demokratie geschätzt, obwohl sie eher konsensdemokratisch als konfliktorientiert ausgerichtet ist. Die Vielfalt der politischen Meinungen und damit der politischen Parteien ist Teil dieser politischen Kultur. Würde das politische Spektrum durch die Einführung der Mehrheitswahl auf zwei Positionen reduziert, widerspräche dies deutlich der gesellschaftlichen Entwicklung. Allerdings heißt das nicht, dass Wahlrechtsreformen für alle Zeiten ausgeschlossen sind.

Auszug aus: Karl-Rudolf Korte: Wahlen in Deutschland, Zeitbilder. Bundeszentrale für politische Bildung, Bonn 2009

Karl-Rudolf Korte

Zur Person

Karl-Rudolf Korte

Dr. rer. pol. habil., Dr. phil, geb. 1958; Professor für Politikwissenschaft an der Universität Duisburg-Essen und Direktor der NRW School of Governance, Lotharstraße 53, 47057 Duisburg.
E-Mail: krkorte@uni-duisburg-essen.de


Nach oben © Bundeszentrale für politische Bildung Zur klassischen Website von bpb.de wechseln