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18.8.2009

Die Krux mit den Überhangmandaten

Eine Paradoxie im Wahlrecht führt dazu, dass Wähler ihrer Partei in bestimmten Situationen mit der Zweitstimme schaden können. Wegen des "negativen Stimmgewichtes" hat das Bundesverfassungsgericht Teile des geltenden Wahlrechts für verfassungswidrig erklärt. Doch vor der Bundestagswahl 2009 wurde das Wahlrecht nicht mehr geändert.

Die bisherige Regelung für Überhangmandate kann paradoxe Folgen haben und ist verfassungsrechtlich umstritten. (© Susanne Müller)



Film und Text geben den Stand zur letzten Bundestagswahl 2009 wieder. Ein neuer Beitrag, der das im Februar 2013 vom Bundestag veränderte Wahlgesetz beschreibt ist online zu finden unter: Das neue Wahlrecht und die Krux mit den Überhangmandaten

Die Abgeordneten des Bundestages werden "in allgemeiner, unmittelbarer, freier, gleicher und geheimer Wahl gewählt". So steht es im Artikel 38 Grundgesetz. Doch der Weg, wie aus der verfassungsrechtlichen Norm ein reales Parlament mit in der Regel 598 Abgeordneten wird, ist kompliziert. Aufwendige mathematische Berechnungen sind notwendig, um den Wählerwillen umzusetzen. Bis ins Detail ist das Verfahren im Bundeswahlgesetz geregelt.

Trotzdem birgt das Gesetz bis heute eine Paradoxie. Denn entgegen der Anforderung des Grundgesetzes ist die Bundestagswahl immer dann weder gleich noch unmittelbar, wenn eine Partei Überhangmandate erringt. Also immer dann, wenn sie in einem Bundesland mehr Direktmandate gewinnt, als ihr nach dem Zweitstimmenanteil zustehen.

Schuld daran sind nicht die Überhangmandate an sich, sondern das sogenannte "negative Stimmgewicht". Dieses entsteht, weil Überhangmandate, die in einzelnen Ländern anfallen, nicht zwischen den Bundesländern ausgeglichen werden. Die Folgen sind paradox. Denn somit kann eine Partei, sofern sie in einem Bundesland auf Grund ihrer Stärke bei den Erststimmen Überhangmandate erringt, insgesamt umso mehr Sitze im Bundestag zugeteilt bekommen, je weniger Zweitstimmen sie in dem betreffenden Land erhält. Umgekehrt kann eine Partei bei einem hohen Anteil an Zweitstimmen insgesamt Sitze verlieren, weil sie dann in dem Bundesland keine Überhangmandate mehr zugeteilt bekommt.

Infofilm Überhangmandate: Der Film gibt den Stand zur letzten Bundestagswahl 2009 wieder, eine Überarbeitung ist zur Wahl 2013 in Vorbereitung. (© 2013 Bundeszentrale für politische Bildung)

Experten kannten diese Paradoxie seit langem. Schon bei der Bundestagswahl 1957 trat sie erstmals in Schleswig-Holstein auf. Seit 1980 lässt sie sich in einzelnen Bundesländern bei jeder Bundestagswahl regelmäßig feststellen. Einer breiteren Öffentlichkeit jedoch wurde die mögliche Wirkung des negativen Stimmgewichts erst bei der Bundestagswahl 2005 vor Augen geführt. Erstmals ließ sich der paradoxe Effekt exakt vorhersagen, weil es im Wahlkreis 160 in Dresden zu einer Nachwahl kam.

Die Abstimmung in dem sächsischen Wahlkreis musste wegen des Todes einer Kandidatin 14 Tage nach dem offiziellen Wahltermin am 18. September nachgeholt werden. Das Bundesergebnis für die Parteien stand an diesem Tag weitgehend fest. Bei der Nachwahl konnte zudem davon ausgegangen werden, dass die CDU diesen für sie sicheren Dresdener Wahlkreis direkt gewinnt. Somit konnten Wahlmathematiker bereits im Vorfeld die möglichen Auswirkungen des negativen Stimmgewichts für alle Wähler nachvollziehbar darlegen. Demnach hätte die CDU einen Sitz im Bundestag verloren, in Sachsen statt vier nur drei Überhangmandate erzielt, wenn sie bei der Nachwahl mehr als 41.225 Zweitstimmen bekommen hätte. Denn anders als das Direktmandat wäre das zusätzliche sächsische Listenmandat mit anderen Landeslisten der CDU verrechnet worden. Es hätte bei der nordrhein-westfälischen CDU zum Verlust eines Listenmandates geführt.

Die Anhänger der Union in Dresden verstanden die Botschaft und etwa jeder dritte verhielt sich taktisch. 57.925 von ihnen wählten mit der Erststimme die CDU, aber nur 38.202 mit der Zweitstimme. So sicherten sie ihrer Partei einen zusätzlichen Sitz im Bundestag.

Selbst für die Richter des Bundesverfassungsgerichts war damit der Einfluss des negativen Stimmgewichts auf die Wähler "offenbar" geworden. Deshalb erklärten sie Teile des geltenden Wahlrechts am 3. Juli 2008 für "verfassungswidrig" und gaben damit mehreren Wahlprüfungsbeschwerden statt. Jeder Wähler müsse "den gleichen Einfluss auf das Wahlergebnis" haben, so schrieben die Karlsruher Richter in ihrem Urteil (BvC 1/07, 2 BvC 7/07). Deshalb verletze das negative Stimmgewicht "die verfassungsrechtlichen Grundsätze der Gleichheit und der Unmittelbarkeit der Wahl". Es führe zu "willkürlichen Ergebnissen" und bewirke, "dass der Wählerwille in sein Gegenteil verkehrt wird".

Hier finden Sie die Infografik mit Erklärtext und als PFD. (bpb) Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/

Allerdings sahen die Karlsruher Richter den Wahlfehler "als nicht so gewichtig" an, weil es letztendlich nur "wenige Mandate" betreffe. Sie verzichteten deshalb darauf, das Wahlrecht an diesem Punkt auszusetzen oder gar die Wahl vom 18. September 2005 für ungültig zu erklären. Stattdessen setzten die Richter dem Gesetzgeber eine Frist bis zum 30. Juni 2011, um den verfassungswidrigen Zustand beheben. Deshalb kann auch bei der anstehenden Bundestagswahl am 27. September noch einmal das negative Stimmgewicht zum Tragen kommen.

Zwingend war das nicht. Eine Mehrheit der Bundestagsabgeordneten hätte das Wahlrecht auch noch in dieser Legislaturperiode ändern können. Die SPD drängte darauf. Die Fraktion der Grünen brachte sogar einen eigenen Gesetzentwurf im Bundestag ein. Doch sowohl CDU und CSU als auch die FDP mochten sich nicht unter Zeitdruck setzen lassen und lehnten deshalb eine kurzfristige Änderung des Wahlrechts ab. Womöglich jedoch spielte bei der CDU auch das Kalkül eine Rolle, bei der Bundestagswahl am 27. September mehr als die SPD von Überhangmandaten profitieren zu können.

Als einziger prominenter Christdemokrat stellte sich Bundestagspräsident Norbert Lammert gegen seine eigene Partei. Frühzeitig erklärte er, für ihn wäre es "mehr als ein Schönheitsfehler", wenn auch nach der nächsten Bundestagswahl einzelne Überhangmandate erneut unter genau den verfassungsrechtlich beanstandeten Bedingungen zustande kämen. Doch letztendlich konnten sich die Parteien der Großen Koalition in Sachen Wahlrecht nicht auf ein gemeinsames Vorgehen verständigen. Am 3. Juli lehnte der Bundestag mit den Stimmen von Union, SPD und FDP einen Gesetzentwurf der Grünen zur Änderung des Wahlrechts ab. Deshalb könnte es am 27. September nun zu dem von Lammert beklagten verfassungsrechtlichen Schönheitsfehler kommen.

Es ist sogar wahrscheinlich. Denn mittlerweile hat sich in Deutschland ein Fünf-Parteiensystem etabliert. Und je mehr Parteien in den Bundestag einziehen, desto eher kommt es zu Überhangmandaten und damit zum negativen Stimmgewicht. Selbst eine Verfassungskrise ist nicht ausgeschlossen. Denn wenn die Wahl sehr knapp ausgeht, könnte es bei der Mehrheitsbildung genau auf jene Überhangmandate ankommen, die das Bundesverfassungsgericht aufgrund des negativen Stimmgewichts beanstandet hat. Mit der langen Frist für die Korrektur des Wahlrechts haben sich die Karlsruher Richter wohlmöglich also keinen Gefallen getan.

Nach der Bundestagswahl muss das Parlament das negative Stimmgewicht aus dem Wahlrecht eliminieren. In der Expertendiskussion zeichnen sich dabei grundsätzlich zwei unterschiedliche Wege ab. In einer kleinen Lösung würden an dem seit 1949 praktizierten personalisierten Verhältniswahlrecht nur kleine Korrekturen vorgenommen. Entweder könnten Überhangmandate ganz abgeschafft werden, zum Beispiel in dem in einem solchen Fall das Direktmandat, auf das die geringste Zahl an Stimmen entfallen ist, gestrichen wird. Oder es wird die Verrechnung zwischen den Landesverbänden ermöglicht, sodass Überhangmandate erst dann entstehen, wenn eine Partei bundesweit mehr Direktmandate gewinnt als ihr nach dem Zweitstimmenergebnis zusteht.

Diese Lösung würde allerdings voraussetzen, dass es den Landesverbänden der Parteien anders als bisher nicht mehr freigestellt wird, ob sie eine Listenverbindung eingehen. Die CSU müsste darüber hinaus durch das Wahlrecht gezwungen werden, vor der Wahl zu erklären, ob sie anschließend mit der CDU eine Fraktionsgemeinschaft eingehen will. In diesem Fall würde die bayerische Schwesterpartei dann folgerichtig in die christdemokratische Listenverbindung und die länderübergreifende Verrechnung der Direktmandate einbezogen werden müssen.

Doch auch über eine große Lösung, über eine grundlegende Novellierung des Wahlrechts wird diskutiert. Sie soll angesichts des Fünf-Parteien-Systems klarere Mehrheiten und einfachere Regierungsbildungen jenseits der Großen Koalition ermöglichen. Ein sogenanntes "Grabenwahlsystem" hat in diesem Zusammenhang zum Beispiel der Mainzer Politologe Jürgen Falter ins Gespräch gebracht. Die eine Hälfte des Bundestages würde sich demzufolge aus den gewählten Direktkandidaten zusammensetzen, die andere Hälfte gemäß der Prozentverteilung der Zweitstimme. Nicht mehr allein die Zweitstimmen würden also über die Zusammensetzung des Parlaments entscheiden, die großen Parteien würden zu Lasten der kleinen gestärkt.

Doch auch jene Stimmen, die die Einführung eines reinen Mehrheitswahlrechts nach dem Vorbild von Frankreich oder Großbritannien fordern, um die Stabilität des politischen Systems in Deutschland zu sichern, mehren sich. Zweitstimmen und Landeslisten würden abgeschafft. Nur noch jene Kandidaten, die einen Wahlkreis direkt gewinnen, würden in den Bundestag einziehen. Für eine solch umfassende Änderung des Wahlrechts macht sich zum Beispiel Alt-Bundespräsident Roman Herzog stark.

Allerdings würde die Einführung des Mehrheitswahlrechts den vollständigen Bruch mit der bewährten demokratischen Kultur bedeuten, die sich nach dem zweiten Weltkrieg in Deutschland etabliert hat. Zudem würden die kleinen Parteien dagegen erbitterten Widerstand leisten. Schließlich stünde mit dem Mehrheitswahlrecht ihre Existenz auf dem Spiel.

Die Verfassung steht einer großen Lösung hingegen nicht entgegen. Denn das Bundesverfassungsgericht hält auch die Einführung des Graben- oder Mehrheitswahlrechts für mit dem Grundgesetz vereinbar. Ausdrücklich schrieben die Richter in ihr Urteil zum negativen Stimmgewicht, der Gesetzgeber dürfe "das Verfahren der Wahl zum Deutschen Bundestag als Mehrheitswahl oder als Verhältniswahl gestalten". Er dürfe auch beide Wahlsysteme miteinander verbinden, "indem er eine Wahl des Deutschen Bundestages hälftig nach dem Mehrheits- und hälftig nach dem Verhältniswahlprinzip zulässt (Grabensystem)".

Damit haben die Richter den verfassungsrechtlichen Rahmen für die Abschaffung der Überhangmandate und für ein neues Wahlrecht abgesteckt und dem Gesetzgeber einen großen Gestaltungsspielraum eingeräumt. Die Diskussion wird gleich nach der Bundestagswahl beginnen. Völlig unabhängig davon, wie diese ausgeht.

Christoph Seils

Christoph_Seils.jpg Zur Person

Christoph Seils

Christoph Seils ist Ressortleiter Online des Magazins Cicero. Er arbeitet seit 1993 als Journalist und Publizist in Berlin und hat für viele Zeitungen, Zeitschriften und Magazine sowie Online-Medien geschrieben. Seils ist Autor des Buches Parteiendämmerung oder: Was kommt nach den Volksparteien. Kontakt unter: www.christoph-seils.de


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