zurück 20.1.2012

Die Europäische Wirtschafts- und Währungsunion

Grundlagen und Entwicklung

In der Geschichte der EU unternahmen europäische Politiker mehrere Anläufe für eine Währungsunion. Mit dem Vertrag von Maastricht und der Einführung des Euro wurde das Projekt schließlich realisiert - trotz Bedenken von Volkswirtschaftlern.

In der Geschichte der EU unternahmen europäische Politiker mehrere Anläufe einer Währungsunion. Das Foto zeigt ein Detail des Denkmals "Europe" der belgischen Künstlerin May Clearhout vor dem Europäischen Parlament in Brüssel. Die belgische Ratspräsidentschaft schenkte es dem Europäischen Parlament 1993 kurz nach Inkrafttreten des Maastrichter Vertrags. (© AP)


Einleitung

Ein wesentliches Ziel wirtschaftspolitischer Entscheidungen in offenen Volkswirtschaften besteht in der Vermeidung makroökonomischer Ungleichgewichte. Die Wirtschafts- und Währungspolitik strebt ein binnenwirtschaftliches Gleichgewicht (Vollbeschäftigung, Preisstabilität) und ein außenwirtschaftliches Gleichgewicht an. Letzteres ist gegeben, wenn die Leistungsbilanz eines Staates kein übermäßiges Defizit aufweist, der Staat also seine Schulden gegenüber ausländischen Gläubigern bedienen kann. Auch Ungleichgewichte in die andere Richtung sollen verhindert werden: Übermäßige Überschüsse in der Leistungsbilanz, die bedeuten, dass ein Land mehr Güter produziert, als es selbst nachfragt.

Die Idee einer europäischen Wirtschafts- und Währungsunion



Bereits im Jahr 1959 plante das Europäische Parlament die Einrichtung einer Europäischen Zentralbank. Etliche europäische Protagonisten wie Jean Monnet, deren Ziel die Gründung einer Politischen Union Europas war, befürworteten eine völlige Fixierung der Wechselkurse zwischen den Währungen der damals sechs Staaten der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG). Zu dieser Zeit herrschte Wechselkursstabilität in den EWG-Staaten aufgrund ihrer gemeinsamen Mitgliedschaft im Bretton-Woods-System. Mit dem währungspolitischen Abkommen von Bretton-Woods von 1944 war ein internationales Währungssystem mit festen Wechselkursen geschaffen worden. Die Gründung der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion steht auch im Zusammenhang mit dem sukzessiven Scheitern des Bretton-Woods-Systems Ende der 1960er/Anfang der 1970er Jahre.

Grundlagen des Bretton-Woods-Systems



Im Rahmen des Bretton-Woods-Systems fixierten dessen Mitgliedstaaten ihren Wechselkurs gegenüber dem Dollar als Leitwährung. Die Teilnehmer einigten sich zudem auf ein Übereinkommen über den „Internationalen Währungsfonds“ (IWF). So sollte eine neue stabile Weltwährungsordnung geschaffen werden, um turbulente Schwankungen der Wechselkurse zu unterbinden. Ziel war es, damit die Grundlage für eine reibungslose Expansion des Welthandels zu schaffen. Die Errichtung dieses finanzpolitischen Regimes war auch eine Reaktion auf die globale Finanz- und Wirtschaftskrise, die am Black Thursday, dem 29. Oktober 1929, ausgelöst worden war.

Im Zentrum der politischen Kooperation stand der US-Dollar als Leitwährung. Primäres Interesse galt der währungspolitischen Koordinierung zwischen den Staaten, um stabile Bedingungen für eine stetige Entwicklung der Weltwirtschaft zu schaffen. Eine wesentliche Bestimmung im System von Bretton Woods galt der gegenseitigen Verpflichtung stabiler Wechselkurse. Vor allem sollte eine Wiederholung rücksichtsloser handels- und währungspolitischer Interventionen verhindert werden, wie Abwertungswettläufe und massive Zollerhöhungen auf Importgüter, die zur Verschärfung der Weltwirtschaftskrise der 1930er Jahre beigetragen hatten: Viele Staaten werteten in der Zwischenkriegszeit (1918-1939) ihre Währungen ab, um sich mit diesem Instrument Vorteile auf internationalen Märkten zu sichern - zu Lasten Dritter. Die daraus resultierende Krisenspirale verschärfte die volkswirtschaftliche Lage sämtlicher Industriestaaten. Im Deutschen Reich stieg die Arbeitslosenquote auf 30 Prozent, im industriellen Sektor sogar auf 45 Prozent. Das Bretton-Woods-Sysem legte allerdings lediglich die externe Stabilität der Wechselkurse fest, die innere Stabilität der Geldwerterhaltung blieb unberührt (siehe auch: Inflation).

Ende des Bretton-Woods-Sysems



Der Vietnamkrieg führte in den 1960er Jahren zu Inflation in den Vereinigten Staaten. (© AP)

Das Bretton-Woods-System konnte in den 60er Jarhen jedoch nicht uneingeschränkt aufrecht erhalten werden. Die amerikanische Regierung erhöhte die Geldmenge der Leitwährung US-Dollar massiv, um das sozialpolitische Great Society Program und den Vietnam-Krieg zu finanzieren. Die Folge waren hohe Staatsschulden, ein deutliches Leistungsbilanzdefizit sowie eine schnell steigende Inflationsrate in den Vereinigten Staaten. In europäischen Staaten stiegen die Lohnkosten stark an und es kam zu nachfragebedingter Inflation. In der Folge kam es zu massiven Abwertungen nationaler Währungen und zu Zahlungsbilanzschwächen.

In diesen Zeiten wurde die D-Mark wegen ihrer an Geldwertstabilität orientierten Währungspolitik von den Märkten entdeckt. Die D-Mark und der Schweizer Franken nahmen eine Art Gegenposition gegenüber dem US-Dollar ein. Es kam zu wachsenden Spekulationswellen, die eine Aufwertung der D-Mark zur Folge hatte und deutsche Güter auf dem internationalen Markt verteuerten. Letztlich kam es zum faktischen Ende des Bretten-Woods-Systems und zur Freigabe der internationalen Wechselkurse.

Erster Entwurf einer Währungsunion: Der Werner-Plan



Als Reflex auf das Scheitern des Bretton-Woods-Systems und der resultierenden währungspolitischen Turbulenzen beschloss der Europäische Rat im Dezember 1969 in Den Haag das Projekt einer Währungsreform. Der Werner-Plan (benannt nach dem damaligen luxemburgischen Premier- und Finanzministers Pierre Werner) sah vor, diese in drei Stufen zu realisieren. An diesem Punkt beginnt die Währungsgeschichte der Europäischen Gemeinscahft. In einer ersten Stufe sah der Werner-Plan vor, wirtschaftliche Instrumentarien für eine bessere Koordination der Geldpolitik einzurichten. Kursschwankungen sollten so verringert werden.

Pierre Werner, dessen Blaupause für eine Währungsunion der europäische Rat 1969 beschlossen hatte, im Jahr 1980. (© picture-alliance/dpa)

In der zweiten Stufe sollten Änderungen der festen Umtauschverhältnisse innerhalb des Europäischen Währungsabkommens nur noch mit Zustimmung aller Mitgliedstaaten möglich sein. In der dritten Stufe sollte die Geldpolitik von einer Europäischen Zentralbank (EZB) übernommen werden. Konkrete Folge des Werner-Plans war die Gründung eines Wechselkursverbundes in Form der „Europäischen Währungsschlange“. Die Regierungen beschlossen, dass die Wechselkurse ihrer Währungen um nicht mehr als 2,25 Prozent voneinander abweichen dürfen. Andernfalls würde man am Devisenmarkt intervenieren.

Der Werner-Plan ging davon aus, die Europäische Wirtschafts- und Währungsunion bis 1980 zu realisieren. Die EWG sollte sich als Zone präsentieren, „in der sich der Güter-, Dienstleistungs-, Personen- und Kapitalverkehr frei und ohne Wettbewerbsverzerrungen vollzieht, ohne dass dadurch neue strukturelle oder regionale Ungleichgewichte verursacht werden“. Dieser Wirtschaftsraum sollte durch einen einheitlichen Währungsraum ergänzt werden, der im „Innern die vollständige und irreversible Konvertibilität, die Beseitigung der Bandbereiten der Wechselkurse, die unwiderrufliche Festsetzung der Paritätsverhältnisse und die völlige Liberalisierung des Kapitalverkehrs“ vorsah.

Monetaristen gegen Ökonomisten



Unter den Mitgliedstaaten existierten Meinungsverschiedenheiten über das Verhältnis von währungspolitischer Integration gegenüber der wirtschaftspolitischen Integration. Zwar war man sich einig, was die gewünschten wirtschaftsfördernden Effekte anging, wirtsschaftspolitischer Dissens bestand indes über die konkrete Realisierung der Wirtschafts- und Währungsunion. Die Monetaristen (Frankreich, Belgien, Luxemburg) gaben währungspolitischen Vorkehrungen (Verringerung von Bandbreiten zum Floating) den Vorrang gegenüber einer wirtschaftspolitischen Integration. Sie vertraten die Ansicht, dass ein Ausbau der währungspolitischen Kooperation als Motor zur Vertiefung der Integration genutzt werden müsse. Nur die monetäre Integration fördere die ökonomische Integration respektive der makroökonomischen Konvergenz. Die Ökonomisten (Deutschland, Niederlande, Italien) setzten auf eine wirtschaftspolitische Konvergenz, die durch institutionellen Systemwettbewerb zu erreichen ist. Die Währungsunion sollte Krönung eines erfolgreichen ökonomischen Integrationsprozesses sein. Das ökonomistische Konzept intendierte einseitige Anpassungsbemühungen von Staaten mit „weichen“ Währungen, die sich an der Währungspolitik der Staaten mit den stabilsten Währungen orientieren sollen. Als Kompromiss zwischen beiden Schulen sollte die wirtschaftliche und währungspolitische Integration parallel aufgebaut werden.

Scheitern der „Währungsschlange“ und Einführung des Europäischen Währungssystems



Im März 1979 trat das Europäische Währungssystem (EWS) in Kraft. Das Foto zeigt den belgischen Premier Leo Tindemans, Bundeskanzler Helmut Schmidt, den französischen Präsidenten Valery Giscard d'Estaing und den italienischen Premier Giulio Andreotti (von links) beim Wirtschaftsgipfel der Staats- und Regierungschefs der Europäischen Gemeinschaft 1978 in Bremen. (© AP)

Die Umsetzung des Werner-Planes durch Einführung der „Europäischen Währungsschlange“ mit ihren Bandbreiten zum Floating scheiterte durch immer wieder auftretende Währungsturbulenzen und ökonomische Schocks, insbesondere die Wirtschaftskrise von 1973, die von einem Preissprung beim Öl ausgelöst wurde. Staaten wie Belgien, Deutschland, Luxemburg und die Niederlande bemühten sich um währungspolitische Stabilität, während andere Staaten wie Frankreich, Großbritannien oder Italien ihre gestiegenden Kosten für Öl mit einer expansiven Geldpolitik zu kompensieren suchten. Die „Schlange“ löste sich auf. Die Entwicklung gab den Ökonomisten Recht, dass eine Wechselkursfixierung erst bei deutlicher Zusammenführung der Ziele nationaler Wirtschaftspolitiken möglich ist. Die in der ersten Stufe vorgesehene verstärkte wirtschaftspolitische Koordinierung fand zudem nicht statt. Der Fehlschlag der Werner-Strategie war damit vorprogrammiert.

Im März 1979 trat das Europäische Währungssystem (EWS) in Kraft. Es gilt als pragmatisches, freiwilliges Abkommen zwischen den einzelnen Zentralbanken der Mitgliedstaaten; man verzichtete somit auf eine Änderung des EG-Vertrages. Kernstück des EWS war der Wechselkursmechnismus. Mit ihm sollte die währungspolitische Zusammenarbeit gestärkt werden, um größere Währungsstabilität herbeizuführen. In der EG sollte eine stabile Währungszone mit innerer Preisniveaustabilität (geringer Inflation) und äußerer Währungsstabilität entstehen (geringe Wechselkursschwankungen).

Für den Wechselkursmechanismus einigte man sich auf die Festlegung eines sogenannten bilateralen Paritätengitters mit maximaler Schwankungsbreite von +/- 2,25 Prozent, im Ausnahmefall mit +/- 6 Prozent. Die Grenzen der bilateralen Leitkurse stellten Interventionspunkte dar. Erreichte ein Wechselkurs einen Interventionspunkt, so waren immer beide betroffenen Zentralbanken gleichzeitig zur Intervention verpflichtet. Als stabilste Währung wurde die D-Mark als Referenzgröße verankert.

Die D-Mark war in den 1980er Jahren die stabilste Währung und damit Referenzgröße im europäischen Wechselkursmechanismus. (© picture-alliance, picture-alliance/ZB)

Im Jahr 1983 wurde die D-Mark dann de facto zur Ankerwährung des EWS. Alle übrigen Länder versuchten ihre nationale Geldversorgung so zu steuern, dass der Wechselkurs zur D-Mark stabil blieb. Mitgliedstaatliche Währungspolitiken gerieten somit unter eine Art Vormundschaft der Deutschen Bundesbank.

Als kleine Volkswirtschaften zeigten sich die europäischen Staaten gegenüber Wechselkursschwankungen sehr anfällig. Während die Wechselkurse der BeNeLux-Staaten, Dänemark und Frankreich weitgehend stabil waren, kam es bei den Währungen von Spanien, Portugal, Italien und Großbritannien zu massiven Kursverlusten. Gleichzeitig blieb die Einlösung der makroökonomischen Erfordernisse offen. In der Konsequenz wurde das bilaterale Paritätengitter faktisch suspendiert und das EWS löste sich 1991/92 auf. Es entwickelte sich ein Konsens, dem zufolge Wechselkursstabilisierungen nur bei Anpassung der nationalen Wirtschaftspolitik realisierbar seien. Erforderlich dazu waren: Kontrolle der Inflation, eine angemessene Lohnpolitik zugunsten der Kapitalrendite, Anpassung der Zinspolitik, Senkung der Lohnstückkosten, Abbau öffentlicher Leistungen, „Gesundung“ der öffentlichen Finanzen sowie eine ausgeglichene Leistungsbilanz.

Delors-Bericht und der Vertrag von Maastricht



Bereits 1989 legte der einstige französische Finanzminister und Präsident der Europäischen Kommission, Jacques Delors, ein am Werner-Plan orientiertes Konzept zur Verwirklichung einer Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion vor, welches den Inhalt des Maastrichter Vertrages bestimmen sollte. Der Delors-Bericht ging von einer Verwirklichung der Wirtschafts- und Währungsunion in drei Stufen aus: Ziel der ersten Phase war die verstärkte Konvergenz der volkswirtschaftlichen Ergebnisse durch verbesserte Koordinierung der Wirtschafts- und Währungspolitiken.

Haushaltsdefizite sollen abgebaut und Kreditfazilitäten verboten werden, so dass Interventionen durch Zentralbanken zugunsten der öffentlichen Hand nicht mehr möglich sind. Dadurch sollten sich die Niveaus der Preisstabilität angleichen. In der zweiten Phase sollte ein föderalistisches System mit einer Europäischen Zentralbank und nationalen Zentralbanken geschaffen werden. Grundlage der dritten Phase war das Prinzip der Parallelität von Fortschritten bei der wirtschaftlichen und monetären Integration. Zur Realisierung dieses Modells zur Schaffung einer Wirtschafts- und Währungsunion waren makroökonomische Konvergenzen unabdingbar.

Zur nachhaltigen Realisierung einer stabilen Wirtschafts- und Währungsunion einigten sich die EG-Staaten auf die Maastrichter Konvergenzkriterien: Das Haushaltsdefizit (Neuverschuldung) darf nur 3% des Bruttoinlandsprodukts (BIP) betragen, die Staatsschuld darf nicht über 60% des BIP liegen, der Anstieg der Verbraucherpreise darf das Mittel der drei preisstabilsten Mitgliedstaaten nicht mehr als 1,5 Prozent übersteigen, der langfristige Zinssatz darf den durchschnittlichen Zinssatz der drei preisstabilsten Mitgliedstaaten maximal um 2 Prozent übersteigen. Bei Verstößen gegen diese Referenzwerte kann ein Defizitverfahren eingeleitet werden, wenn ein „übermäßiges Defizit“ vorliegt. Sanktionen können unter anderem als „Blauer Brief“ erfolgen oder als Geldstrafe in Höhe von 0,2 bis 0,5 Prozent des nationalen BIP.

Im Jahr 2005 setzte Bundeskanzler Schröder die im Konsens erfolgte Aufweichung der Konvergenzkriterien durch, die überhöhte Budgetdefizite legitimierten. Dazu zählen Finanzierungen für wirtschaftliches Wachstum, Beschäftigung, Bildung oder Entwicklungshilfe, Abgaben an die EU, Kosten von Naturkatastrophen, Reformvorhaben oder auch der deutschen Wiedervereinigung.

Debatte



Kritiker bemängeln die Konstruktion der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion. Mit ihr werde eine „Retortenwährung“ geschaffen. Die nationale Geldpolitik und damit ein Teil der nationalen Wirtschaftspolitik werde der EZB übertragen, die auf eine „one-size-fits-all monetary policy“ zielt. Somit bestehe kein „optimaler Währungsraum“. Die Geldpolitik sei somit nicht mehr in nationaler Regie und nach Vorstellungen und Bedürfnissen einzelner Volkswirtschaften gestaltbar, sondern wird für alle Länder durch die EZB bestimmt – ein großer Verlust für die nationale Politikautonomie. Die Staaten der Euro-Zone müssen auf ihr wichtigstes wirtschaftspolitisches Instrument verzichten: mit Wechselkurskorrekturen auf externe Schocks (Rohölverteuerung, Einbrüche im Welthandel) kompensatorisch zu reagieren.

Diese Aufgabe obliege nun verstärkt den Produkt- und Arbeitsmärkten, wodurch negative Effekte im Arbeitsmarkt zu erwarten sind. Vor allem seien zur Sicherung von Arbeitsplätzen die Personalkosten durch flexible und differenzierte Lohnentwicklungen anzupassen, sowohl auf der regionalen als auch auf der sektoralen Ebene . Die Arbeitsproduktivität wird zugunsten der Kapitalrendite angepasst, der Standort wird optimiert (competitive solidarity). Tarifparteien werden bei Lohnverhandlungen diszipliniert. Die Europäische Wirtschafts- und Währungsunion verschärfe den Wettbewerbsdruck unter den Mitgliedstaaten.Standortkonkurrenz führe zur makroökonomischen Anpassung ihrer Arbeitsmarkt-, Lohn- und Sozialsysteme. Ein ausgeglichener Haushalt führe zum Abbau staatlicher Leistungen und fördere Einkommensspreizungen. Dies führe im Ergebnis zu einer schrumpfenden Mittelschicht (shrinking middle class) und zur Herausbildung von Menschen, die arm trotz Arbeit sind (working poor).

Den genannten Nachteilen der Wirtschafts- und Währungsunion stehen eine Reihe von Vorteilen gegenüber. Befürworter betonen den Wegfall von Transaktionskosten sowie hoher Kosten beim An- und Verkauf anderer Währungen (Bankgebühren, Provisionen bei Devisenumsätzen, Personalkosten beim Devisenmanagement), mikroökonomische Effizienzgewinne durch den Wegfall wechselkursbedingter Risikoprämien sowie eine größere Preistransparenz.

Bilanzierend kann festgestellt werden, dass der Euro innen und außen weitgehend stabil ist. Die prognostizierten Einsparungen von Transaktionskosten, der Wegfall von Wechselkursrisiken und eine daraus folgende kräftige wirtschaftliche Stimulierung von Handel und Direktinvestitionen stellten sich indes nicht ein. Die Intensivierung des Warenhandels liegt nur zwischen 5 bis 10 Prozent - der Handel mit Nicht-Euro-Staaten wuchs in ähnlicher Größenordnung. Eine erhöhte Attraktivität auf Investoren aufgrund des Euros ist nicht nachzuweisen. Die Inflationsraten der Mitgliedstaaten weichen allerdings erheblich voneinander ab. Staaten wie Italien oder Griechenland verfügen über höhere Inflationsraten als Deutschland oder Finnland.

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PD Dr. Klaus Zapka

PD Dr. Klaus Zapka

Klaus Zapka ist Privatdozent am Institut für Politikwissenschaft der Universtität Göttingen.


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