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27.5.2019

Akteure und Wege der Umverteilung

Hauptakteur der Umverteilung ist in modernen Gesellschaften der Staat bzw. auch parafiskalische Institutionen. Daneben darf aber die Umverteilung durch private Transfers nicht übersehen werden. Ganz generell kann im übrigen festgestellt werden, dass es kaum eine öffentliche Aktivität gibt, die in der Konsequenz umverteilungsneutral bleibt.

Startseite des neuen Informationsportals für Arbeitgeber zur Sozialversicherung. (© picture-alliance/dpa)

In einer Marktwirtschaft werden die Einkommen der Bevölkerung zunächst durch den Markt bestimmt und dabei für die Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter und ihre Kinder zum weit überwiegenden Anteil durch die Einkommen aus abhängiger Arbeit sowie durch Einkommen aus Unternehmertätigkeit und Vermögen. Gewinn- und Kapitaleinkommen fallen (zumindest in relevantem Ausmaß) nur bei einer Minderheit an.

Die Einbindung in die Erwerbsarbeit (und für die Älteren entsprechend die Einkommen aus sich daraus ableitenden Renten bzw. Pensionen) ist ein wichtiges Element einer Politik zur Armutsvermeidung. Die Markteinkommen bestimmen damit die Primärverteilung der Einkommen − ebenso gilt das für den Besitz von Vermögen, aus denen die Kapitaleinkommen entstehen.

Die Primäreinkommen entsprechen jedoch nicht den verfügbaren Einkommen (vgl. ausführlich Abschnitt "Erwerbsarbeit und Erwerbslosigkeit"), also der so genannten Sekundärverteilung. Dazwischen liegt die Umverteilung durch positive und negative Transfers (vgl. Abbildung Transfers im Überblick). Positive Transfers sind Sozialleistungen des Staates bzw. der Sozialversicherungen (je nach Berechnungsweise mit oder ohne Renten und Pensionen, vgl. unten).

Im vorliegenden Kontext werden aber meist nur diejenigen Transfers berücksichtigt, die in Geldform erfolgen. Negative Transfers sind Abgaben an den Staat bzw. die Sozialversicherungen (Steuern und Sozialversicherungsbeiträge). Die indirekten negativen Transfers (Verbrauchssteuern, besonders die Mehrwertsteuer) werden in (Um-)Verteilungsanalysen ebenfalls meist leider ausgeklammert (vgl. Abschnitt "Umverteilung durch weitere Transfers").



Gemäß dem föderalen Staatsaufbau in Deutschland ist dabei auf der Einnahmenseite (negative Transfers) wie auf der Ausgabenseite (positive Transferleistungen) zwischen Gemeinden, Bundesländern und dem Bund zu unterscheiden (die Europäische Union wird nur indirekt aus dem Bundeshaushalt finanziert und bleibt hier außerhalb der Betrachtung).

Kommunen (Gemeinden, Städte, Landkreise) spielen auf der Ausgabenseite eine wichtige Rolle. Sie sind diesbezüglich wichtige Akteure. Ihnen kommt vor allem bei der Armutsbekämpfung eine auch historisch begründete Rolle zu. Das gilt heute im Rahmen der Grundsicherung etc. im Bereich monetärer Transfers, ebenso aber auch bei realen Transfers durch kostenlose oder für Ärmere verbilligte Sachleistungen bzw. Infrastrukturangebote. Insgesamt gesehen ist in rechtlicher wie auch finanzieller Hinsicht ihr eigener Handlungsspielraum aber eher gering. Auf der Einnahmenseite ist ihre Steuerhoheit sehr gering (z. B. Grund- und Gewerbesteuer). Ansonsten treffen v. a. der Bund und die Länder die Entscheidungen (ebenfalls über jene Steuern, an denen die Gemeinden einen Anteil erhalten; z. B. von der Lohn- und Einkommensteuer).

Bei den Ländern ist das Aufgabenspektrum zwar größer, die finanziellen Spielräume und auch die Autonomie im Hinblick auf die Steuerhoheit sind aber ebenfalls eher begrenzt. Dennoch ist ihre sozialpolitische Rolle sehr bedeutsam. Gerade bei den realen Transfers und dabei insbesondere im Bildungsbereich kommt ihnen eine wichtige Rolle in der Armutsprävention zu, da eine bessere/höhere Bildung zwar keine Garantie, aber eine wichtige Voraussetzung ist, um nicht in Arbeitslosigkeit und Armut zu fallen.

Der wichtigste Akteur für die Umverteilungspolitik ist der Bund. Er entscheidet weitgehend über die Steuern. Auch für die so genannten Parafisici − "aus dem Bundeshaushalt ausgegliederte spezielle Haushalte, insbesondere die Sozialversicherungen" − bestimmt er trotz deren Selbstverwaltung weitestgehend über die Einnahmen und ebenso über die Ausgaben.

Ländern und Kommunen werden vom Bund Aufgaben und Finanzmittel zugewiesen. Ihre Anteile an den Steuern sind gesetzlich ebenso festgelegt wie das Leistungsrecht bei den (um)verteilungspolitisch besonders relevanten Sozialleistungen vom Bund bis in Details bestimmt wird.

Auf einen speziellen Weg der Umverteilung ist an dieser Stelle besonders hinzuweisen. Vor dem Hintergrund der Zielstellung gleichwertiger Lebensbedingungen findet auf der kommunalen und Länderebene ein Finanzausgleich statt, d.h. eine regionale Umverteilung. Regionale Disparitäten würden sich ansonsten noch mehr vertiefen, da in wirtschaftlich bzw. sozial schwächer strukturierten Kommunen bzw. Bundesländern die Einnahmen tendenziell unterdurchschnittlich sind, während der Ausgabenbedarf meist gleichzeitig überdurchschnittlich ist. Der Finanzausgleich wirkt dem entgegen.

Dadurch wird zumindest in Bezug auf die Finanzierung von Infrastrukturangeboten etc. eine Umverteilung ermöglicht, die sich auch in den Lebenslagen der privaten Haushalte auswirkt.

Ganz generell kann im übrigen festgestellt werden, dass es kaum eine öffentliche Aktivität gibt, die in der Konsequenz umverteilungsneutral bleibt. Diese These wird einsichtig, wenn man bedenkt, dass es bei staatlichen Maßnahmen, speziell bei der Bereitstellung öffentlicher Infrastrukturangebote (die nicht unbedingt auch in öffentlicher Verwaltung erstellt und betrieben werden müssen), neben der Abgabe dieser Leistung an die Haushalte auch Einkommenseffekte der Leistungserstellung gibt. Z. B. gehen von der Nutzung öffentlicher Verkehrswege und -mittel oder einer Kinderbetreuung, dem Bau und dem Betrieb eines solchen Angebotes oder einer Verlagerung öffentlicher Einrichtungen in eine strukturschwache Region ebenfalls deutliche Einkommenseffekte und eine Umverteilungswirkung aus.

Ein weites Feld von Umverteilung, das wenig erforscht, aber von großer Bedeutung ist, besteht in der Umverteilung im privaten Bereich. Die Beispiele reichen von der Umverteilung zwischen Einkommensbeziehern und Personen ohne eigene Einkommen innerhalb privater Haushalte über Schenkungen/Erbschaften bis hin zu Transfers zwischen Haushalten via Stiftungen oder auch − wiederum als reale Transfers − über ehrenamtliche Arbeit etc. (vgl. Abschnitt "Umverteilung durch weitere Transfers"). Ihre Bedeutung für die Lebenslage der Menschen und für die Gesellschaft kann kaum hoch genug eingeschätzt werden.
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Dieser Text ist unter der Creative Commons Lizenz "CC BY-NC-ND 3.0 DE - Namensnennung - Nicht-kommerziell - Keine Bearbeitung 3.0 Deutschland" veröffentlicht. Autoren/-innen: Gerhard Bäcker, Ernst Kistler für bpb.de

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Gerhard Bäcker, Ernst Kistler

Gerhard Bäcker

Gerhard Bäcker, Prof. Dr., geboren 1947 in Wülfrath ist Senior Professor im Institut Arbeit und Qualifikation der Universität Duisburg-Essen. Bis zur Emeritierung Inhaber des Lehrstuhls "Soziologie des Sozialstaates" in der Fakultät für Gesellschaftswissenschaften der Universität Duisburg-Essen. Forschungsschwerpunkte: Theorie und Empirie des Wohlfahrtsstaates in Deutschland und im internationalen Vergleich, Ökonomische Grundlagen und Finanzierung des Sozialstaates, Systeme der sozialen Sicherung, insbesondere Alterssicherung, Arbeitsmarkt und Arbeitsmarktpolitik, Lebenslagen- und Armutsforschung.


Ernst Kistler

Ernst Kistler, Prof. Dr., geboren 1952 in Windach/Ammersee ist Direktor des Internationalen Instituts für Empirische Sozialökonomie, INIFES gGmbH in Stadtbergen bei Augsburg. Forschungsschwerpunkte: Sozial- und Arbeitsmarktberichterstattung, Demografie, Sozialpolitik, Armutsforschung.


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