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2.11.2007

Politisches System

Indien ist heute die bevölkerungsreichste Demokratie der Welt. Gewaltenteilung und föderale Strukturen prägen das politische System. Eine Vielzahl von Parteien und Verbänden vertritt die Interessen der gesellschaftlichen Gruppen.

Eine Statue Mahatma Gandhis in Bhubaneshwar, Indien. (© AP)


Einleitung

Indien feiert sich gerne als "größte Demokratie der Welt". Dieser Stolz ist - bei aller Kritik an Menschenrechtsverletzungen und der zeitweisen oder regionalen Aushebelung demokratischer Verfahren - durchaus gerechtfertigt, speziell in Anbetracht der Entwicklung, die andere Staaten nach ihrer Unabhängigkeit beschritten, und angesichts der potenziellen Konfliktträchtigkeit der indischen Gesellschaft. Deshalb wurde der indischen Demokratie und dem indischen Staat als Ganzem schon früh ein schnelles Ende vorausgesagt, wobei diese Krisenprognosen nach dem Zerfall des Vielvölkerstaates Sowjetunion Anfang der 1990er Jahre wieder besondere Konjunktur hatten. Der Pessimismus der Beobachter speiste sich aus der erheblichen Anzahl separatistischer Konflikte, der Intensivierung religiöser Spannungen zwischen Hindus und Muslimen, gewalttätigen Auseinandersetzungen zwischen Angehörigen aus hohen und niedrigen Kasten und den davon begleiteten naxalitischen Umtrieben. Generell galt Indien wegen seiner starken ethnischen, religiösen, sprachlichen und kastenmäßigen Zerklüftungen, die sich in hoher Parteienvielfalt und zum Teil instabilen Regierungen niederschlugen, sowie aufgrund der Tatsache weitverbreiteter absoluter Armut als schwer regierbar. Als konfliktverschärfend wurden lange Zeit auch das relativ magere Wirtschaftswachstum, die Armut der öffentlichen Haushalte, oftmals dramatische Zahlungsbilanzkrisen und spektakuläre Korruptionsfälle angesehen, welche die Legitimität und Umverteilungsfähigkeit der Regierung in Frage stellten.

Diese Katastrophenprognosen haben sich jedoch bislang nicht bewahrheitet. Vielmehr lässt sich auf der Ebene des Bundes und der Unionsstaaten seit über einem halben Jahrhundert ein institutionalisierter und geordneter Machttransfer beobachten, bei dem die regierende Partei oft aus dem Amt gewählt wurde, ohne den Versuch zu unternehmen, sich durch Einschränkung des demokratischen Prozesses oder gar die Unterstützung des Militärs an der Macht zu halten. Demokratische Verfahren werden von keiner relevanten politischen Gruppierung in Frage gestellt. Die horizontale und vertikale Gewaltenteilung zwischen Exekutive, Legislative und einer unabhängigen Justiz einerseits, zwischen Bund und Ländern andererseits, ist weitgehend intakt, wenn es auch verschiedentlich Versuche gab, sie zu untergraben.

Die Menschen- und Bürgerrechte sind offiziell gewährleistet, unterliegen allerdings in Krisengebieten und Notstandszeiten deutlicher Einschränkung. Damit verbunden haben die häufig nicht alphabetisierten Wählerinnen und Wähler eine doch beachtliche Reife dokumentiert, die sich in hoher Wahlbeteiligung, zunehmendem Anteil der Wechselwähler und deutlicher Reaktion auf wahrgenommene Fehlleistungen der Regierung niederschlug. Das Schwelen separatistischer und religiöser Konflikte kann nicht bestritten werden. Die Unionsregierung ging aber, von Unterbrechungen abgesehen, in einer relativ konstruktiven Weise mit ihnen um, indem sie die Extremisten zwar ausgrenzte, berechtigten Forderungen nach politischer und kultureller Selbstbestimmung aber nachgab. Zieht man heute Bilanz, ist es um die Konflikte im Punjab und im Nordosten relativ ruhig geworden, in Kaschmir konnten zumindest mehrmals Wahlen zur Legitimierung neuer Landesregierungen durchgeführt werden, die Zahl gewaltsamer Ausschreitungen ist rückläufig.

Klassenkonflikte im eigentlichen Sinn lassen sich trotz der unbestreitbaren Armut und Ungleichverteilung von Einkommen bzw. Vermögen kaum beobachten. Allerdings liegen den Auseinandersetzungen zwischen Angehörigen aus hohen und niedrigen Kasten bzw. Dalits in starkem Maße sozioökonomische Motive zugrunde, vor allem Chancen auf Anstellung im öffentlichen Dienst, auf Ausbildungsplätze sowie auf Landbesitz. Aber auch bei diesen und den religiösen Konflikten hat sich die Anfang der 1990er Jahre beobachtbare Schärfe vermindert. Ohne die aus ihnen resultierenden Gefahren für die langfristige politische und gesellschaftliche Stabilität und Integrität Indiens leugnen zu wollen, ist festzustellen, dass das Land und sein politisches System eine Vielzahl intensiver und oftmals gleichzeitig sich zuspitzender Krisen überstanden haben, die anderswo vermutlich existenzgefährdend gewesen wären.

Zur Erklärung lässt sich das wirtschaftliche Wachstum anführen, das bis Anfang der 1990er Jahre ausreichte, um Arbeitsplätze für die neu auf den Markt drängenden Arbeitskräfte zu schaffen, und danach noch deutlich anzog. Ferner sind die im Vergleich etwa zu Lateinamerika relativ milde Ungleichverteilung des Landbesitzes, der Einkommen und Vermögen und damit verbunden der Rückgang der absoluten Armut in der Bevölkerung zu nennen. Diese sozioökonomischen Faktoren erklären allerdings nur zum kleineren Teil die relative politische Stabilität, da sich separatistische Kräfte auch in den wohlhabenderen Landesteilen (zum Beispiel im Punjab) betätigten und ganz allgemein das Ausmaß von religiösen und Kastenkonflikten nicht mit dem jeweiligen Entwicklungsfortschritt zusammenhängt. Ausschlaggebender für die relative Stabilität war in erster Linie das demokratische System selbst, das eine 60-jährige Kontinuität aufweist. Deshalb sind demokratische Prinzipien und Praxis in der Bevölkerung tief verwurzelt; politische Legitimität verleihen in Indien nur Wahlsiege. Den politischen Institutionen wird zwar sehr unterschiedliche Wertschätzung entgegengebracht, den Parteien, der Verwaltung und der Polizei am wenigsten, außerparlamentarische Wege sind aber selbst bei den Kommunisten und hindunationalistischen Parteien verpönt. Die Demokratie genießt außerordentlich breite Zustimmung in der Bevölkerung, nicht zuletzt auch deswegen, weil das Stimmgewicht der früher unterprivilegierten Gruppen Einfluss entfaltete und deren Vertreter in die Führung von Parteien und Regierungen aufgenommen wurden.

Pluralistische Medienlandschaft

[...] Gelesen wurde in Indien schon immer viel, Zeitungen kosten um die fünf Rupien - ein paar Cent. Doch erst das Wirtschafts- und damit Anzeigenwachstum seit den neunziger Jahren, zudem Fortschritte bei der Alphabetisierung beflügelten die enorme Entfaltung des Zeitungsmarkts, parallel zum Siegeszug des Kabel- und Satellitenfernsehens mit bis zu 200 Kanälen. Entscheidend aber waren die modernen Technologien: Seit deren Import keiner staatlichen Lizenz mehr bedurfte, ersetzte der Computer so manche verstaubte Second-Hand-Druckmaschine. [...]


Staatsverfassung

Die Verfassung der Republik Indien atmet den Geist westlich-liberaler Staatstradition. Sie ist mit ihren 395 Artikeln sowie neun Anhängen eine der umfangreichsten Verfassungen der Welt. Entgegen den ursprünglichen Plänen wurde Indien vor Ausarbeitung einer neuen Verfassung in die Unabhängigkeit entlassen, weshalb im Land zunächst noch die Vorgängerverfassung von 1935 gültig war. Die Ausarbeitung einer neuen Konstitution, die schließlich am 26. Januar 1950 in Kraft trat, erwies sich trotz der Wirren und Unruhen nach der Unabhängigkeit als relativ konfliktfreier Prozess. Entscheidend hierfür war, dass er von den politischen Leitfiguren der Zeit, besonders Premierminister Nehru und dem Führer der "Unberührbaren", Bhimrao Ramji Ambedkar, bestimmt wurde. Die Verfassungsväter übernahmen 250 Artikel aus der Kolonialverfassung von 1935 und nutzten bereitwillig die Erfahrungen anderer Demokratien, soweit sie für Indien relevant waren.

Die Verfassung enthält das allgemeine Wahlrecht, den Menschenrechtskatalog, darunter auch die Garantie der Gleichheit vor dem Gesetz, das Diskriminierungsverbot nach Religion, Kaste und Geschlecht sowie großzügige Rechtswegegarantien. Um die Eigentumsgarantie gab es heftige Auseinandersetzungen; sie wurde zwar zunächst gewährt - wobei die gerichtliche Überprüfung von Entschädigungsleistungen allerdings im Unklaren blieb, wurde mit einem späteren Verfassungszusatz aber wieder gestrichen. Die Durchführung von Wahlen legte man in die Hände einer unabhängigen Wahlkommission, nach Religion bzw. Kasten getrennte Wählerschaften wurden abgeschafft und durch Sonderrechte für die in der Verfassung genannten Stämme und niederen Kasten ersetzt. Sie sollten aber nur solange gültig sein, bis diese Gruppen wirtschaftlich und sozial das Standard der übrigen Bevölkerung erreicht hätten.

Zweikammersystem

Die Verfassung sieht ein föderales Zweikammersystem vor und scheint auf den ersten Blick eher auf ein Präsidialregime zugeschnitten zu sein, denn der Premierminister findet nur kurze Erwähnung. Die parlamentarische Form der Demokratie wird jedoch durch die Übernahme der ungeschriebenen britischen Konventionen gewährleistet sowie durch spätere Entscheide des Obersten Gerichts und Verfassungsergänzungen, welche die Macht des Präsidenten einschränken. Der Staatspräsident wird indirekt von einem gemeinsamen Gremium der Abgeordneten des Bundes und der Länder gewählt. Der vom Präsidenten auf Grundlage der Mehrheitsverhältnisse bestimmte Premierminister ist dem Parlament verantwortlich. Er kann dieses auflösen, er kann aber auch durch einfaches Misstrauensvotum gestürzt werden; er bestimmt ferner die Minister, die vom Staatspräsidenten ernannt werden. Die Abgeordneten des Unterhauses (Lok Sabha) werden in allgemeinen Wahlen alle fünf Jahre nach dem einfachen Mehrheitssystem gewählt. Die Mitglieder des Oberhauses (Rajya Sabha) werden für sechs Jahre per Wahl durch die legislativen Versammlungen in den Bundesstaaten bestimmt, wobei alle zwei Jahre ein Drittel der Abgeordneten neu gewählt wird.

Die in der Verfassung verankerten Leitlinien des Regierungshandelns verdanken sich dem Einfluss Mahatma Gandhis und enthalten auch Pflichten des Staates. So etwa das Gebot, für die Wohlfahrt seiner Bürger zu sorgen, Arbeitsplätze und Ausbildungsmöglichkeiten zu garantieren und Einkommenskonzentrationen zu verhindern. Diese Prinzipien sind zwar nicht justiziabel und nicht durch Ausführungsgesetze präzisiert, doch hat das Oberste Gericht mit Bezug auf diese Leitlinien die Regierung verschiedentlich zum Handeln (etwa bei der Gewährleistung universaler Bildung oder beim Umweltschutz) aufgefordert.

Die durch die Verfassung gewährten demokratischen Freiheiten unterliegen in Indien deutlichen, wenn auch temporären Beschränkungen: Im Falle der Bedrohung der inneren Ordnung oder eines äußeren Angriffs kann der Staatspräsident Notstandsbefugnisse in Anspruch nehmen und die bürgerlichen Freiheiten aufheben. Diese Notstandsmaßnahmen bedürfen aberspätestens nach sechs Monaten der Bestätigung durch beide Häuser des Parlaments. Im Übrigen kann der Präsident auch einen Unionsstaat unter Kuratel der Zentrale stellen (president's rule) oder dessen Finanzen ihrer Kontrolle unterstellen. Möglich ist beispielsweise ebenso die Einschränkung der Pressefreiheit im Interesse der Integrität und Souveränität des Staates oder der öffentlichen Moral. Schließlich erlaubt ein gleichzeitig zur Verfassung verabschiedetes Durchführungsgesetz die Vorbeugehaft zur Abwehr interner Umtriebe.

Föderalismus

Indien ist einer der wenigen föderalen Staaten in der Dritten Welt. In der Verfassung wurde dafür Sorge getragen, regionalen Interessen und Loyalitäten Ausdrucksmöglichkeiten zu verschaffen, ohne die Integrationsfähigkeit der Zentralregierung zu gefährden. Diese erhielt die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz über die Landesverteidigung, die Außenpolitik, den Binnenhandel, Transport und Kommunikation. Die Unionsstaaten können Gesetze zur Lokalverwaltung, Gesundheits-,Erziehungs- und Landwirtschaftspolitik erlassen, während das Straf- und Familienrecht, Arbeitsbeziehungen, soziale Sicherheit, Wirtschaftsplanung und Preiskontrollen zur Angleichung der Lebensverhältnisse der konkurrierenden Gesetzgebung unterliegen, also nicht ausschließlich in die Zuständigkeit des Bundes oder der Länder fallen. Beamten- und Richterschaft werden allerdings nach gesamtstaatlichen Kriterien (betreffend Aufstieg, Besoldung und Zuordnung) geführt, und das Recht auf eigene Steuererhebung der Unionsstaaten geht nicht so weit, dass sie nicht von erheblichen Mittelzuflüssen der Zentrale abhängig wären. Zudem werden die Gouverneure, die Vertreter der Zentralregierung in den Unionsstaaten, durch den indischen Staatspräsidenten ernannt und mit beträchtlichen Ausnahmerechten ausgestattet: So können sie ihre Landesparlamente auflösen und die Landesregierung entlassen, sofern diese die Ordnung nicht aufrechterhalten kann oder nicht mehr über eine ausreichende Mehrheit verfügt, und auf Veranlassung des Staatspräsidenten die exekutiven Geschäfte selbst übernehmen. Auch können Gouverneure ihre Zustimmung zu Gesetzesvorschlägen verweigern. Aufgrund dieser starken Steuerungsmöglichkeiten durch die Zentrale wurde Indien daher oftmals als "quasi-föderaler" Staat bezeichnet. Immerhin verfügen die Landesregierungen über breite gesetzgeberische Kompetenzen und Verfügungsrechte in Bezug auf die Landverteilung, Entwicklungsvorhaben, Ausbildungsplätze und Stellen im öffentlichen Dienst. Verfassungsänderungen bedürfen einer Mehrheit der Abgeordneten beider Häuser des Parlaments (und von zwei Drittel der Anwesenden) sowie der Zustimmung des Staatspräsidenten. Bei Eingriffen in den Föderalismus, Änderungen der Justizorganisation oder des präsidentiellen Wahlmodus muss auch mindestens die Hälfte der Länderparlamente zustimmen.

Wahlen

Die Form des Wahlrechts ist in der indischen Verfassung nicht festgelegt. Das britische Vorbild und die während der kolonialen Periode der Provinzautonomie etablierten Gewohnheiten sorgten aber dafür, dass eine Alternative zum Mehrheitswahlrecht nicht in Betracht gezogen wurde. Dem Lehrbuch nach hätte dieses ein stabiles Zweiparteiensystem ohne Splitterparteien und ohne den Zwang zur Bildung von Koalitionsregierungen zur Folge haben müssen. Dem widersprach die tatsächliche Entwicklung. Bis 1967 wurden Bundes- und Landtagswahlen parallel veranstaltet, ein Faktor, der erheblich zur Stabilisierung des politischen Systems beitrug. Später haben sich die Wahltermine entzerrt.

Seit 1951/52 fanden insgesamt 14 Unterhauswahlen statt. Ihre Organisation ist extrem aufwändig und erfordert die Mitarbeit von einer Million Wahlhelfern, die Einrichtung von 700.000 Wahllokalen und die Registrierung vielfach noch schreibunkundiger Wähler. Immerhin lag die Wahlbeteiligung schon beim ersten Mal knapp unter 50 Prozent, und das Ausmaß gewalttätiger Aktionen hielt sich in Grenzen. Seither ist die Wahlbeteiligung mit gewissen Unterbrechungen gerade auch in den unterprivilegierten Bevölkerungsschichten und Regionen gestiegen, sie stagniert aber seit Anfang der 1990er Jahre bei etwa 60 Prozent. Die Landtagswahlen folgten in etwa diesem Muster. Auch die Zahl der pro Wahlkreis aufgestellten Kandidaten hat sich deutlich erhöht. Die vergleichsweise starke Partizipation und Konkurrenz um Nominierungen ist eine Folge zunehmender politischer Mobilisierung, aber auch der Vorteile, die sich aus einem politischen Amt ziehen lassen. Diese Vorteilssuche, dazu das Wahlspendenunwesen und die damit verbundenen massiven Ausgaben für die Kampagnen, die politisch beeinflusste Vergabe von Ämtern und Genehmigungen, die damit im Zusammenhang stehende Korruption und die Kriminalisierung von Politik haben zunehmend zu einer Geringschätzung von Parteien und deren Vertretern beigetragen.

Wahlen werden in Indien von einer unabhängigen Wahlkommission durchgeführt und überwacht, welche Beeinträchtigungen der Wahl etwa in Form von Gewalttätigkeiten, Betrug oder Raub von Wahlurnen durch die Ansetzung von Nachwahlen ahnden kann. Die Wahlkommission hat sich in den letzten Jahren dadurch einen Namen gemacht, dass sie die Kandidaten - auch auf Druck der Zivilgesellschaft - zwang, ihre Vermögensverhältnisse und ihren Bildungsstand offenzulegen sowie zu erklären, ob gegen sie Strafverfahren anhängig sind. Sie hat einen Verhaltenskodex entwickelt, der zum Beispiel die Verteilung von Wahlgeschenken durch die amtierende Regierung vor der Wahl untersagt und sich dafür einsetzt, dass Parteien den Ansprüchen ihrer Statuten genügen.

Im Ergebnis der Wahlen dominierte in den ersten beiden Dekaden nach der Unabhängigkeit die Kongresspartei, die alle Bundes- und Landesregierungen stellte. Die Wahlen 1967 brachten in den Bundesländern einen bedeutsamen Einbruch für die Partei; die Zeit danach könnte man als ein System "multipler Bipolarität" bezeichnen, das heißt, dem Kongress stand in den Unionsstaaten eine jeweils andere, regional ausgerichtete bzw. kommunistische Partei gegenüber.

Ergebnis der Wahlen 2004

Die dritte Phase seit 1990 führte auf allen Ebenen zu einem echten Mehrparteiensystem. Seither ist der Stimmenanteil der Kongresspartei wohl dauerhaft gefallen, vor allem bei den niederen Kasten verlor sie an Unterstützung. Spiegelbildlich dazu wuchs die Anhängerschaft der Regionalparteien und der hindunationalistischen BJP deutlich, wobei diese Partei vor allem bei den urbanen und gebildeteren Mittelschichten, der Jugend, aber auch den Stammesangehörigen und den Niedrigkastigen Stimmengewinne verzeichnen konnte. Die Unterhauswahlen von 1998 und 1999 brachten einen weiteren Wählerzuwachs bei der BJP, ermöglichten ihr daher die Regierungsübernahme, bei der sie aber zur Koalition mit einer Vielzahl kleiner, hauptsächlich regional orientierter Parteien gezwungen war. Im Jahr 2004 erlitt die BJP einen deutlichen Rückschlag, der erneut die Kongresspartei und ihre ebenso zahlreichen Partner an die Macht brachte. So stehen sich heute - und vermutlich auf längere Sicht - zwei Blöckeaus BJP und Kongresspartei mit einem Anhang kleinerer Parteien gegenüber, was für die Koalitionsführer einen Zwang zur Mäßigung mit sich bringt.

Politische Institutionen

Parlament

Üblicherweise gilt die Volksvertretung in einem parlamentarischen System als oberste politische Instanz und als Ausdruck der Volkssouveränität. Die Vorrangstellung des Parlaments wird in Indien allerdings eingeschränkt durch den im Föderalismus begründeten Gestaltungsspielraum der unionsstaatlichen Volksvertretungen, durch die verfassungsmäßig kodifizierten Grundrechte und die Leitprinzipien staatlichen Handelns, über deren Einhaltung das Oberste Gericht wacht, sowie durch die Ausnahmerechte einiger Unionsgebiete (vor allem Kaschmirs).

Das Unterhaus zählt heute 545 Abgeordnete, die in Einerwahlkreisen gewählt werden. Ein knappes Viertel der Wahlkreise ist den Vertretern der unteren Kastengruppen und der Stammesangehörigen vorbehalten, was dieParteien zur Aufstellung entsprechender Kandidaten zwingt. Die Legislaturperiode beträgt fünf Jahre, der Premierminister kann jedoch eine vorherige Auflösung beantragen und Neuwahlen ansetzen lassen. Dem Parlament kommen die in westlichen Demokratien üblichen Funktionen wie Gesetzgebung und Kontrolle der Regierung zu, und es verfügt dazu über die entsprechenden Mittel wie Misstrauensvotum, Genehmigung des Haushaltes oder des Ausnahmezustandes und Fragestunden. Wie in anderen parlamentarischen Systemen werden die Parlamentsmehrheit und die Regierung von derselben Parteienkoalition gestellt, was der Parlamentsmehrheit kooperative Zusammenarbeit mit der Regierung nahelegt. Die Ausformulierung von Gesetzesvorschlägen obliegt weitgehend der Regierung bzw. der ihr nachgeordnetenBürokratie; Regierungsverordnungen sind vom Parlament zu bestätigen. Internationale Abkommen sind dagegen nicht von der Billigung durch das Parlament abhängig, und es ist auch nicht berechtigt, Untersuchungsausschüsse einzusetzen. Das politische System wird daher faktisch von der Exekutive dominiert, welche die Volksvertretung zeitweilig - unter Indira Gandhi - mit ausgesprochener Missachtung behandelte.

Das Kabinett und seine Mitglieder sind allein dem Unterhaus verantwortlich. Das Oberhaus, die Vertretung der Bundesstaaten auf nationaler Ebene, kann auch zu Finanzgesetzen, die über das Unterhaus eingebracht werden müssen, lediglich Empfehlungen abgeben. Es steht dem Unterhaus an Bedeutung auch deshalb nach, weil es nur über halb so viele Abgeordnete (250) verfügt und in (den seltenen) Konfliktfällen daher überstimmt werden kann. Das Oberhaus hat aber durch die Regionalisierung des Parteiensystems seit den 1980er Jahren wieder etwas an Bedeutung gewonnen. Verfassungsänderungen müssen von zwei Dritteln der Abgeordneten beider Häuser gebilligt werden, die zusammen auch die Wahl des Staatspräsidenten durchführen oder Amtsenthebungsverfahren gegen diesen sowie die Richter des Obersten Gerichts einleiten können.

In den 1990er Jahren wurde im Parlament ein System von ständigen Ausschüssen eingeführt, welche die entsprechenden Ministerien abbilden, üblicherweise aus 45 Abgeordneten bestehen (ein Drittel aus dem Oberhaus, zwei Drittel aus dem Unterhaus) und die parteipolitische Zusammensetzung des Parlaments widerspiegeln. Als Instrumente zur effektiveren Überprüfung der einschlägigen Ministerien gedacht, leiden sie derzeit noch unter hoher Fluktuation und mäßigem Engagement ihrer Mitglieder. Abgeordnete verstehen sich in Indien insgesamt eher als Vertreter ihrer Wahlkreise, für die sie Mittel zu mobilisieren versuchen, denn als Fürsprecher des Gemeinwohls.

Exekutive

Die indische Verfassung verleiht dem Staatspräsidenten beachtliche Vollmachten. Er ist Oberbefehlshaber der Streitkräfte, ernennt den Premierminister und auf dessen Rat die Minister, die Mitglieder der Wahlkommission und die Gouverneure. Er hat das Recht, den nationalen Ausnahmezustand auszurufen, kann Landesregierungen abberufen und die entsprechenden Bundesstaaten unter die Kontrolle der Zentralregierung stellen (president's rule), jedoch ist hierzu die Zustimmung beider Häuser des Parlaments notwendig. Der Staatspräsident wiederum muss allen Gesetzen zustimmen, bevor sie in Kraft treten. Entscheidend ist, dass der Präsident in Ausübung seiner Funktionen dem Ratschlag des Premierministers und seines Kabinetts folgen soll. Unabhängigen Einfluss, etwa bei der Bestellung des Premierministers, kann er daher nur dann aus-üben, wenn keine Partei(-enkoalition) über eine klare Mehrheit verfügt.

Eindeutiges politisches Machtzentrum ist der Premier, der zusammen mit dem Ministerrat die Regierungsgeschäfte führt und die Richtlinienkompetenz besitzt. Der Premierminister wird für jeweils fünf Jahre gewählt, verfügt über ein größeres Büro (PrimeMinister's Office), das sich zur Schaltzentrale der Macht entwickelt hat und auch die Geheimdienste beaufsichtigt. Wie das Kabinett arbeitet, ist freilich in den letzten Jahren stark durch die Koalitionsarithmetik bestimmt. Durch Koalitionen mit zahlreichen Parteien hat die Zahl der Ministerien auf insgesamt über 70 zugenommen, wobei aber nur etwa die Hälfte der Minister auch dem Kabinett angehören. Die damit schwieriger werdende Koordination wird durch zahlreiche interministerielle Arbeitsgruppen und gegebenenfalls durch eigene Gremien zur Koordination der Koalitionsparteien zu bewerkstelligen versucht.

Rechtsprechung

Indien verfügt über eine angesehene, weitgehend unabhängige, wenig korrupte, jedoch völlig überlastete Justiz. Sie ist hierarchisch gegliedert, an der Spitze steht in jedem Bundesstaat das Hohe Gericht (High Court), darüber zentral das Oberste Gericht(Supreme Court) in Neu-Delhi. Das Oberste Gericht besteht heute aus 26 Richtern. Sie können nur durch Amtsenthebungsverfahren abgesetzt werden, und ihr Gehalt ist festgesetzt; früher wurden sie vom Staatspräsidenten ernannt, werden jedoch mittlerweile wie die Richter an den Hohen Gerichten durch eine unabhängige Justizkommission bestimmt, die sich aus Vertretern der obersten Richter und des Justizministeriums zusammensetzt.

In der Anfangsphase beschränkte sich das Oberste Gericht auf die Auslegung der Verfassung und erkannte bei Verfassungsänderungen die Vorrangstellung des Parlaments an. Das änderte sich ab Ende der 1960er Jahre als die Regierung zunehmend versuchte, über Verfassungsänderungen ihre politischen Ziele durchzusetzen. 1973 entschied das Gericht, dass die grundlegende Struktur der Verfassung parlamentarischen Änderungsversuchen entzogen sei. Das ist bis heute so geblieben, der juristische Aktivismus hat seitdem aber deutlich zugenommen, so dass Parlamentarier oft, wie in Deutschland, zu mehr juristischer Selbstbeschränkung auffordern. Als Hüter der Verfassung und der Grundrechte besitzt das Oberste Gericht eine nahezu beispiellose Machtfülle. Es entscheidet in allen Streitfällen zwischen Union und Bundesstaaten sowie zwischen den Bundesstaaten untereinander. Es ist die höchste Berufungsinstanz in allen zivil- und strafrechtlichen Fällen und berät zudem den Staatspräsidentenin wichtigen verfassungsrechtlichen Fragen.

In einer Reihe spektakulärer Urteile hat das Oberste Gericht den Staat auf den Schutz der Umwelt, die Gewährleistung seiner sozialen Pflichten (etwa bei der Grundbildung) und den Schutz der Bürgerrechte festgelegt und nach Aufsehen erregenden Korruptionsfällen auch für die Unabhängigkeit der zentralen Ermittlungsbehörde gesorgt. Kurzum, das Oberste Gericht ist ein Hoffnungsträger der gebildeten Mittelschichten zur Durchsetzung geordneter und einigermaßen korruptionsfreier Politik geworden.

Popularklagen (public interest litigation) sind seit den 1980er Jahren relativ häufig geworden; sie erlauben auch nicht vom Klagegegenstand betroffenen Bürgern und Institutionen, die Oberen Gerichte um Klärung anzugehen. Beklagte Missstände finden sich am meisten in den Bereichen Gesundheit, Umwelt und Korruptionsbekämpfung. Gerichte sind damit dort tätig geworden, wo andere staatliche Instanzen versagten; freilich haben sie ihre verfassungsrechtlichen Grenzen damit weit ausgereizt und ihre personellen Kapazitäten stark überfordert. Die notorische Überlastung der indischen Gerichte hat mit der Nichtbesetzung vieler Richterstellen zu tun, mit der Klagefreudigkeit indischer Bürger und den zahlreichen Verzögerungsmöglichkeiten bei Prozessen. Dazu kommen teilweise antiquierte und sich widersprechende Gesetze, eine Anwaltschaft, die von der Zahl der Klagen und der Termine vor Gericht profitiert, und Richter, die bei unliebsamen Urteilen Versetzungen fürchten müssen und die Urteilssprechung daher lieber ihrem Nachfolger überlassen. So sind derzeit bei indischen Gerichten insgesamt etwa 25 Millionen unerledigte Klagen anhängig, deren Bewältigung mehrere Jahrzehnte in Anspruch nehmen würde. Jedes Jahr kommen aber über 14 Millionen neue Verfahren hinzu. Schlimmer noch: 80 Prozent der Inhaftierten warten oft jahrelang auf ihren Prozess, 90 Prozent werden dann aber freigesprochen. In den Gefängnissen werden überdies jedes Jahr etwa 1300 Personen Opfer von Gewalt.

Verwaltung

Von der britischen Kolonialmacht übernahm Indien einen leistungsfähigen, hoch angesehenen Verwaltungsapparat, der, nun in Indian Administrative Service (IAS) umbenannt, von Beginn an in einem Spannungsverhältnis zur parallel betriebenen Entwicklungsplanung und deren Bürokratie sowie den Selbstständigkeitsbestrebungen der Bundesstaaten und ihrer eigenen Verwaltung stand. Versuche, ihn für andere Beamten und Fachleute zu öffnen, scheiterten weitgehend.

Das Bild der indischen Verwaltung wird aber nicht von diesem einigermaßen professionellen Dienst bestimmt, sondern von den sehr viel stärker besetzten mittleren und unteren Verwaltungen des Bundes und der Länder. Sie leiden unter zunehmender Politisierung, Schwächung ihrer Unabhängigkeit sowie mangelnden Anreizen zur Leistungssteigerung und zur Rechenschaftspflichtigkeit gegenüber den Bürgern. Im öffentlichen Dienst einschließlich der Staatsunternehmen sind in Indien etwa 30 Millionen Arbeitnehmer beschäftigt, die im Hinblick auf ihre Vergütung, die Sicherheit des Arbeitsplatzes und die Gewährleistung sozialer Zusatzleistungen zu den absolut Privilegierten gehören. Die Bezahlung übersteigt jene im formellen privaten Wirtschaftssektor um das Doppelte, vom informellen Sektor ganz zu schweigen. An mangelnden finanziellen Reizen kann es also nicht liegen, wenn sich nur 15 Prozent der Bevölkerung mit den öffentlichen Leistungen zufrieden zeigen oder wenn regelmäßig Lehrer und Ärzte im Staatsdienst ihrem Arbeitsplatz fern bleiben und Leistungen in der Regel nur bei zusätzlicher Bezahlung erbringen. Einstellungen und Beförderungen im öffentlichen Dienst erfolgen im Wesentlichen nach politischen Kriterien, in den oberen Rängen werden Beamte laufend versetzt, im Durchschnitt jedes Jahr einmal. Gründe hierfür sind Regierungswechsel, Konflikte der Beamten mit der politischen Führung und die unterschiedliche Attraktivität der Posten. Es ist so nicht verwunderlich, dass sich Beamte politisch anpassen, um persönliche Unannehmlichkeiten zu vermeiden.

Ein Problem ist auch die weit verbreitete Bestechlichkeit: Viele Bürger zahlen Schmiergelder, wenn sie zum Beispiel mit Stromversorgungsbetrieben, Stadtentwicklungsbehörden und Steuerinspektoren zu tun haben oder Genehmigungen benötigen. Selbst die Einstellungen in den öffentlichen Dienst sind für jene, die darüber entscheiden, eine reiche Einkommensquelle. Gegen mögliche Entlassungen korrupter Beamter schützt ein Artikel der Verfassung, der Strafverfolgung von der Einwilligung des zuständigen Ministers abhängig macht. Hauptopfer dieser Zustände sind die Armen in der Gesellschaft - die Reichen können sich private Dienste leisten. Die Korruption behindert aber auch die wirtschaftliche Entwicklung. Doch gibt es durchaus Ansätze zur Besserung: So haben Nichtregierungsorganisationen deutliche Leistungssteigerungen bei der Verwaltung und im Bildungswesen erzielt, indem sie Bewertungsbögen an die Nutzer ausgaben und die Ergebnisse veröffentlichten. Ferner hat die Landesregierung von Karnataka einen Stopp der Beamtentransfers verordnet, und das 2005 in Kraft getretene Gesetz zum Recht auf Information (Right to Information Act) erlaubt den Bürgern Akteneinsicht in Verwaltungsvorgänge.

Noch schlechter als das Ansehen der allgemeinen Verwaltung ist in Indien das der Polizei. Diese unterliegt rechtlich weitgehend der Zuständigkeit der Unionsstaaten, daneben existieren aber noch eine Reihe zentralstaatlicher, paramilitärischer Verbände. Auch die Probleme der Polizei sind nicht mangelndes Personal oder zu geringe Bezahlung, sondern die massive Politisierung des Dienstes, ihre Komplizenschaft in politischen Auseinandersetzungen, bei denen die Polizei (auf Geheiß der Landesregierung) oft in die falsche Richtung ermittelt oder untätig bleibt wie bei den Pogromen gegen die Sikhs 1984 oder bei Übergriffen auf die Muslime in Gujarat 2002. Berichte über falsche Anschuldigungen, schleppende Aufnahme von Anzeigen, Misshandlungen von Personen im Polizeigewahrsam oder den Schutz krimineller Elemente durch die Polizei sind an der Tagesordnung. Die Aufklärungsquote von Verbrechen ist dagegen bestürzend niedrig. Besserung könnte die auf Anordnung des Obersten Gerichts kürzlich eingesetzte unabhängige Polizeikommission schaffen, der auch die Verfolgung korrupter Beamter ohne Einwilligung der Regierung erlaubt ist.

Bundesstaatliche Struktur

Wesentlicher Faktor politischer Stabilität Indiens ist die Tatsache, dass das Land eine der wenigen funktionierenden Föderationen weltweit darstellt. Zwar werden Rechtswesen und die Spitze der Verwaltung einheitlich geführt, die Unionsstaaten sind auch auf Transfers der Zentrale zur Finanzierung ihrer Aufgaben angewiesen, und die Zentralregierung verfügt mit dem Instrument des president's rule über erhebliche Durchgriffsrechte gegenüber den Unionsstaaten. Trotz dieser Einschränkungen verfügen die Landesregierungen aber über breite Kompetenzen und erhebliche Verfügungsrechte bei der Bereitstellung und Verteilung basisnaher öffentlicher Leistungen und Subventionen, der Landverteilung und der Besetzung von Stellen im öffentlichen Dienst.

Karte von Indien (© Erich Schmidt Verlag)

Die Schaffung neuer Bundesstaaten oder teilautonomer Gebiete ist in Indien eine bevorzugte Strategie gewesen, um dem Begehren nach kultureller Identität regionaler Kräfte entgegenzukommen, separatistische Eliten einzubinden und regionale Konflikte zu pazifizieren. Anfänglich war das Problem nicht so schwerwiegend, weil die Kongresspartei auf allen Ebenen des politischen Systems dominierte. Schon bald aber entstanden Bewegungen, die eigene, sich mit den sprachlichen Grenzen deckende Bundesstaaten forderten, um damit auch den eigenen Landeskindern bessere Aufstiegschancen bieten zu können. Nach anfänglichem Zögern aus Angst vor Zerfallstendenzen gab die Bundesregierung nach, verordnete 1953 die Neuschaffung des Staates Andhra (heute Andhra Pradesh) und setzte eine Kommission zur staatlichen Neugliederung ein, deren Bericht ab 1956 zur Schaffung neuer, sprachlich relativ homogener Bundesstaaten (Maharashtra, Gujarat) führte. Durch die Abtrennung Haryanas vom Bundesstaat Punjab im Jahr 1966 stellen die Sikhs im Punjab nun die Mehrheit.

Auch auf die militanten, separatistischen Kräfte im Nordosten reagierte die indische Regierung parallel zu militärischen Maßnahmen mit der Schaffung neuer Staaten (Nagaland, Meghalaya und Mizoram), die aus dem Staat Assam herausgeschnitten wurden. Zuletzt wurden im Jahre 2000 drei neue Bundesstaaten geschaffen, um den politischen Bestrebungen der Stammesbevölkerung Rechnung zu tragen (Chhattisgarh, Uttarakhand und Jharkhand). Diese Politik hat nicht immer zur vollständigen Befriedung geführt, weil die Schaffung zusätzlicher Unionsstaaten vor allem im Nordosten wieder Minderheiten in der neuen Mehrheit schuf. Es konnte jedoch erreicht werden, dass die meisten Regionalkonflikte nur auf kleiner Flamme schwelen und die einstmaligen Rebellen in die Führung eigener Landesregierungen eingebunden sind. Wo sich die Schaffung neuer Unionsstaaten verbot, weil die rebellierenden Gruppen (etwa die Bodos in Assam) über ein zu geringes Siedlungsgebiet verfügten, wurde der Konflikt durch die Gewährung begrenzter lokaler Autonomie weitgehend beigelegt.

Das föderale System Indiens hat allerdings von 1970 bis Ende der 1980er Jahre eine erhebliche, politisch bedingte Schwächung erfahren. Ging Nehru, der erste Premierminister des Landes, noch recht gelassen mit Spannungen zwischen Bund und Unionsstaaten um - er veranlasste lediglich die Entlassung der kommunistischen Landesregierung Keralas -, so zeigten seine Nachfolger (vor allem Indira und Rajiv Gandhi) eine starke Neigung, ihnen politisch missliebige Landesregierungen auszuhebeln. In Staaten, in denen Oppositionsregierungen an der Macht waren oder gegnerische Parteien die Wahlen zu gewinnen drohten, wurden Straßenproteste organisiert und durch Handgelder Überläufer gewonnen. Angesichts damit erwiesener Unfähigkeit der Regierungen, Ruhe und Ordnung zu sichern und mehrheitsfähig zu bleiben, hatte der Gouverneur Handhabe zur Entlassung. Die Chefminister der Kongresspartei wurden grundsätzlich in Neu-Delhi ausgewählt und oftmals in rascher Folge ausgewechselt. Schlimmer noch, die Bundesregierung verschärfte nicht selten durch politische Manipulationen zum Zwecke kurzfristigen Stimmengewinns militante Konflikte.

Seit den 1990er Jahren hat der Föderalismus jedoch wieder an Profil gewonnen; vor allem das Oberste Gericht schränkte den Missbrauch der seit 1950 einhundertmal verfügten Direktverwaltung von Unionsstaaten ein. Nach einem Urteil von 1994 muss die Zentralregierung die Gründe der Verfügung darlegen, die gerichtlich aufgehoben werden kann; überdies hat sich der Staatspräsident entsprechenden Ansinnen mehrfach verweigert. Nicht zuletzt sind die Koalitionsregierungen in Neu-Delhi auf das Wohlwollen ihrer kleineren regionalen Partner angewiesen.

Ein schwerwiegendes Problem bleibt die mangelnde Leistungsfähigkeit vor allem der armen Unionsstaaten, die im Zuge der wirtschaftlichen Liberalisierung noch zugenommen hat. Denn die Unionsstaaten sind für einen großen Teil der staatlichen Ausgaben zuständig, können diese aber nur zu etwa 65 Prozent aus eigenen Einnahmen bestreiten. Das verbleibende Defizit sowie die unterschiedliche Steuerkraft der Unionsstaaten werden durch ein kompliziertes System des vertikalen und horizontalen Finanzausgleichs zu schließen versucht.

Die noch nie sonderlich gute finanzielle Situation der Unionsstaaten hat sich in den 1990er Jahren auch im Zuge der Liberalisierung deutlich verschlechtert. Da die Zuweisungen der Zentrale sanken, stieg parallel dazu die Kreditaufnahme der Unionsstaaten am Kapitalmarkt. Diese Kreditaufnahme wurde teuer, weil die Zinsen mit der wirtschaftlichen Reform liberalisiert wurden und anstiegen. Der Zinsdienst absorbiert mittlerweile 25 Prozent der unionsstaatlichen Einnahmen. Schließlich schwächt die Liberalisierung auch die Steuerkraft der armen Staaten, weil die Ansiedlung der Unternehmen nicht mehr gelenkt wird und diese sich dort niederlassen, wo die Investitionsbedingungen gut sind. Zuletzt hatte die wirtschaftliche Liberalisierung auch einen Wettbewerb der Staaten um niedrige Steuersätze zur Folge. Im Ergebnis wurden etliche Unionsstaaten um die Jahrtausendwende praktisch insolvent. Eine gewisse Entlastung brachte die Entscheidung der 12. Finanzkommission im Jahre 2005, den Staaten einen höheren Anteil am Steueraufkommen zuzusprechen und Umschuldungen vorzunehmen. Letztere wurden aber von der gestaffelten Beseitigung der staatlichen Haushaltsdefizite bis 2009/10 abhängig gemacht.

Lokale Selbstverwaltung

Das unabhängige Indien erbte von der britischen Kolonialmacht lediglich Ansätze einer effektiven, demokratischen Lokalverwaltung. Die Gemeinden und Distrikte verfügten nur über geringe Mittel zum Bau von Straßen, Schulen und zur Gesundheitsfürsorge und unterstanden einer von oben eingesetzten Administration, der nur zögerlich gewählte Räte zur Seite gestellt wurden. Nach der Unabhängigkeit änderte sich daran zunächst wenig, obwohl Vorkehrungen für die Wiederbelebung der alten Dorfräte (village panchayats) auf Druck Gandhis in die Verfassung aufgenommen wurden. Die Umsetzung gestaltete sich aber zumeist zäh und die sich ausbildenden Gemeinde- und Distrikträte differierten nach Kompetenzen und Finanzzuweisung erheblich. Ihr Spielraum wurde zudem durch den Aufbau einer Parallelverwaltung zur lokalen Entwicklung beschränkt. Im Jahr 1977 erhielten Distrikträte die Kontrolle über alle staatlichen Entwicklungsaktivitäten auf unterer Ebene; einen Durchbruchzu echter demokratischer Selbstverwaltung brachten aber erst Verfassungsänderungen im Jahre 1993.

Diese fordern von den Unionsstaaten die Einrichtung von basisdemokratischen Dorfversammlungen sowie gewählten, nicht mehr so leicht abzusetzenden Dorf-, Kreis- und Distrikträten, lassen aber bei der tatsächlichen Macht- und Funktionsübertragung einen gewissen Spielraum. Die Räte sind nun für 29 entwicklungspolitische Aufgabenbereiche zuständig, können begrenzt eigene Steuern und Abgaben erheben und haben Anspruch auf staatliche Finanzzuweisungen. Bei ihrer Wahl sind nun auch Parteien zugelassen. Ein Drittel der Sitze ist für Frauen reserviert, wie üblich knapp ein Viertel der Sitze den Dalits und Stammesangehörigen vorbehalten. Diese Dezentralisierung brachte eine enorme Politisierung auf lokaler Ebene mit sich. Eine echte dritte Ebene der Regierungsgewalt ist dadurch aber nicht entstanden, weil die Räte nicht für die lokale Polizei und die Gerichte zuständig wurden, die Länder ihre Entscheidungen blockieren können und bisher nicht überall alle vorgesehen Aufgaben auch übertragen wurden. Auch die Frage, inwieweit diese Dezentralisierungsmaßnahme einen Demokratisierungsschub auslöste, muss differenziert betrachtet werden, denn sie stärkte die bestehende ökonomische Machtverteilung auf lokaler Ebene. So gehören zum Beispiel die gewählten Frauenvertreterinnen meist den oberen Kasten an, Unterprivilegierte nehmen an den Versammlungen kaum teil oder äußern sich nicht.

Gesellschaftliche Organisationen

Parteien

Wie in anderen demokratischen Staaten sind Parteien auch in Indien unverzichtbar, um gesellschaftliche Interessen zu bündeln, Wähler zu mobilisieren, politisches Führungspersonal zu rekrutieren und dem Regierungshandeln eine Richtung zu geben. Die formale Anerkennung der Parteien erfolgt durch die Wahlkommission, wobei zur Zeit sechs nationale, 51 auf Ebene der Bundesstaaten vertretene Parteien anerkannt und etwa 160 andere registriert sind. Diese Unterscheidungen beruhen auf dem unterschiedlichen Stimmengewicht und der geographischen Verbreitung der Parteien und sind im Wesentlichen für die Zuteilung kostenfreier Sendezeiten in den staatlichen Medien von Belang. Von den Parteien wird verlangt, dass sie sich demokratischen Prinzipien verpflichten, verfassungskonform handeln, ein Statut besitzen und interne Wahlen durchführen.

Die nationalen Parteien sind jeweils horizontal in so genannte frontal organizations, also zum Beispiel Jugend- und Frauenverbände, und vertikal auf allen Ebenen des politischen Systems gegliedert. Höchstes Organ ist formal der Parteitag bzw. -kongress, faktisch aber das Präsidium. Die Auswahl für die Nominierung von Kandidaten für das Unterhaus und die legislativen Versammlungen erfolgt durch eigene Wahlkommissionen, die sich aus den Führungspersönlichkeiten zusammensetzen. Eine Besonderheit indischer Parteien sind so genannte Parliamentary Boards, welche die Fraktionen kontrollieren sollen, ein Hinweis auf deren Unterordnung unter den Parteiapparat. Die kommunistischen Parteien verfügen noch über Kontrollkommissionen, welche Verstöße gegen die Parteidisziplin ahnden.

Neben ihren frontal organizations verfügen die Parteien auch über enge Beziehungen zu parteinahen Gewerkschaften, Bauern- und Kulturverbänden. Am deutlichsten fällt dies bei der hindunationalistischen BJP ins Auge, die aus dem Nationalen Freiwilligenverband (Rashtriya Swayamsevak Sangh, RSS) hervorgegangen ist, der die Partei immer noch fernsteuert. Dazu gehören der Hindu-Weltrat (Vishva Hindu Parishad, VHP), die Gewerkschaft Baharatiya Mazdoor Sangh und die jugendliche Sturmtruppe Bajrang Dal, alle mit millionenstarker Mitgliedschaft. Ähnlich gut vernetzt ist die kommunistische Partei, die Communist Party of India (Marxist) (CPM), mit ihrer engen Verbindung zum Gewerkschaftsverband Congress of Indian Trade Unions. Schwächer ist die Kongresspartei aufgestellt, die lediglich über einen mitgliederstarken Gewerkschaftsverband (den Indian National Trade Union Congress) verfügt, die restlichen Verbindungen in die organisierte Gesellschaftswelt aber etwas vernachlässigte. Diese Organisationen im Vorfeld dienen den Parteien als wichtige Vehikel der Wählerbeeinflussung und -mobilisierung in Wahlkämpfen.

Die meisten indischen Parteien weisen keine klar konturierte programmatische Ausrichtung auf. Die Kongresspartei betont stärker als die BJP die Trennung von Religion und Politik und den Schutz der Minderheiten, die BJP will gerade dieses nicht, auch nicht die Beibehaltung des Sonderstatus von Kaschmir, sondern die Schaffung einer möglichst homogenen indischen Kulturnation. Die Kommunisten fallen aus dem Mainstream etwas heraus, sie bestehen weiter auf strikt blockfreier Politik und der Kontrolle des Kapitals (heben aber trotzdem die positive Rolle der Privatwirtschaft hervor), auch fordern sie die Durchsetzung von Mindestlöhnen und umfangreichen Landreformen. Die programmatischen Unterschiede werden faktisch oft bei Regierungsbeteiligung oder aus erforderlicher Rücksicht auf Koalitionspartner abgemildert und haben Allianzen zwischen eigentlich sehr unterschiedlichen Parteien zum Zwecke des Machtgewinns bisher nicht verhindert.

Diese Tatsache hängt auch damit zusammen, dass die für die Entstehung der europäischen Parteiensysteme maßgeblichen gesellschaftlichen Konfliktlinien zwischen Stadt und Land, Kapital und Arbeit, Kirche und Staat in Indien nur schwach ausgeprägt oder durch staatliche Politik erst entstanden bzw. verschärft worden sind. Beispielsweise begünstigte die weitgehende Rücksichtnahme auf die religiösen Minderheiten den Aufstieg der BJP, und die Favorisierung der Schwerindustrie im Entwicklungsprozess gab bäuerlichen und Regionalparteien Auftrieb. Indische Parteien mobilisieren aber in der Regel eindeutig nach Kastenzugehörigkeit. Dies nahm seinen Ausgang mit südindischen Protestparteien gegen die Vorherrschaft der Brahmanen, setzte sich fort über die Bildung der Regionalparteien, welche vor allem die niederen Kasten politisch mobilisierten, und mündete in Bemühungen der nationalen Parteien, Vertreter bisher an der Herrschaft wenig beteiligter Kasten in die Führung aufzunehmen oder diese für Wahlämter zu rekrutieren. Als Folge dieser Vorgänge gewannen die lange Zeit politisch marginalisierten Schichten erheblich an Einfluss, weshalb keine Partei es sich heute leisten kann, bei der Aufstellung von Kandidaten Kastenkriterien nicht zu berücksichtigen.

Die innerparteiliche Demokratie lässt in Indien noch Wünsche offen. Die Kleinparteien sind praktisch Eigentum ihres despotischen Führers, und in den nationalen Parteien wird nur ein Teil der Führungsriege gewählt, der Rest ernannt. In der Kongresspartei fanden zwanzig Jahre lang, von 1972 bis 1991, gar keine parteiinternen Wahlen statt, heute werden zumeist von der Führung ausgesuchte Kandidaten von der Basis bestätigt. Bei der BJP sieht es nicht besser aus. Auf Parteitagen werden die von der Führung eingebrachten Anträge meist einstimmig verabschiedet. Dagegen ist bei den Kommunisten, die dem Ideal des demokratischen Zentralismus huldigen, Debatte und Dissens in wichtigen Fragen möglich, nach der Entscheidungsfindung wird aber eiserne Parteidisziplin verlangt.

Indische Parteien besitzen nur eine schwache eigenständige Finanzierungsbasis. Sie können ihren Wahlkreiskandidaten daher nur einen Zuschuss zu den Wahlkampfkosten gewähren, den Rest müssen diese über Freunde und Spender selbst mobilisieren. Die Geldgeber wiederum werden nach der Wahl Erkenntlichkeiten fordern. Nur Wohlhabende oder solche Personen, an deren Kandidatur die Parteien ein gesteigertes Interesse haben, können sich deshalb den Wahlkampf leisten. Die Parteien finanzieren sich im Übrigen durch zum Teil sehr hohe "Parteisteuern" ihrer Mandatsträger, Bewerbungsgebühren und steuerlich bis zu einer bestimmten Höhe abzugsfähige Spenden sowie mehr oder weniger verdeckte Schutzgelderpressung.

Verbände

Indien kennt nicht die schlagkräftigen Verbände westlicher Industriegesellschaften - bedingt vor allem durch den Stand und Charakter der indischen Entwicklung. Der Staat hielt bis Anfang der 1990er Jahre die Kommandohöhen der Wirtschaft besetzt und die Privatwirtschaft in Abhängigkeit, schützte ihre Gewinne freilich auch durch Fernhalten ausländischer Konkurrenz sowie durch staatliche Aufträge und Subventionen.

Kleinbetriebe genossen eine gesonderte Behandlung, waren also kaum für eine gemeinsame Strategie "des Kapitals" zu mobilisieren. Im Übrigen war und ist die Unternehmerschaft durch Zugehörigkeit zu verschiedenen Verbänden (der eher kosmopolitisch orientierten Assocham, der wirtschaftsnationalistischen FICCI, der Federation of Indian Chambers of Commerce and Industry, und der jüngeren, marktorientierten CII, der Confederation of Indian Industry) gespalten. Natürlich hat die wirtschaftliche Liberalisierung diese Lage etwas verändert, die Unternehmerverbände sind selbstbewusster geworden, sie haben ihre Lobbytätigkeit intensiviert und in Einzelfragen durchaus Erfolg gehabt. Sie stellen jedoch die Ausrichtung der Wirtschaftspolitik nur punktuell in Frage, setzen sich eher für die Verbesserung ihrer Verwertungsbedingungen, den Abbau der Bürokratie und der Reglementierungen ein.

Auch die organisierte Arbeiterschaft in Indien verfügt nur über mäßiges politisches Gewicht. Das Gewerkschaftswesen ist extrem zersplittert. Nur ein kleiner Teil der Arbeitnehmer (zehn Prozent) ist in der so genannten organisierten Wirtschaft beschäftigt, hiervon wiederum nur etwa ein Drittel bei den größeren Privatunternehmen. Von diesen Beschäftigten sind wiederum nur 30 bis 40 Prozent gewerkschaftlich organisiert, verteilen sich aber auf elf verschiedene Dachverbände unterschiedlicher ideologischer Ausrichtung und parteipolitischer Anbindung. Da bereits sieben Mitglieder eine Gewerkschaft gründen können und den meisten Parteien, etlichen Politikern und Unternehmen eine bestimmte Gewerkschaft nahesteht, ist deren Gesamtzahl enorm (circa 50.000), ihre durchschnittliche Mitgliederstärke (500) aber sehr bescheiden. Angesichts dieser Lage kämpfen die Gewerkschaften zwangsläufig fast ebenso stark gegen- wie miteinander. Lohnverhandlungen beziehen den Staat als dritten Partner ein und münden meist in Schiedssprüchen. Das Streikrecht ist begrenzt durch das Erfordernis vorheriger staatlicher Streitschlichtung, inklusive der Zwangsschlichtung bei essenziellen Diensten. Die Arbeitskräfte im formellen Wirtschaftssektor sind im Vergleich zum Rest der indischen Gesellschaft zudem privilegiert. Das fördert die Tendenz der Gewerkschaften, sich eher der Bedürfnisse der Arbeitsplatzbesitzer anzunehmen als derer der un- oder unterbeschäftigten und weniger qualifizierten Bevölkerung.

Damit erklärt sich auch, dass eine politische Allianz zwischen Arbeitern und Bauern schwer vorstellbar ist. Bauernparteien haben vielmehr häufig gegen die Gewerkschaftsmitglieder Stellung bezogen, die ihrer Meinung nach übermäßig vom Staat begünstigt werden. In Indien gibt es keinen einheitlichen Bauernverband, die Interessen der verschiedenen ländlichen Gruppen - vor allem der mittleren Bauern und der von diesen oftmals schamlos ausgebeuteten Landarbeiter - sind dafür zu heterogen. Angesichts der Bedeutung des Agrarsektors für die Gesamtwirtschaft und die Beschäftigung in Indien sowie des Stimmengewichts der Bauern kann es sich aber auch keine national oder regional bedeutsame Partei leisten, die bäuerlichen Interessen zu vernachlässigen. So existieren zwar parteinahe Bauernverbände, Regierungen haben aber auch ohne deren Interventionen für das Wohlergehen zumindest der privilegierteren Bauern Sorge getragen.

Neben diesen klassischen zivilgesellschaftlichen Organisationen entstehen immer mehr Nichtregierungsorganisationen (Non-Governmental Organizations oder kurz NGOs), Selbsthilfegruppen und soziale Bewegungen. Schätzungen zufolge gibt es in Indien bis zu 100.000 NGOs; das Spektrum reicht dabei von internationalen Organisationen wie Amnesty International oder Oxfam (mit jeweils eigenen Niederlassungen in Indien) bis zu rein lokalen Initiativen. Sie finanzieren sich aus Zuschüssen der Entwicklungshilfe, aber auch aus Spenden großer indischer Unternehmen sowie Beiträgen des indischen Staates. Die wechselnden Schwerpunkte der NGOs orientierten sich am internationalen Diskurs, aber auch an den jeweils besonderen Defiziten der Staatstätigkeit in Indien. Frauenverbände sind seit den 1970er Jahren zunehmend aktiv. Sie demonstrierten gegen Mitgiftmorde und Geschlechtsbestimmungen vor der Geburt und engagieren sich allgemein für die Gleichstellung der Frau. Umweltverbände wie das Chipko Andolan Movement setzten sich gegen die Abholzung der Wälder ein, die Narmada Bachao Andolan protestierten seit 1983 gegen Zwangsumsiedlungen und Vertreibungen beim Bau des Sardar Samovar-Damms am Narmada-Fluss. Später wurden NGOs auch beim Kampf gegen Korruption sowie beim Schutz der Rechtsstaatlichkeit und der Wahrung der Menschenrechte, speziell auch beim Kampf gegen die Diskriminierung der Dalits, aktiv. Zuweilen gelangen den Nichtregierungsorganisationen bedeutende Erfolge: So erreichte die Association for Democratic Reforms durch ein Urteil des Obersten Gerichts, dass Kandidaten für die Parlamentswahlen ihr Vermögen, ihren Bildungsstand und eventuell anhängige Strafverfahren gegen sie selbst offen legen mussten; die Organisation Mazdoor Kisan Shakhi Gangathan war maßgeblich am Zustandekommen des 2005 in Kraft getretenen Right to Information Act beteiligt; der Kerala Sasthra Sahitya Parishat erreichte, dass das Silent Valley in Kerala unter Naturschutz gestellt und der geplante Staudammbau verhindert wurde.

Trotz allem existiert auch eine weniger glanzvolle Seite der Zivilgesellschaft - ihre Abhängigkeit von Zuwendungen, ihre teilweise Vereinnahmung durch staatliche Instanzen und die zuweilen mangelnde interne Demokratie.

Betz, Joachim

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