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23.3.2012

Globale Finanzmarktaufsicht

Der Artikel beschreibt die neue Struktur der Finanzmarktaufsicht im Nachgang der Finanzkrise aus ökonomischer und juristischer Sicht als Prozess internationaler Kooperation.

Einleitung



Die aktuelle Finanz- und Wirtschaftskrise ist die vermutlich schwerste seit der großen Depression von 1929. Die Abschlussrechnung für die Kosten der Krise liegt noch nicht vor, da viele Staaten über staatliche Rettungsfonds "toxische" Wertpapiere aufgekauft haben, von denen unklar ist, ob sie nicht vielleicht wieder an Wert gewinnen. Es ist jedoch sicher, dass die gesamtgesellschaftlichen Kosten der aktuellen Krise enorm sind. Warum ist diese Krise so viel schlimmer als vorherige? Der Kern der Antwort liegt in einem fundamentalen Wandel des internationalen Finanzsystems in den vergangenen zehn Jahren.

Neue Finanzprodukte haben es Banken ermöglicht, einen Teil ihrer Risiken an Akteure weiterzuverkaufen, die außerhalb des traditionellen Finanzsystems agieren. Hierdurch wurde es für sie interessant, Kredite an Kunden mit geringer Kreditwürdigkeit zu vergeben. Da Banken diese Kredite nicht mehr bis zu deren Fälligkeit in ihren Büchern behalten mussten, waren sie bereit, Kredite mit immer höherem Risiko zu vergeben, insbesondere zum Kauf oder Bau eines Hauses. Auf dem Höhepunkt der Neuausgabe sogenannter subprime mortgages in den USA konnten selbst Kunden ohne geregeltes Einkommen, ohne Sicherheiten und ohne die Vorlage gültiger Dokumente langjährige Hauskaufkredite erhalten. Dieses als originate-to-distribute bezeichnete Geschäftsmodell führte zu einer erheblichen Verschlechterung der durchschnittlichen Kreditqualität.

Durch die als Verbriefung bezeichnete Weitergabe solcher Kreditrisiken sollte erreicht werden, dass Investoren mit langfristigen strategischen Interessen einen größeren Teil der Risiken tragen und das Finanzsystem damit insgesamt stabiler wird. Da diese neuen Finanzprodukte hohe Renditen erzielen konnten, entstand für Banken ein Anreiz, die Risiken nicht einfach weiterzugeben, sondern auf eigene Rechnung mit ihnen zu handeln. Hierdurch wurde die Kernidee der Verbriefung als Methode zur Auslagerung von Risiken aus den Bilanzen der Banken effektiv ausgehebelt, und ein erheblicher Teil des Risikos verblieb im Bankensystem. Da Verbriefung, zumindest auf dem Papier, zu einer Reduktion der Kreditrisiken in ihren Bilanzen führte, waren Banken in der Lage, die regulatorischen Eigenkapitalvorschriften bei höherem Bilanzvolumen zu erfüllen. Damit ging ein höherer Verschuldungsgrad des gesamten Bankensektors einher. Als notwendige Konsequenz dieser Entwicklung stieg der Grad der Vernetzung im Finanzsystem deutlich an. In Europa wurde diese Entwicklung durch die Einführung des Euro als Gemeinschaftswährung noch verstärkt.

Parallel zur steigenden Vernetzung und befeuert durch rapides Wachstum des Verbriefungssektors wurde das internationale Finanzsystem zunehmend undurchsichtig und intransparent. Hoch komplizierte, nichtstandardisierte Finanzprodukte, die außerbörslich gehandelt werden, haben es Banken unmöglich gemacht, die Ausfallwahrscheinlichkeit ihrer Gegenparteien festzustellen. Insbesondere in volatilen Marktumfeldern kann so die Angst vor der Insolvenz eines Schuldners zu einem Vertrauensverlust zwischen Marktteilnehmern führen, der weitaus schlimmere Folgen haben kann als die eigentliche Insolvenz.

Über die tiefer liegenden Gründe der Krise gibt es unterschiedliche Ansichten. Weitestgehend akzeptiert ist jedoch der Fakt, dass Finanzmärkte unvollständig und von Externalitäten geprägt sind, bei denen ein Akteur die Konsequenzen seines Handelns auf andere Akteure nicht berücksichtigt. Diese Externalitäten führen zu unterschiedlichen Formen von systemischem Risiko, welches die Europäische Zentralbank als "Risiko umfassender Finanzinstabilität, welches zu einer beeinträchtigten Funktion des Finanzsystems führt, bis hin zu einem Punkt, an dem Wachstum und Wohlfahrt erheblich leiden", definiert.[1]

Dabei kann zwischen drei grundsätzlich unterschiedlichen Formen systemischer Risiken unterschieden werden. Erstens: Meldet eine Bank Insolvenz an, die Kredite von anderen Banken aufgenommen hat, kann dies zu direkten Ansteckungseffekten (contagion) bei deren Gläubigerinstituten führen. Ein ähnlicher Effekt kann zweitens bei der Ansteckung durch gemeinsame Gefährdungen (common shocks) beobachtet werden. Diese entstehen durch das Halten ähnlicher Aktiva. Sieht sich eine Bank einem Abfluss von Liquidität gegenüber, ist sie gezwungen, einen Teil ihrer Aktiva zu verkaufen. Hierdurch sinkt der Preis für eine bestimmte Klasse an Aktiva, und ein Notverkauf (fire sale) wird in Gang gesetzt. Während diese beiden Formen systemischer Risiken relativ gut verstanden sind, ist die dritte Form in der ökonomischen Literatur deutlich weniger untersucht. Als die US-amerikanische Investmentbank Lehman Brothers im September 2008 Insolvenz anmeldete, hatte dies eine Insolvenz eines einzelnen Geldmarktfonds durch direkte Ansteckungseffekte zur Folge. Da eine solche Insolvenz jedoch ein extrem seltenes Ereignis ist, wurde es an den Finanzmärkten aufmerksam wahrgenommen. Investoren begannen, sich um die Stabilität anderer Geldmarktfonds zu sorgen, und zogen schließlich ihre Einlagen ab. Dieser "Stigma-Effekt" führt zu informationellen Ansteckungseffekten (informational contagion) und lässt sich sowohl theoretisch als auch empirisch bislang nur schwer fassen.

Als weitere Ursache der Krise wird häufig angeführt, dass die Finanzindustrie zwar einer der am stärksten regulierten Sektoren der Wirtschaft ist, diese Regulierung sich jedoch nicht auf alle Finanzinstitute erstreckt, sondern einen erheblichen Teil sogenannter Schattenbanken ausklammert. "Regulierungsarbitrage" (Geschäfte, deren Teilnehmer von Unterschieden in regulatorischen Bestimmungen profitieren) führte dazu, dass Risiken aus den Bilanzen der Banken mit Hilfe komplizierter Transaktionen ins Schattenbanksystem transferiert wurden. Als die dafür aufgesetzten Scheininstitute von der schwelenden Liquiditätskrise im Nachgang der Lehman-Pleite erfasst wurden, waren die Mutterinstitute gezwungen, die vermeintlich ausgelagerten Risiken kurzfristig wieder in ihre Bilanz aufzunehmen. Hierdurch verschärfte sich sowohl die Liquiditätsknappheit als auch die Unsicherheit im Finanzsystem.

Schließlich wird die Vermengung politischer Interessen mit ökonomischem Handeln als eine der Hauptursachen für die Krise genannt. So unterschrieb US-Präsident George W. Bush 1992 ein Gesetz, welches die staatsnahen Hypothekenfinanzierer Fannie Mae und Freddie Mac anhielt, bezahlbare Häuser für Familien mit geringem und mittlerem Einkommen zu ermöglichen. Damit wurde ein liquider Markt für Verbriefungen von Hausbaukrediten geschaffen, was deren riesigen Anstieg erst ermöglichte. In Deutschland waren es insbesondere die bis 2001 durch staatliche Garantien abgesicherten Landesbanken, die von der Krise erfasst wurden. Über Jahre hinweg hatten diese Staatsbanken Marktmechanismen ausgehebelt, da staatliche Garantien eine verbilligte Kreditaufnahme ermöglichten. Die Besetzung des Aufsichtsrats in diesen Banken war politisch motiviert, weshalb einige Aufsichtsräte unzureichend qualifiziert waren. Die Kombination aus mangelnder Expertise und billigem Geld machte die Landesbanken zu den in Deutschland am stärksten von der Krise betroffenen Finanzinstituten.

Internationale Koordinierung als Antwort auf die globale Krise



Mit der zunehmenden Globalisierung der Finanzmärkte wurden nationale Aufsichtsbehörden vor neue Herausforderungen gestellt, die, wie man in der Krise deutlich sah, nur unzureichend bewältigt wurden. Aber auch eine vollständig globale Finanzmarktaufsicht wäre mit fundamentalen Problemen behaftet. Voraussetzung einer solchen globalen Aufsicht wären völkerrechtliche Verträge zwischen Staaten. Diese würden jedoch mit empfindlichen Souveränitätsbeschränkungen einhergehen, zu denen Staaten kaum bereit sind, weshalb sie sich auf völkerrechtlicher Ebene zumeist nur auf grundlegende Maßnahmen einigen können. Aus diesem Grund ist die Völkerrechtsordnung kein konsistentes System wie das der Nationalstaaten, sondern eher eine Art Flickenteppich verschiedenster rechtlicher Instrumente, die punktuelle Probleme angehen, ohne dabei rechtlich aufeinander abgestimmt zu sein. Zwar führen einschneidende globale Ereignisse wie die Finanzkrise zu erhöhter Kooperationsbereitschaft innerhalb der Staatengemeinschaft, was sich vor allem in den G-20-Beschlüssen des Jahres 2009 widerspiegelt, allerdings verflüchtigt sich diese Bereitschaft schnell wieder, wenn Licht am Ende des Tunnels erscheint.

Da eine globale Finanzmarkaufsicht in absehbarer Zeit nicht zu realisieren sein wird, gilt es andere Wege zu finden, globaler Krisen Herr zu werden. Eine Möglichkeit besteht darin, das System nationalstaatlicher Aufsichtsbehörden durch eines internationaler Kooperation zu ergänzen. Ein Trend zur Einrichtung solcher internationaler Kooperations- und Koordinationsforen ist als Konsequenz der Finanzkrise zu beobachten. Internationale Zusammenarbeit zur Lösung globaler Probleme ist zwar kein neues Phänomen und kein Spezifikum der Finanzmarktaufsicht, dennoch ist vor allem in diesem Bereich eine Intensivierung zu konstatieren. Die internationale Gemeinschaft hat zahlreiche Schritte zu einer neuen und konsistenteren Finanzordnung und -architektur unternommen, die im Folgenden überblicksartig dargestellt werden soll.

An der Spitze der staatlichen Zusammenarbeit stehen die G20. Dabei handelt es sich um ein informelles Forum der Finanzminister, Zentralbanker oder Regierungschefs der stärksten 20 Industrienationen. Das vergleichsweise junge Forum hat relativ schnell nach dem Ausbruch der Finanzkrise eine Führungsaufgabe bei der Reform und Überwachung des internationalen Finanzsystems übernommen. Seine Hauptaufgaben bestehehen in der Stärkung, Reform und Übersicht des globalen Finanzsystems. Die durch die G20 getroffenen Entscheidungen sind als Absichtserklärungen zu verstehen, die keine detaillierten Entscheidungen einzelner Aspekte des Finanzmarktes vorsehen. Vielmehr stimmen sich die beteiligten Staaten über die grobe Ausrichtung ab und einigen sich auf politische Grundsatzvorgaben, was vor allem dem losen institutionellen Rahmen geschuldet ist.[2] Auch wenn die junge Geschichte der G20 insgesamt positiv zu bewerten ist, hat sich doch gezeigt, dass die anfängliche Einigkeit aller Beteiligten relativ schnell nationalstaatlichen Interessen weichen musste. Darüber hinaus ist für die Zukunft eine rechtliche Einbettung der G20 in die bestehende internationale Finanzarchitektur wünschenswert, insbesondere, um das Verhältnis zwischen G20, Internationalem Währungsfonds (IWF) sowie dem neu gegründeten Financial Stability Board (FSB) zu definieren.

Zwar gehört die Aufsicht des Finanzmarktes nicht zur Kernaufgabe des IWF, die im kurzfristigen Ausgleich von Zahlungsbilanzdefiziten besteht. Jedoch unterstreicht insbesondere die Stärkung der Überwachungsfunktion des IWF dessen wichtige Rolle innerhalb des globalen Aufsichtssystems. Die Überprüfung globaler Standards wurde durch die G20 in Bezug auf das globale Finanzsystem zu einer Hauptaufgabe des IWF erklärt. Im Gegensatz zur G20 steht der IWF auf solidem institutionellen Fundament und bietet statt einer selektiven eine universelle Mitgliedschaft.

Daneben ist das FSB mit Sitz in Basel, welches auf dem G-20-Gipfel in London im Jahre 2009 als Nachfolger des Financial Stability Forum (FSF) gegründet wurde, von erheblicher Bedeutung. Wesentliche Intention hinter der "Neu"-Gründung war es, die Mitgliedschaft zu erweitern und es auf breitere institutionelle Füße zu stellen. Dafür wurde nicht nur das Mandat des FSF erweitert, sondern außerdem ein Entscheidungsfindungssystem entworfen und ein permanentes Sekretariat gegründet. Dennoch ist der rechtliche Status des FSB unklar; es besitzt keine Völkerrechtsubjektivität. Das FSB analysiert das globale Finanzsystem und bereitet die Beschlüsse der G20 vor. Die wichtigste Aufgabe liegt in der Koordinierung der Aufsichts- und Regulierungstätigkeit der Mitgliedstaaten sowie der seit den 1970er Jahren entstandenen transnationalen Standardsetzer. Dabei ist das FSB selbst kein Standardsetzer und hat keine Überwachungsautorität; es kann seine Mitglieder nicht zwingen, Standards umzusetzen oder deren Nichtumsetzung sanktionieren. Neben den G-20-Staaten sind auch internationale Organisationen wie die EU, der IWF und die Weltbank Mitglied im FSB, wodurch dessen Koordinierungsfunktion unterstrichen wird.

Auf einer sekundären institutionellen Ebene agieren die internationalen Standardsetzer wie etwa der Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht (Basel Committee on Banking Supervision/BCBS), der sich zum "Herzstück" der globalen Finanzmarktaufsicht entwickelt hat. Der 1974 von den Zentralbanken und den Bankaufsichtsbehörden gegründete Ausschuss ist der älteste und prominenteste Standardsetzer im Bereich der Finanzmarktaufsicht. Er verfolgt das Ziel, die Harmonisierung der nationalen Bankenaufsichtsstandards voranzubringen. Auf den vom Ausschuss veranstalteten Konferenzen kommt es zum regen Austausch der Staaten über Kernprinzipien der Bankenaufsicht.

Anders als auf globaler Ebene wird der Konflikt zwischen integrierten globalen Finanzmärkten und einer national geprägten Aufsichtsstruktur in der EU nicht nur durch "bloße" Koordination und Kooperation gelöst. Stattdessen wurden, begünstigt durch die Existenz eines einheitlichen Währungsraums, eigene europäische Finanzaufsichtsbehörden (European Supervisory Authorities/ESAs) geschaffen. Zu diesen gehören die für die mikro-prudenzielle (umfassende) Aufsicht zuständige Europäische Bankaufsichtsbehörde, die Europäische Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde sowie die Europäische Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersvorsorge. Diese neuen Behörden verfügen über eigene Rechtspersönlichkeiten und sind mit weit gehenden Befugnissen ausgestattet. Neben der Zuweisung von originären Aufgaben sind die neuen Aufsichtsbehörden befugt, verbindliche Maßnahmen zu treffen, die sich an nationale Behörden und sogar an einzelne Finanzinstitute richten können. Dabei agieren sie unabhängig von den nationalen Aufsichtsbehörden. Das neue europäische Finanzaufsichtssystem (European System of Financial Supervision/ESFS) besteht außerdem aus dem für die makro-prudenzielle Aufsicht verantwortlichen Europäischen Ausschuss für Systemrisiken (European Systemic Risk Board/ESRB).

Trotz der verstärkten institutionellen Kooperation auf internationaler Ebene wird die Ebene der nationalen oder regionalen (wie innerhalb der EU) Aufsichtsbehörden keineswegs obsolet. Vielmehr werden die nationalen und regionalen Finanzbehörden in das Netz einer sich entwickelnden internationalen Finanzarchitektur eingeflochten. Der Grund für die ungebrochene Bedeutung der nationalen Regulierungsebene liegt vor allem in der "rechtlichen" Qualität der auf internationaler Ebene beschlossenen Standards. Die internationalen Standardsetzer basieren nicht auf einem völkerrechtlichen Vertrag und haben keine legislativen Befugnisse. Daher handelt es sich bei den vereinbarten Standards um unverbindliche Empfehlungen für die nationale Regulierungs- und Verwaltungspraxis. Darüber hinaus kann man die getroffenen Empfehlungen in Ermangelung einer Überzeugung der Staaten der rechtlichen Bindung (opinio iuris) nicht als Völkergewohnheitsrecht einordnen. Die Umsetzung kann nur freiwillig geschehen. Aufgrund ihrer rechtlichen Unverbindlichkeit charakterisiert man die Standards als soft law.

Ungeachtet der rechtlichen Einordnung internationaler Standards können diese nur effektiv funktionieren, wenn sie in den nationalen Rechtsordnungen tatsächlich umgesetzt werden. Auf europarechtlicher Ebene werden Standards etwa in europäische Richtlinien aufgenommen, deren Umsetzung für die Mitgliedstaaten verbindlich ist. Neben aller Unverbindlichkeit kommt den Standards hohe faktische Bedeutung zu. Sie repräsentieren den Konsens der Aufsichtsbehörden und Experten der größten Wirtschaftsnationen der Welt und sind nicht an die Finanzindustrie, sondern an die nationalen Regulierungsbehörden adressiert. Diese werden aufgefordert, die getroffenen Empfehlungen umzusetzen; problematisch ist ein damit möglicherweise einhergehendes Demokratiedefizit. Neben dem entstehenden politischen Druck werden auch die Marktteilnehmer der Finanzindustrie die Umsetzung gewisser Standards im Rahmen ihrer Kredit- und Preisentscheidungen einkalkulieren.

Basel III als Ergebnis globaler Koordinierung



Auf den bedeutendsten internationalen Standard soll im Folgenden etwas näher eingegangen werden. In dem vom Baseler Bankenausschuss verfassten Dokument, bekannt als Basel III, werden die Eckpunkte eines neuen internationalen Regulierungsrahmens für das Finanzsystem dargelegt. Einer der Kernpunkte von Basel III ist eine Stärkung der globalen Eigenkapitalregelungen, was durch eine Verbesserung sowohl der Qualität als auch der Quantität des regulatorischen Eigenkapitals erreicht werden soll. Die Qualität des Eigenkapitals wird durch eine Konzentration auf höchstwertige Formen des Eigenkapitals verbessert. Die Menge an Eigenkapital wird durch erhöhte Kapitalanforderungen für Kredit- und Marktrisiken sowie für Gegenparteirisiken aus Derivate-, Repo-, und Wertpapiergeschäften gesteigert. Ergänzend zur Vorsorge vor erwarteten Verlusten führt Basel III einen Kapitalerhaltungspuffer sowie einen antizyklischen Eigenkapitalpuffer als Vorsorge vor unerwarteten Verlusten ein.

Zusätzlich zur Stärkung des Eigenkapitals werden in Basel III erstmals Liquiditätsquoten eingeführt. Diese sollen Liquiditätskrisen vorbeugen und verhindern, dass es zu Notverkäufen von Aktiva kommt. Der Baseler Ausschuss schlägt zwei unterschiedliche Quoten vor: eine Mindestliquiditätsquote, welche die Widerstandsfähigkeit gegenüber Liquiditätsstörungen über einen 30-tägigen Zeithorizont sicherstellen soll, sowie eine strukturelle Liquiditätsquote, welche stabile Liquiditätsversorgung in der langen Frist garantiert. Durch die zusätzliche Einführung einer Höchstverschuldungsquote soll verhindert werden, dass der Bankensektor eine übermäßige bilanzwirksame, aber außerbilanzielle Verschuldung aufbaut. Es ist geplant, diese in allen Ländern auf vergleichbare Weise unter Berücksichtigung unterschiedlicher Rechnungslegungsstandards einzuführen.

Nicht nur in diesem Punkt wird eine Tendenz zu einer global harmonisierten Aufsicht in Basel III deutlich. Dabei geht es weniger um eine Harmonisierung der Aufsichtsstruktur als vielmehr um eine Harmonisierung der Aufsichtsfunktion. Hierdurch soll sichergestellt werden, dass es keinen Unterbietungswettbewerb zwischen Ländern geben kann. Dieser Harmonisierung steht das Konzept eines Regulierungswettbewerbs diametral gegenüber. Einige Autoren argumentieren, dass Harmonisierung einen Wettbewerb der (Regulierungs-)Systeme verhindert.[3] Es existiert allerdings ein inhärenter Konflikt zwischen schärferer Regulierung und höherem Wirtschaftswachstum.[4] Jedes Land muss zwischen kurzfristig höherem Wirtschaftswachstum und langfristig höherer Finanzstabilität abwägen. Häufig führt diese Abwägung zu einem geringeren Regulierungsniveau, als es sozial optimal wäre. Der oben erwähnte Regulierungswettbewerb ist in der Praxis zumeist ein Wettbewerb um mehr Wachstum und höhere Marktanteile von miteinander im globalen Wettbewerb stehenden Finanzinstituten. Um diesem Unterbietungswettbewerb zu begegnen, ist eine stärkere globale Harmonisierung von Mindeststandards notwendig.

Beim nächsten Mal ist alles anders?



Die aktuellen Reformbemühungen der internationalen Gemeinschaft im Rahmen der G20 und des Baseler Ausschusses für Bankenaufsicht stellen einen erheblichen Fortschritt gegenüber dem Status quo vor Ausbruch der Finanzkrise dar. Sowohl die verabschiedeten Eigenkapitalvorschriften, Liquiditäts- und Höchstverschuldungsquoten als Ausprägung eines neuen makro-prudenziellen Ansatzes in der Bankenaufsicht, die Schaffung neuer Foren (G20, FSB) und Behörden (EBA, ESMA, EIOPA) als auch die Erweiterung des Mandats bestehender Behörden (IMF, BIS) sind wichtige Schritte auf dem Weg zu einem langfristig stabilen Weltfinanzsystem. Sie sind Ausdruck einer Tendenz zu stärkerer globaler Koordinierung als Reaktion auf den fundamentalen Wandel im globalen Finanzsystem. Es bleibt jedoch die Frage, ob die bereits ergriffenen Schritte ausreichen, um künftige Krisen zu verhindern.

Hier lohnt sich ein genauerer Blick auf die in diesem Beitrag identifizierten Ursachen der Krise. Die oben beschriebenen unterschiedlichen Ausprägungen systemischer Risiken führten zu einer dramatischen Liquiditätsverknappung im gesamten Finanzsystem. Einer solchen Verknappung werden mit höheren Eigenkapitalanforderungen sowie zweier Liquiditätsquoten wirksame Mittel entgegengestellt. Außerdem werden die zugrundeliegenden systemischen Risiken durch verschärfte Eigenkapitalvorschriften für Gegenpartei- und Marktrisiken eingedämmt. Probleme können allerdings weiterhin aus informationellen Ansteckungseffekten entstehen, die in der ökonomischen Literatur bisher nur unzureichend erforscht sind.

Durch die Einführung antizyklischer Kapitalpuffer soll der prozyklischen Natur bestehender Rechnungslegungsvorschriften begegnet werden. Werden diese antizyklischen Kapitalpuffer jedoch zu breit definiert, kann es zu neuen Problemen kommen. Ein einfaches Beispiel macht dies deutlich: Angenommen, in einer Volkswirtschaft gibt es nur den Agrar- und den Maschinenbausektor. In beiden sind Firmen aktiv, die Kredite nachfragen, um Investitionen durchführen zu können. Da Firmen unterschiedlich produktiv sind, fragen sie unterschiedlich viele Kredite nach. Im Extremfall kann es dazu kommen, dass ein Sektor erhebliche Wachstumsraten aufweist, während der andere Sektor stagniert. Ein an das mittlere Kreditwachstum gekoppelter antizyklischer Kapitalpuffer wird diese Situation verschärfen, da die relativen Kapitalkosten für Banken im Sektor mit hohem Wachstum geringer sind. Hierdurch können auf einzelne Sektoren begrenzte schaumartige Blasen entstehen. Eine Alternative wäre es, den antizyklischen Kapitalpuffer in Form von antizyklischen Risikogewichten auf die einzelnen Teile eines Bankportfolios anzuwenden. Diese könnten von den nationalen oder europäischen Aufsichtsbehörden unter Berücksichtigung von Reziprozitätsregeln (Wechselseitigkeit) festgelegt werden, wodurch ein Unterbietungswettbewerb verhindert würde.

Nicht Gegenstand von einheitlichen globalen Regulierungsstandards ist bisher das Schattenbanksystem. Auch wenn Basel III Vorschriften zur besseren Berücksichtigung von außerbilanziellen Geschäften umfasst, wodurch der Fluss von Finanzmitteln in den Schattenbanksektor eingedämmt werden soll, lauern dort weiterhin erhebliche Gefahren für die langfristige Finanzstabilität. Das größte praktische Problem ist, dass bisher keine verlässlichen Zahlen über diesen Bereich des Finanzsystems existieren, die eine Charakterisierung seiner Akteure und Wirkmechanismen erlauben. Zwar gibt es auf internationaler Ebene ein Bewusstsein für die Risiken, die im Schattenbanksektor lauern, eine abschließende Bewertung ist allerdings noch nicht möglich.[5] Eine Möglichkeit, diese Risiken zu begrenzen, bestünde in einer Erweiterung der existierenden institutsgebundenen Aufsicht, die nach Art des Finanzinstituts unterscheidet, zu einer instrumentenorientierten. Diese könnte sich an der Pharmaindustrie orientieren, in der neue Medikamente vor der Einführung eine Reihe von Tests durchlaufen müssen, um ihre (heilende) Wirkung zu belegen. Analog könnten neue Finanzprodukte durch eine Aufsichtsbehörde überprüft werden, die je nach Anwendungsgebiet des Instruments entweder international oder national angesiedelt wäre. Ein neues Finanzprodukt müsste demnach zunächst belegen, dass es die Effizienz des Finanzsystems erhöht, ohne übermäßige systemische Risiken zu erzeugen, bevor es von Banken verwendet werden darf. Dieser Ansatz würde zu einer Standardisierung der Wirkungsmechanismen von Finanzprodukten führen, wodurch das Finanzsystem insgesamt transparenter und damit weniger anfällig für informationelle Ansteckungseffekte würde.

Auf internationaler Ebene wurden durch die Verabschiedung von Basel III erhebliche Fortschritte bei der Koordinierung der Finanzmarktaufsicht erreicht. Die Ursachen von Marktversagen sind besser kontrollierbar geworden. Eine ähnliche Koordinierung, um Politikversagen vorzubeugen, ist bisher jedoch nicht in Sicht. Zwar wurde innerhalb Europas die Verschärfung des Fiskal- und Stabilitätspakts im Rahmen der Rettungsaktionen für die europäischen Peripherieländer beschlossen. Dieser bezieht sich jedoch nicht auf die durch politisch motivierte Eingriffe verursachten Marktstörungen. Analog zum Streitschlichtungsverfahren innerhalb der Welthandelsorganisation könnten Konflikte über stabilitätsgefährdende Markteingriffe einzelner Staaten, etwa im Rahmen eines Schlichtungsverfahrens beim FSB, im internationalen Rahmen verhandelt und gelöst werden. Ein solcher Mechanismus wäre ein weiterer Meilenstein auf dem Weg zu einem dauerhaft stabilen Weltfinanzsystem.

Fußnoten

1.
Europäische Zentralbank, Finanzstabilitätsbericht, Frankfurt/M., Juni 2010.
2.
Vgl. Christoph Ohler, Finanzkrisen als Herausforderung der Rechtssetzung, in: Deutsche Verwaltungsblätter, 17 (2011), S. 1065.
3.
Ausführlich dazu Matthias Lehmann/Christian Tietje, The role and prospects of international law in financial regulation and supervision, in: Journal of International Economic Law, 13 (2010), S. 663-682.
4.
Der Zusammenhang zwischen verschärfter Regulierung und Wirtschaftsleistung wird unter anderem diskutiert bei Paolo Angelini et al., BASEL III: Long-Term Impact on Economic Performance and Fluctuations, Federal Reserve Bank of New York Staff Reports No. 485, 2011.
5.
Eine Übersicht der aktuellen Diskussion in: Shadow Banking: Strengthening Oversight and Regulation, Recommendations of the Financial Stability Board, Oktober 2011.

Co-Pierre Georg, Philipp Meinert

Zur Person

Co-Pierre Georg

Dr. rer. pol., geb. 1982; wissenschaftlicher Mitarbeiter an der Universidad Carlos III Madrid/Spanien; assoziiertes Mitglied im Graduiertenkolleg "Global Financial Markets" an der Friedrich-Schiller-Universität Jena. co.georg@uni-jena.de


Zur Person

Philipp Meinert

Geb. 1984; wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl für Öffentliches Recht, Europarecht, Völkerrecht und Internationales Wirtschaftsrecht; assoziiertes Mitglied des Graduiertenkollegs "Global Financial Markets" an der Friedrich-Schiller-Universität Jena. philipp.meinert@uni-jena.de


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