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26.5.2002

Zum Verhältnis von Globalisierung und Sozialstaat

Zwar macht die Globalisierung Änderungen am Sozialstaat erforderlich, nicht aber seine Abschaffung. Die Globalisierung führt im Durchschnitt zu einer Wohlstandsmehrung, aber nicht für jeden.

I. Abschnitt

In diesem Beitrag werden drei Thesen zum Verhältnis von Globalisierung und Sozialstaat vorgestellt. Sie basieren auf bestimmten, empirisch und theoretisch gut gestützten Ausgangspunkten, die sich einerseits auf Eigenschaften und Wirkung der Globalisierung, andererseits auf die Unverzichtbarkeit des Sozialstaates und die von ihm ausgehenden Anreizwirkungen beziehen.


Erster Ausgangspunkt: Die Globalisierung ist im Großen und Ganzen ein relativ langsamer und stetiger Prozess, in dessen Verlauf es zu einer Verstärkung der außenwirtschaftlichen im Vergleich zu binnenwirtschaftlichen Aktivitäten kommt. Hinter diesem durchschnittlichen Verlauf des Prozesses stehen jedoch unterschiedliche Entwicklungen auf verschiedenen Ebenen [1] : Bei Waren, Dienstleistungen und Direktinvestitionen spielen Transaktionskosten immer noch eine erhebliche, wenn auch schwindende Rolle, weswegen die Globalisierung trotz der Liberalisierung seit Jahrzehnten nur langsam, aber stetig voranschreitet. Während die Finanzmärkte beinahe vollständig globalisiert sind und die Anleger von Finanzkapital sich weltweit die besten Anlagemöglichkeiten zu sichern versuchen, ist investiertes Sachkapital nach wie vor weitgehend immobil [2] . Die Arbeitsmärkte sind aufgrund der politisch gewollten Beschränkung der internationalen Mobilität des Faktors Arbeit kaum globalisiert, nur einige wenige hoch Qualifizierte haben die Möglichkeit, sich ihren Arbeitsplatz im weltweiten Maßstab frei auszusuchen.

Zweiter Ausgangspunkt: Die beiden Extrempositionen zur Globalisierung lassen sich empirisch nicht bestätigen. Die Behauptung, die Globalisierung sei im Wesentlichen ein Mythos oder ein Zerrbild der Realität und habe daher so gut wie keine Rückwirkungen auf die nationalen Volkswirtschaften, erscheint auf Basis der empirischen Evidenz ebenso wenig haltbar wie die andere Extremposition, nach der wir bereits in einer globalisierten Welt leben und sich die deutschen Löhne und Sozialstandards schon lange auf dem wesentlich niedrigeren Weltmarktniveau befinden müssten. Die häufig zitierte "Abstimmung mit den Füßen", die Investoren und Arbeitskräfte sofort zu den lukrativsten Standorten zieht und eine nationale Wirtschaftspolitik unmöglich macht, findet zwar statt, aber nur in relativ geringem Ausmaß [3] . Die nationale Wirtschaftspolitik ist nach wie vor wirksam, auch wenn sie aufgrund der Globalisierung die weltwirtschaftlichen Rahmenbedingungen stärker beachten muss als noch vor einigen Jahren.

Dritter Ausgangspunkt: Der Prozess der Globalisierung ist - zumindest in den fortgeschrittenen Industrieländern und Schwellenländern - ein Positivsummenspiel. Er führt per saldo zu einem Wohlfahrtsgewinn, was aber auch heißt, dass einzelne Personengruppen oder Regionen durch die Globalisierung benachteiligt werden. Die damit verbundenen negativen Begleiterscheinungen wie eine ungleichere Einkommensverteilung und ein erhöhter Verbrauch an Ressourcen werden allerdings durch die positiven Effekte wie Reallohn- und Produktivitätssteigerungen, Verbesserung der Konsummöglichkeiten und Ressourcen schonender technischer Fortschritt mehr als ausgeglichen. Die Globalisierung stellt selbst mehr Mittel zur Verfügung, als benötigt werden, um die Benachteiligten zu kompensieren [4] . Der Eindruck, dass es sich bei der Globalisierung um eine Wohlstandsfalle - also um ein Negativsummenspiel - handelt, entsteht in der Regel bei partialanalytischer Betrachtung, in der hauptsächlich die negativen Konsequenzen des durch die Globalisierung verursachten Strukturwandels betrachtet, aber zugleich sowohl die unmittelbar positiven Seiten der Internationalisierung selbst als auch gesamtwirtschaftliche Zusammenhänge vernachlässigt werden [5] .

Vierter Ausgangspunkt: Die Argumente, die für die Beibehaltung des Sozialstaates sprechen, werden durch die Globalisierung nicht wesentlich entkräftet [6] . Der Sozialstaat lässt sich auch in Zeiten der Globalisierung vertragstheoretisch, durch Marktversagen oder durch Effizienzsteigerungen begründen [7] . Denn der Sozialstaat kann bei entsprechender Ausgestaltung im Vergleich zu einer reinen Marktwirtschaft Wohlfahrtsgewinne erzeugen.

Fünfter Ausgangspunkt: Die Globalisierung wirkt sich auf weite Bereiche von Wirtschaft und Gesellschaft aus. Zur Untersuchung des Zusammenhangs zwischen Globalisierung und Sozialstaat ist es hilfreich, zwischen dem Sozialversicherungssystem und dem Umverteilungssystem des Sozialstaates zu unterscheiden [8] . Denn beide erfüllen innerhalb des Sozialstaates unterschiedliche Funktionen. Im Rahmen des Sozialversicherungssystems sollen Mängel der rein privat organisierten Versicherungsmärkte, die prinzipiell auch für eine Absicherung gegen die Risiken aus Krankheit, Pflegebedürftigkeit, Arbeitslosigkeit und Langlebigkeit sorgen könnten, behoben werden. Im Rahmen des Umverteilungssystems sollen Mängel, die in einer als ungerecht empfundenen Verteilung der Einkommen und der Vermögen bestehen, zumindest teilweise korrigiert werden [9] .

Sechster Ausgangspunkt: Im Hinblick auf die Interaktion mit dem Sozialstaat liegt ein wesentlicher Effekt der Globalisierung in der Veränderung der Einkommensverteilung durch die Verschiebung der Arbeitsnachfrage [10] . Gering qualifizierte Arbeitskräfte werden wegen des zunehmenden Außenhandels immer weniger benötigt, weil die komparativen Vorteile in den fortgeschrittenen Industrieländern bei humankapital- und technologieintensiven Produkten liegen. Dadurch weitet sich die Produktion in diesen Branchen relativ zur Produktion in den arbeitsintensiven Branchen aus. Daher steigt in den Industrieländern aufgrund der Globalisierung auch die Nachfrage nach hoch Qualifizierten. Verstärkt werden diese Strukturverschiebungen der Arbeitsnachfrage durch den technischen Fortschritt. Schon seit Jahrzehnten werden durch ihn die gering qualifizierten Arbeitskräfte in stärkerem Ausmaß ersetzt als die hoch qualifizierten [11] . Ergebnis von technischem Fortschritt und Globalisierung ist eine Verschlechterung der Einkommens- bzw. Beschäftigungslage der gering Qualifizierten im Vergleich zu den hoch Qualifizierten. Das Umverteilungssystem des Sozialstaates wird durch die Globalisierung (und den technischen Fortschritt) also stärker gefordert als bisher [12] .

Siebter Ausgangspunkt: Die meisten der gegenwärtigen Probleme im deutschen Sozialversicherungssystem werden im Wesentlichen nicht durch Globalisierung verursacht. Der Handlungsbedarf in der Rentenversicherung geht hauptsächlich auf ein Ansteigen der Risiken und auf demographische Faktoren zurück [13] . Die Zunahme des Lebensalters (Langlebigkeit ist das durch die Rentenversicherung abgedeckte "Risiko"), eine Ausweitung der versicherungsfremden Leistungen (z. B. Altersrenten vor dem 65. Lebensjahr) und der steigende Anteil von Rentnern an der Bevölkerung waren in der Vergangenheit Hauptverursacher von Leistungskürzungen oder Beitragssteigerungen. Für die Arbeitslosenversicherung gilt Ähnliches: Die Leistungskürzungen und Beitragserhöhungen in den neunziger Jahren resultierten aus der - durch die Globalisierung allenfalls offengelegten - Krise am deutschen Arbeitsmarkt. Auch im Gesundheitsbereich ist nicht zu erkennen, dass die Globalisierung einen wesentlichen Einfluss auf die Erhöhung der Beitragssätze bzw. auf Leistungseinschränkungen hätte. Diese gehen hauptsächlich auf das Altern der Bevölkerung in Deutschland und verbesserte Medikamente und Behandlungsmethoden zurück. Dennoch verläuft der durch die Globalisierung vorangetriebe Strukturwandel nicht kostenneutral: Wenn gering Qualifizierte länger arbeitslos bleiben oder früher in den Vorruhestand treten, ist die Globalisierung an einer Belastung der Sozialkassen zumindest beteiligt [14] . Insgesamt ist aber nicht zu erkennen, warum das Sozialversicherungssystem durch die Globalisierung entscheidend bedroht werden sollte.

Achter Ausgangspunkt: Die Globalisierung wird im Wesentlichen durch zwei Kräfte vorangetrieben. Zum einen senkt der technische Fortschritt die Transaktionskosten; dies gilt sowohl für die reinen Transportaufwendungen [15] als auch für die mit der Geschäftsanbahnung und -abwicklung verbundenen Kommunikations- und Informationskosten. Die zweite Triebfeder der Globalisierung ist die politisch gewollte Liberalisierung des Handels mit Waren, Dienstleistungen und Kapital im Zusammenspiel mit der Deregulierung weiter, bislang staatlicherseits geschützter Bereiche (z. B. Energie- und Wasserversorgung, Post und Telekommunikation). Beide Antriebskräfte der Globalisierung geben den Menschen ein Mehr an wirtschaftlichen Freiheiten und Chancen, aber auch an Risiko und Eigenverantwortung. Die Globalisierung ermöglicht in freiheitlich demokratischen Gesellschaften eine stärkere Individualisierung der Lebensentwürfe.

II. Abschnitt

Führt man die oben beschriebenen Ausgangspunkte zusammen, ergeben sich folgende Thesen zum Verhältnis von Globalisierung und Sozialstaat, die danach detailliert begründet werden:

1. Der Schlüsselfaktor zur Nutzung der Vorteile und zur Reduzierung der Nachteile der Globalisierung ist die Bildungspolitik. Hier liegt in Deutschland im Moment noch der größte Handlungsbedarf.

2. Die Globalisierung erfordert größere Anstrengungen zur Einkommensumverteilung. Wichtigstes Instrument dazu ist wiederum die Bildungspolitik.

3. Die sozialen Sicherungssysteme sollten in Richtung einer steuerfinanzierten Grundsicherung für alle Bürger reorganisiert werden. Ergänzt werden sollte dieses System durch die Möglichkeit, sich freiwillig - entweder bei privaten oder staatlichen Institutionen - höher zu versichern.

Zu These 1: Schlüsselfaktor Bildungspolitik.



Die These, dass Bildungspolitik der Schlüsselfaktor im Sozialstaatsgefüge zur Nutzung der positiven wie zur Bewältigung der negativen Globalisierungsfolgen ist, ergibt sich aus der steigenden Bedeutung der Qualifikationsanforderungen im Zuge der Globalisierung und des technischen Fortschritts [16] . Auf lange Sicht ist die Reduzierung des Angebots an gering Qualifizierten durch entsprechende Bildungsmaßnahmen die beste Strategie, der gesunkenen Nachfrage nach gering Qualifizierten zu begegnen. Dabei geht es zum einen darum, dass neu in den Arbeitsmarkt eintretende Arbeitskräfte eine Erstausbildung bekommen, die sie befähigt, den gestiegenen Qualifikationsanforderungen Rechnung zu tragen. Hier haben insbesondere diejenigen Länder, die über ein gut funktionierendes System der beruflichen Bildung verfügen, die besten institutionellen Voraussetzungen. Lebenslanges Lernen der Arbeitnehmer ist die zweite Strategie zur Reduzierung des Angebots an gering qualifizierten Arbeitskräften. Damit soll erreicht werden, dass sich Arbeitnehmer während ihres gesamten Berufslebens an die geänderten Qualifikationserfordernisse anpassen können.

Um die Vorteile der Globalisierung nutzen zu können, ist es aber auch notwendig, dass das Bildungssystem genügend hoch qualifizierte Arbeitskräfte hervorbringt, denn die Nachfrage nach diesem Personenkreis wird auf absehbare Zeit weiter steigen. Hinzu kommt, dass unabhängig von der Globalisierung die Wissensintensivierung der Produktions- und Dienstleistungserstellung zunehmen wird.

Deutschland ist bildungspolitisch allerdings relativ schlecht auf die Herausforderungen der Globalisierung und Wissensintensivierung vorbereitet. Legt man z. B. OECD-Bildungsindikatoren zugrunde, schneidet Deutschland von Jahr zu Jahr schlechter ab, während es noch vor 40 Jahren in fast allen Bereichen an der Spitze stand [17] . Auch den häufig geäußerten Einwand, dieser oder jener der verwendeten Indikatoren gebe die Entwicklung und die Lage im deutschen Bildungssystem nicht richtig wieder, kann man nur sehr bedingt gelten lassen. Denn es spielt so gut wie keine Rolle, welche Einzelindikatoren man auswählt. Die meisten international vergleichenden Untersuchungen weisen dem deutschen Bildungssystem heutzutage einen Platz im Mittelfeld mit Bewegung auf die Abstiegszone zu. Interessant ist in diesem Zusammenhang, dass Deutschland in den Bereichen relativ schlecht abschneidet, in denen die staatliche Bildungspolitik den größten Einfluss hat: in der Schul- und Universitätsausbildung. Relativ gut schneidet Deutschland im Bereich der beruflichen Bildung ab, in der neben dem Staat die Unternehmen ein gewichtiges Wort mitsprechen.

Im Folgenden soll kurz die Stoßrichtung skizziert werden, in die Reformen des deutschen Bildungssystems gehen sollten, um den Anforderungen aus der Globalisierung und Wissensintensivierung bei der Herstellung von Gütern und Dienstleistungen gerecht zu werden [18] . Dabei sollen nur die drei wichtigsten Bereiche herausgegriffen werden: die Universitäten, die Schulen und das System der beruflichen Bildung. Die Darstellung dieser Maßnahmen im Detail würde den Rahmen dieses Beitrags sprengen und muss daher an anderer Stelle erfolgen.

Reform der beruflichen Bildung

Den geringsten Reformbedarf gibt es wohl im System der beruflichen Bildung. Dieses ist bislang noch der qualitativ am besten funktionierende Teil unseres Bildungssystems, was auch an der Marktnähe der dort vermittelten Fähigkeiten und Kenntnisse liegt [19] . Zudem trägt dieses System wesentlich dazu bei, die Jugendarbeitslosigkeit im internationalen Vergleich niedrig zu halten. Dies soll allerdings nicht heißen, dass es keinen Reformbedarf gäbe. Zum einen muss die Zeit der Erstausbildung verkürzt werden, bei gleichzeitiger Erhöhung der Zeiten für die Weiterbildung im Berufsleben. Diese Forderung ergibt sich zwangsläufig aus den steigenden Verfallsraten des Wissens im Zeitablauf. Zum anderen muss der wachsenden Zahl hoch spezialisierter oder von ausländischen Mitbürgern geführter Unternehmen, in denen Lehrlinge aufgrund mangelnder Breite der dort vermittelbaren Kenntnisse oder mangelnder formaler Ausbildungsbefähigung nicht nach den traditionellen Leitbildern ausgebildet werden können, die Möglichkeit eingeräumt werden, in Zusammenarbeit mit anderen Unternehmen oder Berufsschulen Lehrlinge auszubilden.

Ein weiteres Problem der beruflichen Bildung, insbesondere im Bereich der dualen Ausbildung, ist der immer wieder auftretende Lehrstellenmangel. Daher erscheint es angebracht, die Ausbildungsbereitschaft der Unternehmen zu erhöhen. Eine Ausbildungsplatzabgabe ist allerdings der falsche Weg. Sie ist administrativ viel zu aufwändig, da man sie gerechterweise nur bei den Unternehmen erheben kann, die ausbildungsfähig sind, nicht jedoch beim Kioskbesitzer an der Ecke. Des weiteren besteht die Gefahr, dass sich insbesondere kleine und mittlere Betriebe absichtlich "ausbildungsunfähig" machen, indem sie keine Ausbilder mehr beschäftigen. Sinnvoller erscheint es, die ausbildenden Betriebe zu belohnen, indem man ihnen z. B. die Möglichkeit einräumt, die von ihnen gezahlten Ausbildungsvergütungen mit der Steuerschuld zu verrechnen.

Reform des Schulsystems

Die Klagen von Eltern, Schülern, Hochschulprofessoren und Wirtschaft über das deutsche Schulsystem sind Legion. Monatelanger Unterrichtsausfall selbst in Kernfächern, ideologische Glaubenskriege um Gesamtschulen auf dem Rücken der Kinder, mangelnder Einfluss der Eltern sowie demotivierte und im internationalen Vergleich relativ alte Pädagogen sind nur einige Stichworte, die die Misere im deutschen Schulsystem beschreiben. Nach Angaben der OECD [20] liegen in Deutschland die finanziellen und personellen Ressourcen für die Klassen eins bis zehn mittlerweile deutlich unter dem OECD-Durchschnitt. So kommen hier im Grundschulbereich rein statistisch 21,6 Kinder auf einen Lehrer, während es im OECD-Durchschnitt 17,1 sind.

Die drängenden Probleme des deutschen Schulsystems erfordern schnell den Einsatz von mehr Finanzmitteln. Mehr Geld allein garantiert aber noch keine höhere Effizienz im Schulbereich [21] . Eine stärkere Berücksichtigung von Wettbewerbsprinzipien ist im deutschen Schulsystem unerlässlich. Dazu müssen zum einen die Schulen als Anbieter von Bildungsleistungen ein höheres Maß an Autonomie erhalten, sowohl was die Auswahl der Lehrer, die Lehrmethoden als auch die Gestaltung des Schulalltages angeht. Zum anderen muss die Macht der Nachfrager, d. h. der Eltern und Schüler, gestärkt werden, denn im Moment haben diese gegenüber den einzelnen Schulen kaum Sanktionsmöglichkeiten, weder im positiven noch im negativen Sinn.

Die Stärkung der Stellung von Schulen sowie Eltern bzw. Schülern im Bildungsbereich erfordert aber auch eine Reduktion des Einflusses der Bürokratie auf die Schulen. Der Staat muss sich in einem solchen stärker wettbewerbsorientierten System auf die Setzung und Überwachung von Mindeststandards konzentrieren. Dies gilt insbesondere für die Ausbildung der Lehrer sowie für die Lehrpläne und Prüfungen.

Ein in diesem Zusammenhang häufig geäußerter Einwand lautet, dass Wettberwerb im Bildungsbereich fehl am Platze sei, weil es dabei um die Ausbildung und Formung von Menschen ginge und mehr Konkurrenz nur zu mehr Druck bei Schülern und Lehrern führen würde. Es käme im Wesentlichen darauf an, die Schulen besser mit Lehrkräften und Lehrmaterial auszustatten, wodurch sich die Mängel weitgehend beheben ließen. Obwohl eine bessere Ausstattung der Schulen in der momentanen Situation durchaus angebracht ist, verkennt diese Argumentation im Wesentlichen zwei Dinge. Zum einen zeigen empirische Untersuchungen, dass es langfristig keinen gesicherten Zusammenhang zwischen einer Erhöhung der Ressourcen und dem Output des Schulsystems gibt [22] . Eine ausreichende Mindestausstattung der Schulen vorausgesetzt, lassen sich im internationalen Vergleich gute Leistungen von Schülern zum großen Teil durch zentral gestellte Prüfungen, Schulautonomie in Personalfragen und in der Unterrichtsgestaltung, starken Lehrereinfluss auf die Wahl der Unterrichtsmethoden, Wettbewerb von Privatschulen und die Einbeziehung der Eltern erklären. Diese Ergebnisse sind durchaus kompatibel mit der ökonomischen Grundeinsicht, dass Menschen auf Anreize reagieren und dass ein Bildungssystem, das auf Anreize setzt, die zur Verfügung stehenden, knappen Ressourcen relativ gut nutzt. Zum anderen verkennt das "Mehr-Geld"-Argument, dass die Menschen in kaum einem anderen Bereich so stark bevormundet werden wie im Schulbereich. Hier herrscht z. B. einerseits Schulbesuchspflicht, deren Verletzung je nach Schwere z.T. erhebliche Folgen für die Eltern haben kann. Dagegen steht die Verpflichtung des Staates, während der Schulzeit auch den gesetzlich vorgeschriebenen Unterricht abzuhalten, nur auf dem Papier. Eine Verletzung dieser Verpflichtung (Unterrichtsausfall) bleibt für den Staat folgenlos.

Alles in allem erscheint eine Kombi-Strategie, die kurzfristig die personelle und finanzielle Ausstattung der Schulen verbessert und auf lange Sicht die Effizienz im Schulsystem durch die Einführung von Wettbewerb erhöht, als geeignet, die Misere im deutschen Schulsystem in den Griff zu bekommen.

Reform der deutschen Hochschulen

Der gegenwärtige Zustand der deutschen Hochschulen kann nur als desolat bezeichnet werden. Seit 1977 haben sich die Studentenzahlen verdoppelt, es wurden jedoch weder die Mittel im erforderlichen Umfang erhöht, noch hat sich die Qualität der Lehre entsprechend verbessert. Dies hat zu einem im internationalen Vergleich relativ hohen Durchschnittsalter der Studenten (nicht der Absolventen) im Erststudium in Westdeutschland geführt (25,3 Jahre). Solange die Universitäten sich beinahe vollständig über staatliche Zuwendungen finanzieren, Anreize zur Verbesserung der Forschung und insbesondere der Lehre fehlen und die Opportunitätskosten eines Studiums für Studenten relativ gering sind, wird sich an der desolaten Situation wenig ändern. Wie im Schulbereich erscheint es unerlässlich, dass auch an den Hochschulen verstärkt Wettbewerbselemente eingeführt werden [23] . Folgende Maßnahmen erscheinen geeignet, auf lange Sicht eine entscheidende Verbesserung im Hochschulsystem herbeizuführen:

Die Universitäten sollten weitgehend autonom und mit umfassenden Kompetenzen und Gestaltungsmöglichkeiten ausgestattet werden. Sie sollten in der Auswahl der Professoren, wissenschaftlichen Mitarbeiter und Studenten möglichst freie Hand bekommen. Eine Verteilung der Studenten nach dem Gießkannenprinzip auf die Hochschulen ist damit sicher nicht vereinbar. Ebenso müssen die Universitäten das Recht erhalten, Studiengebühren zu erheben. Dies würde zum einen die Effizienz der Hochschulen steigern, weil Studenten als Kunden auftreten und für ihr Geld eine entsprechende Gegenleistung fordern würden. Sie hätten auch die Möglichkeit, mangelnde Leistungen von Hochschullehrern mit einem Professoren- oder gar Hochschulwechsel finanzwirksam zu sanktionieren. Bislang verbleibt nur die Möglichkeit des Protests, der zumeist ungehört verhallt. Zum anderen würden Studiengebühren einen Beitrag zur Hochschulfinanzierung leisten. Dazu muss die Studiengühr aber in voller Höhe direkt den Hochschulen zur Verfügung gestellt werden und nicht in den Staatshaushalt fließen. Bei 1000 Mark Studiengebühr pro Semester kann bei 1,8 Millionen Studenten ein Aufkommen 3,6 Mrd. DM pro Jahr erzielt werden, falls alle weiterhin immatrikuliert bleiben.

Nachteile für finanzschwache Bevölkerungsschichten können dabei leicht vermieden werden, wenn man allen Studenten einen staatlichen oder staatlich verbürgten Kredit in Höhe der Studiengebühren anbietet und die Rückzahlungsmodalitäten entsprechend gestaltet [24] . Solche Kredite dürfte es nur für einen begrenzten Zeitraum geben - z. B. Regelstudienzeit plus Auslandssemester plus ein Prüfungssemester. Zusätzlich sollten die Absetzbarkeit von Bildungsausgaben von der Steuerschuld und die Bezuschussung von Bildungssparen erwogen werden.

In einem öffentlichen Kreditsystem wären weitere unterstützende Elemente vorstellbar. Ein erstes könnte ein niedriger Kreditzins sein. Zweitens könnte bei schneller Rückzahlung ein Teil der Schulden gestrichen werden. Drittens könnte die Rückzahlungsverpflichtung so lange reduziert werden, bis der Schuldner ein überdurchschnittliches Einkommen erzielt. Viertens könnten die Schulden teilweise verfallen, wenn auch längere Zeit - z. B. 20 Jahre - nach Studienende dieses Einkommensniveau nicht erreicht wird.

Ebenso unabdingbar wie Studiengebühren ist ein regelmäßiges Ranking der Universitäten durch die Studenten und den Wissenschaftsrat, das öffentlich bekannt gegeben werden muss. An amerikanischen Universitäten ist es gang und gäbe, dass die studentischen Beurteilungen der Professoren im Internet abrufbar sind. Bundespräsident Roman Herzog konstatierte hierzu in seiner Berliner Rede: "Ein Ranking" seien die Deutschen "erstens den Studenten schuldig, die bereits vor dem Studium wissen müssen, wo sie ihre Zeit und ihre Anstrengungen investieren sollen. Das sind die Hochschulen zweitens auch den öffentlichen Geldgebern schuldig. Und drittens kommt das Ranking so oder so: Wenn sich die Hochschulen ihm verweigern, kommt es eben von außen, zum Beispiel von den Medien."

Zu These 2: Mehr Anstrengungen zur Umverteilung durch Bildung



Theoretische Überlegungen zeigen, dass Globalisierung und technischer Fortschritt zu einer ungleicheren Einkommensverteilung in den Industrieländern führen sollten, und empirisch ist dies in der Tat evident. Besonders stark davon betroffen sind dabei diejenigen Länder, in denen die Kräfte des Marktes relativ ungebremst auf die Einkommensverteilung wirken (z.B die USA und das Vereinigte Königreich). Dort, aber auch in Deutschland, hat die Lohnspreizung in den letzten Jahren zugenommen. Das Umverteilungssystem eines Sozialstaates wird somit vor neue Herausforderungen gestellt. Es muss den gering Qualifizierten, die zu den Verlierern der Globalisierung zählen und die ihre Verluste weder alleine tragen können noch sollen, entsprechende Hilfestellung leisten.

Vertretern einer reinen Marktlehre mag eine solche Umverteilung als Sündenfall erscheinen. Eine Gesellschaft, die es der großen Mehrheit ihrer Mitglieder erlaubt, nicht zuletzt aufgrund der politisch gewollten und geförderten Globalisierung hohe wirtschaftliche Vorteile zu ziehen, sollte im Gegenzug aber bereit sein, denjenigen unter die Arme zu greifen, die durch diese Maßnahmen benachteiligt sind. Dies gilt insbesondere auch deswegen, weil die Globalisierung den Charakter eines Positivsummenspiels hat und mehr Mittel bereitstellt als benötigt werden, um die Verlierer zu kompensieren [25] .

Eine zentrale Herausforderung für das Umverteilungssystem besteht darin, das klassische Steuer-Transfer-Instrumentarium weniger und dafür andere Instrumente verstärkt zu nutzen. Denn zum einen ist es den Bürgern nur schwer zu vermitteln, dass sie im Zuge der Liberalisierung mehr wirtschaftliche Freiheiten erhalten und Eigenverantwortung tragen sollen, wenn man ihnen im Erfolgsfall die Früchte ihrer Arbeit durch höhere Steuern wieder streitig macht. Zum anderen gehen vom Steuer-Transfer-Instrumentarium erhebliche negative Anreizwirkungen und Mitnahmeeffekte aus.

Angesichts der von Globalisierung und Wissensintensivierung ausgehenden Veränderungen ist die Bildung von Humankapital wohl das Instrument der Wahl zur Eindämmung der Einkommensspreizung. Denn die Ausstattung mit Humankapital und die Höhe des Einkommens sind positiv miteinander korreliert [26] . Die verfügbaren Daten über die Einkommenshöhe nach dem Bildungsstand zeigen durchgängig, dass das Bruttoeinkommen mit dem Ausbildungsniveau steigt. Dies gilt für Männer und für Frauen [27] . Die Lohnunterschiede nach dem Ausbildungsstand entsprechen in Deutschland in etwa dem Durchschnitt der OECD-Länder: Ein Erwerbstätiger mit Abschluss des Sekundarbereichs II verdient rund 30 Prozent mehr als jemand, der nur die Schulpflicht absolviert hat (Sekundarbereich I). Ein Hochschulabsolvent erreicht ein doppelt so hohes Einkommen.

Entsprechend der Lohnspreizung nach dem Bildungsstand führt eine Höherqualifizierung von weniger gut ausgebildeten Arbeitskräften tendenziell zu einer gleichmäßigeren Einkommensverteilung. Empirische Kosten-Nutzen-Analysen zeigen, dass der größte Nettoeffekt erreicht wird, wenn man dabei möglichst früh ansetzt, d. h. bereits in der vorschulischen Bildung und in der Erstausbildung [28] . Dies liegt im Wesentlichen daran, dass jüngere Personen einmal einen längeren Zeithorizont haben, um die Erträge aus ihren Bildungsinvestitionen zu realisieren; zum anderen ist spätere Weiterbildung umso effektiver, je besser die Grundlagen sind, auf denen sie aufbauen kann. Dieser und ähnliche Befunde unterstreichen eindrucksvoll die Bedeutung einer finanziell besseren Ausstattung der Schulen sowie die Notwendigkeit einer qualitativen Verbesserung des Outputs des Bildungssystems.

Zu These 3: Steuerfinanzierte Grundsicherung für alle Bürger



Das soziale Sicherungssystem kann bei entsprechender Ausgestaltung im Vergleich zu einer reinen Marktwirtschaft per saldo Wohlfahrtsgewinne erzeugen. So gehen von der Einkommenssicherung bei Krankheit, bei Verlust des Arbeitsplatzes oder im Alter positive externe Effekte aus (z. B. Verringerung von Kriminalität). Des weiteren steigt die Bereitschaft, unternehmerische Risiken einzugehen, zu investieren und im Schumpeter'schen Sinne innovativ zu sein, wenn man im Falle eines Fehlschlages nicht mit völlig leeren Händen dasteht. Damit lässt sich im Sozialversicherungssystem ohne weiteres die Sicherung eines Existenzminimums begründen, das zu einem menschenwürdigen Leben ausreicht. Da der Staat in Deutschland letztlich für das Existenzminimum aufkommen muss, rechtfertigt dies auch die Erhebung einer entsprechenden Steuer von jedermann, der über Einkommen oberhalb des Existenzminimums oder über entsprechendes Vermögen verfügt.

Zusätzliche, staatlicherseits erzwungene Abgaben und entsprechende Versicherungsgegenleistungen lassen sich hingegen schwerer begründen, wenn man nicht jegliche Umverteilung als Versicherung gegen das "Risiko" einer ungleichen Einkommensverteilung interpretiert [29] . Das alte Argument der Liberalen, dass es inkonsequent sei, den Menschen einerseits ein hohes Maß an Wahlfreiheit bei einer Vielzahl von politischen, wirtschaftlichen und sozialen Entscheidungen zu geben, und sie andererseits zu zwingen, eine in Höhe und Laufzeit fixierte Versicherungspolice gegen das Risiko der Langlebigkeit, der Krankheit und der Arbeitslosigkeit zu kaufen [30] , gewinnt unter den Bedingungen der Globalisierung wieder an Bedeutung. Hinzu kommt, dass es neben der großen Gruppe von "Zwangsrekrutierten" eine kleine, aber nicht unbedeutende Gruppe von zwangsweise Ausgeschlossenen (z. B. viele Selbständige) bzw. anderweitig besser abgesicherten Personen (z. B. die Beamten) gibt.

Ordnungspolitisch wäre ein Sozialversicherungssystem vorzuziehen, das auf eine steuerfinanzierte Grundsicherung für jeden Bürger setzt [31] und in dem jede zusätzliche Absicherung durch einen Versicherungsvertrag geschieht. Auch unter dem Gesichtspunkt der Allokationseffizienz ist ein solches System überlegen, weil jeder einzelne eine seinen Zeit-, Liquiditäts- und Risikopräferenzen optimal angepasste Strategie der Absicherung verfolgen kann. Ein staatlich betriebenes Zwangssystem, das die Präferenzen des Einzelnen nicht berücksichtigt und ihm oder ihr nur den Ausstieg aus dem oder Loyalität zu dem gesamten Sozialversicherungssystem erlaubt, erscheint angesichts der zunehmenden Individualisierung der Lebensentwürfe im Zuge der Globalisierung immer mehr suboptimal.

Dabei ist es zunächst unerheblich, ob diese zusätzliche, variable Absicherung innerhalb des relativ risikoarmen staatlichen Sozialversicherungssystems oder durch die etwas stärker risikobehaftete private Versicherung erbracht wird. Je mehr diese zusätzliche freiwilige Höherversicherung allerdings privatwirtschaftlich organisiert wird, desto stärker muss der Staat auf ordnungspolitischer Ebene tätig werden. So muss ein entsprechender Ordnungsrahmen z. B. sicherstellen, dass die freiwilligen Beiträge der Menschen für ihre soziale Absicherung nicht hochgradig riskant angelegt werden, dass sich die privaten Versicherungen nicht nur die Rosinen (d. h. die guten Risiken) aus dem Kuchen picken können (Kontrahierungszwang, Verbot von Gentests), und dass eine mit wirkungsvollen Sanktionsmitteln ausgestattete Versicherungsaufsicht die Einhaltung solcher Regeln kontrolliert.

III. Abschnitt

Die zentrale Botschaft dieses Beitrages lautet: Globalisierung verspricht Wohlstandsmehrung, aber sie garantiert sie nicht. Sie erfordert einen stärker gestaltenden Staat. Er muss zum einen dazu beitragen, dass Unternehmen und Konsumenten in Deutschland die Vorteile der Globalisierung besser nutzen können als bisher. Er muss zum anderen dafür sorgen, dass die von der Globalisierung Benachteiligten ihre Verluste nicht alleine zu tragen haben. Erreicht werden sollten diese Ziele durch eine Grundsicherung zur Gewährleistung eines menschenwürdigen Daseins, durch eine Stärkung der Ordnungspolitik, insbesondere im Bildungsbereich, und durch eine Verringerung staatlicher Eingriffe auf prozesspolitischer Ebene.

Fußnoten

1.
Vgl. dazu IMF World Economic Outlook, May 1997; Jeffrey Frankel, Globalization of the Economy , NBER Working Paper 7858, Cambridge, Mass. 2000.
2.
Dies gilt nicht nur wegen der mit der Relokation verbundenen hohen Transaktionskosten, sondern auch wegen der nicht wieder rückholbaren Kosten des Marktzutritts (versunkene Kosten).
3.
Vgl. dazu auch Paul Hirst, The Global Economy - Myths and Realities, in: International Affairs, 73 (1997) 3, S. 409-425.
4.
Für eine differenzierte Darstellung der Auswirkungen der Wohlfahrtseffekte der Globalisierung siehe Kar-yiu Wong, International Trade in Goods and Factor Mobility, Cambridge, Mass. 1995. Anmerkung der Redaktion: Siehe hierzu auch den Beitrag Frauen und Globaliserung von Sigrid Leitner und Ilona Ostner in diesem Heft.
5.
Ein Beispiel dafür ist das Buch von Hans-Peter Martin/Harald Schumann, Die Globalisierungsfalle. Der Angriff auf Demokratie und Wohlstand, Reinbek bei Hamburg 1996.
6.
Vgl. dazu z. B. Franz Haslinger, Der Sozialstaat als Standortfaktor? Zur Interdependenz von Sozialpolitik und internationaler Wettbewerbsfähigkeit, in: Detlef Aufderheide/Martin Dabrowski (Hrsg.), Internationaler Wettbewerb - nationale Sozialpolitik?, Berlin 2000, S. 185-202.
7.
Vgl. dazu auch Jürgen Volkert, Der Sozialstaat aus vertragstheoretischer Perspektive, in: D. Aufderheide/M. Dabrowski, ebd., S. 11-42.
8.
Vgl. dazu auch Michael Hüther, Umbau der Sozialen Sicherungssysteme im Zeichen der Globalisierung?, in: Zeitschrift für Wirtschaftspolitik, 46 (1997) 2, S. 193-214.
9.
In der Realität ist diese idealtypische Trennung verwässert, denn das Sozialversicherungssystem enthält auch eine Reihe von Umverteilungskomponenten (versicherungsfremde Leistungen).
10.
Vgl. dazu z. B. Adrian Wood, How Trade Hurt Unskilled Workers, in: Journal of Economic Perspectives, (1995) 9, S. 57-80; Paul Krugman, Growing World Trade: Causes and Consequences, in: Brookings Papers on Economic Activity, (1995) 1, S. 327-377.
11.
Die Einführung der "green card" zur Abmilderung des Mangels an IT-Spezialisten hat dies zuletzt nochmals deutlich belegt.
12.
Vgl. dazu auch Dani Rodrik, Has Globalization gone too far?, Washington, D.C. 1997.
13.
Vgl. dazu z. B. Gert Wagner, Soziale Sicherung im Spannungsfeld von Demographie und Arbeitsmarkt, in: Irmgard Nübler/Harald Trabold (Hrsg.), Herausforderungen an die Wirtschaftspolitik an der Schwelle zum 21. Jahrhundert. Festschrift für Lutz Hoffmann zum 65. Geburtstag, Berlin 1999, S. 77-90.
14.
Es bleibt dann allerdings immer noch die Frage, ob nicht eine aktivierende Arbeitsmarktpolitik, restriktivere Regelungen bei der Inanspruchnahme von versicherungsfremden Leistungen, eine stärkere Lohnspreizung oder eine stärker wachstumsorientierte Wirtschaftspolitik Arbeitslosigkeit verhindern könnten.
15.
Nicht thematisiert werden kann hier die Frage, ob die privaten Kosten des Transports von Gütern nicht weit unter den gesellschaftlichen liegen, weil natürliche Ressourcen mit einem zu niedrigen Preis in die private Kostenkalkulation eingehen. Falls dem tatsächlich so ist, wäre die Globalisierung auch durch Marktversagen mitverursacht und nicht nur durch technischen Fortschritt und politisch gewollte Liberalisierungsschritte.
16.
Vgl. dazu auch Gerhard Bosch, Bildung, Innovation und Chancengleichheit auf dem Arbeitsmarkt, in: Wolfram Elsner/Werner Engelhardt/Werner Glastetter (Hrsg.), Ökonomie in gesellschaftlicher Verantwortung, Berlin 1998, S. 317-334; Harald Trabold, Globalisierung und nationale Wirtschaftspolitik, in: Jahrbuch Arbeit und Technik, Bonn 1997, S. 159-169.
17.
Vgl. dazu auch das Interview mit Andreas Schleicher, Bildungsexperte bei der OECD, in: Wirtschaftswoche vom 12. 10. 2000, S. 40.
18.
Vgl dazu ausführlich Christian Weise, Globalisierung, Wettbewerb und Bildungspolitik, DIW-Diskussionspapier Nr. 209, Berlin 2000.
19.
Vgl. dazu auch Irmgard Nübler, Why German Firms Invest so much in Training, Diskussionsbeiträge des Fachbereichs Wirtschaftswissenschaft der FU Berlin, Nr. 1/2000, Volkswirtschaftliche Reihe.
20.
Vgl. OECD, Education at a Glance, Paris 2000.
21.
Vgl. dazu auch Ludger Wößmann, Schooling Resources, Educational Institutions, and Student Performance: The International Evidence, Kiel Working Paper No. 983, Kiel 2000.
22.
Vgl. ebd.
23.
Vgl. Monopolkommission, Wettbewerb als Leitbild für die Hochschulpolitik, Bonn 2000.
24.
Vgl. dazu z. B. die Vorschläge von Stifterverband/Centrum für Hochschulentwicklung, InvestiF und GefoS, Modelle der individuellen und institutionellen Bildungsfinanzierung im Hochschulbereich, Gütersloh 1999.
25.
Zum Gerechtigkeitsproblem in der Sozialen Marktwirtschaft siehe auch Carl Christian von Weizsäcker, Das Gerechtigkeitsproblem in der Sozialen Marktwirtschaft, in: Zeitschrift für Wirtschaftspolitik, 47 (1998) 3, S. 257-288.
26.
Vgl. George Psacharopoulos, Returns to Investments in Education: A Global Update, in: World Development, 22 (1994), S. 1325-1343.
27.
Die ausbildungsbedingte Lohnspreizung ist besonders ausgeprägt in Portugal, den USA, Großbritannien und der Schweiz, aber auch in Irland und Frankreich; relativ gering ist sie in Österreich, Dänemark, Schweden und Australien.
28.
Vgl. dazu z. B. James Heckman/Lance Lochner/Jeffrey Smith/Christopher Taber, The Effects of Government Policy on Human Capital Investment and Wage Inequality, in: Chicago Policy Review, l (Spring 1997) 2, S. 1-40.
29.
Vgl. M. Hüther (Anm. 8), S. 193-214.
30.
Vgl. Milton Friedman, Capitalism and Freedom, Chicago 1962.
31.
Zu Details und alternativen Vorschlägen vgl. Zukunftskommission der Friedrich-Ebert-Stiftung, Wirtschaftliche Leistungsfähigkeit, sozialer Zusammenhalt, ökologische Nachhaltigkeit. Drei Ziele - ein Weg, Bonn 1998.

Harald Trabold

Zur Person

Harald Trabold

Dr. rer. pol, geb 1958; von 1987 bis 1989 Beigeordneter Sachverständiger bei der UNCTAD; seit 1990 wissenschaftlicher Mitarbeiter am Deutschen Institut für Wirtschaftsforschung (DIW) in Berlin.

Anschrift: DIW, Königin-Luise-Straße 5, 14195 Berlin.

Veröffentlichung u. a.: Macht Globalisierung arbeitslos?, Frankfurt/M. 1999.


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