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26.5.2002

Der Stabilitätspakt für Südosteuropa und die "führende Rolle" der Europäischen Union

Zehn Jahre lang versuchte die Europäische Union erfolglos den Konflikt im ehemaligen Jugoslawien zu vrmeiden. Auf dem Lissabonner Gipfel 2000 hat sie nun ihre führende Rolle erneut bekräftigt.

Einleitung

"Die Grundphilosophie ist, dass der Stabilitätspakt nur dem hilft, der sich selber hilft."

Bodo Hombach, Sonderkoordinator für den Stabilitätspakt [1]

"Damit der Stabilitätspakt realisiert werden kann, braucht es Stabilität."

Milo Djukanovíc¨, Präsident der Republik Montenegro [2]


Nach einer fast zehnjährigen Geschichte erfolgloser Konfliktvermeidung im ehemaligen Jugoslawien hat die Europäische Union auf dem Lissabonner Gipfel vom 23. bis 24. März 2000 erneut ihre führende Rolle im Rahmen des "Stabilitätspakts für Südosteuropas" bekräftigt. Das Jahr seit der Verabschiedung des Pakts im Juni 1999 war allerdings eher geprägt von negativen Schlagzeilen: Die EU - sowieso schon gebeutelt vom unrühmlichen Rücktritt der Santer-Kommission - sei nicht in der Lage, ihre Verpflichtungen angemessen zu erfüllen; dem Stabilitätspakt mangele es nicht nur an klar definierten Aufgaben und Geld, sondern auch an der Unterstützung seitens seiner Mitglieder, und die Südosteuropäer beklagten das Ausbleiben von konkreten Resultaten. Einen Teil der benannten Defizite hat die EU inzwischen eingeräumt im "Bericht über den Westbalkan", einer Vorlage des Generalsekretärs für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik, Javier Solana, und des Kommissars für Außenbeziehungen, Chris Patten, für den Lissabonner Gipfel [3] .

Trotz aller Defizite sind im ersten Jahr des Stabilitätspakts wichtige Weichenstellungen vorgenommen worden, welche die Angebote der EU an die Staaten Südosteuropas betreffen - sowohl im Bereich der Kooperation als auch einer möglichen Integration. Wie die beiden eingangs angeführten Zitate zeigen, zeichnet sich trotz mitunter anderslautender Rhetorik dabei eine "neue Bescheidenheit" hinsichtlich einer möglichen Stabilisierung der Region von außen ab. Weiterhin - und dies wird teilweise als zu zaghaft kritisiert - hält die EU an ihrer traditionellen Herangehensweise fest: Ihre Angebote sind weitgehend abhängig von der vorherigen Erfüllung politischer oder wirtschaftlicher Kriterien, sie "belohnen" also bereits erreichte Stabilitätserfolge. Trotz vieler Verbesserungsmöglichkeiten im Detail bleibt das grundsätzliche stabilitätspolitische Dilemma, dass sich die Länder mit den größten Stabilitätsdefiziten nicht für die Angebote der EU qualifizieren. Der Gegenvorschlag, die Stabilisierung durch sofortige EU-Mitgliedschaften mit begrenzter politischer Mitwirkung zu fördern, ist jedoch keineswegs Erfolg versprechender [4] .

Die verschiedenen Aspekte der EU-Angebote sollen in folgenden Schritten betrachtet werden: Abschnitt 1 beginnt mit einer kurzen Bestandsaufnahme der Situation ein Jahr nach der NATO-Kampagne. In Abschnitt 2 wird der Stellenwert des politischen Rahmens beschrieben, den sich (fast) alle wichtigen politischen Akteure in der Region mit dem Stabilitätspakt gesetzt haben. Abschnitt 3 erläutert das Angebot, das die EU mit den geplanten Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen bereithält, und Abschnitt 4 lotet die Stabilitätswirkungen einer verstärkten regionalen Integration aus. Abschnitt 5 konzentriert sich auf die Möglichkeiten und Grenzen der EU-Hilfsprogramme, und Abschnitt 6 widmet sich dann der Frage, ob eine radikale wirtschaftliche Integration ohne politische Teilhabe eine sinnvolle Alternative zur gewählten EU-Politik sein könnte. Abschnitt 7 schließt mit einer kurzen Reflexion über realistische Erwartungen an eine "führende Rolle" der EU.

I. Kein Krieg, sondern Unfrieden: Südosteuropa ein Jahr nach der NATO-Kampagne

Der Kosovo-Krieg war der vierte Akt der gewaltsamen Auflösung Jugolawiens, die 1991 in Slowenien und Kroatien begann und in Bosnien-Herzegowina ihren blutigen Höhepunkt erreichte. Dennoch wäre es verfrüht davon zu sprechen, dass er der letzte Akt dieser Tragödie war. So hat Montenegro mehrfach seine feste Absicht bekundet, mehr Autonomie vom serbischen Teil Rest-Jugoslawiens zu gewinnen. Angesichts der ernüchternden Resultate ist die Republik inzwischen ebenfalls auf einen Unabhängigkeitskurs eingeschwenkt, der sich z. B. in der Einführung der Deutschen Mark als offizielle Parallelwährung und einem stillen Machtkampf um die Kontrolle über die Machtorgane der Republik niedergeschlagen hat. Nach wie vor ist Serbien der destabilisierende Pol in der Region, dessen Präsident Slobodan Milosevic¨ seine Macht trotz des wirtschaftlichen Verfalls und seiner allesamt verlorenen kriegerischen Abenteuer bislang sichern konnte: durch tatsächliche oder angedrohte Repressionen gegen die zerplitterte Opposition, durch eine korrupte Pfründewirtschaft gegenüber den wichtigsten staatlichen und paramilitärischen Machtorganen sowie durch eine weitgehend erfolgreiche nationalistische Mobilisierung der gesamten Gesellschaft, die durch das permanente Zündeln an der Bosnien-, Kosovo- und Montenegro-Frage gefüttert wird.

Kosovo ist durch die Resolution 1244 des UN-Sicherheitsrates vom Juni 1999 zum Quasi-Protektorat der Vereinten Nationen geworden. Zur Zeit werden die wichtigsten hoheitlichen Funktionen von der internationalen militärischen Sicherheitspräsenz (KFOR) und der UN-Übergangsverwaltung (UNMIK) ausgeübt. Trotz der internationalen Präsenz fanden nach der Rückkehr der von den Serben vertriebenen Kosovaren erhebliche Angriffe auf die ethnischen Minderheiten (Serben, aber auch Roma, Bosnier und Kroaten) statt, die nun ihrerseits flohen. Das Zusammen- oder wenigstens Nebeneinanderleben der verschiedenen Ethnien wurde seit den achtziger Jahren durch ein schrittweise verschärftes, apartheidähnliches Regime gegenüber der albanisch-ethnischen Bevölkerungsmehrheit erzwungen und ist dann durch die Vertreibungen zerstört und offenbar bis auf weiteres unmöglich geworden. Dennoch sträubt sich die internationale Gemeinschaft gegen eine Änderung des völkerrechtlichen Status Kosovos - sprich: Unabhängigkeit -, da sie negative Folgen für die Stabilität in Bosnien-Herzegowina und Makedonien, aber auch den Präzedenzfall für andere separatistische Konflikte weltweit befürchtet.

In Makedonien ist das interethnische Arrangement zwischen der slawischen Bevölkerungsmehrheit und einer großen albanischen Minderheit - die teilweise kompakt an den Grenzen zu Albanien und Kosovo siedelt - weiterhin fragil. Dagegen haben sich in Bosnien-Herzegowina, dessen Befriedung nur unter dem internationalen Mandat des Dayton-Abkommens (mit einem "Hohen Repräsentanten", einer internationalen Polizeitruppe und dem militärischen Schutz der SFOR) gelang, die Gräben zwischen den beiden "Entitäten" - der Republick Srpska und der Bosniakisch-Kroatischen Förderation - durch die NATO-Kampagne eher vertieft, da erstere auf der Seite Jugoslawiens, letztere auf Seiten der NATO stand. Auch die Kommunalwahlen vom Frühjahr 2000 haben gezeigt, dass die erhoffte Entspannung nach wie vor ausbleibt. Einzig bei den muslimischen Bosniaken hat sich ein Trend hin zu moderateren Politikern durchgesetzt; die Kroaten und Serben stimmten weiterhin für Parteien mit einer eindeutig nationalistischen Ausrichtung.

Kein Krieg ist also noch nicht gleichbedeutend mit Frieden. Die Stabilisierung Südosteuropas und die Überwindung des tiefen Misstrauens der verschiedenen Bevölkerungsgruppen liegt noch in weiter Ferne, ebenso die einzig dauerhaft tragbare Option für die Region - die Konsolidierung moderner Nationalstaaten, in denen der staatsnationale Konsens über die politische Beteiligung aller Bürger des Territoriums, nicht jedoch über den Mythos der ethnischen Homogenität angestrebt wird [5] . Eine "führende Rolle" der EU wird deshalb ein wesentlich längeres und intensiveres Engagement erfordern als vielfach gewünscht. Zugleich ist sie Testfall für die neu entstehende gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der EU.

II. Der Stabilitätspakt für Südosteuropa: Ein politischer Rahmen

Noch während der NATO-Kampagne gegen Jugoslawien ergriff die EU die Initiative zu einem "Stabilitätspakt für Südosteuropa", der am 10. Juni 1999 in Köln geschlossen und am 30. Juli in Sarajevo durch ein internationales Gipfeltreffen seiner Teilnehmer medienwirksam bekräftigt wurde [6] . Entsprechend hoch waren die geweckten Erwartungen - sowohl in Südosteuropa als auch in der EU. Ziel des Pakts ist es, die "Staaten in Südosteuropa bei ihren Bemühungen um die Förderung des Friedens, der Demokratie, der Achtung der Menschenrechte sowie des wirtschaftlichen Wohlstands zu stärken, um Stabilität in der gesamten Region zu erreichen" (Art. 9).

Teilnehmer des Pakts sind alle Staaten und internationalen Organisationen, denen ein besonderes Interesse an der Stabilität in Südosteuropa unterstellt werden kann - mit einer kleinen, aber wichtigen Ausnahme: Jugoslawien (vgl. Übersicht 1).  Übersicht 1: Teilnehmer des Stabilitätspakts  · die Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) als Schirmherrin; · die Mitgliedstaaten der EU, die Europäische Kommission, die Europäische Investitionsbank (EIB); · der Europarat; · die Länder Südosteuropas mit Ausnahme Jugoslawiens, d. h. Albanien, Bosnien-Herzegowina, Bulgarien, Kroatien, Rumänien, Slowenien, Makedonien und Ungarn; · die USA, die Russische Föderation, die Türkei, Japan und Kanada; · die UN und ihr Flüchtlingshilfswerk (UNHCR); · die NATO und die Westeuropäische Union (WEU); · der Internationale Währungsfonds, die Weltbank, die Europäische Bank für Wiederaufbau und Entwicklung (EBRD) sowie die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD); · die Schwarzmeerkooperation (BSEC), die Zentraleuropäische Initiative (CEI), die Südosteuropäische Kooperationsinitiative (SECI), der Kooperationsprozess in Südosteuropa (SEECP) und der Royaumont-Prozess.

Der Stabilitätspakt ist in dieser Konstruktion kein direktes Instrument der EU. Er steht unter der Schirmherrschaft der OSZE und betont damit den Anspruch, eine präventive Diplomatie im Geist der Helsinki-Schlussakte fortzusetzen. Dennoch wurde im Gründungsdokument eine "führende Rolle" der EU nicht nur bei der Initiierung, sondern auch bei der konkreten Gestaltung des Pakts festgehalten (Art. 18). In diesem Zusammenhang werden zum einen alle "einschlägigen Programme" zur Stärkung der demokratischen und wirtschaftlichen Institutionen begrüßt (Art. 19), zum anderen jene Aktivitäten, die den Ländern Südosteuropas die Perspektive einer "vollständigen Integration" in die EU eröffnen - so z. B. die angestrebten Stabilitäts- und Assoziierungsabkommen. Auch der Sonderkoordinator für den Stabilitätspakt, Bodo Hombach, ist von der EU bestellt. Unter seinem Vorsitz treten die Teilnehmer des Pakts zum "Regionaltisch Südosteuropa" und drei "Arbeitstischen" für (1) Sicherheitsfragen, (2) Demokratisierung und Menschenrechte sowie (3) wirtschaftlichen Wiederaufbau, wirtschaftliche Entwicklung und Zusammenarbeit zusammen. Die Stärke dieser Konstruktion besteht darin, tatsächlich eine dauerhafte Kooperation von Staaten und Institutionen zu etablieren, die in der jüngsten Vergangenheit teilweise sehr gegensätzliche Interessen in Südosteuropa vertreten haben.

Da dem Stabilitätspakt eigene Finanzen in nennenswertem Umfang fehlen, ist er eher als Moderator zu verstehen, der auf den guten Willen seiner finanzkräftigen Teilnehmer angewiesen ist, wenn es um die Vereinbarung konkreter Maßnahmen geht. Diese Arbeitsteilung wurde beispielsweise deutlich am Verlauf der großen Geberkonferenz zum Stabilitäspakt, die vom 29. bis 30. März 2000 in Brüssel stattfand, um die Finanzierungslücken für ein "Schnellstart-Programm" über 1,8 Mrd. Euro zu schließen. Die Vorarbeiten - also die Prüfung und Auswahl von Regionalprojekten, die innerhalb eines Jahres in Gang gesetzt werden können - wurden weitgehend an den Arbeitstischen des Pakts koordiniert, wobei die Europäische Investitionsbank (EIB) die Betreuung der Infrastrukturprojekte übernahm, die Europäische Bank für Wiederaufbau und Entwicklung (European Bank for Reconstruction and Development, EBRD) die Federführung für die Privatsektorförderung [7] .

Bisher war nicht immer klar erkennbar, ob die Teilnehmer des Pakts wirklich an einem Strang ziehen. Selbst innerhalb der EU und ihrer Mitgliedstaaten scheint das Interesse am Stabilitätspakt - vorsichtig ausgedrückt - zu variieren. Von Anfang an wurden Zweifel laut, ob man wirklich eine Einrichtung brauche, die in vielen Bereichen andere, eingespielte Institutionen zu duplizieren drohe (vgl. Übersicht 2). Hier hat der bereits erwähnte Solana-Patten-Report inzwischen angeregt, wenigstens die Royaumont-Initiative und die Südosteuropäische Kooperationsinitiative (South East European Cooperation Initiative, SECI) in den Stabilitätspakt zu integrieren. Letztlich wird der Stabilitätspakt nur dann funktionieren, wenn alle Beteiligten das Interesse am Erfolg der Stabilisierung Südosteuropas dauerhaft über die zwangsläufig ebenfalls vorhandenen Parktikularinteressen stellen.  Übersicht 2: Bisherige Initiativen zur regionalen Kooperation in Südosteuropa  Central European Initiative (CEI): Die Zentraleuropäische Initiative wurde im November 1989 auf Betreiben Italiens ins Leben gerufen und hat inzwischen 16 Mitglieder aus der EU, Mitteleuropa, Südosteuropa, und den Neuen Unabhängigen Staaten (NUS). Sie unterhält ein Sekretariat in der Europäischen Bank für Wiederaufbau und Entwicklung (EBRD), das finanzierungsfähige Projektanträge auf den Weg bringen soll. Dennoch gibt es bisher wenig konkrete Ergebnisse. Black Sea Economic Cooperation (BSEC): Die Schwarzmeerkooperation wurde, vorangetrieben von der Türkei, im Juni 1992 ins Leben gerufen und hat seit 1999 den Status einer internationalen Organisation. Die BSEC verfügt über ein Sekretariat und seit 1999 über die Schwarzmeerbank für Handel und Entwicklung in Thessaloniki. Central European Free Trade Area (CEFTA): Die Zentraleuropäische Freihandelszone wurde im Dezember 1992 von den Visegrád-Staaten Polen, Tschechien, Ungarn und der Slowakei gegründet. Inzwischen gehören ihr auch Slowenien, Bulgarien und Rumänien an. Conference on Good Neighbourliness, Stability, Security and Co-operation in South Eastern Europe (CSEE): Mit der Erklärung von Sofia im Juni 1996 wurde ein eigenständiger Versuch der Länder Südosteuropas gestartet, ihre Kooperationsbeziehungen wieder zu beleben. Royaumont-Prozess: Dieser Prozess wurde im Dezember 1996, nach dem Vertrag von Dayton, unter der französischen EU-Präsidentschaft angestoßen. Der Prozess, betreut von einem Koordinator, beschränkt sich hauptsächlich auf Projekte in den Bereichen Kultur, Zivilgesellschaft und Menschenrechte. South East European Cooperation Initiative (SECI): Die Südosteuropäische Kooperationsinitiative wurde 1997 auf amerikanisches Betreiben gegründet und ist ebenfalls ein Folgeprodukt von Dayton. Sie konzentriert sich auf wenige wirtschaftliche Projekte, die ebenfalls von einem Koordinator betreut werden.

III. Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen: Das neue Angebot der EU

Grundlage für die Angebote, die die EU den Ländern der Region macht, ist das 1996 erarbeitete und 1999 revidierte "Regionalkonzept Südosteuropa". Es definiert die Bedingungen, unter denen die fünf Länder Albanien, Bosnien-Herzegowina, Kroatien, Makedonien und Jugoslawien Abkommen mit der EU und Zugang zu ihren Hilfsprogrammen erwarten können, mit dem Ziel, damit positive Anreize zu ihrer Stabilisierung zu setzen [8] .

Als wichtigste Bedingung für die Entwicklung der Kooperationsbeziehungen wurde der Wille dieser Staaten festgeschrieben, ihren Beitrag zur Konsolidierung des Frieden, der Wahrung der Menschenrechte und zur Einhaltung demokratischer Grundsätze zu leisten. Die wirtschaftliche Zusammenarbeit wird von der Bereitschaft abhängig gemacht, mit den südosteuropäischen Nachbarstaaten zusammenzuarbeiten. Dementsprechend wurde nach 1996 zwischen zwei Ländergruppen unterschieden: (1) Bosnien-Herzegowina, Jugoslawien und Kroatien wiesen mehr oder weniger große Defizite bei den genannten Voraussetzungen auf und wurden vorläufig von einer intensiven Zusammenarbeit ausgeschlossen. Keines der Länder hat ein Abkommen mit der EU, lediglich Bosnien-Herzegowina hat Zugang zur Wiederaufbauhilfe; (2) Albanien und Makedonien haben 1992 bzw. 1998 Kooperationsabkommen mit der EU geschlossen und seitdem Zugang zu EU-Hilfsprogrammen (vgl. auch Übersicht 3).

Die erneute Gewalteskalation 1999 ließ die bisherigen Anreize als zu schwach erscheinen, so dass das Regionalkonzept weiterentwickelt wurde. Als wesentliche Neuerung wurden "Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen" geschaffen, die den Staaten Südosteuropas eine konkrete Perspektive für einen EU-Beitritt eröffnen und die traditionellen Assoziierungsabkommen - die sog. "Europaabkommen" - ersetzen werden [9] . Obwohl diese an niedrigere Einstiegskriterien geknüpft sind, muss auch in Zukunft jedes südosteuropäische Land folgende Mindeststandards erfüllen, bevor die Verhandlungen über ein Abkommen mit ihnen aufgenommen werden [10] :

· Rechtsstaatlichkeit, Demokratie und Beachtung von Menschen- und Minderheitenrechten;

· freie und faire Wahlen;

· keine Diskriminierungen;

· erste wirtschaftliche Reformschritte: Privatisierung, Abschaffung von Preiskontrollen;

· Bereitschaft zu gutnachbarschaftlichen Beziehungen;

· für Bosnien-Herzegowina, Kroatien und Jugoslawien: Einhaltung des Dayton-Abkommens.

Ebenfalls aus stabilitätspolitischen Erwägungen - und in Anerkennung sowohl ihrer Transformationsanstrengungen als auch ihrer Lasten infolge der Jugoslawienkonflikte - haben Bulgarien und Rumänien auf dem Helsinki-Gipfel der EU im Dezember 1999 den Kandidatenstatus für eine zweite Runde der EU-Erweiterung erhalten. Gleichzeitig wurde allerdings beschlossen, mit den neuen Kandidaten individuelle, erfolgsabhängige Verhandlungen zu führen. Im Gegensatz zur ersten Runde der EU-Erweiterung sollen die Gespräche über jedes einzelne der 31 thematischen Verhandlungskapitel erst dann eröffnet werden, wenn der Transformationsfortschritt der Kandidaten eine Umsetzung der Verhandlungsergebnisse realistisch erscheinen lässt.

Für das Endziel - die EU-Mitgliedschaft - müssen auch in Zukunft jeweils die fünf "Kopenhagener Kriterien" erfüllt sein:

1. die Stabilität der Institutionen, die Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, Menschenrechte und Minderheitenschutz garantieren;

2. eine funktionierende Marktwirtschaft und Wettbewerbsfähigkeit im europäischen Binnenmarkt;

3. die Fähigkeit, die Verpflichtungen der Mitgliedstaaten zu erfüllen, und das Bekenntnis zu den Zielen der politischen Union sowie der Wirtschafts- und Währungsunion;

4. die Anpassung der Verwaltungsstrukturen mit dem Ziel, den acquis communautaire zu übernehmen, sowie

5. die Fähigkeit der EU, neue Kandidaten aufzunehmen und dabei die Integrationsdynamik aufrechtzuerhalten. (Dieses Kriterium hat nicht der Beitrittskandidat, sondern die EU zu erfüllen.)

Damit werden die Grenzen des Angebots sichtbar, das die EU für Südosteuropa bereithält: In der ersten Runde der EU-Osterweiterung (Estland, Polen, Slowenien, Tschechien, Ungarn) hat der Wettbewerb um den Kandidatenstatus vor der Nominierung die individuellen Anstrengungen jedes einzelnen Landes erhöht. Aus stabilitätspolitischen Gründen gelten bei der Kandidatenkür für die zweite Beitrittsrunde und bei der Verhandlungsaufnahme über die Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen nun niedrigere Standards. Deshalb ist es fast zwangsläufig, den politischen Wettbewerb nun während der Verhandlungen zuzulassen, damit nicht die wirtschaftlich und stabilitätspolitisch rückständigeren Länder die weiter fortgeschrittenen blockieren. Damit verbunden ist aber die Fortdauer des stabilitätspolitischen Dilemmas, dass sich die Länder mit den größten Stabilitätsdefiziten nicht für die Angebote der EU qualifizieren - siehe Jugoslawien. Die EU kann mit ihrer Bereitschaft zur Integration zwar Anreize setzen, aber letztlich geht kein Weg an den Eigenanstrengungen der Länder Südosteuropas vorbei, die vorgegebenen Kriterien zu erfüllen.

IV. Stabilisierende Wirkungen der regionalen Integration

Ein Großteil der Stabilitätspaktsprojekte legt Wert auf eine regionale, länderübergreifende Komponente, und auch die Ausführungen zu den Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen betonen die Bedeutung der regionalen Kooperation für eine dauerhafte Stabilisierung Südosteuropas. Dennoch ist nicht nur umstritten, in welchem Maße die EU ihre Angebote von konkret definierten Schritten abhängig machen sollte, sondern auch, welche stabilisierende Wirkung diese tatsächlich haben werden. Gerade die Auflösung Jugoslawiens hat gezeigt, dass die einfache Annahme "Wer miteinander handelt oder gar wirtschaftlich verflochten ist, führt keine Kriege" die Eigendynamik politisch-gesellschaftlicher Faktoren und ökonomischer Verteilungskämpfe unterschätzt. Zudem zeigt auch der wirtschaftliche Trend zumindest beim Handel in eine andere Richtung.

Seit dem Beginn der Transformation und dem Zerfall Jugoslawiens haben sich die Handelsströme der meisten Länder Südosteuropas stark auf die EU hin orientiert. Offensichtlich haben sich die EU und die Länder Südosteuropas mehr an interessanten Waren zu bieten als letztere gegenseitig. Dieser Trend war bereits bei den fortgeschritteneren Transformationsländern in Mitteleuropa zu beobachten, deren Zentraleuropäische Freihandelszone (Central European Free Trade Aggreement, CEFTA) den regionalen Handel nicht wesentlich gestärkt hat, oder beim Freihandelsabkommen zwischen Kroatien und Slowenien [11] .

Dennoch kann der regionale Freihandel wichtig sein für die langsamen Transformationsländer, da er ihnen die Anpassungszeit überbrücken hilft, bis sie auf dem EU-Markt eine reelle Chance haben. So dominiert in Bosnien-Herzegowina und Makedonien heute noch der regionale Handel. Gerade in Bosnien-Herzegowina sind aber Zweifel an der stabilitätsfördernden Wirkung der regionalen Integration angebracht, da sich die enge regionale Verflechtung im Wesentlichen auf den freien Handel der beiden Länder mit ihren jeweiligen "Bruderstaaten" beschränkt - zum einen mit Jugoslawien, zum anderen mit Kroatien. Dies stärkt eher die Spaltung als die Stabilität des Landes. Zur Stärkung der staatlichen Strukturen hat der international bestellte Hohe Repräsentant deshalb die Einrichtung einer gemeinsamen Zollgrenze nach außen verfügt. Viel hängt also ab von der konkreten Ausgestaltung der regionalen Verflechtungen.

Obwohl also die Auswirkungen der regionalen Integration auf die Stabilität in Südosteuropa eher ambivalent sind, will die EU den Kandidaten für Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen die Auflage machen, bilaterale Freihandelsabkommen mit ihren Nachbarn abzuschließen - nicht zuletzt, damit diese sich auf den gewünschten Freihandel und den daraus resultierenden Wettbewerbsdruck mit der EU vorbereiten können. Gerade aus stabilitätspolitischen Gründen bleibt die EU damit hinter Überlegungen zu einer neuen südosteuropäischen Freihandelszone zurück, die von den Beteiligten zu stark als eine Wiederauflage jugoslawischer Strukturen empfunden würde.

V. Die europäischen Hilfsprogramme: Wiederaufbau, Entwicklung und Stabilität

Seit 1991 hat die EU rund 4,5 Mrd. Euro für Hilfsprogramme für Südosteuropa bewilligt, und für den Zeitraum 2000-2006 sieht die Kommission erneut 5,5 Mrd. Euro vor. Auch wenn diese öffentlich präsentierten Hochrechnungen angesichts der bisher schleppenden Umsetzung der Mittel mitunter an sozialistischen Wettbewerb erinnern, wird die EU wahrscheinlich zum größten Geber in der Region. Bislang erfolgte die EU-Hilfe hauptsächlich durch das PHARE-Programm zur Unterstützung der Transformation in den mittel- und südosteuropäischen Ländern sowie das OBNOVA-Programm für den Wiederaufbau in Südosteuropa, im humanitären Bereich durch das Amt für humanitäre Hilfe der EG (ECHO). Die bisherige EU-Hilfe ist allerdings oft kritisiert worden; bei ECHO haben die Vorwürfe sogar Eingang in den unabhängigen Expertenbericht über Betrug, Missmanagement und Nepotismus in der EU-Kommission gefunden. Auch bei den anderen Programmen hat sich inzwischen die Erkenntnis bis in die Kommission durchgesetzt, dass sie zu langsam, zu bürokratisch und zu wenig zielgerichtet waren [12] .

Für Südosteuropa hat die EU inzwischen einige Neuerungen vorgesehen. Zunächst soll für Albanien, Bosnien-Herzegowina, Kroatien, Makedonien und Jugoslawien ein einheitliches Programm geschaffen werden, um bürokratische Doppelungen in Zukunft zu vermeiden [13] . Zur Abstimmung mit den anderen großen Gebern wurde ein gemeinsamer Koordinierungsmechanismus ins Leben gerufen, der aus regelmäßigen Treffen einer Hochrangigen Lenkungsgruppe (G-7-Finanzminister, Weltbank und IWF) und einem Koordinationsbüro von EU und Weltbank in Brüssel besteht (vgl. Übersicht 4).

Im Kosovo hat die EU erstmals direkte "Regierungsverantwortung" in einem Nicht-Mitgliedsland übernommen, da sie in der UN-Übergangsverwaltung für die "Säule" Wiederaufbau und Entwicklung verantwortlich ist. Zur Abwicklung der Hilfe wurde die Europäische Agentur für Wiederaufbau mit Sitz in Thessaloniki und einer operativen Außenstelle in Prishtina geschaffen. Insgesamt sieht die Weltbank die internationale Gemeinschaft im Kosovo vor eine "Herkulesaufgabe" gestellt [14] ; der Leiter der zivilen UN-Verwaltung, Tom Koenigs, befürchtet sogar eine "Sisyphusarbeit" [15] . Dies betrifft weniger die Nothilfe - d. h. die Wiederherstellung von Wohnungen, ländlichen Gehöften und grundlegenden kommunalen Dienstleistungen - als vielmehr die mittelfristige Aufgabe, eine nachhaltige, selbsttragende Entwicklung zu erreichen. Hier sind zunächst die klassischen Instrumente der Zusammenarbeit vorgesehen, also Beratungs-, Finanzierungs- und Bildungsmaßnahmen. Durch die direkte Übernahme staatlicher Funktionen kommen aber auch verstärkt Planungs- und Koordinierungsaufgaben hinzu [16] .

Bei den Hilfszusagen im Rahmen des Stabilitätspakts wird deutlich, dass Infrastrukturprojekte eine klare Priorität haben. Sie machen mit 1,1 Mrd. Euro den größten Einzelposten des 1,8-Mrd.-Euro-Schnellstart-Programms aus, gefolgt von Projekten der Privatsektorförderung in Höhe von 290 Mio. Euro [17] . Das politische Ziel hierbei ist klar erkennbar: Es gilt, die vom Embargo und den Luftschlägen gegen Jugoslawien betroffenen Länder Südosteuropas zu entschädigen und ihre politische Unterstützung in der Vergangenheit zu honorieren. Fraglich ist aber, ob diese Infrastrukturprojekte in jenen Regionen, in denen es aus stabilitätspolitischen Gründen am wichtigsten wäre, wesentlich zu Wachstum und Beschäftigung beitragen können. Denn Wachstumsprozesse sind von bestimmten wichtigen Voraussetzungen abhängig, beispielsweise:

· einer glaubwürdigen Demokratisierung, um die Integration der Gesellschaften zu stärken und Chancengleichheit für alle zu schaffen;

· einer funktionsfähigen und reformwilligen Verwaltung, die wirtschaftsfreundliche Rahmenbedingungen und ein transparentes, einfaches Steuersystem schafft;

· einem effizienten Rechtswesen, das die Eigentumsrechte schützt und damit ausländische Direktinvestitionen attraktiv macht, sowie

· einem modernen Bildungssystem, das die in einer Industrie- und Dienstleistungsgesellschaft benötigten Qualifikationen vermittelt.

Hier wiederholt sich das stabilitätspolitische Dilemma bei der Wiederaufbauhilfe: Die wirtschaftliche Entwicklung soll zur politischen Stabilisierung beitragen, ist aber umgekehrt wesentlich von der politischen Stabilität abhängig. Sowohl die bisher durchgeführten Hilfsprogramme in Osteuropa als auch die Entwicklungshilfe generell waren nur dort erfolgreich, wo bei den Empfängern ein politischer Reformwille und entsprechende institutionelle Kapazitäten vorhanden waren. Gerade in Bosnien-Herzegowina hat sich gezeigt, dass die Wirkung klassischer Hilfsmaßnahmen in einem chaotischen politischen Umfeld sehr begrenzt ist und selbst weitgehende direkte Eingriffe oftmals scheitern [18] . Auch in den anderen Ländern Südosteuropas kann die Hilfe zwar kurzfristig die Kriegsfolgen mindern; mittelfristig kann sie aber die eigenen Reformanstrengungen vor Ort nicht ersetzen. Die Klagen über die schleppende Verwendung der Mittel sind nicht nur ein Indikator für bürokratische Verfahren in der EU, sondern auch für mangelnde Verwendungsmöglichkeiten bei den Empfängern. Deshalb ist es wichtig, die Hilfe nicht an einem errechneten Bedarf, sondern an den tatsächlichen Verwendungsmöglichkeiten zu orientieren [19] .

VI. Europa auf der Überholspur: Alternative zum schrittweisen Vorgehen?

Angesichts des stabilitätspolitischen Dilemmas, dass die Integrations- und Hilfsangebote der EU letztlich nur dann erfolgreich greifen, wenn die betroffenen Länder schon weitgehend stabilisiert sind, wurde wiederholt die Frage gestellt, ob nicht eine schnelle EU-Integration eine erfolgversprechende Alternative wäre. So schlug das Brüsseler Centre for European Policy Studies (CEPS) im Frühjahr 1999 "Virtuelle" oder "Neue Assoziierte Mitgliedschaften" für die Staaten Südosteuropas vor, die sich vor allem auf eine schnelle wirtschaftliche Integration beschränken [20] . Die Idee wurde vom neuen Präsidenten der EU-Kommission, Romano Prodi, zunächst positiv aufgenommen [21] , dann aber durch die Konzeption der Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen wieder in den Hintergrund gedrängt. Unter dem Banner eines europäischen New Deal ist die Idee dann nochmals in die öffentliche Debatte eingebracht worden [22] .

Im Rahmen "Neuer Assoziierter Mitgliedschaften" würden die Neumitglieder weitgehend auf die politische Teilhabe in der EU verzichten und deshalb in den wichtigsten Gremien - dem Ministerrat, dem Europaparlament und der Europäischen Zentralbank - lediglich einen Beobachterstatus ohne Stimmrecht einnehmen. Wirtschaftlich wäre eine radikale Handels- und Währungsintegration vorgesehen: Zunächst würden die fünf Länder Südosteuropas, die nicht über einen Assoziierungsstatus mit der EU verfügen (vgl. Übersicht 3), eine paneuropäische Freihandelszone mit der EU und der Zentraleuropäischen Freihandelszone (CEFTA) bilden und dann innerhalb von drei Jahren in die bestehende Zollunion zwischen EU und der Türkei eintreten. Um die Inflationsgefahren abzuwehren, würden die Länder zudem den Euro übernehmen, wobei als Zwischenstufe ein Currency Board vorgesehen ist, d. h., die nationalen Währungen wären fest an den Euro gebunden und vollständig durch die Devisenreserven der Zentralbank gedeckt.

Der Souveränitätsverlust ohne Teilhabe könnte sich allerdings in den - teilweise gerade unabhängig gewordenen - Ländern Südosteuropas mit einer entsprechenden nationalen Mobilisierung mittelfristig als Bumerang erweisen, vor allem wenn die (vermeidbaren wie unvermeidbaren) wirtschaftlichen Kosten der EU-Integration sichtbar werden. Politisch setzt sich das Konzept weder damit auseinander, inwieweit gerade die politische Identifikation (ownership) in zentralen Entscheidungsgremien für eine dauerhafte Stabilisierung Südosteuropas notwendig ist, noch mit der Frage, was dieser Rückschritt eigentlich für die konsensuale Integration der Gesellschaften in die EU bedeutet.

Auch beim Vorschlag, schnell eine paneuropäische Freihandelszone zu schaffen, sind Zweifel angebracht. Zwar würde diese den Industrieprodukten Südosteuropas den ungehinderten Zugang zum gesamten europäischen Wirtschaftsraum eröffnen und die Region damit auch für Direktinvestoren attraktiver machen, die Exportgüter für diesen Markt produzieren. Gleichzeitig hätte diese Marktöffnung aber die negative Folge, die südosteuropäischen Unternehmen schlagartig der mächtigen EU-Konkurrenz auszusetzen. Hier ist damit zu rechnen, dass EU-Importe die rückständige einheimische Produktion in großem Stil verdrängen und ihre erhoffte Wiederbelebung somit bedrohen. In diesem Zusammenhang sei daran erinnert, dass selbst die fortgeschrittenen CEFTA-Länder in den letzten Jahren ein strukturelles Handelsbilanzdefizit gegenüber der EU aufgebaut haben [23] .

Ähnlich zwiespältig sieht es mit der "Euroisierung" aus. Zunächst weisen die abgestuften Formen, die südosteuropäischen Währungen an den Euro (zur Zeit in Form der DM) zu binden, unbestreitbare Vorzüge auf: Bulgarien und Bosnien-Herzegowina konnten ihre nationalen Währungen nach Zeiten hoher Inflationsraten durch ein Currency Board stabilisieren. Montenegro hat die DM als offizielle Zweitwährung zugelassen, um die eigene Wirtschaft vor dem inflationierenden jugoslawischen Dinar zu bewahren, musste allerdings in der ersten Zeit ebenfalls heftige Steigerungen der DM-Preise hinnehmen. Der gewonnenen Geldwertstabilität steht gegenüber, dass mit der Euro-Bindung der Wechselkurs als Anpassungsinstrument bei wachsenden Handelsbilanzdefiziten entfällt, die in der Regel ein Zeichen von mangelnder Wettbewerbsfähigkeit der einheimischen Produktion sind. Die Erfahrung mit der schockartigen Integration der neuen Bundesländer in die EU ist zwar insofern eine Ausnahme, als der politisch gewollte Umtauschkurs der ostdeutschen Mark die DDR-Industrie mit einer übermäßig starken Aufwertung konfrontierte; dennoch sollte sie ein warnendes Beispiel für die schnelle Kombination von radikalem Freihandel und dem Verlust der eigenen Währung sein.

Die meisten fortgeschrittenen Transformationsländer haben deshalb an der Möglichkeit einer kontrollierten Abwertung festgehalten. Polen und Ungarn verfolgen beispielsweise die Politik einer angekündigten, schrittweisen Abwertung (crawling peg), nur Estland hat ein Currency Board mit Euro-Bindung [24] . Einzig das Kosovo hat - aus verschiedenen guten Gründen - inzwischen den Euro (in Form der DM) als offizielles Zahlungsmittel erhalten. Hier zeichnen sich tatsächlich ernsthafte Wettbewerbsprobleme ab, weil sich alle Kalkulationen zur Wiederbelebung der daniederliegenden Produktion am durchschnittlichen Produktivitätsniveau der EU orientieren müssen.

Ausschlaggebend für die Bewertung der verschiedenen wirtschaftspolitischen Optionen sind aber letztlich Faktoren der politischen Ökonomie. Gerade im Bereich der Währungspolitik gibt es genügend Beispiele für das Scheitern nationaler Regierungen, Wechselkurs und Inflation eigenständig unter Kontrolle zu bekommen - gerade auch in Südosteuropa. In diesen Fällen liegen die Kosten einer eigenen Währung (in Form von Inflationsfolgen) weit über dem potenziellen Nutzen. Als allgemeine Strategie für Südosteuropa empfiehlt sich die Idee einer radikalen wirtschaftlichen Integration aber nicht. Vieles spricht weiterhin für ein schrittweises Vorgehen.

VII. Realistische Erwartungen an die "führende Rolle" der EU

Die EU hat mit ihrer Initiative beim Stabilitätspakt, der Wiederaufbauhilfe sowie den Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen hohe Erwartungen geweckt - nicht nur in Südosteuropa, sondern auch bei den eigenen Mitgliedern und in der übrigen internationalen Gemeinschaft. Entsprechend groß ist das Potenzial für Enttäuschungen. Es gibt zwar Chancen, aber auch deutliche Grenzen einer Stabilisierung Südosteuropas von außen.

Gerade auch vor dem Hintergrund der internen Probleme der EU ist die Fortsetzung der bisherigen, an Kriterien gebundenen Integrationsstrategie verständlich und sinnvoll. Mit niedrigeren Einstiegskriterien für die Verhandlungen über Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen hat die EU ihre grundsätzliche Bereitschaft zur Integration Südosteuropas mit stärkerer Glaubwürdigkeit versehen und damit den Anreiz für die Eigenanstrengungen der Kandidaten erhöht. Gleichzeitig zeigt die EU erstmals die Bereitschaft, ihren gemeinsamen Markt wenigstens für Textilien einseitig zu öffnen und den Ländern Südosteuropas damit wichtige wirtschaftliche Spielräume zu schaffen; allerdings fehlt nach wie vor der Agrarbereich [25] .

Am grundsätzlichen Dilemma, auf den Stabilisierungswillen der Eliten vor Ort angewiesen zu sein, kommt die EU mit ihren Angeboten nicht vorbei. Sie kann mit ihrer Integrationsbereitschaft und ihren Hilfsprogrammen nur Anreiz bieten, nicht aber die wirklichen Brennpunkte - wie Serbien, Montenegro oder Kosovo - entschärfen. Im Zweifelsfall werden die Stabilitätsfragen weiterhin dort entschieden, wo Politik mit anderen Mitteln fortgesetzt wird, nämlich im klassischen Bereich der militärischen Sicherheitspolitik. Gerade hier haben die Konflikte in Bosnien-Herzegowina und im Kosovo gezeigt, dass es weiterhin die USA sind, die eine "führende Rolle" innehaben. Daran werden auch alle Anstrengungen für eine Gemeinsame Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik so schnell nichts ändern.  

Internethinweise des Autors:

 

www.seerecon.org

www.stabilitypact.org

Fußnoten

1.
Zitiert nach ''Start zum Marathonlauf'', in: Wirtschaftswoche vom 23. 3. 2000, S. 37.
2.
Zitiert nach ''Wir haben gelernt, mit dem Krieg zu leben'', in: Frankfurter Rundschau vom 20. 3. 2000, S. 9.
3.
Report on the Western Balkans presented to the Lisbon European Council by the Secretary General/High Representative together with the Commission (SN 2032/2/00 REV 2), in: CEPS Europa South-East Monitor, No. 9, Brussels, Centre for European Policy Studies, March 2000.
4.
Vgl. Andreas Wittkowsky, Stabilität durch Integration? Südosteuropa als Herausforderung für die Europäische Union, Friedrich-Ebert-Stiftung, Bonn, Reihe Eurokolleg, Nr. 43/2000.
5.
Vgl. Andreas Wittkowsky, Fünf Jahre ohne Plan. Die Ukraine 1991-96. Nationalstaatsbildung, Wirtschaft und Eliten, Hamburg 1998, S. 2-8.
6.
Vgl. Stabilitätspakt für Südosteuropa, Köln, 10. Juni 1999. !!!!!!, 12. 7. 1999.
7.
Vgl. ''Schnellstart-Paket'' der EU für den Balkan. Zuversicht an der Geberkonferenz zum Stabilitätspakt, in: Neue Zürcher Zeitung vom 30. 3. 2000, S. 1.
8.
Vgl. Kommission der Europäischen Gemeinschaften, Gemeinsame Grundsätze für die künftigen vertraglichen Beziehungen mit bestimmten Ländern Südosteuropas, Brüssel, 2. 10. 1996, KOM (96) 476.
9.
Vgl. Kommission der Europäischen Gemeinschaften, Über den Stabilisierungs- und Assoziierungsprozess für die Länder Südosteuropas, Brüssel, 26. 5. 1999, KOM (1999) 235.
10.
Vgl. Commission of the European Communities, The Stabilisation and Association Process for Countries of South-Eastern Europe, !!!!!!, 8. 11. 1999.
11.
Vgl. United Nations Economic Commission for Europe, Economic Survey of Europe, 2/1999, S. 15; Govan Cetiníc'', Distortions in Trade Flows, in: Jelica Minic'' (Hrsg.), South Eastern Europe 2000. A View from Serbia, Belgrad 1999, S. 130.
12.
Vgl. Committee of Independent Experts, First Report on Allegations regarding Fraud, Mismanagement and Nepotism in the European Commission, Brussels, 15. 3. 1999, S. 56-68; Report on the Western Balkans (Anm. 3).
13.
Vgl. Commission of the European Communities, On Community Assistance for the Stabilisation and Association Process for Certain Countries of South-East Europe: CARA Programme, Community Association and Reconstruction Assistance, Brussels, 8. 12. 1999, COM (1999) 661.
14.
"Die Weltbank sieht im Wiederaufbau auf dem Balkan eine Herkulesaufgabe", in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 13. 7. 1999, S. 16.
15.
"Friedensmission im Kosovo ist Sisyphusarbeit", in: Süddeutsche Zeitung vom 27. 8. 1999, !!!!!!, 2. 9. 1999.
16.
Vgl. Andreas Wittkowsky, Entwicklungszusammenarbeit und Stabilität in Südosteuropa: Herkulesaufgabe oder Sisyphusarbeit?, Deutsches Institut für Entwicklungspolitik, Analysen und Stellungnahmen, 5/1999.
17.
Vgl. z. B. "Schnellstart-Paket" der EU für den Balkan (Anm. 7).
18.
Vgl. Daniel Gros, Die in Bosnien gemachten Fehler dürfen sich nicht wiederholen, in: Handelsblatt vom 29. 7. 1999, S. 2; World Bank, Lessons for Rebuilding Southeast Europe. The Bosnia and Herzegovina Experience, Press Backgrounder, 20. 7. 1999, !!!!!!.
19.
Vgl. Andreas Wittkowsky, Warten auf "gutes Regieren"? Die Osteuropahilfe zwischen Wunsch und Wirklichkeit, in: Osteuropa, (1999) 4, S. 354-365.
20.
Vgl. Centre for European Policy Studies (CEPS), A System for Post-War South-East Europe, Brüssel 1999, CEPS Working Document, No. 131.
21.
Vgl. Rede von Romano Prodi vor dem Europäischen Parlament am 14. September, in: Bulletin der Europäischen Union, 9/1999, S. 128.
22.
Vgl. Benn Steil/Susan L. Woodward, A European "New Deal" for the Balkans, in: Foreign Affairs, (1999) 6, S. 95-105.
23.
Vgl. Wolfgang Quaisser/Michael Brandmeier, Außenhandel der MOE-Länder vor dem Hintergrund der EU-Osterweiterung 1997/98, Arbeiten aus dem Osteuropainstitut, Nr. 217, München, Dezember 1998; Hermann Clement u. a., Wirtschaftsentwicklung in ausgewählten mittel- und osteuropäischen Ländern 1998/99, ebd., Nr. 218, April 1999.
24.
Vgl. H. Clement u. a., ebd.
25.
Vgl. Report on the Western Balkans (Anm. 3).

Andreas Wittkowsky

Zur Person

Andreas Wittkowsky

Dr. rer. pol., geb. 1962; wissenschaftlicher Mitarbeiter am Deutschen Institut für Entwicklungspolitik, Bonn.

Anschrift: Deutsches Institut für Entwicklungspolitik, Heussallee 2-10, 53113 Bonn.

Veröffentlichungen u. a.: Fünf Jahre ohne Plan. Die Ukraine 1991-96. Nationalstaatsbildung, Wirtschaft und Eliten, Hamburg 1998; Warten auf "gutes Regieren"? Die Osteuropahilfe zwischen Wunsch und Wirklichkeit, in: Osteuropa, (1999) 4.


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