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26.5.2002

Die Gemeinschaft Portugiesischsprachiger Staaten und die EU

Die Gemeinschaft Portugiesischsprachiger Staaten (Comunidade dos Países de Língua Portuguesa/CPLP) wurde 1996 gegründet. Ihr gehören an: Angola, Brasilien, Cabo Verde, Guiné-Bissau, Moçambique, Portugal und Sao Tomé e Principe.

Einleitung

Die erste Initiative zu einer verstärkten Kooperation der portugiesischsprachigen Staaten datiert aus dem Jahre 1983, aber konkrete Schritte in Richtung auf eine organisatorische Formalisierung erfolgten erst im November 1989, als das "Instituto Internacional de Língua Portuguesa" (IILP) gegründet wurde. Entgegen der ursprünglichen Absicht gelang es jedoch nicht, das IILP zum Motor der weiteren Kooperation zu machen. Im Februar 1994 wurde die "Grupo [1] de Concentraçao Permanente" mit Sitz in Lissabon eingerichtet [2] . Sie bestand aus einem hohen Beamten des portugiesischen Außenministeriums und den Botschaftern der übrigen lusophonen Staaten, von denen sich der Botschafter Brasiliens, José Aparecido de Oliveira, besonders engagierte. Die Gemeinschaft der Portugiesischsprachigen Staaten (Comunidade dos Países de Língua Portuguesa/CPLP) wurde am 17. Juli 1996 in Lissabon gegründet. Ihr gehören an: Angola, Brasilien, Cabo Verde, Guiné-Bissau, Moçambique, Portugal und Sao Tomé e Príncipe. Die ehemalige portugiesische Kolonie Ost-Timor, die 1975 von Indonesien besetzt wurde und demnächst unabhängig wird, hatte in der CPLP bislang Beobachterstatus und wird in absehbarer Zeit wohl Vollmitglied.

Die Motive der Mitgliedstaaten und das besondere Engagement Portugals

Für die Gründung der CPLP gab es unterschiedliche Motive: das Interesse aller beteiligten Staaten an der internationalen Aufwertung der portugiesischen Sprache und Kultur; das Interesse Portugals, seinen peripheren Status innerhalb der EU zu verbessern und die "besonderen Beziehungen" zu seinen ehemaligen Kolonien zu intensivieren; auch das Interesse der lusophonen [3] Staaten Afrikas (Países Africanos de Língua Oficial Portuguesa/PALOP) an "besonderen Beziehungen" zu Brasilien (und der südamerikanischen Wirtschaftsgemeinschaft Mercosul) sowie zu Portugal (und der EU) [4] ; weiterhin das Interesse Brasiliens an "besonderen Beziehungen" zu den PALOP (in erster Linie zu Angola und Moçambique) sowie ebenfalls zum EU-Mitglied Portugal; ebenso das Interesse aller beteiligten Staaten an einer möglichen "Brücke" zwischen verschiedenen regionalen Wirtschaftsräumen (Portugal ist Mitglied der EU und Brasilien des Mercosul; Angola und Moçambique sind Mitglieder der Southern African Development Community/SADC); und schließlich die Hoffnung aller beteiligten Staaten auf eine bessere Durchsetzung der jeweiligen nationalen Interessen über eine politische Konzertation innerhalb der CPLP im Sinne eines "überregionalen Regionalismus" [5] .

Die "harten", namentlich die wirtschaftlichen Interessen wurden während der Gründungsphase nicht besonders betont und eher "mitgedacht" als operational ausformuliert. Im Vordergrund stand zunächst die internationale Aufwertung der portugiesischen Sprache und Kultur, wobei an einen Mythos appelliert wurde, dessen reale Substanz zwar ziemlich diskutabel ist, der sich aber dennoch politisch instrumentalisieren lässt (s. unten) [6] . Sicherlich hatten der Commonwealth (dem übrigens auch das CPLP-Mitglied Moçambique angehört!) und die Gemeinschaft frankophoner Staaten eine gewisse Vorbildfunktion, aber die Mitgliedstaaten der CPLP waren sich darin einig, diese Modelle nicht zu kopieren, sondern einen langsamen, organischen Aufbau im Einklang mit ihren jeweiligen Interessen und Möglichkeiten in Angriff zu nehmen [7] . In Artikel 3 der Statuten der CPLP werden folgende Ziele definiert:

- Die politisch-diplomatische Konzertation zwischen den Mitgliedern im Rahmen der internationalen Beziehungen, insbesondere im Hinblick auf deren Präsenz in den internationalen Foren;

- die Zusammenarbeit insbesondere auf wirtschaftlichem, sozialem, kulturellem, juristischem und technisch-wissenschaftlichem Gebiet

- sowie die Durchführung von Projekten zur Förderung und Verbreitung der portugiesischen Sprache.

In Artikel 4 werden die "orientierenden Prinzipien" aufgelistet: "Souveräne Gleichberechtigung" der Mitgliedstaaten; Nichteinmischung in die inneren Angelegenheiten; Respekt vor der jeweiligen nationalen Identität; Gleichbehandlung; Primat des Friedens, der Demokratie, der Rechtsstaatlichkeit, der Menschenrechte und der sozialen Gerechtigkeit; Anerkennung der territorialen Integrität; Förderung der Entwicklung; Förderung der Kooperation zum gemeinsamen Vorteil.

Artikel 2 der Statuten der CPLP lautet in freier Übersetzung: "Die CPLP ist eine (eigenständige) juristische Person mit administrativer und finanzieller Autonomie." [8] Ihre Mitglieder sind Staaten. Alle Entscheidungen werden einstimmig getroffen. Lusophonie alleine reicht für die Mitgliedschaft also nicht aus [9] . Es handelt sich im Falle der CPLP um eine "association of States" [10] , der ein "regionalism of identity" zugrunde liegt. Die internationale Anerkennung erfolgte nach und nach; das erste förmliche Abkommen wurde im November 1997 mit der UN-Flüchtlingsorganisation abgeschlossen; im selben Monat wurde die CPLP von den Präsidenten der iberoamerikanischen Staaten in der "Declaraçao de Margarita" (Schlusskommuniqué der Konferenz auf der Isla Margarita, Venezuela) offiziell gewürdigt.

Sitz des Sekretariats ist Lissabon. Die Organe der CPLP sind laut Artikel 9 der Statuten folgende [11] : die Konferenz der Staats- und Regierungschefs, die in Artikel 8, 1 als "órgao máximo da CPLP" hervorgehoben wird und sozusagen die politische Federführung hat; der Ministerrat, der konkrete Aktivitäten plant und koordiniert; das permanente Konzertations-Komitee, das als eine Art Kontrollorgan fungiert, und schließlich das exekutive Sekretariat, das für die operative Arbeit zuständig ist. Der "secretário executivo" wird für jeweils zwei Jahre bestimmt und kommt abwechselnd aus einem anderen Staat, jeweils in alphabetischer Reihenfolge.

Die Grundfinanzierung der CPLP erfolgt durch Beiträge der Mitgliedstaaten, deren Höhe vom Ministerrat festgelegt wird. Darüber hinaus gibt es einen Spezialfonds, der von freiwilligen öffentlichen oder privaten Beiträgen gespeist wird; er belief sich im Jahre 1997 auf eine halbe Million Dollar. (Neuere Zahlen waren nicht verfügbar, aber man darf annehmen, dass er sich auch weiterhin in einer recht bescheidenen Größenordnung bewegt.) Die "normalen" Beiträge beliefen sich 1996 auf 30 000 Dollar pro Mitglied; Portugal und Brasilien erhöhten ihren Beitrag auf 100 000 und Angola auf 81 000 Dollar [12] . Auch diese Beträge - selbst wenn sie mittlerweile höher sein sollten - zeigen die schwache finanzielle Ausstattung der CPLP.

Die CPLP hat seit ihrer Gründung zahlreiche Aktivitäten entfaltet, die zweierlei verdeutlichen: Erstens hat sich ein Dialog auf vielen Ebenen der Politik und der Zivilgesellschaft entwickelt, und zweitens wird anhand der häufigen Tagungsorte in Portugal deutlich, dass von dort das stärkste Engagement ausgeht. Es liegt also nahe, der Frage nachzugehen, welche Ziele Portugal innerhalb der CPLP verfolgt und inwieweit damit europäische Belange berührt werden.

Eine interessante Initiative zur Beschleunigung der Integration der CPLP sollte gesondert angesprochen werden, nämlich die Verabschiedung eines "Status über die lusophone Staatsbürgerschaft" durch das Parlament von Cabo Verde [13] . Dieses Statut, dessen Kompatibilität mit dem Innenverhältnis der EU noch nicht geklärt ist, sieht eine privilegierte Behandlung [14] der Bürger anderer lusophoner Staaten durch Cabo Verde vor:

Aktives und passives Wahlrecht; volle Einbürgerung von Kindern, die in Cabo Verde geboren wurden; Recht auf doppelte Staatsbürgerschaft; Lockerung der Visumspflicht und des Aufenthaltsrechts; freier Zugang zum allgemeinen Arbeitsmarkt und zum öffentlichen Dienst im technischen Bereich; Gleichstellung der zugewanderten Freiberufler mit den einheimischen; Gleichbehandlung der ausländischen Investoren mit den einheimischen; Gleichbehandlung bezüglich Abgaben und Steuern; gleichberechtigter Zugang zu den Bildungs-, Gesundheits- und juristischen Einrichtungen sowie zum Kredit- und Wohnungswesen; Gleichberechtigung bezüglich Renten, Subventionen und Gewinnen sowie des betreffenden Transfers ins Ausland; Recht auf einen besonderen Ausweis. Die Regierung von Cabo Verde schlug vor, dass dieses Statut auch von den anderen CPLP-Staaten eingeführt und später nach Möglichkeit erweitert wird.

Die Adressaten dieser Initiative haben zwar positiv reagiert, aber selber noch keine konkreten Schritte unternommen, um sich ihr anzuschließen. Das kapverdische Angebot "auf Gegenseitigkeit" ist für die anderen CPLP-Staaten wenig attraktiv, und letztere sind auch nicht an einer Erleichterung der Zuwanderung aus Cabo Verde interessiert. Aus europäischer Perspektive ist hervorzuheben, dass Portugal im Rahmen des Schengen-Abkommens nicht frei ist, sich dieser Initiative anzuschließen.

Lusophone Mythen als Integrationsklammer

Die CPLP ist das Ergebnis der Politisierung von Mythen, mit denen die kulturellen, historischen und emotionalen Bande zwischen den lusophonen Staaten beschworen werden. Hierzu ist einiges kritisch anzumerken [15] : Die Mythologisierung der lusophonen Kultur, die unter anderem im Rahmen des "Lusotropicalismo" [16] ausformuliert wurde, ist eine ideologische Position kleiner intellektueller Eliten, die nicht von der Mehrheit der Bevölkerung in den betreffenden Staaten getragen wird. Die behauptete sentimentale Verwandtschaft zwischen den lusophonen Völkern ist nicht viel mehr als ein bloßer Wunsch, der sich freilich zu einem politischen Credo stilisieren lässt.

Bereits die "gemeinsame portugiesische Sprache" ist eine Fiktion. Die lusophonen Staaten Afrikas werden aus gutem Grund "Afrikanische Staaten offizieller portugiesischer Sprache" (Países Africanos de Língua Oficial Portuguesa = PALOP) genannt [17] . Der größte Teil der Bevölkerung in den PALOP spricht nicht portugiesisch, sondern creolische bzw. autochthone Sprachen. Die außenpolitische Bindungswirkung der portugiesischen Sprache erweist sich darüber hinaus nicht als besonders groß: Moçambique trat (als einziges nicht-englischsprachiges Land) dem Commonwealth bei; Sao Tomé e Principe nimmt an den Gipfelkonferenzen der frankophonen Staaten teil; Südafrika entwickelt sich zu einem wichtigen Partner für Angola und Moçambique. Die einzelnen Staaten haben engere Beziehungen im Rahmen ihrer Region als innerhalb der lusophonen Gemeinschaft.

Die "gemeinsame Geschichte" eignet sich am allerwenigsten für eine Mythologisierung der Lusophonie, denn sie stellt sich aus der Sicht der ehemaligen Metropole bzw. deren Kolonien sehr unterschiedlich dar. Insbesondere mit Blick auf die afrikanischen CPLP-Staaten ist die Beschwörung der "gemeinsamen Geschichte" nicht ohne Ironie, denn dort tobte noch vor weniger als dreißig Jahren ein erbitterter Befreiungskrieg gegen Portugal. Die Unabhängigkeit Brasiliens (1822) verlief zwar ganz anders, aber ebenfalls nicht so, wie man sich eine "gemeinsame Geschichte" idealiter vorstellt.

Als besondere Merkmale der "lusotropischen" Kultur werden Friedfertigkeit, Toleranz und Anti-Rassismus hervorgehoben. Betrachtet man die Geschichte der lusophonen Staaten etwas genauer, dann sind diese Aspekte keineswegs besonders auffällig. Auffällig ist lediglich ein relativ hoher Grad der Rassenmischung (insbesondere in Brasilien). Letztere basiert jedoch nicht auf der Abwesenheit von Rassenvorurteilen, sondern erklärt sich in erster Linie aus der Promiskuität während der Kolonialzeit aufgrund eines großen Mangels an weißen Frauen. Brasilien war einer der letzten Staaten, welche die Sklaverei abgeschafft haben (1888); noch heute gibt es eine deutliche Korrelation zwischen Schicht und Hautfarbe. Dort herrscht zwar gewiss keine Apartheid, aber doch ein "rassistischer Paternalismus".

Auch in den lusophonen Staaten Afrikas konnte bis zum Abzug der Portugiesen von der viel gelobten "democracia racial" keine Rede sein. Hier gibt es durchaus kritische Stimmen gegenüber der CPLP. Sie wenden sich zum Teil gegen die erwähnten Mythen, gegen die Asymmetrie innerhalb der Gemeinschaft sowie gegen die befürchtete Schwächung der afrikanischen Identität bzw. der afrikanischen Einheit.

Wenig wirtschaftliche Substanz und Kohärenz

Die wirtschaftlichen Beziehungen zwischen den CPLP-Staaten können schlechthin als substanzlos bezeichnet werden. Lediglich Brasilien und Portugal verfügen überhaupt über ein nennenswertes Bruttoinlandsprodukt (rund 700 bzw. 100 Mrd. US-Dollar); sie haben ihre wichtigsten wirtschaftlichen Partner außerhalb der CPLP. Die Wirtschaftsbeziehungen innerhalb der CPLP lassen sich zwar ausweiten, aber doch nur in gewissen Grenzen, denn die CPLP-Staaten sind füreinander nicht gerade die interessantesten Volkswirtschaften. Überspitzt könnte man sagen: Einige haben nicht das, was die anderen brauchen; einige haben etwas, das die anderen ebenfalls haben; und keiner hat das, was alle brauchen. Am meisten Substanz haben noch die wirtschaftlichen Beziehungen zwischen Brasilien und Portugal, aber auch diese sind in absoluten wie in relativen Zahlen ziemlich bescheiden [18] .

Mehr als das halbe Volumen der wirtschaftlichen Beziehungen Brasiliens konzentriert sich auf die Industrieländer, und sein regionaler Integrationsschwerpunkt ist der Mercosul (mit Argentinien, Uruguay und Paraguay). Die wirtschaftlichen Beziehungen Portugals konzentrieren sich sogar zu rund 80 Prozent auf die Industrieländer, und sein regionaler Integrationsschwerpunkt ist die EU. Auch die PALOP haben die intensivsten wirtschaftlichen Beziehungen mit den Industrieländern [19] ; Angola und Moçambique haben ihren Integrationsschwerpunkt in der SADC. Moçambique ist darüber hinaus dem Commonwealth beigetreten. Guiné-Bissau ist Beobachter bei den frankophonen Staaten Afrikas und hat sich der "Union Monétaire Ouest-Africaine" (UMOA) angeschlossen. Sao Tomé e Principe zeigt eine ähnliche Inklination. Und schließlich wird Cabo Verde von der frankophonen "Agence de Coopération Scientifique et Technique" gefördert [20] .

Innerhalb der CPLP bestehen also deutliche zentrifugale Tendenzen. Diese werden verstärkt durch die wirtschaftlich desolate Situation in den PALOP, so dass letztere für Brasilien und Portugal nicht besonders attraktiv sind. Die wirtschaftliche Entwicklung namentlich von Angola und Moçambique wäre eine wichtige Voraussetzung dafür, dass die CPLP mehr Substanz und Kohärenz bekommt, aber diesbezüglich muss man auf absehbare Zeit wohl eher pessimistisch sein.

Ein schwacher Riese, gestützt von einem europäischen Zwerg

Die Gesamtfläche der CPLP-Staaten ist dreißigmal und ihre Gesamtbevölkerung zweieinhalbmal so groß wie diejenige Deutschlands. Aber das Bruttoinlandsprodukt aller CPLP-Staaten beträgt im Vergleich zu Deutschland lediglich 34 Prozent, das Bruttoinlandsprodukt pro Kopf 14 Prozent, die Exporte 11 Prozent und die Importe 16 Prozent. Das bedeutet: Selbst wenn der Vergemeinschaftungsprozess der CPLP weiter voranschreiten würde, wäre die CPLP noch lange ein schwacher Riese, der den angestrebten internationalen Status mit erheblich mehr Substanz unterfüttern müsste. Die treibende Kraft hinter der CPLP ist Portugal, ein "europäischer Zwerg". Das mit Abstand bedeutendste Mitglied der CPLP ist Brasilien, und dieses ist ein sektoral hochentwickeltes Entwicklungsland, aber auch nicht mehr. Aus brasilianischer Perspektive hat die CPLP darüber hinaus keine außen- bzw. wirtschaftspolitische Priorität. Man könnte es so formulieren: Die CPLP braucht Brasilien, aber Brasilien braucht nicht die CPLP.

Die CPLP strebt einen ständigen Sitz im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen an, was zur Zeit als ziemlich unrealistisch gelten darf. Eher hätten noch Brasilien oder der Mercosul hierfür eine Chance, aber auch diese kann nicht als besonders gut eingeschätzt werden, umso mehr, als der gesamte Reformprozess der Vereinten Nationen (VN) auf absehbare Zeit auf Eis liegt.

Der vielleicht interessanteste Aspekt der CPLP besteht darin, dass sie einen historisch-kulturellen Mythos mit einem modernen Ansatz verknüpft, nämlich dem "new regionalism". Dieser unterscheidet sich vom ehemaligen Kolonialreich insofern, als es sich um eine freiwillige Kooperation von souveränen Staaten handelt, die nicht einseitig auf eine Metropole ausgerichtet, sondern in verschiedenen internationalen Assoziationen eingebunden sind. Die Idee, die CPLP wie ein Scharnier zwischen diesen Organisationen zur Geltung zu bringen, ist originell. Darin liegt aber gleichzeitig ein Problem, denn die Bindung der einzelnen Staaten an ihre jeweilige regionale Integrationsorganisation ist stärker als an die CPLP. Alle CPLP-Staaten - mit Ausnahme Brasiliens - spielen in ihren jeweiligen regionalen Integrationsorganisationen darüber hinaus nur eine marginale Rolle, so dass es für sie schwierig sein wird, die beabsichtigte Scharnierfunktion wahrzunehmen. Brasilien könnte dies zwar, aber aus seiner Perspektive ist die EU ungleich interessanter als die CPLP, und es nimmt die Beziehungen zur EU direkt wahr, ohne dafür einen "Anwalt" aus der CPLP (nämlich Portugal) zu benötigen.

Es ist zur Zeit noch nicht abzusehen, ob und in welcher Richtung der Vergemeinschaftungsprozess intensiviert wird. Bislang jedenfalls bestand ein gewisser Kontrast zwischen der anspruchsvollen Rhetorik und einer großen Zahl wenig bedeutender Aktivitäten sowie einem Sekretariat, das über einen äußerst bescheidenen Etat verfügt und dem keine supranationalen Kompetenzen zugewiesen worden sind.

Portugal "zwischen Europa und dem Atlantik"

Traditionellerweise gibt es in der portugiesischen Außenpolitik ein gewisses Spannungsverhältnis "zwischen Europa und dem Atlantik" [21] . Unter "Atlantik" wurde bis zum Zweiten Weltkrieg vor allem das gesamte ehemalige bzw. noch verbliebene portugiesische Kolonialreich verstanden (das allerdings nicht ausschließlich am Atlantik lag) [22] . Nach dem Zweiten Weltkrieg befand sich Portugal in einer ambivalenten Lage. Obwohl es diktatorisch regiert wurde, trat es bereits 1949 der NATO bei. Das Salazar-Regime (1928-1968) erfuhr dadurch eine internationale Aufwertung und interpretierte diese als Rückendeckung für die Verteidigung der verbliebenen Kolonien. Portugal blieb trotz seiner NATO-Mitgliedschaft innerhalb Europas bis Mitte der sechziger Jahre weitgehend isoliert und konzentrierte sich auf seine "atlantische" Orientierung. Unter "Atlantik" verstand man in dieser Periode sowohl die NATO als auch die überseeischen Provinzen [23] sowie (die ehemalige Kolonie) Brasilien.

Die Befreiungskriege in den afrikanischen Territorien standen ganz im Zeichen des Ost-West-Konflikts, woraus Portugal eine Legitimierung ableitete, die sinngemäß folgendermaßen lautete: Es handelt sich nicht um Kolonialkriege, sondern um die bewaffnete Auseinandersetzung mit Kommunisten in den mit dem Mutterland gleichgestellten überseeischen Provinzen; Portugal verteidigt also nicht sein vormaliges Kolonialreich, sondern leistet einen Beitrag für den freien Westen gegenüber der internationalen kommunistischen Bedrohung. Die Tatsache, dass beide Aspekte nicht so klar zu trennen waren und Portugal nicht gerade einen Musterfall für den freien Westen darstellte, wurde dabei diskret verschwiegen.

In der Folge der "Nelkenrevolution" (1974) zog sich Portugal überhastet aus den "überseeischen Provinzen" zurück und akzeptierte deren Unabhängigkeit [24] . Innerhalb der NATO wurde Portugal als Sicherheitsrisiko betrachtet. Erst als sich gemäßigte Kräfte durchsetzten und demokratische Verhältnisse hergestellt wurden, konzentrierte sich Portugal - nach dem Verlust seiner letzten Kolonien - auf Europa und betrieb die Aufnahme in die damalige EG. Innenpolitisch verlief dieser Prozess nicht ohne Spannungen, denn nicht nur die Rechte, sondern auch die Linke wehrte sich gegen die Aufgabe von Souveränitätsrechten an die EG und befürchteten eine endgültige Abkehr Portugals von der lusophonen Welt. Die politischen Kräfte der Mitte betonten demgegenüber das Eigeninteresse Portugals an der Mitgliedschaft in der EG und sahen keinen grundsätzlichen Konflikt zwischen der atlantischen und der europäischen Orientierung [25] .

Bis zum Zeitpunkt der förmlichen Aufnahme in die EG (1. 1. 1986) war es Portugal gelungen, gute - zumindest diplomatische - Beziehungen zu seinen ehemaligen Kolonien in Afrika aufzubauen. Gleichzeitig erfolgten die ersten Initiativen zur Gründung der Gemeinschaft lusophoner Staaten. Die "atlantische Orientierung" erlebte eine Neuauflage. Parallel dazu trug die EG-Mitgliedschaft Portugals wesentlich zur Entkrampfung des Verhältnisses zu Spanien bei (das seit 1982 ebenfalls Mitglied der NATO war). Die "transatlantische Südschiene" Europas wurde durch die engen Beziehungen Spaniens zu den spanischsprachigen lateinamerikanischen Staaten gestärkt, und das passte gut zu den entsprechenden portugiesischen Interessen bezüglich Brasiliens sowie der lusophonen Staaten Afrikas [26] .

Portugal plädiert seit seiner Mitgliedschaft in der EG für ein "offenes Europa", das sich nicht auf die Rolle eines "trading bloc" reduzieren, sondern eine zentrale Rolle in der internationalen Politik spielen soll [27] . Hierzu - so wird betont - könne Portugal einen wesentlichen Beitrag leisten, denn es habe "tiefe Wurzeln in Europa und starke Bande zu anderen Teilen der Welt" [28] . Das besondere Engagement Portugals innerhalb der CPLP beruht freilich nicht allein auf sentimentalen und kulturellen Identitäten bzw. Mythen, sondern ist auch vor dem Hintergrund der EU-Mitgliedschaft zu sehen. Dabei sind mehrere Aspekte anzusprechen:

Portugal ist innerhalb der EU ein kleines und armes Land in einer peripheren geopraphischen Lage, das versucht, seine "besonderen Beziehungen" zu den lusophonen Staaten als komparativen Vorteil auszuspielen, um sich gegenüber den anderen europäischen Staaten politisch aufzuwerten [29] . Ein zusätzlicher Impuls in dieser Richtung beruht auf der befürchteten "marginalization of the South" als Folge der Ost-Erweiterung der EU.

Portugal hat zwar immer noch eine recht geringe, doch aufgrund seiner EU-Mitgliedschaft wesentlich größere ökonomische Substanz als früher. Das gibt dem Land mehr Gewicht in seinen Beziehungen zu den lusophonen Staaten. So kommt es zu einer Renaissance nationaler Außenpolitik, die paradoxerweise nur aufgrund der EU-Mitgliedschaft Portugals möglich wurde. Portugal ist zugleich aber auch einem verschärften Konkurrenzdruck innerhalb des europäischen Binnenmarktes ausgesetzt. Mit der erhofften Dynamisierung der Wirtschaftsbeziehungen innerhalb der CPLP versucht es, alternative Märkte zu erschließen. Selbst wenn diese Dynamisierung auf breiter Front nicht erfolgen sollte, könnte sie dennoch für einzelne Branchen relevant werden.

Portugal als Brücke zwischen der EU und der lusophonen Welt

Portugal versteht sich als Brücke zwischen der EU und der lusophonen Welt. Wenn man der Frage nachgeht, was dies konkret bedeutet, so reduziert sich diese Brückenfunktion auf die bereits erwähnten Punkte: Erstens verstärkt Portugal (zusammen mit Spanien) im Rahmen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) die europäische "Südschiene", und zweitens ist Portugal aufgrund seiner EU-Mitgliedschaft in einer besseren wirtschaftlichen Position als früher, um die bilateralen Beziehungen namentlich zu den PALOP zu intensivieren. Eine umfassendere Wahrnehmung der beanspruchten Brückenfunktion erscheint indes kaum möglich, weil Portugal innerhalb der EU nur eine nachgeordnete Rolle spielt und infolge seiner geringen "Masse" auch keine - sozusagen EU-gestützte - bilaterale Außenpolitik größerer Dimension betreiben kann.

Die Brückenmetapher suggeriert im Übrigen, dass Portugal wie ein Makler oder Vermittler zwischen den lusophonen Staaten und der EU fungieren könnte. Genau besehen ist eine solche Funktion gar nicht nötig. Auch vor der EG- bzw. EU-Mitgliedschaft Portugals unterhielt die EG bzw. die EU Beziehungen zu den lusophonen Staaten, und zwar entsprechend deren politischem und wirtschaftlichem Gewicht. Daran hat sich im Grunde nichts geändert. Brasilien, der mit Abstand bedeutendste lusophone Staat, benötigt Portugal als Brücke zur EU nicht [30] . Allerdings könnte man sich vorstellen, dass die PALOP via Portugal eine gewisse Orientierung bekommen, um sich besser im "europäischen Dschungel" zurechtzufinden.

Die beanspruchte Brückenfunktion Portugals stellt sich aus EU-Perspektive ziemlich schlicht dar: Sollte die EU an einer erheblichen Intensivierung der Beziehungen zu den PALOP interessiert sein, könnten die betreffenden bilateralen Beziehungen Portugals bzw. seine Rolle innerhalb der CPLP nützlich sein, zumindest "atmosphärisch", und das bis zu dem Niveau einer gewissen Konsolidierung und Institutionalisierung.

In den politischen Statements der CPLP-Staaten wird das gewachsene politische und wirtschaftliche Gewicht Portugals aufgrund seiner EU-Mitgliedschaft hervorgehoben, aber es wird weniger reflektiert, dass diese Mitgliedschaft auch mit der Befolgung gemeinsamer Regeln im Innenverhältnis sowie gegenüber Dritten verknüpft ist. Darüber kann sich Portugal nicht hinwegsetzen. Dies betrifft unter anderem Abkommen über wirtschaftliche Präferenzen sowie über Freizügigkeit zwischen den CPLP-Staaten. Die größere Aktualität kommt dem letztgenannten Punkt zu, da es sich hier nämlich um ein mögliches Problem im Zusammenhang mit dem Schengen-Abkommen handelt. Mit diesem Abkommen wurden die europäischen Binnengrenzen geöffnet und die EU-Außengrenze gegenüber der nichteuropäischen Zuwanderung einem gemeinsamen Regime unterworfen, das von juristischer Harmonisierung bis zu Polizeimaßnahmen reicht. In Portugal leben bereits viele lusophone Afrikaner, denen die Regierung eine unbegrenzte Aufenthaltserlaubnis geben will, bevor dies durch klare EU-Richtlinien unterbunden werden könnte [31] . Was in diesem Fall noch "durchgehen" mag, könnte bei der angestrebten Freizügigkeit innerhalb der CPLP-Staaten und dem "CPLP citizenship" (möglicherweise mit doppelter Staatsbürgerschaft) zu Problemen führen. Es ist zur Zeit noch nicht zu erkennen, wie die portugiesischen Ziele in dieser Richtung mit dem Schengen-Abkommen kompatibel gemacht werden können [32] .

Die demographische Dimension

Die Bevölkerung der CPLP-Staaten belief sich zur Jahrtausendwende auf rund 210 Millionen; im Jahre 2025 werden es 285 Millionen sein. In den kommenden 25 Jahren wird die Bevölkerung also um 75 Millionen (= 36 Prozent) zunehmen und dann ungefähr so groß sein wie die heutige Bevölkerung der USA. Besonders dramatisch wird die Entwicklung in Angola und Moçambique verlaufen [33] . Beide gehören bereits heute zu den Armenhäusern der Welt; das absehbare Bevölkerungswachstum wird die Überwindung der Unterentwicklung erheblich erschweren. In den übrigen PALOP wird die Bevölkerung zwar ebenfalls kräftig anwachsen, aber auf einer viel kleineren absoluten Basis. Kleine Bevölkerungen haben andere soziale Aggregations- und Absorptionseigenschaften als große. Die Bevölkerung von Cabo Verde wird in den nächsten 25 Jahren zum Beispiel um 75 Prozent zunehmen; in absoluten Zahlen handelt es sich dabei aber "nur" um 300 000 Menschen, die leichter zu "verkraften" sind als der betreffende Zuwachs in Angola (14 Millionen). Auch Brasilien, das wesentlich höher entwickelt ist als die PALOP, sieht sich mit einem beträchtlichen demographischen Problem konfrontiert. Im betreffenden Zeitraum wird dessen Bevölkerung zwar "nur" um rund 30 Prozent zunehmen; in absoluten Zahlen geht es dabei jedoch um einen Zuwachs von 160 auf 213 Millionen. Wenn Deutschland ein ähnliches demographisches Wachstum wie Brasilien hätte, würde die deutsche Bevölkerung innerhalb der kommenden 25 Jahre um 25 Millionen zunehmen! Anhand dieses Vergleichs wird deutlich, welche Probleme auf Brasilien zukommen - wohlgemerkt zusätzlich zu den bereits bestehenden Problemen, die voraussichtlich auch nicht bzw. nur unzureichend gelöst werden können.

Dabei darf nicht vergessen werden, dass vergleichsweise wenig entwickelte Staaten, die über eine große Bevölkerung verfügen, beträchtliche Ressourcen mobilisieren und diese auf hochentwickelte Bereiche konzentrieren können. Dies gilt insbesondere für Brasilien. Die PALOP sind demgegenüber in einer derart desolaten Situation, dass ihr Bevölkerungszuwachs praktisch nur Nachteile und keine Vorteile mit sich bringt. Es darf bezweifelt werden, dass es den PALOP in absehbarer Zeit gelingen wird, den negativen Regelkreis von Bevölkerungswachstum, Unterentwicklung und politischer Instabilität zu durchbrechen. In diesem Falle würden sie für Portugal und Brasilien ziemlich problematische Partner bleiben; wenig relevant sind sie ohnehin. Für die Zukunft der CPLP wäre dieses Szenario entmutigend. Die Perspektiven der CPLP hängen also wesentlich von der Entwicklung der PALOP (namentlich Angolas und Moçambiques) ab, und die absehbare demographische Entwicklung begründet einige Skepsis, von sonstigen negativen Faktoren ganz abgesehen (Bildung, politische Kultur, Gewalt, Anomie u. ä.). Aus europäischer Perspektive ist in diesem Zusammenhang vor allem von Belang, ob die absehbare demographische Entwicklung in den CPLP-Staaten - via Portugal - zu einer verstärkten Migration nach Europa führen könnte. Davon muss realistischerweise wohl ausgegangen werden.

Die Schlussfolgerungen dieses Beitrags für die europäische Politik lauten:

- Die CPLP sollte als gegenwärtiger und auch als zukünftiger Akteur in der internationalen Politik nicht besonders hoch eingeschätzt werden.

- Die Verstärkung der europäischen "Südschiene" sollte im Rahmen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik ausbalanciert bleiben.

- Es sollte darauf geachtet werden, dass der Integrationsprozess innerhalb der CPLP zu keinen Konflikten mit der Rolle Portugals innerhalb der EU führt. Angesichts der traditionellen Schwankung Portugals "zwischen Atlantik und Europa" muss klar bleiben, dass die EU-Mitgliedschaft Portugals eindeutigen Vorrang gegenüber seinen Interessen in Richtung auf die CPLP behalten muss. Das ist zwar die offizielle Position der portugiesischen Regierung, aber in der politischen Öffentlichkeit zeigen sich diesbezüglich mancherlei Ambivalenzen.

Fußnoten

1.
''Grupo'' ist im Portugiesischen männlich. Zur leichteren Lesbarkeit des deutschen Textes wird im Rahmen dieses Beitrags jeweils der Artikel des betreffenden deutschen Wortes verwendet.
2.
Vgl. http://www./cplp.org/documentos/94ö02ö10.htm; siehe zur Vorgeschichte der CPLP auch: http://www./cplp.org/documentos/95ö07ö19.htm; http://www.cplp.org/documentos/96ö06ö25.html; http://www./cplp.org/imprensa/imprensaö98.html.
3.
Lusophon = portugiesischsprachig.
4.
''Besondere Beziehungen'' zwischen den PALOP und Portugal gab es zwar bereits, aber man erhoffte sich von der CPLP einen qualitativen Sprung.
5.
''The international political map today is dominated by the new frontiers of major multilateral alliances. Sovereign states meet under common ,umbrellas' the better to defend their shared interests, participate in and take advantage of their co-operation programmes, and also because they acknowledge the similarity of their principles and values and historical or geographical ties of affection. By investing in a particular community of countries, the states are contributing to the enhancement of that union whilst simultaneously strengthening their national entity by the feeling of belonging to a wider frame of reference" !!!!!!.
6.
Anlässlich eines Besuchs des brasilianischen Präsidenten Fernando Henrique Cardoso in Angola sagte dessen Präsident José Eduardo dos Santos: ''Angola and Brazil are part of a Community of Portuguese-speaking Countries on four continents . . . It is never too much to enhance these organic ties which enable us to face with renewed vigour the potential of industrial, financial or cultural aggression . . . by economic, political or military groups linked to national or multinational interests. It is within this process of defence, assertion and recognition that we find that which binds us together and distinguishes us from other peoples and countries. Very often we do not attach any value to the wealth on our doorstep, preferring to cherish illusions of and worry over our present and future, instead of exploiting the virtualities of all we already have and enriching the historic and cultural legacy that it behoves us to administer'' (ebd.).
7.
''The tone was set: the Community of Portuguese-speaking Countries was to be a formal body open to dialogue and the participation of all, laden with historic symbolism but firmly facing towards the future, simultaneously congregating the will of the States and of their people within a common purpose'' (ebd.).
8.
In englischsprachigen Texten ist von einer ''autonomous legal personality'' die Rede; vgl. Paulo Canelas de Castro, The Community of the Portuguese Speaking Countries, in: Verfassung und Recht in Übersee, 31 (1998), S. 122-150 und S. 268-301.
9.
Damit sind Goa, Macau und Ost-Timor ausgeschlossen.
10.
Vgl. P. C. de Castro (Anm. 8), S. 125.
11.
Vgl. im Detail zu den einzelnen Organen die Artikel 10 bis 13 sowie ebd., S. 130 ff.
12.
Vgl. Second CPLP Meeting Will Take Place in Brazil on July 1997, in: Lusa News vom 27. 9. 1996.
13.
Vgl. !!!!!!.
14.
Ausnahmen: Staatstragende Ämter, Streitkräfte und diplomatischer Dienst.
15.
Vgl. Michel Cahen, Des caravelles pour le futur? Discours politique et ideólogie dans l'''institutionnalisation'' de la Communauté des Pays de Langue Portugaise, in: Manuel N. Ferreira u. a. (Hrsg.), Lusotropicalisme, Idéologies coloniales et identités nationales dans les mondes lusophones, Paris 1997, S. 391-433.
16.
Vgl. ebd., S. 394 ff; Jochen Oppenheimer, Réalités et mythes de la coopération portugaise, in: ebd., S. 469-478.
17.
Hervorhebung d. Verf.
18.
Zu den wirtschaftlichen Beziehungen zwischen Portugal und den PALOP vgl. Portugal: A Promoter for Sub-Saharan Africa, in: Franco Algieri/Elfriede Regelsberger (Hrsg.), Synergy at Work. Spain and Portugal in European Foreign Policy, Bonn 1996, S. 137-166 (142). Auf die PALOP entfielen Anfang der neunziger Jahre rund drei Prozent der portugiesischen Exporte, 0,1 Prozent der Importe, 2,4 Prozent der Auslandsinvestitionen und fast die gesamte Entwicklungshilfe Portugals.
19.
Darunter auch mit Portugal. Aus der Perspektive der PALOP sind die wirtschaftlichen Beziehungen zu Portugal bedeutender als umgekehrt. Das verwundert nicht, wenn man bedenkt, dass das Bruttoinlandsprodukt (BIP) Portugals 30-mal größer ist als dasjenige von Angola, 60-mal größer als dasjenige von Moçambique, 250-mal größer als dasjenige von Cabo Verde, 370-mal größer als dasjenige von Guiné-Bissau und über 2 000-mal größer als dasjenige von S!!!!!!~ao Tomé e Principe.
20.
Vgl. Manuel Ennes Ferreira/Rui Almas, Les contours économiques de la CPLP, in: Manuel Ennes Ferreira u. a. (Hrsg.), Lusotropicalisme, Idéologies coloniales et identités nationales dans les mondes lusophones, Paris 1997, S. 11-33.
21.
Vgl. 'Alvaro de Vasconcelos, Portugal: A Case for an Open Europe, in: F. Algieri/E. Regelsberger (Anm. 18), S. 111-136; ders., Portugal: Pressing for an Open Europe, in: Christopher Hill (Hrsg.), The Actors in Europe's Foreign Policy, New York 1996, S. 268-287; Portugal: A Promoter for Sub-Saharan Africa (Anm. 18).
22.
Das Kürzel ''Atlantik'' beruht darauf, dass früher die Verbindungen zu allen Kolonien (per Schiff) zunächst einmal über den Atlantik liefen.
23.
Die portugiesischen Kolonien wurden 1951 als ''províncias ultramarinas'' zu formal gleichberechtigten Gebieten erklärt und in das Mutterland integriert, aber das war im Grunde nur politische Kosmetik. Viel mehr war allerdings auch kaum möglich, da Portugal nicht in der Lage war, die überseeischen Territorien besser und schneller zu entwickeln - selbst wenn die kleine und arme Metropole dies tatsächlich angestrebt hätte.
24.
Mit zwei Ausnahmen allerdings: Erstens akzeptierte Portugal nicht die Besetzung und Annexion von Ost-Timor durch Indonesien und forderte für die dortige Bevölkerung Selbstbestimmung, Freiheit und Unabhängigkeit. Zweitens ist der Sonderfall Macau zu erwähnen, dessen politischer Status auf einem Pachtvertrag basiert. Dieser endete 1999.
25.
Vgl. A. de Vasconcelos, Portugal: Pressing for an Open Europe (Anm. 21), S. 271.
26.
Portugal betreibt seit Anfang der achtziger Jahre auch eine ''Mediterranisierung'' seiner Außenpolitik, womit vor allem der Maghreb gemeint ist.
27.
Auf dem Gipfeltreffen der europäischen Staatschefs im Jahre 1991 betont der portugiesische Vertreter: ''The Community's external relations should be geared to the prime objective of building a Europe that is open to the world''. Vgl. Á. de Vasconcelos (Anm. 21).
28.
Ebd.
29.
Spanien versucht Ähnliches mit seinen ''besonderen Beziehungen'' zu den spanischsprachigen lateinamerikanischen Staaten.
30.
In der politischen Rhetorik sieht das allerdings ganz anders aus; vgl. A. de Vasconcelos, Portugal: A Case for an Open Europe (Anm. 21), S. 119.
31.
Der portugiesische ''Hochkommissar'' für Einwanderer, José Leit!!!!!!~ao, sagte in diesem Sinne: ''Wir wollen dieses Problem auf unsere Art lösen, bevor uns die EU eine Vorschrift aufdrängt'' (Vom Weltreich zur lusitanischen Staatengemeinschaft, in: Das Parlament, 5. 7. 1996, S. 16). Vgl. in ähnlichem Sinne: Portugiesischsprachige Staaten rücken zusammen, in: Das Handelsblatt vom 18. 7. 1996, S. 10; dort heißt es: ''In Lissabon steht man zum Abkommen von Schengen, den Bürgern aus dem CPLP-Raum zeigt man aber nicht einfach die kalte Schulter.''
32.
Vgl. P. C de Castro (Anm. 8), S. 270 ff.
33.
Angola: Mitte 1997: 11,6 Mio.; 2010: 17,2 Mio.; 2025: 25,5 Mio.; Moçambique: Mitte 1997: 18,4 Mio.; 2010: 25,1 Mio.; 2025: 33,8 Mio.

Manfred Wöhlcke

Zur Person

Manfred Wöhlcke

Dr. phil habil., geb. 1942; Referent in der Stiftung Wissenschaft und Politik.

Anschrift: Zeller Weg 27, 82067 Ebenhausen.

Veröffentlichungen u. a.: Der ökologische Nord-Süd-Konflikt, München 1993; Brasilien. Diagnose einer Krise, München 1994; Ökologische Sicherheit: Neue Agenda für die Umweltpolitik?, Baden-Baden 1997.


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