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8.9.2017

Neuer Schwung für Europa? Lehren aus der Vergangenheit und aktuelle Handlungsfelder

Als langjährig verunsicherte Europäerinnen und Europäer reiben wir uns 2017 die Augen: Europa ist aus dem Albtraum erwacht! In der ersten Jahreshälfte haben GroenLinks in den Niederlanden und Emmanuel Macron in Frankreich das von Alexander van der Bellen in Österreich 2016 gestartete Experiment fortgesetzt, über das in der deutschen Bundestagswahl erneut entschieden wird: Dass nationale Wahlkampagnen rund um europäische Themen das Feld nicht zwangsläufig anti-europäischen Populisten überlassen müssen, sondern vielmehr emphatisch pro-europäische Spitzenkandidaten spektakuläre Wahlsiege einfahren können.

Man erinnere sich: Bis vor kurzem war der Europadiskurs noch von Krise und Stagnation, Katastrophismus und Selbstzweifel, Anfeindungen und Ausweglosigkeit geprägt. Selbst pro-europäische Intellektuelle teilten die Grundstimmung von Ohnmacht und Angst, sahen "Europa in der Falle" (Claus Offe), wähnten "Europa am Abgrund" (Hauke Brunkhorst), fragten "Scheitert Europa?" (Joschka Fischer) und "Europa kaputt?" (Yanis Varoufakis u. a.).

Dieser Europa-Blues ist nun vorbei. Seit dem Brexitvotum der Briten im Juni 2016 und der Wahl Donald Trumps zum US-Präsidenten steigt Europa im Kurs: Vielerorts, in Konzerthallen wie auf öffentlichen Plätzen, erklingt die Europahymne. Menschen strömen auf Kundgebungen und teilen Sympathiebekundungen an die Unionsbürger jenseits der nationalen Grenzen.[1] EU-Experten stellen Szenarien zur "EU der 27 im Jahr 2025" vor und animieren europaweite Debatten dazu. Politische Vordenker entwerfen Narrative zur Neuerfindung Europas. Der Büchermarkt boomt mit Schriften, die den pro-europäischen Zeitgeist beflügeln, angefangen mit fulminanten Weckrufen wie "Trotz alledem! Europa muss man einfach lieben" (Heribert Prantl) zum Bekenntnis "Wir sind Europa!" (Evelyn Roll) bis hin zu Appellen, jetzt die mutige Flucht nach vorn anzutreten und eine Europäische Politische Union der Bürgerinnen und Bürger zu begründen. Utopische Konzepte werden nicht mehr infrage gestellt, sondern als Ausruf gesetzt: "Warum Europa eine Republik werden muss!" (Ulrike Guérot). Womöglich findet sich manche Vision bereits in eine klare Reformanweisung übersetzt, etwa "Für einen Vertrag zur Demokratisierung des Regierens der Eurozone" (T-Dem 2017)[2]. Nach Jahren krisenbedingter Lähmungen geht nun ein Ruck durch Europa, es sammeln sich die Kräfte und Ideen für einen Aufbruch.

Schön, werden realistische Zeitgenossen sagen. Aber wie tragfähig ist dieser neue Schwung für Europa? Wird die Hochkonjunktur pro-europäischer Kräfte der EU einen Ausweg aus der Immobilität weisen? Können sie die Europäerinnen und Europäer von Krisen und Kriegen, Ohnmacht und Angst befreien? Oder handelt es sich wieder einmal um ein Strohfeuer hehrer Ideale, ein "Legitimationsmärchen" (Paul Ingendaay)?[3] Sind frühere ambitionierte Versuche europäischer Selbststärkung doch in nationale Egoismen zurückgefallen, wie im Fall des europäischen Verfassungsvertrages, oder sie scheitern am Recht des Stärkeren, wie es europäischen Solidaritätskonzepten in der Euro-Schuldenkrise und dann der Flüchtlingskrise widerfuhr.

Ohne derlei Befürchtungen die Berechtigung abzusprechen, möchte ich für eine alternative Sichtweise plädieren: Vieles spricht dafür, dass gegenwärtig die demokratischen Kräfte Europas die einmalige Chance nutzen sollten, um die gemeinschaftliche Handlungsfähigkeit der EU zu stärken. Dafür, dass mehr gemeinsames europäisches Handeln notwendig und jetzt auch möglich ist, sprechen vor allem drei Gründe: Erstens gehören die Problemlösungsschwächen der derzeit existierenden EU zu den Krisenverstärkern und damit zu den Ursachen, die die Unzufriedenheit mit den etablierten Parteien und die Unterstützung für radikal populistische Kräfte ermöglichten. Zweitens ist es auch deswegen unumgänglich, die großen Probleme Europas gemeinschaftlich anzugehen, weil die einzelnen Mitgliedsstaaten angesichts dieser Herausforderungen hoffnungslos überfordert sind. Drittens lassen sich einige wertvolle Lehren aus den Fehlschlägen der vergangenen Jahre ableiten, die zeigen, wie mit zu erwartenden Widerständen gegen eine Stärkung der EU umgegangen werden kann. Diese drei Argumente werden im Folgenden näher erläutert.


Schwächen der EU-Krisenpolitik



Die Unzufriedenheit vieler Bürgerinnen und Bürger mit der EU ist vielfach eine Folge ihrer Problemlösungsschwächen vor allem in drei Bereichen. Zunächst habe in der Eurokrise, wie der Sozialphilosoph Jürgen Habermas betont, erstens eine "Krisenpolitik mit handgreiflichen Ungerechtigkeiten" "Abstiegsängste auf Seiten vieler Bürger" geschürt und die nationalen Gesellschaften "gegeneinander aufgebracht". Hätten doch die Austeritäts- und Reformzwänge in der Währungsunion "schreiende soziale Ungerechtigkeiten" bewirkt, von denen die Kreditgeberländer wie Deutschland profitieren, und unter welchen Schuldnerländer wie Griechenland und Italien noch immer leiden.[4] Nun haben sich zwar 2017 einige ökonomische Strukturparameter in der Eurozone verbessert, sodass von einem gemäßigten Aufschwung die Rede sein kann. Doch bleibt dieser überschattet von Arbeitslosigkeit, die vor allem unter Jugendlichen und in den südeuropäischen Krisenländern gravierende Ausmaße annimmt. Gerade hier, in Griechenland und Italien, brachte die 2015 einen Höhepunkt erreichende Flüchtlings- und Migrationsbewegung aus Nahost und Afrika zweitens eine weitere Schwäche der EU zum Ausdruck: die Grenzen ihres "Gemeinsamen Europäischen Asylsystems"; eine Schwäche, die potenziell einen weiteren Stimmenzuwachs für rechtsextreme und radikalpopulistische Parteien bedeutet. Schließlich ist drittens zu den Schwächen der EU vor allem der fehlende Mut nationaler Regierungen zu zählen, europapolitische Themen in die Öffentlichkeit zu bringen – zumindest solange, bis sie Gegenstand von Fake News, populistischen Sündenbock-Attacken oder einseitigen Skandalisierungen werden. Die Strategie, für europapolitische Entscheidungen Alternativlosigkeit zu behaupten und damit demokratische Rechenschaftspflichten zu umgehen, kann kontraproduktiv, ja gefährlich sein.[5] Sie trägt zu politischer Intransparenz bei, die wiederum subjektive Gefühle der Ohnmacht und Angst schürt und den Boden für öffentliche Unzufriedenheit bereitet, den sich radikal populistische Gegner der offenen Gesellschaft zunutze machen. Gegen Ohnmacht und Angst hilft die Flucht nach vorne: Europa muss die drei genannten Problembereiche angehen – also den sozialen Zusammenhalt stärken, Gegenmaßnahmen zur illegalen Migration entwickeln, und die europapolitische Kommunikation in und zwischen den Mitgliedsstaaten fördern, wenn es die Widerstandskräfte seiner weltoffenen liberalen Gesellschaft stärken will.

Überforderte Nationalstaaten



Infolge des Austritts des Vereinigten Königreichs steht die EU zudem vor der besonderen Herausforderung, den Austrittsprozess so zu gestalten, dass er nicht zum Motor weitergehender Prozesse der Desintegration und des Zerfalls wird, sondern im Gegenteil Impulse gibt, um den Integrationsprozess weiterzuentwickeln. Dies setzt voraus, dass die EU wirksame Problemlösungsfähigkeiten zum Schutz der Bevölkerung vor grenzüberschreitenden Bedrohungen entwickelt. Es ist unumgänglich, so meine Behauptung, die großen Probleme Europas gemeinschaftlich anzugehen, wenn die einzelnen Mitgliedsstaaten angesichts der Dimensionen dieser Herausforderungen damit überfordert sind. Um welche Aufgaben handelt es sich also? Die fünf wichtigsten sind die Europäische Wirtschafts- und Währungsunion (WWU), eine Europäische Sicherheits- und Verteidigungsunion, eine europäische Einwanderungspolitik, eine Union der Arbeitsmärkte der Euroländer sowie die Europäische Klimaschutzpolitik.

Es gilt gemeinhin als akzeptiert, dass die WWU niemals funktionsfähig sein kann ohne Instrumente, die die Eurozone besser stabilisieren.[6] Dazu zählt ein zentraler gemeinsamer Haushalt. Dieser Euro-Unionshaushalt sollte zum einen mit Eigenmitteln ausgestattet werden und damit unabhängiger von den Mittelzuweisungen der Mitgliedsstaaten sein. Zum andern sollte er stark genug sein, um als Stabilisierungsmechanismus eingesetzt werden zu können. Nicht zuletzt müsste er im Rahmen einer Europäischen Wirtschaftsregierung zu demokratischer Rechenschaft verpflichtet sein, etwa in der Person eines europäischen Finanz- und Wirtschaftsministers, sei es gegenüber dem Europäischen Parlament (EP) oder einem aus nationalen Vertretern zusammengesetzten Eurozonen-Parlament.[7]

Darüber hinaus ist im Kreis der Mitgliedsstaaten der Aufbau einer Verteidigungsunion in den Bereich des Notwendigen und Möglichen gerückt. Die Staats- und Regierungschefs haben angesichts der Herausforderungen durch Brexit und die von Trump geführte US-Administration zu einer beachtlichen Einheit gefunden. So verständigten sich die EU-27 anlässlich des Feieraktes zum 60-jährigen Jubiläum der Unterzeichnung der Römischen Verträge auf eine Erklärung, in welcher sie sich zu grundlegenden geteilten Werten und Zielen bekennen und für gemeinschaftliche Politiken eintreten. Dazu gehört auch das Programm einer europäischen Verteidigungsunion. [8]

Für das Problem der illegalen Migration über das Mittelmeer besitzt kein Mitgliedsstaat ein stärkeres Gegenmittel als die EU: eine gemeinschaftliche Politik legaler Einwanderung, die das Europäische Asylregime entlasten, ergänzen und fortentwickeln sollte. An die Personenfreizügigkeit im Europäischen Binnenmarkt anknüpfend, müssen zumindest die Eurozonenländer ihre Arbeitsmärkte besser integrieren, wenn sie die Probleme sowohl der Arbeitslosigkeit in einigen Ländern und das des Fachkräftemangels in anderen mindern wie auch die Integration von Migranten und insgesamt den sozialen Zusammenhalt in der Eurozone und EU stärken wollen. Dazu zählt auch der Aufbau einer gemeinsamen europäischen Arbeitslosenversicherung.

Schließlich bedarf es der Weiterentwicklung einer nachhaltigen Umweltpolitik der EU-27(+). Für die Umsetzung der UN-Klimaziele erforderlich wären wirksamere Forschungs-, Entwicklungs-, und Kontrollkapazitäten der EU in den Bereichen Klimaschutz, Verkehr- und Energieunion. Im Rahmen der gemeinsamen Energiepolitik wären dringend die Sicherheitsprobleme der Atomenergie zu lösen.

Damit die EU in diesen Politikbereichen gestärkt und handlungs- und problemlösungsfähiger – also krisenresistenter – werden kann, müssen entweder alle Mitglieder einen Konsens aushandeln. Oder aber eine Teilgruppe von "Integrationswilligen", zum Beispiel alle Euro-Länder, erklärt sich bereit voranzugehen, entsprechend dem Szenario "Wer mehr will, tut mehr" der Europäischen Kommission.[9] In diesem Fall würde die Eurozone sich weiter integrieren und damit aus der (noch) weniger integrierten Gesamt-EU ausdifferenzieren. In beiden Fällen bedarf es grundlegender Reformen des Vertrages von Lissabon, denn in der Bewertung der sich seit 2010 intensivierenden Krisendynamiken stimmen Politik und Wissenschaft weitgehend in dem Ziel überein, dass die EU-Entscheidungsprozesse Defizite aufweisen, die zu korrigieren sind. Und trotz einer außergewöhnlich günstigen Konstellation proeuropäischer Kräfte in den Regierungen von Deutschland und Frankreich werden sich die EU-Kompetenzen nicht ohne eine substanzielle Reform der EU-Verträge stärken lassen. Daher gilt es im nächsten Schritt, die zu erwartenden Klippen im Falle von Vertragsänderungen zu prüfen.


Europäischer Konvent



Seit den Römischen Verträgen bis zum Vertrag von Nizza waren die Vertragsreformen der EWG/EG/EU das Ergebnis zwischenstaatlicher Verhandlungen der Staats- und Regierungschefs der Mitgliedsstaaten – der "Regierungskonferenzen" – gefolgt von nationalen Ratifikationsprozessen. Die Intransparenz und Ineffizienz dieses Verfahrens veranlassten den Rat der EU nach dem Scheitern der Vertragsreformen in Nizza 2001 dazu, zu einem Novum zu greifen: Er berief für 2002 den "Konvent zur Zukunft Europas" ein und beauftragte diesen, der Regierungskonferenz einen Entwurf für die Vertragsreform vorzulegen. Der Konvent war repräsentativ zusammengesetzt, organisierte öffentliche Anhörungen in den Mitgliedsstaaten und auf supranationaler Ebene sowie parallel tagende Foren von europäischen zivilgesellschaftlichen Verbänden und Jugendorganisationen. Das Konventsplenum tagte öffentlich und legte nach 18 Monaten im Juni 2003 einen ambitionierten, konsensual abgestimmten "Vertragsentwurf für eine Verfassung für Europa" vor. Nachdem dieser zwischenstaatlich modifiziert worden war, scheiterte er an den in Frankreich und den Niederlanden im Jahr 2005 zur Ratifikation angesetzten Referenden. Ausschlaggebend hierfür waren vor allem die übergroßen Ambitionen des Konvents-Präsidiums, weit über das ihr gegebene Mandat hinaus eine "Verfassung für Europa" – einschließlich staatlicher Symbole für die EU – anzustreben, die in vielen mitgliedsstaatlichen Öffentlichkeiten Befremden oder Abwehr auslöste.[10]

Trotzdem sieht der am 1. Dezember 2009 in Kraft getretene Vertrag von Lissabon, der einen Großteil der vom Konvent erarbeiteten Bestimmungen enthält, für künftige Vertragsreformen das "ordentliche Änderungsverfahren" vor, in dessen Rahmen ein "Europäischer Konvent" einzuberufen ist (Vertrag über die Europäische Union (EUV), Artikel 48, 1–6). Diese Bestimmungen zur EU-Vertragsreform mittels der Konventsmethode formalisieren bereits zuvor von der EU erprobte Praxen beim Konvent zur Erarbeitung der Europäischen Grundrechtecharta (1999–2000) und dem Konvent zur Zukunft Europas (2002/03).

Wie kann ein Konvent einberufen werden? Art. 48 EUV zum ordentlichen Änderungsverfahren bestimmt: "Die Regierung jedes Mitgliedstaats, das Europäische Parlament oder die Kommission kann dem Rat Entwürfe zur Änderung der Verträge vorlegen. Diese Entwürfe können unter anderem eine Ausdehnung oder Verringerung der der Union in den Verträgen übertragenen Zuständigkeiten zum Ziel haben. Diese Entwürfe werden vom Rat dem Europäischen Rat übermittelt und den nationalen Parlamenten zur Kenntnis gebracht. (...) Beschließt der Europäische Rat nach Anhörung des Europäischen Parlaments und der Kommission mit einfacher Mehrheit die Prüfung der vorgeschlagenen Änderungen, so beruft der Präsident des Europäischen Rates einen Konvent von Vertretern der nationalen Parlamente, der Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten, des Europäischen Parlaments und der Kommission ein. Bei institutionellen Änderungen im Währungsbereich wird auch die Europäische Zentralbank gehört. Der Konvent prüft die Änderungsentwürfe und nimmt im Konsensverfahren eine Empfehlung an, die an eine Konferenz der Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten (…) gerichtet ist. Der Europäische Rat kann mit einfacher Mehrheit nach Zustimmung des Europäischen Parlaments beschließen, keinen Konvent einzuberufen, wenn seine Einberufung aufgrund des Umfangs der geplanten Änderungen nicht gerechtfertigt ist."

Welche Vorzüge bietet das Konventsverfahren, und welche Herausforderungen stellt es aus rechtlicher Sicht? Ein Europäischer Konvent trägt auf besondere Weise dazu bei, die demokratischen Grundsätze, die der Lissabon-Vertrag begründet, mit europapolitischem Leben zu füllen (EUV, Art. 10–12), insofern als sich an der Ausarbeitung weichenstellender Vertragsreformen der Union die Bürgerinnen und Bürger nicht nur indirekt über den Europäischen Rat (als Organ der Staats- und Regierungschefs), sondern auch über ihre Repräsentation im EP und in den nationalen Parlamenten politisch beteiligen. Zudem erhalten die nationalen Parlamente Gelegenheit, aktiv an der Gestaltung der Zukunft der Union teilzunehmen. Auch ist der Konvent gehalten, einen gegenüber den Bürgerinnen und Bürgern offenen und transparenten Dialog mit den repräsentativen Verbänden und der Zivilgesellschaft zu führen. In dem Maße, in dem der Europäische Konvent die Prinzipien der Transparenz und des offenen gesellschaftlichen Dialogs, der demokratischen Repräsentation und Partizipation praktiziert, wird er zu einem Forum für europapolitischen Informationsaustausch sowie Meinungs- und Willensbildung. Damit trägt die Konventsmethode zur (formal-)demokratischen Legitimation der EU-Institutionen- und Reformpolitiken bei. Dies erscheint als notwendige – wenn auch nicht hinreichende – Bedingung für die Erzeugung breiter gesellschaftlicher Akzeptanz für wichtige Weichenstellungen im Prozess einer zukunftsfähigen Weiterentwicklung der EU.

Gegenüber diesen Vorzügen birgt das Konventsverfahren auch Risiken, weshalb sich die EU seit mehr als zehn Jahren scheut, darauf zurückzugreifen. Die hohe Schwelle für Vertragsreformen liegt im Einstimmigkeitserfordernis sowohl im Europäischen Rat (Unterzeichnung) als auch bei den einzelstaatlichen Ratifikationen. Neben der Konventsmethode gibt es drei alternative Verfahren, die allerdings bestimmte Grenzen haben:

Begrenztere Vertragsmodifikationen sind auf dem Wege des vereinfachten Änderungsverfahrens ohne Einberufung eines Europäischen Konvents durchführbar, sofern sich der Europäische Rat zwischenstaatlich zu einigen vermag (EUV, Art. 48, 6–7). Die Komplexität dieser zwischenstaatlichen Einigungsprozesse kann sich möglicherweise durch den Brexit vereinfachen. Unabhängig hiervon besteht jedoch die Gefahr, dass sich der derzeitige Trend zu einem "Europa à la carte" mit einer unübersichtlichen Komplexität von Opt-outs weiter fortsetzt.[11] Bei umfassenderen Vorschlägen zur Reform der EU – zum Beispiel hin zu einem kohärenten Vertragsrahmen für ein "Europa der zwei Geschwindigkeiten" – wäre außerdem aufgrund der Zersplitterung nationaler Interessen und Befindlichkeiten das vereinfachte Änderungsverfahren weder zielführend noch öffentlichen vermittelbar. Aufgrund seiner prinzipiell transnationalen öffentlichen Deliberationen hätte ein Europäischer Konvent starke Anreize, einen den Bürgerinnen und Bürgern kommunizierbaren, rechtlich kohärenten Entwurf zu erarbeiten.

Eine Alternative sind institutionelle Reformen, die im Rahmen der geltenden EU-Verträge getätigt werden können, also keine Veränderung des Vertrages von Lissabon erfordern. Ein Beispiel ist das Instrument der Verstärkten Zusammenarbeit (Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, Art. 136). Diese Methode wurde bislang nur sporadisch praktiziert, spielt aber nach der Devise "wer mehr will, tut mehr" in den derzeitigen Verhandlungen zur Zukunft der EU eine zentrale Rolle.[12] Ihr gegenüber bietet die Konventsmethode die Chance, die in der Vertragskonstruktion angelegten institutionellen Ungleichgewichte und Asymmetrien, Konsenserfordernisse und Rigiditäten umfassender zu korrigieren und damit strukturelle Hindernisse für wirksames Problemlösungshandeln für die Gruppe der "Ambitionierten" in der EU-27 abzubauen.

Schließlich sind umfassende Reformen auch außerhalb der geltenden EU-Verträge, auf dem Wege eines neuen (internationalen) zwischenstaatlichen Vertrages möglich (wie der Fiskalpakt oder der Europäische Stabilitätsmechanismus, ESM). Dieser Weg ist von dem Nachteil behaftet, dass er an den vorhandenen EU-Institutionen vorbei neue internationale Organe schafft. Deren Verbindlichkeit für die Staaten ist sehr viel schwächer als im Fall von Institutionen, die in das Gemeinschaftsgefüge integriert sind. Nur im letzteren Fall kann zum Beispiel ein "Kerneuropa" mit der Unterstützung der Europäischen Kommission oder der Kontrolle durch den Europäischen Gerichtshof und das EP rechnen. Seine demokratische Legitimation wäre umso zweifelhafter, je tiefer die neue Entität in sensible Politikbereiche der Mitgliedsstaaten einzugreifen befugt wäre.

Für die zum Euro-Krisenmanagement erforderlichen Vertragsanpassungen stützten sich die Staats- und Regierungschefs nach 2010 auf das vereinfachte Änderungsverfahren, insbesondere die sogenannten Brückenklauseln (EUV, Art. 48, 7), sowie auf internationale Verträge. Diese blieben überwiegend unter dem Radar öffentlicher Politisierung. Ein Preis hierfür war, dass weitergehende Reformen, die Vertragsänderungen erfordert hätten, unterblieben: etwa die Rechenschaftspflichtigkeit des Präsidenten der Eurogruppe gegenüber dem EU-Parlament; die Integration von ESM oder Fiskalvertrag in die EU-Verträge bei Stärkung der Kontrollrechte des EP oder eine Mitentscheidungskompetenz des EPs beim Europäischen Semester als dem zentralen wirtschaftspolitischen Steuerungsinstrument. Auch Reformen wie eine europäische Grundsicherung, stärkere Informationsrechte nationaler Parlamente oder eine wehrhaftere europäische Demokratie konnten so nicht angegangen werden.

Die politische Diskussion über die Notwendigkeit einer erneuten Reform der EU-Verträge begann in Deutschland spätestens im Oktober 2011, nachdem Bundeskanzlerin Angela Merkel in einer Regierungserklärung dafür geworben hatte.[13] Dabei wurde von Bündnis 90/Die Grünen auch das Instrument des Europäischen Konvents ins Spiel gebracht.[14] Im Europäischen Parlament setzte sich der Ausschuss für Konstitutionelle Fragen für die laufende Legislaturperiode zum Ziel, zu untersuchen, ob eine erneute Reform des Vertrags erforderlich sei. Ende Juni 2016 verfasste das EP eine aktuelle Resolution zum Brexit. Darin heißt es, das EP fordere "einen Fahrplan für eine bessere Union, der sich auf die vollständige Nutzung des Vertrags von Lissabon gründet und durch eine Revision der Verträge ergänzt wird".[15]


Fazit



Als Fazit lassen sich aus den Fehlschlägen vergangener Versuche zur Stärkung der EU in und außerhalb des EU-Vertrages folgende Lehren festhalten:

Ein neuer Europäischer Konvent kann öffentliche Unterstützung für eine Stärkung der EU generieren.
Nur ein öffentlich tagender Konvent zur Vetragsreform kann die Voraussetzungen, Verfahren und Ergebnisse zusammenfügen, derer eine auf Jahrzehnte hinaus wirksame Stärkung gemeinschaftlicher Handlungsfähigkeit bedarf. Das gescheiterte Experiment des Verfassungskonvents 2001–2005 zeigt aber, dass ein klar definiertes Mandat an den mit der Vertragsreform beauftragten Europäischen Konvent erforderlich ist. Der vom Europäischen Rat und dem EP abzustimmende zentrale Auftrag an den Konvent sollte sein, die Optionen für ein "Europa der unterschiedlichen Geschwindigkeiten" zu prüfen. Diese wären so zu konkretisieren, dass die differenzierte Integration zum Motor einer flexibleren und zugleich effektiveren und legitimeren EU werden kann. Die Agenda für den Europäischen Konvent könnte zum Beispiel folgende Fragen enthalten: Welche Struktur sollte die rechtliche/vertragliche Differenzierung zwischen Euro-Ländern und Nicht-Euroländern annehmen? Wie "hart/exklusiv" beziehungsweise wie "weich/inklusiv" sollte die Euro-Union sein? Für welche der fünf oben genannten Politikfelder, die für eine Stärkung der EU Problemlösungsfähigkeit zentral sind – WWU, Sicherheit und Verteidigung, Einwanderung, Arbeitsmarktintegration, Klima- und Umweltschutz – findet sich die Unterstützung der gesamten EU-27, für welche machen sich dagegen kleinere Gruppen "integrationswilliger" Mitgliedsländer stark? Wie soll die Wirtschafts- und Währungsunion vollendet werden, auf welche Weise sollen in der Eurozone die Asymmetrien zwischen Währungsföderation und dezentralen Wirtschafts-, Steuer-, Sozialpolitiken abgebaut werden? Wieweit kann sich die Währungsunion auf die Funktionen der etablierten EU-Institutionen (vor allem Europäische Zentralbank, EP, Europäischer Rat, Europäische Kommission, Wirtschafts- und Sozialausschuss, Ausschuss der Regionen) stützen, in welcher Hinsicht müssen diese weiterentwickelt und stärker ausdifferenziert werden? Wie kann die Demokratisierung der Eurozone mit dem institutionellen Rahmen der EU-27 optimal verkoppelt werden? Sollte angestrebt werden, gegebenenfalls unumgängliche rechtliche Doppelstrukturen an einem späteren Zeitpunkt in die Vertragsstruktur der EU zu integrieren?

Europa braucht eine neue Klasse europapolitischer Repräsentanten.
Die im Zeitraum von 2010 bis 2017 getätigten wie auch unterbliebenen Reformen beweisen, dass eine Stärkung der Handlungsfähigkeit der EU außerhalb des Konventsverfahrens legitim, politisch möglich und notwendig sein kann. Diese Reformen werden aber unzureichend, ja können kontraproduktiv sein, solange die Bande zwischen der EU und den Bürgerinnen und Bürgern nicht auf andere Weise gestärkt werden, etwa durch den Einbezug der nationalen Parlamente in die Demokratisierung der Eurozone[16]. Die Konventsmethode bietet der Union der Staaten das bislang beste demokratische Verfahren, um den Bedürfnissen und Erwartungen der Bürgerinnen und Bürger Rechnung zu tragen. Dieses politische Kapital an öffentlicher Unterstützung droht aber zunichte gemacht zu werden, wenn sich die Regierungen der Mitgliedsstaaten nicht von vornherein klipp und klar darauf verpflichten, mit den Ergebnissen des Konventsprozesses – von kleineren Änderungen abgesehen – leben zu wollen. Die sich an den Konvent anschließende Regierungskonferenz sollte daher auf Rosinenpickerei oder gar das Aufschnüren des Konvents-Entwurfs verzichten. Dies stellt höchste Anforderungen an die Bereitschaft wie Fähigkeiten der gewählten Konventsmitglieder (Vertreter von EU-Institutionen, nationalen Regierungen, Parlamenten, Zivilgesellschaft), mit europapolitischen Themen in die Öffentlichkeit zu gehen. Sie dürfen On- und Offline-Foren nicht den radikalen Populisten überlassen, sondern müssen mit pro-europäischen Positionen meinungsbildend Einfluss zu nehmen wissen. Die Kampagnen zu den österreichischen, holländischen und französischen Wahlen der beiden Jahre 2016/17 bieten wertvolles Anschauungsmaterial, wie das gelingen kann. Auch im deutschen Wahlkampf im Herbst 2017 treten dezidiert pro-europäische Spitzenkandidaten an. Allerdings fehlen noch klare Positionierungen der amtierenden Bundeskanzlerin Angela Merkel und ihres Kontrahenten Martin Schulz, wie Deutschland als politisch mächtigster Mitgliedsstaat seiner besonderen Verantwortung für eine auch global verpflichtete Stärkung der EU gerecht werden will.

Deutschland muss seine Verantwortung als Weichensteller für die Zukunft der EU wahrnehmen.
Die in der gegenwärtigen Konstellation der EU sich selbst verstärkende pro-europäische Dynamik könnte zu einem jähen Stillstand kommen und wie ein Strohfeuer verpuffen, wenn Deutschland nicht fähig sein sollte, seine Rolle in der EU-27 grundlegend neu zu bestimmen. In den kleineren und mittleren EU-Mitgliedsstaaten haftet Deutschland das Image an, partikularen nationalen Exportinteressen stärker verpflichtet zu sein als den gemeinschaftlichen Werten der EU. Als mächtigste Wirtschaftsnation in der EU muss Deutschland verbindliche Verantwortung übernehmen für die gesamtwirtschaftlichen Stabilisierungserfordernisse der Eurozone, der Demokratie in der EU und ihrer Partner im globalen Süden. Aus Brüsseler Perspektive fungiert die deutsche Bundesregierung manches Mal als Bremser – etwa hinsichtlich einer frühzeitigen Kontrolle und Verhinderung des "Dieselgates". Sie wird häufiger als regelfixierter Lehrmeister denn als politischer Partner auf gleicher Augenhöhe wahrgenommen. Deutschland hat sich als Sparmeister einen Namen gemacht. Aber es hat sich noch zu wenig als Motor wirtschaftlicher und gesellschaftspolitischer Innovationen für die EU profiliert.

Im zehnten Jahr seit Ausbruch der internationalen Finanz- und Schuldenkrise ist es an der Zeit, dass Deutschland zusammen mit Frankreich den vorhandenen europapolitischen Schwung für eine wirksame Stärkung der EU nutzt. Dazu wären wir gut beraten, wenn die Europäische Konventsmethode auf kluge Weise eingesetzt und gegebenenfalls von einem fähigen Europapolitiker moderiert werden würde. Die Wahl des Änderungsverfahrens ist von kritischer Bedeutung für die Überwindung vordringlicher Problemlösungsschwächen der EU. Es wäre fatal, wenn die EU weiterhin außerhalb der Verträge operieren müsste, oder die unerlässlichen Vertragsänderungen unter Ausschluss der Öffentlichkeit ausgehandelt würden. Die Reformierbarkeit der EU hängt davon ab, ob Verfahren und Reformen durch das recht enge Nadelöhr des europapolitischen Willens ihres mächtigsten Mitgliedsstaats passen. Es ist fraglich, wieweit das Projekt zur Stärkung europäischer Problemlösungsfähigkeit mit der Konsens- beziehungsweise Kompromissbereitschaft der nächsten deutschen Regierung rechnen kann, ja ob es von dieser entscheidend mit vorangetrieben wird. Sollte Deutschland dösen,[17] seine europapolitischen Verantwortlichkeiten im gegenwärtig engen Zeitfenster verpassen und der bisherigen Politik des Durchwurstelns folgen wollen, würde die gemeinschaftliche Handlungsfähigkeit geschwächt und das Feld radikal populistischen Kräften überlassen. Mit deren Aufstieg stünde auch unsere eigene offene demokratische Gesellschaft auf dem Spiel. Wie lange unsere europäischen Wertegrundlagen dem standhalten würden, ist fraglich. Die derzeitigen und künftigen globalen Herausforderungen – Klimawandel, Migrationsbewegungen, Terrorismus, Finanzkrisen – werden nicht darauf warten, dass Deutschland und Europa lernen, seine Werte gemeinschaftlich zu behaupten.[18]
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Fußnoten

1.
Pulse of Europe, siehe https://pulseofeurope.eu/de«.
2.
Vgl. Stéphanie Hennette et al., Für ein anderes Europa. Vertrag zur Demokratisierung der Eurozone, München 2017.
3.
Paul Ingendaay, Selbstzweifel und Selbstversicherung, 5. 8. 2017, http://www.faz.net/-15136972.html«.
4.
Jürgen Habermas, Warum der Ausbau der Europäischen Union zu einer supranationalen Demokratie nötig und wie er möglich ist, in: Leviathan 4/2014, S. 524–538.
5.
Vgl. Ulrike Liebert, "TINA" Revisited: Why Alternative Narratives of the Eurozone Crisis Matter, in: Pablo Iglesias-Rodriguez/Anna Triandafyllidou/Ruby Gropas (Hrsg.), After the Financial Crisis. Shifting Legal, Economic and Political Paradigms, London 2016, S. 303–334.
6.
Vgl. Alexander Schellinger/Philipp Steinberg (Hrsg.), Die Zukunft der Eurozone. Wie wir den Euro retten und Europa zusammenhalten, Bielefeld 2016.
7.
Vgl. Ulrike Liebert, Demokratisierung im europäischen Mehrebenensystem, in: Neue Gesellschaft Frankfurter Hefte 6/2017, S. 33–36.
8.
Vgl. Erklärung der führenden Vertreter von 27 Mitgliedsstaaten und des Europäischen Rates, des Europäischen Parlaments und der Europäischen Kommission, Erklärung von Rom, 25. 3. 2017, S. 3.
9.
Europäische Kommission, Weißbuch zur Zukunft Europas, KOM(2017) 2025 final, 1. 3. 2017, S. 11.
10.
Vgl. Ulrike Liebert et al. (Hrsg.), Verfassungsexperiment. Europa auf dem Weg zur transnationalen Demokratie?, Münster u. a. 2003.
11.
Siehe auch die Kritik von Stefan Wallaschek, Kein Europa á la carte, 27. 4. 2017, http://www.ipg-journal.de/rubriken/europaeische-integration/artikel/kein-europa-a-la-carte-1994«.
12.
Siehe hierzu auch die Beiträge von Klaus Brummer und Dominika Biegoń in dieser Ausgabe (Anm. d. Red.).
13.
Vgl. Angela Merkel, Regierungserklärung zum Europäischen Rat und zum Eurogipfel, 26. 10. 2011.
14.
Entschließungsantrag der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen, 26. 10. 2011, Bundestagsdrucksache 17/7501.
15.
Entschließung des Europäischen Parlaments vom 28. Juni 2016 zu der Entscheidung für den Austritt aus der EU infolge des Ergebnisses des Referendums im Vereinigten Königreich (2016/2800 (CRSP)).
16.
Vgl. Hennette et al. (Anm. 1).
17.
Vgl. Claudius Seidl, Sommer ohne Politik. Das deutsche Dösen, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 7. 8. 2017.
18.
Vgl. Ulrike Liebert, Hat die marktwirtschaftliche Demokratie im 21. Jahrhundert noch eine Chance? Die Europäische Währungsunion in der Finanzkrise, in: Daniel Brühlmeier/Philippe Mastronardi (Hrsg.), Demokratie in der Krise. Analysen, Prozesse und Perspektiven, Zürich 2016, S. 137–150.

Ulrike Liebert

Zur Person

Ulrike Liebert

ist Professorin für Politikwissenschaft und war von 2001 bis 2016 Direktorin des Jean Monnet-Centrums für Europastudien (CEuS) an der Universität Bremen. liebert@uni-bremen.de


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