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26.5.2002

Politikgestaltung durch das Bundesverfassungsgericht am Beispiel der Familienpolitik

I. Grenzen der Gewaltenteilung?

In den zurückliegenden Jahren hat die Familienpolitik ihr Gesicht verändert. Anfänglich noch nicht einmal als policy-fähig anerkannt, ist sie heute neben der Sozial- und Arbeitsmarktpolitik immer stärker ins Zentrum gerückt.

I. Einleitung

Vor dem Hintergrund der Erfahrungen mit dem nationalsozialistischen Unrechtssystems wurde mit den Art. 92 ff. Grundgesetz (GG) ein Verfassungsorgan geschaffen, das nicht nur in der deutschen Geschichte ohne vergleichbaren Vorgänger ist, sondern - was seine weitgehenden Kompetenzen und seine Bedeutung für das politische Handeln angeht - auch im internationalen Vergleich seinesgleichen sucht. In Deutschland realisiert sich, erwachsend aus seiner Geschichte, Souveränität - etwa im Vergleich mit der Schweizer Volks- oder der englischen Parlamentssouveränität - in der Form der Verfassungssouveränität und diese wird vom Bundesverfassungsgericht gehütet. Dieses urteilt - eine Klage vorausgesetzt - letztentscheidend über ein Gesetz [1] .



Damit ist das Bundesverfassungsgericht vor die sehr große Herausforderung gestellt, seine Entscheidungen zwischen den Polen des überzeitlichen Wertekerns der Verfassung und den jeweiligen aktuellen Interpretationserfordernissen anzusiedeln. In starkem Maße hat es so zur Auslegung und Weiterentwicklung des Grundgesetzes beigetragen. Es ist Teil der letztverbindlichen Kontrolle von Politik und Verwaltung im Rechtsstaat, von seiner verfassungsmäßigen Anlage und von seinem Auftrag her jedoch nicht politisch [2] .

Insbesondere nach den ,,Familienurteilen" vom November 1998 ist die Diskussion der Rolle des Bundesverfassungsgerichtes im politischen System Deutschlands wiederbelebt worden. So soll uns im weiteren Verlauf dieses Aufsatzes das Spannungsverhältnis zwischen Bundesverfassungsgericht und politischem Gestaltungsprozess beschäftigen. Ein kontinuierlicher Prozess der Gesetzes(mit)gestaltung lässt sich prägnant am Beispiel des Familienlastenausgleichs ablesen, das uns im Weiteren interessieren wird. Hier haben die gesetzgebenden Körperschaften schlichtweg versagt. Folgenschwer ist dies nicht nur, weil dem Bundesverfassungsgericht dadurch Aufgaben zugemutet werden, für die es nicht zuständig ist, sondern auch, weil das Vertrauen in ,,die Gesetzgebung und ihre rechtsschöpfende Kraft" ebenso schwindet wie die Überzeugung, dass sich eine entsprechende Politik eine erwähnenswerte Steuerungsfähigkeit erhalten habe [3] . Inkrementalistische Politik ist daher die Praxis, was bezüglich des Familienlastenausgleichssytems zu dessen unübersichtlicher und nach Regierungswechseln sowie zu Zeiten leerer Kassen wechselnder Struktur geführt hat.

Insbesondere die Urteile vom 10. und 24. November 1998 zur steuerlichen Freistellung des Betreuungs- und Erziehungsbedarfs für Kinder und zur Berücksichtigung der Kosten für Kinder bei der Alimentation kinderreicher Beamter haben die öffentliche Diskussion über die grundsätzlichen Befugnisse des Gerichts wieder in Gang gesetzt, der zufolge fast einhellig davon ausgegangen wird, das Gericht habe seine Grenzen gegenüber dem Gesetzgeber überschritten [4] . Diese ,,Grenzüberschreitung" allerdings geschieht nicht aus Machtversessenheit der Verfassungsrichterschaft, sondern eher, weil Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichtes oft nach vielen Jahren zumindest teilweise noch nicht umgesetzt sind. So handelt es angesichts des Versagens von Parlament und Regierung in ,,Notwehr", zwar zumindest auf den ersten Blick nicht mehr in Übereinstimmung mit seiner verfassungstheoretischen Funktion, aber das ist angesichts des offensichtlichen Versagens der gesetzgebenden Körperschaften als Sachwalterinnen des Gemeinwohls im Sinne zentraler Grundrechte und Verfassungsprinzipien verständlich.

Vor dem Hintergrund der skizzierten verfassungstheoretischen Funktionen des Bundesverfassungsgerichtes und der Kritik an deren Umsetzung soll im Folgenden versucht werden, die Entwicklung seines politischen Gestaltungswillens in der Familienpolitik, insbesondere in Bezug auf den Familienlastenausgleich, nachzuzeichnen [5] . Dieses Beispiel scheint vor allem darum so interessant zu sein, weil es in seinem Diskussionszusammenhang um die Umsetzung zweier Grundrechte (Art. 3 und 6 GG) ging und geht sowie um die Ausgestaltung des Sozialstaatsprinzips und die Systeme sozialer Sicherung, die durch Defizite politischer Gestaltung in Gefahr geraten sind. Gerade in dieser Hinsicht ist das Bundesverfassungsgericht im letzten Jahrzehnt von einer zukunftsblinden Politik in die Rolle des ständigen Mahners gedrängt worden.

II. Politikgestaltung durch die Urteile zum Familienlastenausgleich

Seit am 17. Januar 1957 das erste grundlegende Urteil zum steuerlichen Diskriminierungsverbot von Verheirateten gegenüber Ledigen gesprochen wurde (Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts [BVerfGE] 6, 55) [6] , das die Eckwerte für die Einführung des ,,Ehegattensplittings" setzte, sind mittlerweile weit über 50 Urteile gefällt worden, die sich mit der steuerlichen, sozialversicherungsrechtlichen, familien- und strafrechtlichen Behandlung von Ehe und Familie auseinander gesetzt haben [7] . Begründungs- und Argumentationslinien, die im Zusammenhang der Urteile zum Familienlastenausgleich entfaltet worden sind, waren u. a. die folgenden:

· das Konzept der Gleichheit zwischen den Geschlechtern sowie zwischen Verheirateten und Ledigen sowie Eltern und Kinderlosen;

· dasjenige der horizontalen Gleichheit in der Besteuerung;

· das Schutz- und Förderungsgebot gegenüber der Familie sowie die elterliche Gestaltungsfreiheit bei der Erziehung und Betreuung der Kinder;

· die sozialstaatliche Umverteilung nach wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit (vertikale Gleichheit);

· der Begriff der kinderbezogenen Kosten in Absetzung von privat verursachten und vermeidbaren Kosten

· sowie organisatorische Fragen des Familienlastenausgleichs (FLA).

Schwerpunkte der Verfassungsrechtsprechung im ersten Jahrzehnt bildeten unter dem Leitziel der Garantie von Gleichheit im Steuerrecht bzw. der Unzulässigkeit von Diskriminierung eine Reihe von Verfahren zum Verhältnis des Haushaltsbesteuerungsprinzips zum Individualbesteuerungsprinzip. Mit einem Urteil zur Zulässigkeit der Finanzierung von Familienleistungen über Familienausgleichskassen der Arbeitgeber (BVerfGE 11, 105) wurden 1960 schon grundsätzliche Fragen zur Organisation des FLA aufgeworfen.

Im Urteil zum ,,Ehegattensplitting" (BVerfGE 6, 55) entwickelte das Bundesverfassungsgericht seine Auffassung, Art. 6 sei eine Grundsatznorm, d. h., dass von ihm eine ,,verbindliche Wertentscheidung für den gesamten Bereich des Ehe und Familie betreffenden privaten und öffentlichen Rechtes" (BVerfGE 6, 55 [55]) ausgehe und dass sich in der Konsequenz eine Benachteiligung von Verheirateten verbiete, eine Bevorzugung aber möglich sei (76) [8] . In einer Reihe weiterer Urteile der fünfziger und sechziger Jahre wurden immer wieder Formen der steuerlichen Benachteiligung von Eheleuten (durch Zusammenveranlagung ohne Verdoppelung des Freibetrages) als verfassungswidrig eingestuft (BVerfGE 6, 386; BVerfGE 12, 151, 177, 180), was nicht zuletzt mit der zwischen den Ehegatten bestehenden gegenseitigen Unterhaltspflicht zu begründen sei (u. a. BVerfGE 12, 177 [190 ff.]). Konkrete Vorschläge für den Gesetzgeber finden sich nur in knappen Verweisen auf die in der öffentlichen Diskussion erwogenen Möglichkeiten von Freibetragsregelungen oder der Einführung des Splittings (80).

In einem Urteil aus dem Jahr 1976 [9] setzte sich das Bundesverfassungsgericht mit der Besteuerung nach Leistungsfähigkeit auseinander, die auf dem Prinzip der horizontalen Steuergerechtigkeit beruht, und formulierte Eckwerte eines Familienlastenausgleichssystems (BVerfGE 43, 108). In demselben Urteil aber argumentierte es im Sinne sozialstaatlicher Ausgleichsfunktionen dafür, dass es zu vertreten sei, die ungleichen Startchancen, die sich für Kinder aus den unterschiedlichen Einkommensverhältnissen der Eltern ergeben, nicht noch durch steuerliche Maßnahmen zu verstärken (124/125). Eindeutig ist es in diesem Urteil dafür eingetreten, ,,dass auch solche Ausgaben einkommenssteuerrechtlich berücksichtigt werden müssen, die außerhalb der Sphäre der Einkommenserzielung anfallen und für den Steuerpflichtigen unvermeidbar sind. . . . Deshalb darf der Gesetzgeber diese unabweisbare Sonderbelastung ohne Verstoß gegen die Steuergerechtigkeit nicht außer acht lassen" (120). Bei der Umsetzung des Gleichheitssatzes und der aus diesem erwachsenden Steuergerechtigkeit, so argumentierte das Gericht weiter, habe der Gesetzgeber allerdings Gestaltungsspielraum und könne sich ,,weitgehend von sozialpolitischen und auch gesellschaftspolitischen Erwägungen und Absichten leiten lassen" (120). Insbesondere bedeutet dies, dass er nicht verpflichtet ist, die Kosten für Kinder in vollem Umfang als steuerliche Entlastung zu berücksichtigen (123). Auch in diesem Urteil blieb das Bundesverfassungsgericht bezüglich der Umsetzung zwischen den Eckwerten steuerliche Gerechtigkeit und sozialstaatliche Umverteilung vage und betonte an mehreren Stellen den breiten Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers [10] .

1977 beschäftigte es sich mit der Frage, ob die Aufwendungen für Haushaltsgehilfinnen, die berufstätigen Eltern mit Kindern entstehen, als Betriebsausgaben, Werbungskosten oder außergewöhnliche Belastungen vom Einkommen abzuziehen seien [11] (BVerfGE 47, 1). Wenngleich das Gericht in seinem Urteil zu dem Schluss kam, dass die bestehende Regelung des pauschalen Abzugs für Familien mit mindestens zwei Kindern gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoße, da dadurch eine nicht zu begründende Benachteiligung von Eltern mit einem Kind vorliege, blieb es durch die Zurechnung der Hausgehilfinnenkosten zu den ,,gemischten Aufwendungen" (Kosten, die zugleich durch Beruf und private Lebensführung verursacht werden) in der steuerlichen Öffnung des Kostenbegriffes bezogen auf Familienleistungen restriktiv.

Insgesamt sind die familienbezogenen Urteile der siebziger Jahre unter starker Betonung der sozialstaatlichen Ausgleichsfunktion steuerlicher Gesetzgebung geschrieben. Zudem ist ihr Tenor im Hinblick auf eine Öffnung des ,,Kostenbegriffes" im Sinne der Abzugsfähigkeit von Familien- bzw. Kinderkosten durchweg abwehrend. Die besondere Situation Alleinstehender mit Kindern und deren steuerliche Behandlung im Sinne einer geminderten Leistungsfähigkeit durch notwendige Betreuungskosten beschäftigte das Bundesverfassungsgericht 1982 (BVerfGE 61, 319). Insbesondere war hier zu untersuchen, ob das Ehegattensplitting nicht auch auf allein stehende Elternteile auszudehnen sei [12] . Die Prüfung der Rechtsverhältnisse am Massstab des Gleichheitsgebotes sowie der Wertentscheidung des Grundgesetzes zugunsten von Ehe und Familie und des Sozialstaates ergab zwar keine Schlechterstellung von Alleinstehenden mit Kind(ern), die mit ihren Einkünften in der Proportionalzone lagen, wohl aber eine derjenigen in der Progressionszone.

Dies führte in der Regel zu einer höheren Besteuerung Alleinstehender mit Kindern bei gleichem Einkommen und verstieß damit gegen Art. 3 Abs. 1 GG (BVerfGE 61, 319 [343]). Im Hinblick auf die Konsequenzen für den Gesetzgeber scheint sich im Selbstverständnis des Bundesverfassungsgerichtes schon in diesem Urteil eine Wende anzudeuten, insofern als es zwar - bis auf eine Fristsetzung (zwei Jahre) - dem Gesetzgeber überlässt, wie ,,die Verfassungswidrigkeit der Besteuerung von Alleinstehenden mit Kindern zu beseitigen ist" (354), ihn aber gleichwohl an das Leistungsfähigkeitsprinzip bei der Besteuerung bindet und eine Liste von Möglichkeiten zur Umsetzung an die Hand gibt (354/355). Der Gesetzgeber kann die geminderte steuerliche Leistungsfähigkeit im Steuerrecht (z. B. Familienteil -, Familienrealsplitting, Einbezug von Alleinstehenden in Splittingverfahren) oder als Förderungsaufgabe im Sozialrecht berücksichtigen. Er darf durch ,,die zu treffende gesetzliche Neuregelung Alleinstehende mit Kindern steuerlich nicht besser stellen als Ehepaare mit Kindern" (355) [13]

Während das Gericht noch 1976 (BVerfGE 43, 108) wie schon zuvor die Auffassung vertreten hatte, dass es verfassungsrechtlich nicht geboten erschien, ,,die volle steuerliche Berücksichtigung der Unterhaltsaufwendungen zu Lasten der Allgemeinheit und der Gesamtheit der Steuerzahler" anzustreben (121), ergab sich 1990 eine Tendenzwende, die sich schon in dem Urteil von 1982 angekündigt hatte (BVerfGE 61, 319). War zuvor nämlich auf die umfangreichen sonstigen Leistungen des Staates verwiesen worden, die für die Eltern zu einer Entlastung bei der Wahrnehmung der ihnen obliegenden Pflicht zur Pflege und Erziehung der Kinder nach Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG führten (Schul-, Bildungs-, Ausbildungssystem, BAföG-Leistungen, kinderzahlabhängige Vorsorgepauschale sowie Ausbildungsfreibeträge), wurde die Möglichkeit einer ,,Verrechnung" nun ausgeschlossen. In diesem Urteil wurde geprüft, ob die mit der Wiedereinführung des dualen Familienlastenausgleichs ab 1983 vorgenommene einkommensabhängige Kürzung des Kindergeldes (in Verbindung mit sehr geringen steuerlichen Freibeträgen) verfassungsgemäß war (BVerfGE 82, 60). Dazu wird in dem Urteil erläutert, dass das Kindergeld vor 1974 eine rein sozialpolitische Maßnahme war, nach der ,,Kindergeldreform" jedoch neben sozialpolitischen Zielen auch dasjenige der horizontalen Gleichheit (Steuerrecht) zu berücksichtigen sei (78). Diese Doppelfunktion des Kindergeldes wurde ab 1983 prinzipiell wieder aufgegeben, durch die geringe Höhe der steuerlichen Freibeträge wurde aber die Berücksichtigung des Prinzips der Besteuerung nach Leistungsfähigkeit nicht realisiert. Daher forderte das Gericht, dass zukünftig ,,das Existenzminimum sämtlicher Familienmitglieder steuerfrei bleiben muss" (85). Dies ist auch unter Berücksichtigung schwieriger Haushaltslagen zu gewährleisten (BVerfGE 87, 153 [172)]/Grundfreibetrag).

Dieses Urteil zur steuerlichen Freistellung des Existenzminimums für jedes Familienmitglied stellt eine endgültige Tendenzwende oder zumindest -akzentuierung in der folgenden Hinsicht dar:

- Während 1976 noch davon ausgegangen wurde, dass die volle steuerliche Berücksichtigung der Unterhaltsleistungen auch vor dem Hintergrund der sonstigen staatlichen Leistungen für Kinder nicht geboten erschien, geht das Gericht nun davon aus, dass einerseits bei der steuerlichen Berücksichtigung zwangsläufiger Unterhaltsaufwendungen keine realitätsfernen Grenzen gezogen werden dürfen und andererseits eine Verrechnung des existenzminimalen Aufwandes mit öffentlichen Leistungen wie z. B. denen des Bildungswesens oder des sonstigen Steuersystems nicht möglich ist.

- Mit der ausdrücklichen Unterscheidung zwischen den Prinzipien der horizontalen Steuergerechtigkeit einerseits und sozialpolitischen Maßnahmen eines Familienlastenausgleichs (81 und 89) andererseits hat das Gericht darauf hingewiesen, dass der zuvor teilweise suggerierten Beliebigkeit der Wahl zwischen den Instrumenten Steuerfreibeträge und Kindergeld Grenzen gesetzt sind. Erst wenn die Art. 1 Abs. 1 sowie Art. 20 Abs. 1 GG entsprechende steuerliche Freistellung des Existenzminimums für alle Familienmitglieder verwirklicht ist und zudem strikt nach dem Prinzip der horizontalen Steuergerechtigkeit besteuert wird, beginnt ein Familienlastenausgleich. Demzufolge könnte auch lediglich ein Kindergeld gekürzt werden, das als reine Sozialleistung nach Erfüllung der Gebote steuerlicher Gleichbehandlung und Freistellung des Existenzminimums einzustufen wäre [14] .

Wie hoch und mit welchen Mitteln dieser Familienlastenausgleich allerdings zu gestalten ist, liege im Ermessen des Gesetzgebers, wird dann argumentiert. Für die Bestimmung der Höhe des freizustellenden Existenzminimums gibt das Bundesverfassungsgericht in diesem Urteil sehr konkrete Eckwerte an die Hand (BVerfGE 82, 60 [91 ff.]) [15] .

Insbesondere im Vergleich zu den Urteilen der siebziger Jahre hat das Bundesverfassungsgericht in diesem Urteil aus dem Jahr 1990 nicht mehr (mögliche Forderungen) abwehrend argumentiert, sondern wesentliche Leistungsverbesserungen begründend. Im Hinblick auf Umsetzungsmöglichkeiten der verfassungstheoretisch begründeten Erfordernisse des Leistungsfähigkeitsprinzips für Familien und die Berechnung des freizustellenden Existenzminimums hat es sehr konkrete Vorschläge erarbeitet.

Die Frage der Verfassungsmäßigkeit der Kürzung des Kindergeldes für Besserverdienende war dann 1994 noch einmal für die Jahre 1986 und 1987 zu prüfen, und zwar unter Geltung angehobener Steuerfreibeträge (2 484'DM) (BVerfGE 91, 93). Im Ergebnis kommt das Bundesverfassungsgericht hier zu dem Schluss, dass das Prinzip horizontaler Gleichheit in der steuerlichen Behandlung so lange nicht durchbrochen wird, wie die Steuerfreibeträge eine Freistellung des Existenzminimums für Kinder bei einer Progression von 45 Prozent nicht um mehr (Hervorhebung I.G.) als 15 Prozent unterschreiten (116). Zur Differenzierung nach Einkommen wird weiter ausgeführt: ,,Ebenso wie der Gesetzgeber verpflichtet ist, den Beitrag des Existenzminimums so zu bemessen, dass es in möglichst allen Fällen den entsprechenden Bedarf deckt . . ., muss er ihn auch möglichst allen Steuerpflichtigen in gleicher Weise zugute kommen lassen. Er darf danach die horizontale Steuergleichheit auch bei Spitzenverdienern allenfalls in geringem Umfang vernachlässigen. Es ist ihm aber nicht jede Pauschalierung verwehrt" (116).

Während noch in dem Urteil zur Verfassungsmäßigkeit der Kindergeldkürzungen für Besserverdienende 1994 (BVerfGE 91, 93) davon ausgegangen wurde, dass eine Unterschreitung der Freistellung des Existenzminimums für Kinder um max. 15 Prozent verfassungsgemäß war, wird dem Gesetzgeber dieser Gestaltungsspielraum 1998 genommen (2 BvL 42/93 [vorläufige Bezeichnung der Urteile, bevor diese in die Nomenklatur der BVerfG-Entscheidungen aufgenommen werden], Kinderleistungsausgleich). Grund dafür ist die geänderte Berechnungsgrundlage bei den Sozialhilfesätzen als Referenzbeträgen für die Bestimmung existenznotwendiger Aufwendungen (S. 22 der maschinenschr. Fass.). In diesem Urteil nimmt das Bundesverfassungsgericht zu Fragen der konkreten Ermittlungstechnik für das steuerlich freizustellende Existenzminimum Stellung (26 f.). Dabei setzt es sich insbesondere mit der Ermittlungstechnik für den Wohnbedarf im Rahmen der Sozialhilfe, der 15-Prozent-Grenze möglicher Unterschreitung der realen existenznotwendigen Beträge des Kinderexistenzminimums sowie der Frage auseinander, nach welchem Steuersatz die Umrechnung des tatsächlich gezahlten Kindergeldes in einen fiktiven Kinderfreibetrag erfolgen muss. Es kommt bezüglich der 15-Prozent-Grenzen zu dem Schluss, dass die entsprechende Unterschreitung insoweit nicht mehr hinnehmbar ist, als in die Berechnung des sozialrechtlichen Existenzminimums der Wohnbedarf nicht mehr nach der Pro-Kopf-Methode (Addition nach Zahl der Personen ohne Reduzierung angesichts des nicht wachsenden Bedarfs gemeinschaftlich genutzter Räume), sondern nach der Mehrbedarfsmethode erfolgt. Nur das Vorgehen nach der Pro-Kopf-Methode rechtfertigt aber dabei die 15-Prozent-Toleranz, da hier eine Unterstellung tendenziell erhöhter Werte vorliegt (27). D.h., dass zukünftig keine Unterschreitung statistisch ermittelter Mindestbeträge mehr möglich ist (28).

Am Rande ging das Gericht schon in seinem Urteil vom 29. Mai 1990 auf einen Aspekt ein, der für die Begründung eines Familienleistungsausgleichs in kommenden Urteilen von Bedeutung sein wird und seine Argumentation zugunsten einer gerechten Behandlung von Familien auf die strukturellen Mängel des Rentenversicherungssystems erweiterte (81). Dieser Aspekt wird 1992 wieder aufgenommen und ausgeführt (BVerfGE 87, 1). In dem entsprechenden Urteil ging es um die Frage, inwieweit Kindererziehungszeiten in der gesetzlichen Rentenversicherung zu berücksichtigen seien. Trotz der prinzipiell bestehenden Gestaltungsfreiheit bezüglich der Frage, mit Hilfe welcher Rechtsteilgebiete oder Teilsysteme die aus Art. 6 Abs. 1 in Verbindung mit dem Sozialstaatsprinzip abzuleitende Verpflichtung des Staates zur Realisierung eines Familienlastenausgleichs erfolgen soll, sah das Gericht eindeutigen Reformbedarf im System der Rentenversicherung. Das bestehende Alterssicherungssystem führe, so wurde argumentiert, ,,zu einer Benachteiligung von Personen, die sich innerhalb der Familie der Kindererziehung widmen, gegenüber kinderlosen Personen, die durchgängig einer Erwerbstätigkeit nachgehen können" (37). Aufgrund der bestandssichernden Funktion der nachwachsenden Generation führe daher die ,,bisherige Ausgestaltung der Rentenversicherung im Ergebnis zu einer Benachteiligung der Familie, namentlich der Familie mit mehreren Kindern" (37). Konkret sei die derzeitige Ausgestaltung der Rentenversicherung, die auf dem Versicherungsprinzip sowie der Lohnersatzfunktion der Rente beruht und ihre Leistungen in einem Umlageverfahren finanziert, kein zureichender Grund, die Erzieher von Kindern gegenüber Kinderlosen im Ergebnis erheblich zu benachteiligen (37 und 39). Daraus leitet das Gericht die Verpflichtung des Gesetzgebers ab, die Benachteiligung in weiterem Umfang als bisher schrittweise abzubauen (39) [16] . Unter Hinweis auf die prinzipiell vorhandene Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers und die Komplexität der erforderlichen Änderungen wird eine mehrstufige Reform zugestanden. Bezüglich der inhaltlichen Umsetzung, wird darauf verwiesen, dass der Gesetzgeber nicht auf Mittel des Bundes zur Abschaffung von Diskriminierungen der Familie in der Rentenversicherung beschränkt sei, sondern

- eine maßvolle Umverteilung zu Lasten kinderloser und kinderarmer Personen in der Rentenversicherung verfassungsgemäß sei

- ebenso wie die Differenzierung der Zahlung von Hinterbliebenenrenten nach Dauer der Ehe und/oder frühere Leistung von Erziehungs- oder Pflegearbeiten durch den überlebenden Ehepartner.

Die Argumentationslinie eines familiengerechten Umbaus im Rentenversicherungssystem wurde 1996 fortgesetzt und konkretisiert, als es zu prüfen galt, wie Kindererziehungszeiten bei Zusammentreffen mit beitragsbelegten Zeiten in der Rentenversicherung zu bewerten seien. Konkret ging es dabei um die Fälle, in denen sich bei gleichzeitiger versicherungspflichtiger Erwerbstätigkeit oder freiwilliger Zahlung von Beiträgen Kindererziehungszeiten nicht oder nur minimal auswirkten (BVerfGE 94, 241). Hier handelte es sich bei den dann bis spätestens zum 30. Juni 1998 nachzubessernden Regelungen um einen klaren Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz von Art. 3 Abs. 1, da sich Kindererziehungszeiten nicht in jedem Fall gleich auswirkten und eine entsprechende Differenzierung zudem nicht zu begründen sei (260 ff.). Bedeutsam für die weitere Entwicklung der auf das Rentenversicherungssystem bezogenen Argumentation war dabei vor allem die Auffassung, dass Kindererziehungsleistungen einen bestandssichernden Wert an sich für die Rentenversicherung darstellen, durch Parallelität mit anderen Leistungen also nicht geschmälert werden (264).

Wieder dem Argumentationsschwerpunkt der horizontalen Steuergerechtigkeit zugewandt, lieferte das Bundesverfassungsgericht 1994 eine Grundlage zur Berechnung der Kosten, die im Rahmen der Besteuerung nach Leistungsfähigkeit bei Eltern, deren Kinder zum Zweck der Ausbildung auswärtig untergebracht sind, abzugsfähig sind (BVerfGE 89, 346). Hierbei bestätigte es zunächst seine schon zuvor des öfteren vertretene Auffassung, Unterhaltsaufwendungen für Kinder seien grundsätzlich keine Aufwendungen im privaten Bereich und daher (als unvermeidbar) abzugsfähig. Bei der Berechnung der Höhe hat es zwei Berechnungsbeispiele vorgelegt [17] . Als abzugsfähig anerkannt werden muss nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichtes dabei mindestens ein Betrag in Höhe der Hälfte der errechneten Kosten (355).

1998 schließlich entwickelte es dann die Konzeption des FLA entscheidend weiter (2 BvR 1057/ 91; 2 BvR 1226/ 91; 2 BvR 980/ 91 [vorläufige Bezeichnung der Urteile, bevor diese in die Nomenklatur der BVerfG-Entscheidungen aufgenommen werden]). Dabei ging es bei der Prüfung der Verfassungsmäßigkeit des Haushaltsfreibetrages für Alleinerziehende von dem besonderen Gleichheitssatz von Art. 6 Abs. 1 aus, der jede Benachteiligung von Ehe und Familie gegenüber anderen Lebens- und Erziehungsformen verbietet. Darauf aufbauend lieferte es eine qualitativ neue Konzeption des steuerlich freizustellenden Familienexistenzminimums, das zukünftig grundsätzlich Kosten für die Betreuung von Kindern einschließen muss, unabhängig davon, ob diese durch einen Elternteil oder durch Fremdbetreuung geschieht. Ebenso muss bei der Neugestaltung des Kinderleistungsausgleichs in Zukunft der Erziehungsbedarf für Kinder beachtet werden. Beides darf nicht nach dem Familienstand differenziert werden. Konzeptionell ist das Bundesverfassungsgericht so in Ableitung aus der umfassenden Elternverantwortlichkeit für die Entwicklung des Kindes im Sinne von Art. 6 GG zu einer strukturellen Dreiteilung des Familienexistenzminimums gekommen, das sich zusammensetzt aus Sachleistungen, Betreuungsleistungen und Erziehungsleistungen (S. 23 der maschinenschr. Fass.).

Bezüglich der Höhe geht das Bundesverfassungsgericht davon aus, dass Kindergeld oder Kinderfreibetrag gegenwärtig nur das ,,sächliche Existenzminimum" abdecken (38), der Betreuungsbedarf aber gleichheitswidrig nur für Alleinerziehende anerkannt wird. Der Erziehungsbedarf dagegen wird als durch Kindergeld oder Freibetrag nicht ausreichend anerkannt eingeordnet (40). D. h., dass die bisherigen existenziellen Sachleistungen einen Erziehungsbedarf in Ansätzen enthalten (persönliche Bedürfnisse des täglichen Lebens, § 12 Abs. 1 Satz 1, § 22 Abs. 1 des Bundessozialhilfegesetzes), dem zukünftigen Familienexistenzminimum also nur noch z. T. zugerechnet werden müssen, der Betreuungsbedarf hingegen vollständig. Die genannten Beträge von 4 000'DM Betreuungsbedarf, die für jedes Kind ab dem 1. Januar 2000 und 2 000'DM für jedes weitere anzuerkennen sind, verstehen sich als Richtwerte (44). Der bei bis dahin fehlender Neuordnung des FLA ab 1. Januar 2002 zukünftig hilfsweise für alle Eltern nach Kinderzahl abgestuft abzuziehende Betrag von 5 616'DM (Höhe des bisherigen Haushaltsfreibetrags) als Erziehungsbetrag stellt ebenfalls einen Richtwert für die Höhe dar.

Zusätzlich konkretisierend wird in dem Urteil zum Erziehungsbedarf ausgeführt: ,,Hierzu gehört gegenwärtig z. B. - entgegen § 33c Abs. 1 Satz 5 EStG - die Mitgliedschaft in Vereinen sowie sonstige Formen der Begegnung mit anderen Kindern oder Jugendlichen außerhalb des häuslichen Bereichs, das Erlernen und Erproben moderner Kommunikationstechniken, der Zugang zu Kultur- und Sprachfertigkeiten, die verantwortliche Nutzung der Freizeit und die Gestaltung der Ferien" (41).

Insgesamt lässt sich zur Umsetzung der Reform des FLA aus der Urteilssprechung des Bundesverfassungsgerichtes zusammenfassend Folgendes ableiten:

- Kosten für den existenziell notwendigen Sachbedarf müssen genauso wie diejenigen für den Betreuungs- und Erziehungsbedarf von der Besteuerung freigestellt oder alternativ ausgezahlt werden, unabhängig vom Familienstand und unabhängig von der Höhe des Einkommens. Gestaltungsspielräume im Hinblick auf Kürzungen bzw. umgekehrt auf die sozialpolitische Ausgleichsfunktion ergeben sich erst dann, wenn diese Grundvoraussetzungen für alle Eltern erfüllt sind;

- eine zumutbare Belastung kann nicht abgerechnet werden;

- bei der Berechnung der Höhe der abziehbaren Beträge muss von einer Bedarfsdeckung in allen Fälle ausgegangen werden, dabei ist allerdings nur von zwangsläufigen Kosten im Umfang eines Minimums auszugehen;

- bei der Berechnung dieser ,,minimalen" Beträge dürfen keine realitätsfernen beliebigen Grenzen gesetzt werden;

- Verheiratete dürfen gegenüber Ledigen nicht benachteiligt werden;

- Familienleistungen im Sinne von Betreuungs- und Erziehungsleistungen sind solche, die der eigenständigen (monetären) Anerkennung bedürfen.

III. Zur Entwicklung eines familienpolitischen Gestaltungswillens

Versuchen wir nun im Anschluss an die Schilderung der vorerst letzten und in ihrer prinzipiellen politischen Gestaltungsfähigkeit weitgehendsten Station auf der Reise durch die Verfassungsrechtsprechung zum FLA die wesentlichen Forderungen der Urteile den Ergebnissen der Gestaltung von Familienpolitik durch den politischen Prozess gegenüberzustellen, dann ergibt sich ein erhebliches Gestaltungsdefizit bzw. ergeben sich beachtliche Gestaltungsverzüge durch die Politik. Andererseits kann aber auch davon ausgegangen werden, dass wesentliche Zäsuren bezüglich struktureller Gestaltung und Umfang des FLA durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes und nicht vom Gesetzgeber initiiert worden sind.

Dies gilt zunächst für die Systematik der Ehegattenbesteuerung durch Splittingverfahren in der Folge des Urteils von 1957. Zwar kann der Splittingvorteil nicht als familienfördernd eingeordnet werden, sondern lediglich als ehefördernd; er kommt auch kinderlosen Ehen zugute, in denen ein Ehepartner schwerpunktmäßig das Einkommen erzielt. Implizit hat der Gesetzgeber anschließend an das Urteil aber den 1957 noch selbstverständlichen Typ der Hausfrauenehe unterstellt, die in der Regel auch mit Elternschaft verbunden war [18] , als er durch die Einführung des Splittings nicht nur die Diskriminierung von Ehepaaren gegenüber Ledigen abgeschafft, sondern erstere erheblich besser gestellt hat. Diese implizite Anerkennung der Hausarbeits- und Erziehungsleistungen bei Unterstellung der klassischen Arbeitsteilung zwischen Männern und Frauen durch den Gesetzgeber und z. T. auch durch das Bundesverfassungsgericht [19] wurde allen demographischen und verhaltensbezogenen Entwicklungen zum Trotz bis zum Jahr 1998 nicht aufgegeben. Dann aber wurde mit dem Urteil zum Betreuungs- und Erziehungsbedarf 1998 ein Paradigmawechsel durch das Bundesverfassungsgericht eingeläutet. In diesem Urteil nämlich geht das Gericht eindeutig davon aus, dass in einer Ehe die durch Kinder entstehenden Betreuungskosten weder durch Splittingvorteile noch aus einem doppelten Erwerbseinkommen alleine zu finanzieren bzw. auszugleichen seien [20] . Damit hat es dem Gesetzgeber eindeutige Hinweise auf die Regelungsbedürftigkeit im Steuerrecht bis hin zu der Frage, wer unter ,,Alleinerziehenden" konkret zu verstehen sei, aufgegeben, die sich aus der defizitären Anpassung der Gesetzeslage an die demographischen und Verhaltensstrukturen ergeben.

Was die Finanzierungsstruktur des FLA betrifft, hat das Bundesverfassungsgericht erstmalig 1960 (BVerfGE 11, 105) systematische Aussagen gemacht. Seit 1955 war vom dritten Kind an ein monatliches Kindergeld gezahlt worden, das aus sogenannten Familienausgleichskassen finanziert wurde, in die die Arbeitgeber in Abhängigkeit von der Lohnsumme ihrer Betriebe einzahlten [21] . In diesem Urteil gestand das Gericht dem Bund im Rahmen seiner grundsätzlichen arbeits- und sozialrechtlichen Gestaltungsverpflichtungen die Gesetzgebungskompetenz im FLA zu (Art. 74 Nr. 12) und erklärte die Finanzierung aus Mitteln der Arbeitgeber zunächst als verfassungsgemäß. Es stellte jedoch Gerechtigkeitsdefizite einer solchen Lösung fest [22] . Mit entsprechenden Gesetzesänderungen wurde dann ab 1962 die Finanzierung des Kindergeldes für zweite Kinder und ab 1964 für alle Kinder aus Mitteln des Bundes geregelt.

Eine wesentliche Zäsur für die Struktur des FLA war sicher die Kindergeldreform von 1975 mit ihrer Auflösung des dualen Strukturierungskonzeptes aus Kindergeld und Kinderfreibetrag. Die Frage nach der Zulässigkeit der Abschaffung von Freibeträgen sowie - vor allem in den achtziger und neunziger Jahren daraus erwachsend - die nach der notwendigen Höhe wiedereingeführter Freibeträge bzw. entsprechender Äquivalente im Kindergeld beschäftigte das Bundesverfassungsgericht mehrfach. 1976 (BVerfGE 43, 108) bestätigte das Gericht zunächst die Verfassungsmäßigkeit des FLA nach der Kindergeldreform. Es arbeitete darüber hinaus aber auch sehr deutlich die beiden unterschiedlichen Funktionen heraus, die der Staat durch steuerliche Maßnahmen und Kindergeldzahlungen erfüllen kann: steuerliche Gerechtigkeit einerseits und soziale Gerechtigkeit im Sinne sozialstaatlicher Umverteilungsaufgaben andererseits.

In Fortsetzung seiner Argumentationslinie zur Besteuerung nach Leistungsfähigkeit, die es seit Beginn seiner Urteilssprechung in den fünfziger Jahren entwickelt hat, weist es aber auch darauf hin, dass der Gesetzgeber ,,unabweisbare Sonderbelastungen" (im Zusammenhang der Erfüllung von Elternpflichten) als die steuerliche Leistungsfähigkeit mindernd anerkennen muss (120). Diese Argumentation arbeitete es 1984 (BVerfGE 66, 214) mit zunehmender Deutlichkeit noch einmal heraus, als es betonte, dass der Gesetzgeber bei der steuerlichen Berücksichtigung zwangsläufiger Unterhaltsaufwendungen keine realitätsfremden Grenzen ziehen darf (223). Für das Gros der Urteile bis weit in die achtziger Jahre hinein gilt aber, dass das Bundesverfassungsgericht zwar Eckwerte zur Realisierung bestimmter Gleichbehandlungs- und Sozialstaatserfordernisse im Sinne von grundsätzlichen Möglichkeiten sowie zur Struktur des FLA formuliert hat, dem Gesetzgeber aber weitreichenden inhaltlichen und zeitlichen Gestaltungsspielraum eingeräumt hat.

Das Urteil zur steuerlichen Berücksichtigung der Kinderbetreuungskosten für Alleinerziehende (Halbfamilienurteil: BVerfGE 61, 319) aus dem Jahr 1982 stellt unter mehreren Gesichtspunkten ein Indiz für die kommende Tendenzwende in der Selbstsicht des Bundesverfassungsgerichtes dar. Es hat das Leistungsfähigkeitsprinzip für den Steuergesetzgeber verbindlich gemacht (vor allem 354/355) [23] und Anpassungen des FLA (Steuer: Progression; Leistungen: Dynamisierung) mit Nachdruck gefordert (351 ff.). Ebenso nimmt es von seiner früheren Sicht Abstand, man könne die ,,sonstigen Leistungen des Staates quasi mit Leistungen des FLA verrechnen [24] . Zwar noch relativ verhalten, aber dennoch deutlich genug, lenkt es den Blick auf grundsätzliche Neugestaltungserfordernisse des FLA: Zunächst hält es zwar an seiner schon 1957 formulierten Sicht der Ehe mit traditionaler Arbeitsteilung fest [25] , in der die Möglichkeiten zu steuerlichem, leistungsbezogenem und tätigkeitsbezogenem Transfer zwischen den Ehepartnern gegeben seien (u. a. 346). An mehreren Stellen des Urteils weist es aber auch darauf hin, dass das Splittingverfahren im Hinblick auf seine Förderung der kinderlosen Ehe (im Vergleich zu Alleinerziehenden) überdenkenswert sei (z. B. 351), und führt schließlich zu dem Hinweis an den Gesetzgeber, dass es ihm unbenommen sei, andere Lösungen zur Besteuerung der Alleinerziehenden oder zur Familienbesteuerung zu entwickeln (355).

Nicht nur die grundsätzliche Struktur des Familienlastenausgleichs sowie das Prinzip der Besteuerung nach Leistungsfähigkeit waren immer wiederkehrende Themenbereiche, mit denen sich das Bundesverfassungsgericht auseinanderzusetzen hatte, sondern auch diejenigen der Höhe familienfördernder Leistungen bzw. der betreffenden steuerlich anzuerkennenden Kosten. Die entsprechenden Urteile gipfelten dann in den Urteilen der ersten Hälfte der neunziger Jahre, von denen vor allem das zur genauen Bestimmung des von der Besteuerung freizustellenden Existenzminimums gehört (BVerfGE 82, 60). In diesem Urteil, ergänzt durch das aus dem Jahr 1993 zum Grundfreibetrag (BVerfGE 87, 153) und schließlich das zum Kinderleistungsausgleich aus dem Jahr 1998 (BvL 42/93), hat es für den Gesetzgeber verbindliche Vorgaben bezüglich der Höhe von der Besteuerung freizustellender existenzminimaler Beträge gemacht und mit Fristsetzungen verbunden, die das Jahressteuergesetz 1996 und die darin vollzogenen Umstrukturierungen des Familienlastenausgleichs notwendig machten (,,Optionsmodell") und schließlich - bezogen auf das Urteil von 1998 - zuvor noch mögliche Unterschreitungen dieser existenzminimalen Beträge zukünftig ausschlossen. Das Urteil zur Abzugsfähigkeit des Betreuungs- und Erziehungsaufwands ist in seiner Konsequenz ,,epochal" politikgestaltend durch die Entwicklung eines in seinem Umfang deutlich erhöhten und dreigeteilten Begriffes vom Familienexistenzminimum (existenzieller Sach-, Betreuungs- und Erziehungsbedarf) und die Angabe verbindlicher Beträge für die Höhe sowie von Terminen für die Umsetzung. Insbesondere dieses Urteil hat daher die Diskussion um die grundsätzlichen Funktionen des Bundesverfassungsgerichtes in Bezug auf den Gesetzgebungsprozess in Gang gesetzt.

Ein Teil der Begründung für die zunehmende Konturierung der Position des Gerichtes im Sinne der Politikgestaltung ist sicher im Verhältnis seiner Rechtsprechung zur Realität der Gesetzgebung bezüglich einer weiteren Argumentationslinie zu sehen, die es mit zunehmender Deutlichkeit ab 1990 formulierte. Gemeint ist die Forderung nach einer grundsätzlichen Umgestaltung der sozialen Sicherungssysteme (insbes. der Rentenversicherung) im Hinblick auf eine leistungsbegründende und angemessene Berücksichtigung von Familienarbeit, nachdem durch entsprechende Urteile der siebziger Jahre das Gleichbehandlungsprinzip für Männer und Frauen in der Rentenversicherung erzwungen worden war (BVerfGE 39, 169; 43, 213). Zwar ist hier ein Bereich angesprochen, der initiierend durch den Gesetzgeber mit der Anerkennung von Kindererziehungszeiten in der Rentenversicherung ab 1987 gestaltet wurde. Dies geschah aber nicht in einer hinreichend deutlichen Weise. So hat das Gericht in mehreren Stufen 1990, 1992 und 1996 zunächst familienwirksame Mängel des Alterssicherungssystems [26] identifiziert und dann die Verpflichtung des Gesetzgebers herausgearbeitet, die Benachteiligung von Kindererziehenden in einem Rentenversicherungssystem, für das Kinder bestandssichernd sind, unter Nennung konkreter Problemlösungsvorschläge in weiterem Umfang als bisher (in Stufen) abzubauen (BVerfGE 87, 1 [37 ff.]). Bezüglich einer entsprechenden Rentenreform können hier als Antworten der Politik lediglich die Erhöhung der Bewertungszeiten für die Kindererziehung von 75 auf 100 Prozent des Durchschnittsentgeltes ab dem 1. Juli 2000 genannt werden (was zu einer monatlichen Leistung pro Kind von 49,90'DM in den alten und 42,88'DM in den neuen Bundesländern führt) sowie die kontraproduktive Streichung der so genannten ,,Frauenrente" (gegenüber Männern vorgezogene Rente, beides Rentenreformgesetz 1999). Die Tatsache, dass zukünftig die Zeiträume doppelt gewertet werden, die als Kindererziehungszeiten gelten und in denen gleichzeitig durch versicherungspflichtige Erwerbstätigkeit Rentenansprüche erworben wurden, geht direkt auf ein Urteil des Bundesverfassungsgerichts und nicht etwa auf die Initiative des Gesetzgebers zurück (BVerfGE 94, 241). Mit Nachdruck hatte es in diesem Urteil noch einmal deutlich gemacht, dass die Kindererziehung eine in jedem Falle eigenständig anzuerkennende Leistung ist.

Zusammengefasst lässt sich also sagen, dass die wesentlichen Entwicklungsstufen im FLA - ausgehend vom Gleichbehandlungsgebot von Art. 3 Abs. 1 über das Schutz- und Förderungsgebot von Art. 6 GG, die funktionale Differenzierung nach steuerlicher Gerechtigkeit einerseits und sozialpolitischen Umverteilungsaufgaben andererseits, die stufenweise Herausarbeitung des von der Besteuerung freizustellenden Existenzminimums für Kinder in Umfang und Struktur bis zu den Zielwerten einer familienorientierten Reform der Rentenversicherung - jeweils vom Bundesverfassungsgericht und nicht vom Gesetzgeber in Gang gesetzt worden sind. Die vom Bundesverfassungsgericht entworfenen Stufen des Familienlasten- und in seiner Weiterentwicklung Leistungsausgleichs unter Berücksichtigung von horizontaler und vertikaler Gerechtigkeit sowie des Ausgleichs externer positiver Effekte der Familienarbeit für die Volkswirtschaft und die Sozialversicherungssysteme (Leistungsausgleich) scheinen in ihrer Konkretisierung bis heute nach wie vor sehr entwicklungsbedürftig, insbesondere im Hinblick auf die dritte Stufe im Sinne der Entwicklung eines Gesamtsystems.

Durch Kabinettsbeschluss vom 23. Juni 1999 wurde als Reaktion auf das Urteil zum Betreuungs- und Erziehungsbedarf die Erhöhung des Kindergeldes für das erste und zweite Kind (gültig nur bis zum 16. Lebensjahr des Kindes) um jeweils 20'DM ab 2000 sowie die Aufstockung des Freibetrages um 3 024'DM auf nunmehr 9 936'DM festgelegt. Bei Alleinerziehenden entfällt dafür die steuerliche Berücksichtigung der Kinderbetreuungskosten. Die Berücksichtigung des Erziehungsbedarfs wird erst für das Jahr 2002 geplant. Das ,,Optionsmodell" bleibt allerdings erhalten, d. h., die Entlastungswirkungen von Kindergeld bzw. Steuerfreibetrag addieren sich nicht. Zudem ist der Ausschluss der Familien mit mehr als zwei Kindern schwer nachvollziehbar. Bei einem heute zu unterstellenden sozialkulturellen Existenzminimum von 7 800'DM pro Kind und Jahr und den vom Bundesverfassungsgericht vorgeschlagenen 4 000'DM Betreuungsbedarf für ein erstes Kind ergibt sich ein von der Besteuerung freizustellender Betrag von 11 800'DM pro Jahr (für ein erstes Kind), dem der erhöhte Freibetrag ab 2000 nicht gerecht wird. Dem alternativ ausgezahlten Kindergeld von 3 240'DM pro Jahr entspricht beim für 2000 geplanten neuen Eingangssteuersatz von 22,9 Prozent ein fiktiver Kinderfreibetrag von 14 148'DM. Bei Unterstellung des neuen Spitzensteuersatzes von 51 Prozent jedoch errechnet sich'ein fiktiver Freibetrag von 6 352,94'DM, der die vom Bundesverfassungsgericht empfohlenen Werte um fast 50 Prozent unterschreitet. Das bedeutet aber, dass das in dem Urteil vom November 1998 argumentationsleitende Motiv der Steuergerechtigkeit von der Politik erneut ignoriert worden ist.

IV. Grenzüberschreitung oder Gefahr im Verzug für zentrale Verfassungsnormen?

Es bleibt die Frage zu beantworten, in welchem Licht die Entwicklung der familienpolitischen Urteilssprechung des Bundesverfassungsgerichts im Zusammenhang des Systems bundesdeutscher Verfassungsorgane zu sehen ist. Wo steht das Gericht im Spannungsverhältnis zwischen Mehrheitsdemokratie und Gerechtigkeit? Verfassungstheoretisch ist das Bundesverfassungsgericht außerhalb des politischen Gestaltungsprozesses angesiedelt. ,,Wer dem BVerfG die Kompetenz bestreitet, das letzte Wort zu sprechen, bringt einen Grundpfeiler des Rechtsstaates zum Wanken . . . Opfer dieser Erosion ist letztlich der Souverän, also das ganze Volk" [27] , so lässt sich das Prinzip der Verfassungssouveränität, dessen Hüter das Bundesverfassungsgericht ist, fassen. Bei dieser Ansiedlung außerhalb des politischen Prozesses können wir sogar von einer vom Verfassungsgeber offensichtlich so gewollten möglichen Anarchisierung im Institutionensystem ausgehen [28] . Wie aber gestaltet sich das Verhältnis zwischen Bundesverfassungsgericht und Parlament als Träger der (zeitlich beschränkten) Souveränitätsausübung?

Beide Verfassungsinstitutionen unterliegen zwar prinzipiell der Verpflichtung, dem Gemeinwohl zu dienen. Die Gestaltungsprinzipien des Handelns und somit die Wurzeln der Legitimation sind jedoch bei Bundesverfassungsgericht und Parlament unterschiedliche. Das Bundesverfassungsgericht ist - sehen wir von dem stark konkordanzdemokratischen Zustandekommen seiner Besetzung und dem Verfahren der Urteilsfindung [29] ab - dem Prinzip der Richtigkeit im Zusammenhang einer verfassungsmässig verankerten Ordnung verpflichtet. Damit sind nicht nur Legalität und Konstitutionalismus gemeint, sondern es sind Formen der Gerechtigkeit eingeschlossen. ,,Hier wird im Namen des Rechtes entschieden gegen dynamische Gewalt, im Namen der Verfassungsrichtigkeit sogar gegen demokratische Legitimation." [30]

Im Parlament gilt dagegen das Mehrheitsprinzip. Diesem Mehrheitsprinzip sind einfachrechtliche Gesetze und die Verfassung in weiten Teilen relativ beliebig ausgesetzt. Die Gestaltbarkeit der Kerngehalte im Sinne der Verfassungsprinzipien und der Grundrechte aber sind der Mehrheitsentscheidung entzogen [31] . Genau aber darum geht es im Zusammenhang der Rechtsprechung zum Familienlastenausgleich gemessen an den Art. 1, 3 und 6 GG sowie dem Sozialstaatsgebot, verbunden mit darin enthaltenen wertentscheidenden Grundsatznormen.

Maßstab der Bewertung im Rahmen der verfassungsrichterlichen Entfaltung und Aktualisierung bleibt dabei das Konzept von Gerechtigkeit, besser: bleiben Konzepte von Gerechtigkeit [32] . D. h., dass sich das Bundesverfassungsgericht auf die Suche nach Bezugssystemen für seine Gerechtigkeitsbegriffe begeben muss.

Beziehen wir die Frage der Kategorien von Gerechtigkeit auf die Familienpolitik, so lassen sich zum Mindesten unterscheiden:

- die Bedarfsgerechtigkeit, verstanden als aus Art. 1 GG und dem Sozialstaatsgebot erwachsende Versorgung mit Mindestbedarfen;

- die Verteilungsgerechtigkeit, realisiert im Prinzip der Besteuerung nach Leistungsfähigkeit (vertikale Steuergerechtigkeit), sowie

- die Leistungsgerechtigkeit, einzuordnen als (geldwerte) Anerkennung von Leistungen, die von partnerschaftlicher oder volkswirtschaftlicher Bedeutung sind.

Alle drei Formen der Gerechtigkeit bzw. deren defizitäre Realisierung boten immer wieder Anknüpfungspunkte für die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes, wie wir der vorangegangenen Zusammenfassung der Rechtsprechung zum Familienlastenausgleich entnehmen können. Angesichts der Tatsache, dass eine Realisierung durch die Politik - soweit sie überhaupt erfolgt ist - verzögert oder verkürzt geschah bzw. geschieht, können wir also die Tätigkeit des Bundesverfassungsgerichts als notwendiges Korrektiv einer nicht immer am Ziel der Gerechtigkeit orientierten Demokratie verstehen. Dies sah schon Augustinus, bezogen auf die Monarchie, ganz ähnlich: ,,Wenn die Gerechtigkeit fehlt, was sind dann Königreiche anderes als große Räuberbanden?" [33]

Fußnoten

1.
Vgl. Heidrun Abromeit, Volkssouveränität, Parlamentssouveränität, Verfassungssouveränität. Drei Realmodelle der Legitimation staatlichen Handels, in: Politische Vierteljahresschrift, 36 (1995) 1, S. 52.
2.
Vgl. ausführlicher zur Bedeutung des Bundesverfassungsgerichts: Irene Gerlach, Bundesrepublik Deutschland. Entwicklung, Strukturen und Akteure eines politischen System, Opladen 1999, S. 215 ff.
3.
Vgl. Rupert Scholz, Abschied vom Politischen. Justitia als Wunderheiler, in: Heiner Noske (Hrsg.), Der Rechtsstaat am Ende? Analysen, Standpunkte, Perspektiven, München - Landsberg/L. 1995, S. 93.
4.
Vgl. Süddeutsche Zeitung vom 20./21. 2. 1999, S. 2.
5.
Eine erste umfassende Aufarbeitung bis 1992 findet sich bei Heinz Lampert, Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Familienpolitik aus familienpolitischer Sicht, in: Wilfried Bottke (Hrsg.), Familie als zentraler Grundwert demokratischer Gesellschaften, Bd.'3 der Interdisziplinären gesellschaftspolitischen Gespräche an der Universität Augsburg, hrsg. von Wilfried Boltke/Heinz Lampert/Anton Rauscher, St. Ottilien 1993, S. 43-64.
6.
Das Ehegatten-Splitting wird oft unzutreffenderweise dem Familienlastenausgleich zugerechnet, ist jedoch ausschließlich an den Status der Ehelichkeit gebunden.
7.
In die folgenden Ausführungen werden lediglich die Urteile zu allen Fragen des Familienlastenausgleichs einbezogen, sonstige wesentliche Familienurteile werden teilweise erwähnt, aber nicht weiter behandelt.
8.
Nicht uninteressant im Hinblick auf die aktuelle Reformdiskussion ist, dass das Gericht in diesem Urteil Formen der Besteuerung von Einsparungen, die aus gemeinsamer Haushaltsführung resultieren, ausdrücklich als verfassungswidrig ausgeschlossen hat. Es hat nämlich folgendermaßen argumentiert: ,,Die Zusammenveranlagung kann nicht damit gerechtfertigt werden, dass sie nicht an die Ehe, sondern an die [angeblich] durch gemeinsame Haushaltsführung erzielten Einsparungen und eine dadurch erhöhte ,Leistungsfähig' anknüpfe [. . .]. Die Möglichkeit von Einsparungen in der Lebenshaltung wird aber im gesamten übrigen Einkommensteuerrecht als Faktor der Leistungsfähigkeit nicht berücksichtigt; dieser Gesichtspunkt ist also systemfremd" (BVerfGE 5, 66 [77]).
9.
Das Verfahren beschäftigte sich mit der Umstrukturierung des Familienlastenausgleichs in der ,,Kindergeldreform" von 1975 durch den Fortfall der kinderbezogenen Steuerfreibeträge.
10.
In insgesamt drei Urteilen hat sich das Bundesverfassungsgericht in den Jahren 1977, 1990 und zuletzt am 24. 11. 1998 mit der Frage der kinderzahlbezogenen Besoldung von Beamten befaßt (BVerfGE 44 1-3, 249; BVerfGE 81, 363). In diesen Urteilen hat es sich zwar auch mit grundsätzlichen Aspekten des FLA auseinandergesetzt, dies jedoch immer unter Einschluss der besonderen Situation im Zusammenhang mit dem Alimentationsprinzip. Daher werden diese Urteile in die folgenden Überlegungen nicht mit einbezogen.
11.
Abziehbar war ein Pauschbetrag von 1 200 DM, sofern mindestens zwei Kinder unter 18 Jahren zum Haushalt gehörten.
12.
Das bestehende Steuerrecht sah damals bei Alleinstehenden mit Kind die Berücksichtigung des Grundfreibetrages sowie eine beschränkte Berücksichtigung der durch Kinder verursachten Aufwendungen vor (bestehend aus: Haushaltsfreibetrag, Kinderfreibetrag bzw. Kindergeld sowie Höchstbetrag von 600'DM bei einem und 1 200'DM bei zwei Kindern für die Beschäftigung einer Haushaltshilfe). Bei Ehepaaren kam zwar kein Haushaltsfreibetrag, aber dafür die Versteuerung nach dem Splittingtarif mit der Zugrundelegung von zwei Freibeträgen in Frage.
13.
Interessant im Hinblick auf die Diskussion einer Reform des Ehegattensplittings ist hier die Tatsache, dass dessen Vorteil mit den in der Ehe erbrachten Kinderbetreuungslasten als abgeltend in Verbindung gebracht wird und so die Frage nach der Berechtigung bei kinderlosen Ehen nahe legt (,,Soweit das Splittingverfahren - im Regelfall - den innerhalb der ehelichen Gemeinschaft zu erbringenden Kinderbetreuungslasten angemessen Rechnung trägt, darf deshalb der Abzug zwangsläufiger Kinderbetreuungskosten [. . .] alleinstehenden Eltern nicht stärker steuerlich entlasten als eine Anwendung des Splittingverfahrens" [355]). In dem Urteil finden sich auch sehr konkrete Hinweise auf die mögliche Umsetzung (S. 355).
14.
Vgl. dazu auch BVerfGE 82, 198.
15.
Es kann ein einheitlicher Betrag sein, der nicht nach Altersgruppen gestaffelt sein muß (BVerfGE 82, 60 [91]). Dieser Betrag muß allerdings so bemessen werden, dass er in möglichst allen Fällen den entsprechenden Bedarf abdeckt. Da das Existenzminimum regional verschieden sein kann, darf sich der Gesetzgeber insoweit nicht an einem unteren Grenzwert oder an einem Durchschnittswert orientieren, der in einer größeren Zahl von Fällen nicht ausreichen würde" (91). ,,Andere steuerliche Vergünstigungen für Kinder können, da sie nicht für den Grundbedarf bestimmt sind, in die vergleichende Betrachtung nicht eingestellt werden" (92). Für die Berechnung kann auf statistisch ermittelte Richtsätze oder normativ festgelegte Regelleistungen zurückgegriffen werden (konkret werden in dem Urteil als Maßstäbe untersucht: durchschnittlicher Sozialhilfesatz für Kinder + durchschnittlich gewährte Sonderleistungen, statistischer Durchschnittsbedarf für die einfache Lebenshaltung eines Kindes, tatsächlicher durchschnittlicher Aufwand einer Familie für ein Kind, vgl. 94 ff.).
16.
Vor dem Hintergrund dieser Argumentation erstaunt es, dass das Sozialgericht Köln im Januar 1999 die Klagen zweier kinderreicher Familien, die aufgrund ihrer Benachteiligung verlangt hatten, aus der gesetzlichen Rentenversicherung entlassen zu werden, als unbegründet zurückgewiesen hat. Die Richterin behauptete, das Rentensystem verstoße nicht gegen das Gebot der sozialen Gerechtigkeit (Az. S 8 [6] RA 46/ 97 und S 8 [6] RA 295/ 97).
17.
Es kann z. B. gewählt werden zwischen durchschnittlich gewährter Leistung nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz minus Unterhalt im eigentlichen Sinne (durch Kindergeld bzw. Kinderfreibetrag abgegolten) oder durchschnittlichem Sozialhilferegelsatz (für Alleinstehende) plus Durchschnittsbetrag für Einzelleistungen, Wohnungs- und Heizungskosten minus den Betrag, der durch Kindergeld bzw. Kinderfreibetrag abgegolten ist (BVerfGE 89, 346 [356]).
18.
,,Der Gesetzgeber hatte das Splittingverfahren eingeführt, um an die (damalige) wirtschaftliche Realität der intakten Durchschnittsehe anzuknüpfen, und zwar insbesondere ,zur Anerkennung der Aufgabe der Ehefrau als Hausfrau und Mutter'" (Bernd Heuermann, Paradigmawechsel im Leistungsausgleich für Familien. Einige Bemerkungen zu den ,,Familienbeschlüssen" des Bundesverfassungsgerichtes vom 10. November 1998, in: Steuerrecht, 54 (1999) 13, S. 664, mit Zwischenzitat aus BT-Drucks. III/269, S. 34).
19.
Insbesondere das Urteil zur steuerlichen Behandlung von Alleinerziehenden aus dem Jahr 1982 (BVerfGE 61, 319), das dann zur Einführung des Haushaltsfreibetrages für Alleinerziehende geführt hat, rechtfertigte die angemahnte steuerliche Sonderbehandlung von Alleinerziehenden mit der Eheleute vergleichsweise bevorzugenden Möglichkeit, die eheliche Arbeitsteilung zwischen Einkommenserzielung und Kinderbetreuung frei zu gestalten.
20.
Vgl. B. Heuermann (Anm. 18).
21.
Zu den familienpolitischen Leistungen vgl. Irene Gerlach, Familie und staatliches Handeln. Ideologie und politische Praxis in Deutschland, Opladen 1996; Max Wingen, Familienpolitik. Grundlagen und aktuelle Probleme, Stuttgart 1997; Heinz Lampert, Priorität für die Familie. Plädoyer für eine rationale Familienpolitik, Berlin 1996.
22.
Vgl. H. Lampert (Anm. 5), S. 45 f.
23.
Vgl. ebd., S. 50, in Verweis auf Joachim Lang, Familienbesteuerung. Zur Tendenzwende der Verfassungsrechtsprechung durch das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 3.'November 1982 und zur Reform der Familienbesteuerung, in: Steuern und Wirtschaft, (1983), S. 103 ff.
24.
Vgl. dazu ebd., S. 51, in Verweis auf J. Lang.
25.
,,Darüber hinaus bedeutet das Splittingverfahren nach seinem vom Gesetzgeber zugrunde gelegten Zweck unter anderem ,eine besondere Anerkennung der Aufgabe der Ehefrau als Hausfrau und Mutter' (BT-Drucks. III/260 S. 34). Damit ist es auch Ausdruck der Gleichwertigkeit der Arbeit von Mann und Frau . . . Dieser Zweck des Splittingverfahrens steht im Einklang mit Art. 6 Abs. 1 GG. Aus dieser Grundsatznorm folgt die Pflicht des Staates, die Familiengemeinschaft sowohl im immateriell-persönlichen als auch im materiell-wirtschaftlichen Bereich als eigenständig und selbstverantwortlich zu respektieren" (346/347).
26.
,,Es wird allerdings als Mangel des ,Generationenvertrages', der dem Alterssicherungskonzept zugrunde liegt, angesehen, wenn das durch die Kindererziehung bedingte Ausscheiden aus dem Erwerbsleben mit Einbußen bei der späteren Rente bezahlt wird, obwohl Kinder die Voraussetzung dafür sind, ,dass die Rentenversicherung überlebt'" (BVerfGE 82, 60 [80/81]).
27.
Rolf Lamprecht, Zur Demontage des Bundesverfassungsgerichts. Beweissicherung und Bestandaufnahme. Baden-Baden 1996, S. 207.
28.
,,Die Unabhängigkeit der Richter wird hier zum anarchisierenden Herrschaftsrisiko. Politisch werden sie zwar ernannt, doch dann sind sie jeder greifbaren politischen Kontrolle entzogen. . . . Begeht sie (die Demokratie, Anm. I. G.) hier aber nicht schon einen anarchisierenden Grundfehler: dass sie die doch wesentlich stets kontrollbedürftige Parteipolitik in deren Fortsetzung kontrollfrei stellt [. . .]." (Walter Leisner, Demokratie. Betrachtungen zur Entwicklung einer gefährdeten Staatsform, Berlin 1998, S. 635). Ansatzpunkt für Kritik am Bundesverfassungsgericht sollte demnach eher das Procedere seiner Besetzung als seine Urteilssprechung sein.
29.
Hier muß allerdings das ständig an Bedeutung wachsende Institut des Minderheitenvotums, das für den parlamentarischen Entscheidungsprozeß weder praktizierbar noch sinnvoll ist, beachtet werden.
30.
W. Leisner (Anm. 28), S. 635.
31.
Vgl. Bernd Rüthers, Das Ungerechte an der Gerechtigkeit. Defizite eines Begriffs, Osnabrück 1991, S. 138 f.
32.
Denn Gerechtigkeit - verstanden als absolute Gerechtigkeit - ist nur vorstellbar, wenn eine Identität der Wertmaßstäbe zwischen Rechtsprechenden und Rechtsadressaten vorausgesetzt werden kann. In einer pluralistischen Gesellschaft wird dies kaum möglich sein (genauer dazu B. Rüthers, ebd., S. 133).
33.
Zitiert nach: ebd., S. 65.

Irene Gerlach

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