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2.7.2002

Der Wandel der Friedenssicherung durch die Vereinten Nationen

Seit ihrem Bestehen sind die Vereinten Nationen mit zahlreichen Veränderungsprozessen im internationalen Krisen- und Konfliktgeschehen konfrontiert. Immer wieder musste die Organisation neue Wege der Friedenssicherung finden.

I. Neue Krisen- und Konfliktszenarien

Die Entwicklung des globalen Krisen- und Konfliktgeschehens unterlag in den Jahrzehnten des Bestehens der Vereinten Nationen tief greifenden Veränderungen, mit einer rasanten Beschleunigung während der letzten Dekade des vergangenen Jahrhunderts. [1] Als die Weltorganisation im Frühsommer 1945 unter dem Eindruck des noch fortdauernden Zweiten Weltkrieges gegründet wurde, war der klassische zwischenstaatliche Krieg die Störquelle des Weltfriedens par excellence, gegen die sich die kollektiven Sicherheitsbemühungen der neuen Organisation vorrangig richten sollten. Doch zeigte sich im Verlauf der zweiten Hälfte des vergangenen Jahrhunderts, dass der Krieg als Mittel zur Durchsetzung politischer Interessen im zwischenstaatlichen Bereich immer seltener wird. Diese Entwicklung resultiert einerseits aus den Erfahrungen zweier Weltkriege und dem in deren Folge geschaffenen Allgemeinen Gewaltverbot der Charta der Vereinten Nationen, vor allem aber aus dem rasanten Demokratisierungs- und Modernisierungsprozess, den zahlreiche Staaten in der zweiten Hälfte des vergangenen Jahrhunderts bewältigt haben. So zwingen demokratische Gesellschaften ihre Regierungen zu gewaltfreier Konfliktlösung in ihren internationalen Beziehungen und lassen Ausnahmen von dieser Regel - etwa in Form eines Verteidigungskrieges - nur unter engen Grenzen rechtlicher und ethischer Legitimation zu.


Mit dem allmählichen Verschwinden des klassischen zwischenstaatlichen Krieges löst sich jedoch keineswegs das Phänomen der Gewaltanwendung auf. Das Kriegs- und Konfliktgeschehen verlagert sich vielmehr zunehmend in die Staaten und Gesellschaften hinein und ist durch das gleichzeitige Auftreten von Momenten des klassischen Krieges, des Bürgerkrieges, des organisierten Verbrechens und der planvollen und großflächigen Verletzung von Menschenrechten gekennzeichnet. [2] Der weit überwiegende Teil der seit dem Ende des Zweiten Weltkrieges gezählten mehr als 200 Kriege und Konflikte gehört mittlerweile zur Kategorie der innerstaatlichen Auseinandersetzungen. [3] In vielen der auf den Reißbrettern von internationalen Friedenskonferenzen konstruierten bzw. ehemals kolonisierten Staaten haben sich unter der Decke des Nationalstaates vormoderne Strukturen bewahrt, die statt der Gewährleistung von Stabilität vielfältige Ursachen und Anlässe zur gewaltsamen Konfliktaustragung bieten. [4] Sezessions- oder Antiregime-Kriege entlang der Konfrontationslinien zwischen ethnischen oder religiösen Gruppen, Clans oder von Warlords geführten Gruppierungen sind die häufige Folge.

Die durch Bürgerkriege zerstörten failed states, zu deren prominentesten Repräsentanten in der jüngeren Zeit sicherlich Afghanistan und Somalia gehören, sind über lange Zeit vor allem unter dem Aspekt des humanitären Leids und der darauf bezogenen Hilfe betrachtet worden. Nicht erst der 11. September 2001 hat jedoch gezeigt, dass diese Staaten einen geradezu idealen Nährboden für die Entwicklung substaatlicher bzw. privater Gewaltakteure bieten, die sich entweder innerhalb der Grenzen des gescheiterten Staates als Warlords betätigen oder aber mit dem Mittel des Terrors ihre Gewalttätigkeit in andere Staaten hineintragen können. [5] In der Perspektive einer immer wahrscheinlicheren Verfügbarkeit von Massenvernichtungswaffen für nichtstaatliche Akteure kommt diesen Gruppierungen und ihren möglichen Unterstützerstaaten besonderes Augenmerk zu.

Eine Resultante der privatisierten Kriegführung ist die Angewiesenheit der nichtstaatlichen Gewaltakteure auf alle Formen der Finanzierung. So verquicken sich seit Jahrzehnten in zunehmender Weise innerstaatliche Guerillas ebenso wie international aktive Terroristen mit der Organisierten Kriminalität und ihren spezifischen Formen des Gelderwerbs durch Drogen-, Waffen- und Menschenhandel sowie der Geldwäsche. [6] Spätestens an dieser Stelle beginnt die klassische Unterscheidung zwischen militärischen und kriminellen Risiken zu verschwimmen, und es werden daher neue Formen eines integrierten Vorgehens der verschiedenen mit staatlicher Sicherheit betrauten nationalen Organe wie auch deren intensivierte Zusammenarbeit im internationalen Bereich notwendig.

Der Krieg in der Übersichtlichkeit und Rationalität der klassischen Clausewitz'schen Vorstellungen existiert kaum mehr, sondern ist einer unübersichtlichen Gemengelage unterschiedlichster Risiken gewichen. Für die Vereinten Nationen bedeutete dies, in der Praxis der Friedenssicherung stets neue, auch über die Bestimmungen ihrer Charta hinausweisende Ansätze und Instrumente zu entwickeln, um gegenüber den gewandelten Herausforderungen bestehen zu können.

II. Die Friedenssicherung nach der VN-Charta

Die Vereinten Nationen wurden geschaffen, um Krieg und Gewalt aus den internationalen Beziehungen zu verdrängen. Das grundlegende Prinzip, auf dem die Bemühungen der Organisation hinsichtlich dieses Ziels aufbauen, ist das der kollektiven Sicherheit. Dieses Prinzip geht davon aus, dass alle Staaten bereit sein können, ihre Souveränitätsansprüche und partikularen Interessen hinter ein gemeinsames kollektives Interesse an stabilen zwischenstaatlichen Beziehungen zurückzustellen und die Verantwortung für den Frieden einer gemeinsamen, auf rechtlichen Normen und Regeln gegründeten Organisation mit exekutiven Befugnissen zu übertragen. Die Charta der Vereinten Nationen erlegt daher in ihren Grundsätzen den Mitgliedstaaten eine Reihe rechtsförmlicher Verpflichtungen auf, von denen die Pflicht zur friedlichen Beilegung von Streitigkeiten und vor allem das Allgemeine Gewaltverbot von herausragender Bedeutung sind. [7]

Es ist der Versuch unternommen worden, die Pflicht zur friedlichen Streitbeilegung durch die Bestimmungen in Kapitel VI der Charta zu präzisieren, allerdings ohne den Mitgliedstaaten bindende Auflagen bezüglich bestimmter Verfahren oder Ergebnisse zu machen. Die Wahl der Mittel zur Streitbeilegung bzw. Interessendurchsetzung durch die Mitgliedstaaten wird jedoch durch das Allgemeine Gewaltverbot des Art. 2, Ziff. 4 der VN-Charta entscheidend begrenzt. Diese fundamentale Völkerrechtsnorm erklärt jede Form der Androhung und Anwendung von Gewalt für prinzipiell unzulässig, soweit nicht die in Kapitel VII der Charta verankerten Regelungen Ausnahmen ermöglichen. Diese Ausnahmetatbestände bilden durch den Sicherheitsrat beschlossene und durch die Mitgliedstaaten gemeinsam durchgeführte militärische Zwangsmaßnahmen sowie das Recht eines angegriffenen Staates auf individuelle und kollektive Selbstverteidigung.

Die Entscheidung über Krieg und Frieden ist den Mitgliedstaaten somit - jedenfalls der Theorie nach - entzogen und die vorrangige Verantwortung für den Weltfrieden an den Sicherheitsrat übertragen worden. Diesem wichtigsten Hauptorgan der Vereinten Nationen kommt eine Art Gewaltlegitimationsmonopol zu. Denn scheitert in einem Konfliktfall die friedliche Streitbeilegung, kann allein der Sicherheitsrat nach Art. 39 der Charta feststellen, ob die gegebene Situation eine Gefährdung des Friedens darstellt. Kommt er zu diesem Entschluss, kann er Sanktionen, auch militärische Maßnahmen, beschließen. Die weiteren Bestimmungen des Kapitels VII befassen sich dann mit den Modalitäten, nach denen die Durchführung von Zwangsmaßnahmen unter Beiziehung der Mitgliedstaaten geregelt wird.

Es ist offensichtlich, dass den Mitgliedstaaten die Befolgung des Allgemeinen Gewaltverbots nur zugemutet werden kann, wenn eine handlungsfähige Institution seine weltweite Geltung in umfassender Weise gewährleistet. Zwar hatten die Gründer der VN erkannt, dass eine effektive weltweite Friedenssicherung den Konsens der verantwortlichen Großmächte voraussetzt und diese daher unter exklusiven Bedingungen - ständige Repräsentanz der fünf Hauptsiegermächte im Sicherheitsrat und deren Ausstattung mit einem Veto-Recht in allen inhaltlichen Fragen - für eine Mitwirkung in der neuen Organisation gewinnen können. Als falsch jedoch stellte sich unter den Vorzeichen des bald nach der Gründung der Vereinten Nationen einsetzenden Kalten Krieges die Annahme heraus, dass dieser Konsens in der politischen Praxis zu erzielen sei. [8] Der Preis für diese privilegierte Einbeziehung der Großmächte bestand in der Folge darin, dass der Sicherheitsrat aufgrund seiner Zusammensetzung und Abstimmungsverfahren sowie der weltpolitischen Konstellation von 1945 bis zum Ende der 1980er Jahre nicht in der Lage war, seine Funktionen für die Friedenssicherung auszufüllen.

III. Klassisches Peacekeeping durch Blauhelme

Nachdem das in der Charta vorgesehene kollektive Sicherheitssystem unter diesen Bedingungen seine Wirkungen nicht entfalten konnte, mussten alternative Formen der Friedenssicherung entwickelt werden, die den Interessen der Ständigen Mitglieder des Sicherheitsrats nicht zuwiderliefen und den Grundsatz der souveränen Gleichheit aller anderen VN-Mitgliedstaaten nicht in Frage stellten, die aber dennoch geeignet waren, den Anspruch der Vereinten Nationen auf Berücksichtigung ihrer Ziele und Grundsätze zu untermauern. Es entstand parallel und in Anlehnung an die Charta das VN-Peacekeeping, also die Friedenssicherung durch Blauhelme. Peacekeeping stellt in seiner klassischen Version ein Verfahren der militärischen Friedenssicherung dar, das jedoch nicht auf Zwang beruht. Durch die Fortentwicklung dieser Konzeption in der Praxis der Vereinten Nationen ist deren Charta quasi durch ein informelles "Kapitel sechseinhalb" ergänzt worden, angesiedelt zwischen den konsensorientierten Verfahren der friedlichen Streitbeilegung und dem Einsatz von Militär.

Für das "klassische" VN-Peacekeeping wurden die folgenden Prinzipien entwickelt, [9] die als grundsätzliche Leitideen aber auch Missionen neueren Typs prägen:

Konsens der Konfliktparteien: Klassische Blauhelmmissionen können ihrem Wesen nach nicht gegen den Willen eines Staates disloziert werden. Vielmehr müssen alle Parteien im Zuge einer Konfliktbeendigung durch Waffenstillstand oder Friedensvertrag einen Konsens über das Ob und das Wie einer Friedenssicherung durch Blauhelme finden. Die Entscheidung im Konsens erleichtert nicht nur die Akzeptanz der Truppe in ihrem Einsatzgebiet, sondern ist eine wichtige Voraussetzung für die Bereitschaft der Mitgliedstaaten zur Truppengestellung, weil hierdurch die Gefahr gemindert wird, dass die Blauhelme in Kampfhandlungen einbezogen werden.

Verantwortung der Vereinten Nationen: Im Gegensatz zu Militäreinsätzen wie in Korea, dem Golfkrieg oder in jüngerer Zeit auf dem Balkan werden VN-Peacekeeping-Operationen nicht nur durch den Sicherheitsrat autorisiert, sondern auch unter der politischen und operativen Verantwortung des VN-Generalsekretärs durchgeführt. Im VN-Sekretariat wurde für die Planung und Durchführung von Friedensmissionen eine entsprechende Hauptabteilung, das Department of Peacekeeping Operations (DPKO), geschaffen. Die militärische Führung im Einsatz obliegt einem durch den Generalsekretär ernannten Force Commander, politische Leitungsfunktionen werden in der Regel durch einen Sonderbeauftragten des Generalsekretärs (Special Representative of the Secretary General, SRSG) wahrgenommen. Die eingesetzten Soldaten und Zivilbediensteten werden durch die Mitgliedstaaten gestellt, Hilfskräfte erforderlichenfalls vor Ort angeworben. Auch wenn die truppenstellenden Länder in allgemein- und dienstrechtlicher Hinsicht für ihre Soldaten und Zivilbediensteten verantwortlich bleiben, fungieren Beobachtungsmissionen und Friedenstruppen im Einsatz als Nebenorgane des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen.

Unparteilichkeit: Mit dem Konsensprinzip unauflöslich verbunden ist der Grundsatz der Unparteilichkeit der eingesetzten Friedenstruppen. Klassischerweise bilden die Blauhelme eine Pufferzone zwischen den entflochtenen Streitkräften der Konfliktparteien und beugen so einer Wiederaufnahme von Kampfhandlungen vor. Auch die Bereitstellung "Guter Dienste", etwa für ein Treffen von Verhandlungsdelegationen in Einrichtungen der Friedensmission, gehört zu den akzeptierten Aufgabenwahrnehmungen durch Blauhelme. Ein wie auch immer geartetes Eingreifen in den Konflikt ist nicht Bestandteil eines Mandates klassischer Blauhelmoperationen.

Waffeneinsatz nur zur Selbstverteidigung: Während Beobachtungsmissionen in der Regel durch unbewaffnete Militärexperten durchgeführt werden, verfügen die Angehörigen von Friedenstruppen über leichte Handwaffen. Diese Waffen sind zur Selbstverteidigung vorgesehen, doch kann sich diese auch auf die Durchsetzung des erteilten Mandates beziehen. Allerdings sind die Bedingungen für den Waffeneinsatz durch Blauhelme bis in die neunziger Jahre immer äußerst eng gefasst worden, um Konfliktparteien keinen Vorwand für eine Einbeziehung der Blauhelme in die Kampfhandlungen zu bieten. In den komplexen Konflikten der neunziger Jahre sind Friedenstruppen gleichwohl zwischen die Fronten geraten, wodurch eine Veränderung ihrer Einsatzdoktrin hin zu einem robusten Mandat zwingend erforderlich wurde.

In den rund vierzig Jahren des klassischen VN-Peacekeeping begannen die Vereinten Nationen insgesamt 14 Friedensmissionen, von denen einige bis heute andauern; Nach zwei Beobachtungsmissionen in Israel/Palästina (UN Truce Supervision Organization, UNTSO 1948) sowie im Kaschmir-Tal zwischen Indien und Pakistan (UN Military Observer Group in India and Pakistan, UNMOGIP 1949) wurde mit der Noteinsatztruppe auf dem Sinai (UNEF I 1956) nach der Suez-Krise erstmals eine Friedenstruppe als Puffer zwischen Ägypten und Israel aufgestellt. Nach 1974 folgte eine faktische Unterbrechung der Neuaufstellung von Peacekeeping-Operationen, sodass bis 1988 nur eine Mission (UN Interim Force in Lebanon, UNIFIL, 1978) in den Einsatz gebracht werden konnte.

IV. Neue Generationen von Friedensoperationen

Die Annäherung der Großmächte in der zweiten Hälfte der achtziger Jahre und schließlich die Überwindung des Ost-West-Konflikts brachten die Vereinten Nationen nach Jahrzehnten der Lähmung fast schlagartig ins Zentrum des internationalen Politikgeschehens. Statt gewohnheitsmäßiger Veto-Blockade durch die Ständigen Mitglieder explodierte die Zahl der Resolutionen und Maßnahmen des Sicherheitsrates, nicht zuletzt im Bereich der Friedenssicherung. Blauhelme waren nicht mehr länger eine "exotische Randerscheinung der internationalen Friedens- und Sicherheitspolitik", sondern "einer ihrer wichtigsten Pfeiler". [10] Seit der Renaissance des Peacekeeping im Jahre 1988 - dem Jahr, in dem die Blauhelm-Missionen mit dem Friedensnobelpreis ausgezeichnet wurden - ist die Gesamtzahl der begonnenen bzw. abgeschlossenen Missionen auf derzeit 55 (Stand Mai 2002) angewachsen. [11]

1. Neue Herausforderungen: Die Zweite Peace- keeping-Generation



Diese "Expansionsphase" des Peacekeeping fiel in eine Zeit grundlegender weltpolitischer Umbrüche. In Asien (Afghanistan, Kambodscha), Afrika (Angola, Mozambique, Namibia) und Lateinamerika (El Salvador, Nicaragua) mussten die Folgelasten des Ost-West-Konflikts bewältigt werden. Die Besetzung Kuwaits durch den Irak machte Hoffnungen auf eine Welt ohne zwischenstaatliche Kriege wieder zunichte, und der Zerfall von Staaten (failed states) in Somalia, Jugoslawien, Afghanistan und anderswo stellte die VN vor völlig neue Herausforderungen. Vor allem die zahlreichen innerstaatlichen Auseinandersetzungen führten im Sicherheitsrat zu einem Umdenken. Mit der schrittweisen Ausdehnung seiner Befugnisse auch auf Vorgänge, die wenige Jahre zuvor noch unter das Interventionsverbot der VN-Charta gefallen wären, schuf der Sicherheitsrat die Voraussetzungen für eine "neue Generation" von Peacekeeping.

Statt vorwiegend als Puffer zwischen den entflochtenen Streitkräften der überwiegend staatlichen Konfliktparteien zu fungieren, waren die Mandate der "Zweiten Generation" von Peacekeeping durch ein wesentlich breiteres Aufgabenspektrum gekennzeichnet. Zu den neuen Aufgaben gehörten Hilfen für Staaten in Übergangs- oder nationalen Versöhnungsprozessen, Unterstützung demokratischer Entwicklung, Entwaffnung und Reintegration von Bürgerkriegsarmeen, Repatriierungen von Flüchtlingen und schließlich die zeitweise Übernahme quasi-hoheitlicher Befugnisse für ganze Länder. Während klassische Peacekeeping-Missionen vorwiegend aus Soldaten bestanden, erforderten diejenigen der Zweiten Generation zunehmend die Integration ziviler Experten, etwa im Bereich der Zivilpolizei, der Rechtspflege, der humanitären Hilfe oder der öffentlichen Verwaltung. [12] Der Aufgabenschwerpunkt der Missionen verlagerte sich zunehmend auf die Konsolidierung und den Wiederaufbau von Gemeinwesen in der Konfliktfolgezeit - ein Aufgabenkomplex, für den sich der Begriff "Peacebuilding" eingebürgert hat.

2. Überforderung und Krise: Die Erfahrungen der Dritten Peacekeeping-Generation



Diese Fortentwicklungen der Peacekeeping-Doktrin in der Zweiten Generation waren insofern noch eher gradueller Natur, als die Missionen weiterhin auf den Blauhelm-Prinzipien aufbauten und in "Post-Conflict"-Situationen, also in einem relativ friedlichen Umfeld stattfanden. Allerdings begann allein die große Zahl der verschiedenartigen Operationen die VN-Organisation und ihre Kapazitäten rasch zu überfordern. Zudem waren einige der nach 1992 erfolgten Friedenseinsätze von grundlegend neuer Qualität und gerieten in nachhaltiger Weise mit den bewährten Grundsätzen der Blauhelm-Konzeption in Konflikt.

Mit der humanitären Intervention in Somalia (UNOSOM II) wurde 1992 erstmals seit Jahrzehnten ein Mandat für eine Friedenstruppe nach den Bestimmungen des Kapitels VII der Charta mit der Ausübung von militärischem Zwang verbunden. UNOSOM II scheiterte nicht zuletzt an diesem Grundwiderspruch: Statt einen zwischen den Parteien ausgehandelten Frieden zu sichern, sollten die Blauhelme diesen erzwingen und wurden unter erheblichen Verlusten zu Gegnern der Clanmilizen. [13] In Ruanda dagegen verweigerte der Sicherheitsrat im Frühjahr 1994 trotz eines angekündigten Genozids die durch den Kommandeur der vor Ort befindlichen VN-Truppe verlangte Verstärkung und Ausweitung des Mandates. Als die Gewalttätigkeiten ausbrachen, zogen eine Reihe von Truppenstellern ihre Kontingente zurück. Rund 800 000 Menschen starben innerhalb weniger Wochen. [14]

Die Einsätze der Schutztruppe UNPROFOR im ehemaligen Jugoslawien wiederum waren in ihren Anfängen durch den Versuch geprägt, klassisches Peacekeeping zu praktizieren. Doch zeigte sich schnell, wie unzulänglich ein bewährtes Instrument in einem Kontext wirkt, für den es nicht geschaffen wurde. Blauhelme wurden disloziert, ohne dass ein verlässliches Abkommen zwischen den Parteien die Grundlage hierfür gebildet hätte. Die Blauhelme gerieten zwischen die Fronten, von denen häufig nicht klar war, ob sie durch reguläre Streitkräfte oder Warlords gebildet wurden, sie wurden als Geiseln genommen und mussten den Geschehnissen dieses Bürgerkrieges machtlos zusehen. Nach der Tragödie von Srebrenica ging im Herbst 1995 die Verantwortung für die militärische Friedenssicherung in Bosnien-Herzegowina auf die NATO über.

Die Erfahrungen mit dieser Dritten Generation von Peacekeeping waren mehr als ernüchternd. Es hatte sich gezeigt, dass ohne eine gründliche Analyse der politischen und sozialen Gegebenheiten im Einsatzland kein klares Mandat zu formulieren war. Hinzu kam, dass den oft sprunghaften Ausweitungen der Mandate (mission creep) keine entsprechende Ausstattung der eingesetzten Truppe folgte und sich zudem nicht alle Truppensteller mandatskonform verhielten. Diese Missionen symbolisierten den Beginn der Krise des VN-Peacekeeping und der Friedenssicherung durch die Vereinten Nationen insgesamt.

Obwohl die Bilanz der VN-Friedenssicherung trotz dieser Rückschläge keineswegs nur negativ ausfällt, die Organisation in Namibia, Kambodscha, El Salvador, Haiti oder Ost-Slawonien durchaus erfolgreich operierte und ihre bestehenden Langzeitmissionen fortführte, gerieten die Vereinten Nationen im Verlauf der neunziger Jahre in ihrem ureigenen Aufgabengebiet in eine tiefe Krise. [15] Im Kosovo-Konflikt 1998/99 wurde der Sicherheitsrat durch das Vorgehen der NATO gegen Jugoslawien marginalisiert. Auch im weiteren Management dieses Konfliktes beschränkte sich der Rat - wie zuvor schon in Bosnien-Herzegowina - darauf, anderweitig ausgehandelte Abkommen und Einsatzszenarien zu mandatieren.

3. Die Kosovo-Krise als Wendepunkt



Gleichwohl stellte die Kosovo-Krise eine Art Wendepunkt dar, denn in deren Folge wurden die Vereinten Nationen wieder mit der Durchführung einiger komplexer Missionen betraut. Vor allem mit der VN-Übergangsverwaltung im Kosovo (UNMIK) und derjenigen in Ost-Timor (UNTAET) hat sich dabei ein neuer Typus von Friedensoperationen herausgebildet: Ein robustes militärisches Mandat zur Abschreckung möglicher Friedensstörer - wahrgenommen entweder durch die VN selbst oder Organisationen wie die NATO - sichert den Aufbau einer neuen staatlichen bzw. gesellschaftlichen Ordnung. Hierfür bedarf es verschiedenster Kompetenzen, die bei den VN, aber gegebenenfalls auch bei anderen Organisationen vorhanden sind. Während in Ost-Timor die umfassende Operationsführung in den Händen der VN lag, wirken unter dem Dach der UNMIK auch die Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) und die Europäische Union an dem Konsolidierungs- und Aufbauprozess im Kosovo mit.

Diese zunehmend unauflösliche Verbindung von Peacekeeping und Peacebuilding dürfte die Realität künftiger Friedensmissionen nachhaltig prägen. [16] Das Hauptmerkmal dieser "Vierten Generation" von Peacekeeping kann jedoch darin gesehen werden, dass es ein einheitliches Muster für den Zuschnitt von Friedensmissionen weniger denn je gibt. Jede neue Mission muss individuell zusammengesetzt und ausgerichtet werden, wobei flexibel auf Elemente vorangegangener Generationen zurückgegriffen werden kann, mehr noch aber jeweils neuartige Instrumente zu entwickeln sind.

V. Reformansätze und Perspektiven

Die explosionsartige Zunahme von Verpflichtungen in der internationalen Friedenssicherung hat die Vereinten Nationen gezwungen, ihre konzeptionellen und institutionellen Anpassungen an die neuen Erfordernisse parallel zu den laufenden Einsätzen vorzunehmen. Dabei ist es zu einer Reihe von harten Lernprozessen gekommen, in denen die Strukturen und Verfahren zur Führung von Friedensmissionen nicht vorausschauend geplant, sondern als Reaktion auf zum Teil gravierende Fehlschläge entwickelt werden mussten. Dennoch haben die Reformbemühungen vor allem im Sekretariat der Vereinten Nationen zu deutlichen Fortschritten im Vergleich zur Situation zu Beginn der neunziger Jahre geführt.

Bereits im Jahr 1992 legte VN-Generalsekretär Boutros Boutros-Ghali mit der "Agenda für den Frieden" eine schlüssige Konzeption für die Handlungsmöglichkeiten der Vereinten Nationen auf dem Gebiet der Friedenssicherung vor. [17] Diese Agenda hat, nicht zuletzt durch die dringend erforderliche Klärung zentraler Begrifflichkeiten, maßgeblich ein neues Verständnis von Friedenssicherung mitgeprägt und die Diskussion über deren künftige Ausgestaltung in den Vereinten Nationen und den Mitgliedstaaten entscheidend vorangebracht. Die Grundstruktur der Agenda mit ihren Maßnahmenkatalogen auf den Feldern der vorbeugenden Diplomatie, der Friedensschaffung durch Verhandlungen und Kooperation, der Friedenssicherung durch Blauhelme sowie schließlich der Friedenskonsolidierung in der Konfliktfolgezeit ist der bis heute gültige konzeptionelle Rahmen jeglicher Reformbemühungen.

Im Laufe der neunziger Jahre wurde die Hauptabteilung für Friedenssichernde Maßnahmen (DPKO) völlig neu strukturiert und personell verstärkt, sodass sie den Anforderungen aus der Führung von zeitweise rund 100 000 Soldaten und zivilen Mitarbeitern in siebzehn verschiedenen Missionen weltweit wenigstens einigermaßen gerecht werden konnte. Die Planungsvorgänge konnten durch verstärkte Kooperation mit anderen Hauptabteilungen des Sekretariats gestrafft werden. Mit der Entwicklung des Standby-Arrangement-Systems (UNSAS) konnten die Abstimmungsprozesse mit den truppenstellenden Mitgliedstaaten schrittweise verkürzt werden. Die Einführung neuer logistischer Standards und die Schaffung der "UN-Logistic-Base" in Brindisi ermöglichte die schnellere Dislozierung und bessere Versorgung von Missionen im Einsatzland.

Die durch Generalsekretär Kofi Annan im März 2000 eingesetzte unabhängige Sachverständigengruppe für die Friedensmissionen der Vereinten Nationen (die nach ihrem Vorsitzenden so genannte Brahimi-Kommission) hat in ihrem Bericht die bislang wohl weitestreichende Bestandsaufnahme der Probleme der VN-Friedenssicherung vorgenommen und in umfassender Weise Empfehlungen zu ihrer Überwindung erarbeitet. [18] Die insgesamt 57 Empfehlungen des unabhängigen Panels lassen sich drei Kategorien zuordnen: Sie betreffen, erstens, eine Neuorientierung bei der Schaffung der politischen und strategischen Rahmenbedingungen für Friedenseinsätze; sie fordern, zweitens, von Mitgliedstaaten konkret benannte Leistungen, und sie richten sich, drittens, an das Sekretariat der Vereinten Nationen, die personellen und strukturellen Voraussetzungen für die Durchführung komplexer Friedensoperationen zu verbessern.

Insbesondere hinsichtlich der Empfehlungen zur Bündelung von Kräften für die Planung und Führung von Missionen sowie zur Informationsverarbeitung innerhalb des VN-Sekretariats in New York sind eine Reihe von Reformschritten durch den Generalsekretär verwirklicht worden - wenn auch aufgrund von Vorbehalten in der Generalversammlung nicht im erwünschten Ausmaß. So tragen einerseits zwar die Umstrukturierungen des DPKO dem gewachsenen Gewicht ziviler Dimensionen von Friedensmissionen Rechnung, andererseits jedoch wurde die Idee eines Strategischen Informations- und Analysesekretariates nur in Form eines kleinen Büros realisiert. [19]

Wie in vorangegangenen Reformanläufen der Vereinten Nationen zeigt sich auch bei den seit der Annahme des Brahimi-Reports durch die Generalversammlung vollzogenen Schritten im Bereich der Friedenssicherung, dass das VN-Sekretariat als internationale Behörde und viele der dort beschäftigten Mitarbeiter wesentlich aufgeschlossener sind als die Mitgliedstaaten. Gerade Letztere jedoch stehen in einer besonderen Verantwortung. Es kann nicht deutlich genug unterstrichen werden, dass die Handlungsfähigkeit der Vereinten Nationen entscheidend von der Unterstützung durch die Mitgliedstaaten abhängt. Diese müssen, seien sie Ständige Mitglieder des Sicherheitsrates oder "einfache" VN-Mitglieder, der von ihnen getragenen Organisation realistische, d. h. durchführbare Aufgaben zuweisen und sie bei deren Durchführung unterstützen. Hierzu gehört u. a. eine verlässlichere Bereitschaft, die im Rahmen der Standby-Arrangements gemeldeten Soldaten und zivilen Experten den VN im Bedarfsfall auch tatsächlich zur Verfügung zu stellen. Ein hervorragendes Beispiel für eine diesbezügliche Initiative einer Reihe von Mitgliedstaaten ist die auf dänische Anregung erfolgte Aufstellung einer Standby-Brigade in hoher Verfügungsbereitschaft (SHIRBRIG), [20] die im Jahr 2000/01 erfolgreich in der Friedensoperation zwischen Äthiopien und Eritrea eingesetzt wurde.

Die Erfahrungen mit den verschiedenartigen Operationen zur Friedenssicherung verdeutlichen, dass die Vereinten Nationen als zwischenstaatliche Organisation nicht die Staaten in der Wahrnehmung ihrer Verantwortung für den Frieden ersetzen können. Insbesondere hat das weitgehende Scheitern der Dritten Peacekeeping-Generation gezeigt, dass die Organisation zur Friedenserzwingung nicht in der Lage ist. Sie war daher gut beraten, Kampfeinsätze den hierzu bereiten und geeigneten Staatenkoalitionen zu überlassen und ihre Rolle auf die Schaffung des legitimatorischen Rahmens zu beschränken. In den komplexen und langwierigen, aber unverzichtbaren Friedenssicherungs- und Konsolidierungsprozessen hat sich die Organisation jedoch als unverzichtbarer Partner der Staaten erwiesen. In diesem Feld und - wenn die Voraussetzungen dafür weiter verbessert werden - auch auf dem Gebiet der Konfliktprävention werden auch künftig vielfältige Aufgaben der Vereinten Nationen in der internationalen Friedenssicherung liegen.

Fußnoten

1.
Ausführlich mit weiteren Hinweisen Robert J. Art/Kenneth N. Waltz (Hrsg.), The Use of Force. Military Power and International Politics, Lanham 1999; Frank R. Pfetsch/Chris"toph Roloff, National and International Conflicts 1945 - 1995. New Empirical and Theoretical Approaches, London 2000; Arbeitsgemeinschaft Kriegsursachenforschung (AKUF), Das Kriegsgeschehen. Daten und Tendenzen der Kriege und bewaffneten Konflikte, Opladen (erscheint jährlich).
2.
Vgl. Reinhard Meyers, Krieg und Frieden - Zur Entwicklung von Konflikt- und Kooperationsformen im 20. Jahrhundert, in: Politische Bildung, 34 (2001) 1, S. 14.
3.
Zu einer von mehreren möglichen Zählweisen und Kategorisierungen siehe AKUF (Anm. 1).
4.
Vgl. August Pradetto, Strategien gegen den Terrorismus nach Afghanistan, in: Informationen für die Truppe (IFDT), 45 (2001) 4, S. 16 f.
5.
Vgl. Stephen M. Walt, Beyond bin Laden: Reshaping U. S. Foreign Policy, in: International Security, 26 (2001/02) 3, S. 62.
6.
Vgl. Sidney Weintraub, Disrupting the Financing of Terrorism, in: The Washington Quarterly, 25 (2002) 1, S. 53-60.
7.
Zum Prinzip der kollektiven Sicherheit und dem Instrumentarium im Bereich der Friedenssicherung siehe ausführlich: Sven Bernhard Gareis/Johannes Varwick, Die Vereinten Nationen. Aufgaben, Instrumente und Reformen, Opladen 2002², S. 67 - 155.
8.
Vgl. Michael Bothe, Friedenserhaltende Maßnahmen, in: Bruno Simma (Hrsg.), Charta der Vereinten Nationen. Kommentar, München 1991, S. 538.
9.
Vgl. hierzu Marrack Goulding, The Evolution of United Nations Peacekeeping, in: International Affairs, (1993) 3; S. Gareis/J. Varwick (Anm. 7), S. 108 - 140.
10.
Winrich Kühne, Völkerrecht und Friedenssicherung in einer turbulenten Welt: Eine analytische Zusammenfassung der Grundprobleme und Entwicklungsperspektiven, in: ders. (Hrsg.), Blauhelme in einer turbulenten Welt, Baden-Baden 1993, S. 18.
11.
Zu den Friedensmissionen der VN vgl. Manfred Eisele, Die Vereinten Nationen und das internationale Krisenmanagement, Frankfurt/M. 2000; United Nations, The Blue Helmets. A Review of United Nations Peacekeeping, New York 1996. Fortlaufend aktualisierte Informationen zu den einzelnen Friedensmissionen finden sich auf der VN-Homepage unter (www.un.org/peace&security/peacekeeping).
12.
Vgl. Sven Bernhard Gareis, Frieden als komplexer Auftrag. Zur wachsenden Bedeutung ziviler Dimensionen in VN-"Friedensoperationen, in: Reader Sicherheitspolitik, (2002) 2, S. 57-64.
13.
Zum Einsatz in Somalia siehe Volker Matthies, Die UNO in Somalia: Operation enttäuschte Hoffnung, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, B 31/94, S. 3 - 13; Jürgen Bartl, Die humanitäre Intervention durch den Sicherheitsrat der Vereinten Nationen im "Failed State", Frankfurt/M. 1999.
14.
Siehe hierzu Ingvar Carlsson/Sung-Joo Han/Rufus Kupolati, Report of the Independent Inquiry into the Actions of the United Nations during the 1994 Genocide in Rwanda, New York 1999.
15.
Vgl. Sven Bernhard Gareis, Wege aus der Krise. Friedenssicherung durch die Vereinten Nationen. In: Reader Sicherheitspolitik, (2001) 4, S. 26 f.
16.
Zur Bedeutung von Anstrengungen zur Friedenskonsolidierung vgl. Report of the Panel on United Nations Peace-Missions (Brahimi-Report), VN-Dokument A755/502, Abschnitt D.
17.
Vgl. Boutros Boutros-Ghali, Agenda für den Frieden. Vorbeugende Diplomatie, Friedensschaffung und Friedenssicherung, Bonn 1992.
18.
Vgl. Anm. 16.
19.
Vgl. Winrich Kühne, Zukunft der UN-Friedenseinsätze. Lehren aus dem Brahimi-Report, in: Blätter für deutsche und internationale Politik, 45 (2000) 11, S. 1355-1364.
20.
Vgl. Sven Bernhard Gareis, Standby - Verfügbarkeit auf Abruf?, in: Reader Sicherheitspolitik, (2001) 8.

Sven Bernhard Gareis

Zur Person

Sven Bernhard Gareis

Dr. phil., geb. 1962; Projektleiter am Sozialwissenschaftlichen Institut der Bundeswehr in Strausberg.

Anschrift: Prötzeler Chaussee 20, 15344 Strausberg.
E-Mail: svengareis@bwb.org.

Veröffentlichungen u. a.: Eine Renaissance der UNO?, in: Europäische Sicherheit, 51 (2002) 1; Frieden als komplexer Auftrag. Zur wachsenden Bedeutung ziviler Dimensionen in VN-Friedensmissionen, in: Reader Sicherheitspolitik, (2002) 2.


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