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10.11.2003

Der Arbeitskampf als Instrument tarifpolitischer Konfliktbewältigung

Ein internationaler Arbeitskampfvergleich weist Deutschland als ein Land mit relativ wenigen Arbeitskonflikten aus. Ob solche Konflikte auch in Zukunft seltener werden, ist vor dem Hintergrund des anhaltenden sozialpolitischen Reformdrucks und gewerkschaftlicher Organisations-probleme unklar.

Arbeitskämpfe im internationalen Vergleich

Internationale Arbeitskampfvergleiche stützen sich im Wesentlichen auf die Arbeitskampfstatistik des International Labor Office (ILO), die wiederum auf statistischen Berichten der nationalen Arbeitsämter basiert.[1] Die ILO-Statistik informiert über die Zahl der Streiks und Aussperrungen, über die Zahl der daran beteiligten Arbeitnehmer und der dadurch ausgefallenen Arbeitstage. Mit Hilfe dieser Angaben lassen sich verschiedene Arbeitskampfindikatoren berechnen. Der gebräuchlichste Indikator ist das Arbeitskampfvolumen, das die durch Streiks und Aussperrungen verlorenen Arbeitstage erfasst und diese auf 1 000 Beschäftigte normiert. Weniger Beachtung finden die beiden Indikatoren Streikbeteiligung und Streikentschlossenheit. Während die Erstere die an den Arbeitskämpfen beteiligten Arbeitnehmer zur Zahl der Arbeitskämpfe in Beziehung setzt, dokumentiert die Streikentschlossenheit, wie lange sich ein Arbeitnehmer an einem Ausstand beteiligt.




Bei Querschnittsvergleichen, wie sie auch im Folgenden vorgenommen werden, ist zu berücksichtigen, dass die statistische Erfassung von Arbeitskämpfen von Land zu Land differieren kann. In Deutschland oder Großbritannien werden ausschließlich Arbeitskämpfe erfasst, die mindestens einen Tag dauerten und an denen mindestens zehn Arbeitnehmer beteiligt waren oder durch die mehr als 100 Arbeitstage verloren gingen. In den USA liegt die Schwelle bei 1 000 verlorenen Arbeitstagen, in Kanada hingegen nur bei zehn Tagen, und in Belgien oder den Niederlanden gibt es gar keine Schwelle. In der Mehrzahl der Länder beziehen sich die Streikdaten auf die Gesamtwirtschaft, in Belgien, Frankreich oder Portugal ist der öffentliche Sektor ganz oder teilweise ausgeklammert.[2]

Auch wenn die unterschiedlichen Abschneidegrenzen nur Bagatellstreiks ausklammern und sich die unterschiedliche Erfassung von Sektoren teilweise bereinigen lässt, sollte die folgende statistische Bestandsaufnahme nur als grobes Maß für die Streikanfälligkeit der untersuchten Länder verstanden werden. Abbildung 1 informiert über das Arbeitskampfvolumen ausgewählter OECD-Ländern im jährlichen Durchschnitt der Jahre von 1970 bis 2001. An der Spitze des Vergleichs steht Island, wo im jährlichen Periodendurchschnitt auf 1 000 Beschäftigte normiert 885 Arbeitstage durch Streiks und Aussperrungen verloren gegangen sind. Dahinter folgen die Mittelmeeranrainer Italien (720 Tage), Griechenland (578 Tage) und Spanien (559 Tage). Im Mittelfeld dominieren dieangelsächsischen Volkswirtschaften, während die Gruppe mit den geringsten Arbeitsausfällen neben den vier kontinentaleuropäischen Ländern Deutschland, Niederlande, Österreich und die Schweiz noch Japan einschließt. Mit durchschnittlich einem bzw. fünf Tagen (je 1 000 Beschäftigte) wird in der Schweiz und in Österreich am wenigsten gestreikt. Deutschland schneidet mit 28 Ausfalltagen vergleichsweise gut ab.

Unabhängig davon, ob in einem Land häufiger oder weniger häufig gestreikt wurde, ist in den meisten der 22 betrachteten OECD-Länder ein kontinuierlicher Rückgang der Arbeitskampfaktivitäten zu beobachten. Abbildung 2 zeigt die Entwicklung des Arbeitskampfvolumens im gewichteten Durchschnitt aller Länder. Während das durchschnittliche Arbeitskampfvolumen in den siebziger Jahren heftig schwankte, ist seit 1980 ein andauernder Rückgang zu beobachten, der Ende der achtziger Jahre etwas ins Stocken geriet, sich in den neunziger Jahren aber doch fortsetzte. Am aktuellen Rand weicht das Jahr 2000 mit 85 Ausfalltagen vom allgemeinen Trend ab. Zu den Ländern mit dem stärksten Rückgang der Streikaktivitäten gehören Japan, Großbritannien, die USA und Italien. Dort gingen die Streikaktivitäten in den neunziger gegenüber den siebziger Jahren um mindestens 90 Prozent zurück. Auch hierzulande ließen die Streikaktivitäten nach. Fielen zwischen 1971 und 1980 noch durchschnittlich 52 Arbeitstage pro Jahr aus, waren es in den beiden folgenden Jahrzehnten 28 beziehungsweise 11 Tage.[3]

Bei den Indikatoren Streikbeteiligung und Streikentschlossenheit ist keine eindeutige Tendenz erkennbar. Im Durchschnitt der betrachteten Länder lag die Streikbeteiligung in der Teilperiode 1971/80 pro Arbeitskampf bei 1 110 Arbeitnehmern, in den beiden folgenden Dekaden waren es 1 129 und 1 122 Arbeitnehmer. Die Streikentschlossenheit ging zwar in einer Reihe von Ländern zurück, folgte im Durchschnitt aber ebenfalls keinem eindeutigen Trend. Ein solcher Rückgang lässt sich nur zwischen 1970 und 1982 sowie Anfang der neunziger Jahre beobachten. In der zweiten Hälfte der neunziger Jahre hat die Streikdauer aber wieder zugenommen. Als Befund kann man dennoch festhalten, dass sich mit dem Rückgang des Arbeitskampfvolumens in den meisten Ländern auch die Streikdauer verkürzt hat, die Zahl der Streikenden aber annähernd konstant geblieben ist.

Arbeitskämpfe und ökonomische Theorie

Es gibt in der ökonomischen Theorie zwar mehrere Modelle, die sich mit dem Entstehen von Arbeitskämpfen befassen. Ein allgemein anerkanntes Streikmodell, das erklären kann, warum oder wie oft gestreikt wird, gibt es allerdings nicht.[4] Nach der Lohntheorie von John R. Hicks stellen Streiks ein Drohinstrument dar, mit dem höhere Löhne durchgesetzt werden sollen. Gestreikt wird, wenn die Arbeitgeber die Streikbereitschaft der Gewerkschaften unter- oder die Gewerkschaften die Konzessionsbereitschaft der Arbeitgeber überschätzen. Weil eine Gewerkschaft gegenüber dem Arbeitgeber hin und wieder ihre Streikfähigkeit unter Beweis stellen muss, kann es aber selbst bei korrekten Einschätzungen gelegentlich zum Streik kommen.[5]

Im Vordergrund dieser Erklärung steht ein Kostenkalkül: Die Bereitschaft der Unternehmen, den Gewerkschaften höhere Löhne zu bewilligen, hängt davon ab, mit welchem Streikausmaß die Arbeitgeber rechnen. So steigt die Bereitschaft zu Lohnzugeständnissen mit dem befürchteten Ausmaß von Streiks. Umgekehrt wird die Streikwilligkeit der Gewerkschaften dadurch bestimmt, welche Lohnhöhe die Arbeitgeber ohne Streikandrohung zu zahlen bereit sind.

Eine Schwäche dieser Erklärung besteht darin, eine Gewerkschaft als homogene Einheit zu betrachten. Für die Anfangsphase gewerkschaftlicher Agitation mag diese Vorstellung zutreffend sein, da die Führungsämter meistens ehrenamtlich und nebenberuflich wahrgenommen wurden. Schon bald wurden die Interessen der Mitglieder jedoch von Verbandsfunktionären vertreten, die zugleich eigenständige Ziele verfolgen. Mit dieser Veränderung ging ein Wandel der Streikziele einher: Wurde früher in erster Linie zum Streik aufgerufen, wenn die unmittelbaren Interessen der Mitglieder bedroht waren, wird heute vor allem dann mobilisiert, wenn die Verbandsorganisation in Frage gestellt wird. Da die Gewerkschaften vielerorts Mitglieder verlieren und aufgrund der zahlreichen Fusionen zunehmend heterogene Mitgliederinteressen bündeln müssen, dient der Arbeitskonflikt auch dazu, die Mitglieder von den internen Schwierigkeiten abzulenken und stärker auf die Gruppenziele zu verpflichten.[6]

Eine dritte Funktion des Streiks ist pädagogischer Art. Die Arbeitnehmer haben aufgrund vergangener Lohnabschlüsse bestimmte Erwartungen an einen neuen Abschluss. In dem Maße, wie diese Erwartungen nicht erfüllt werden können, steigt das Konfliktpotenzial; die Wahrscheinlichkeit eines Arbeitskampfes wird größer. Kommt es zum Streik, passen sich die Erwartungen der Mitglieder über durchsetzbare Lohnsteigerungen an die tatsächlichen Gegebenheiten an. Damit schafft ein Streik die Voraussetzung für einen neuen Tarifabschluss.[7] Folgt man dieser Theorie, muss die Streikaktivität konjunkturähnliche Schwankungen aufweisen.

Als Fazit dieses kurzen Überblicks lässt sich festhalten, dass Streiks nicht nur eine Folge überzogener Erwartungen sein können, sondern auch Folge unvollkommener Information oder organisationspolitischer Bestrebungen. Unberücksichtigt bleibt dabei, dass sich die institutionell-rechtlichen Rahmenbedingungen von Land zu Land unterscheiden und zum Teil auch anders entwickelt haben. Um Aufschluss über die Bestimmungsfaktoren der Streikhäufigkeit zu erhalten, ist demnach eine empirische Bestandsaufnahme notwendig.

Empirische Analyse von Streikursachen

Die folgende empirische Analyse von Streikursachen unterscheidet zwischen makroökonomischen Faktoren, betriebswirtschaftlichen Veränderungen und politisch-institutionellen Einflüssen. Die wichtigsten makroökonomischen Faktoren sind der sektorale Strukturwandel, die Arbeitslosigkeit und die Inflation. Politisch-institutionelle Faktoren umfassen die politischen und sozialen Ziele der Gewerkschaften ebenso wie die rechtliche Ausgestaltung von Arbeitsbeziehungen und Arbeitskämpfen.[8]

Makroökonomische Einflüsse

Länderübergreifend ist seit dreißig Jahren ein sektoraler Strukturwandel hin zur Dienstleistungsgesellschaft beobachtbar. Der Anteil der Industriebeschäftigung nimmt gemessen an der Gesamtbeschäftigung kontinuierlich ab, während der Anteil der im Dienstleistungssektor Beschäftigten wächst. Da tendenziell in der Industrie mehr als im tertiären Sektor gestreikt wird - Abbildung 3 zeigt dies im OECD-Durchschnitt für die Periode 1990/2001-, beruht ein Teil des rückläufigen Arbeitskampfvolumens auf einem Struktureffekt.

Ein dämpfender Einfluss auf das Arbeitskampfvolumen dürfte auch von der Inflationsentwicklung ausgehen. Nachdem die Inflationsraten OECD-weit nach der ersten Ölpreiskrise 1973/74 stark angestiegen waren, gingen sie in den folgenden beiden Dekaden wieder nahezu kontinuierlich zurück. Je niedriger aber die erwartete Inflationsrate ist, desto geringer fallen die Lohnforderungen der auf Reallohnsicherung bedachten Gewerkschaften aus. Damit verringert sich natürlich auch das Konfliktpotenzial.[9]

Vielfach wird auch die steigende Arbeitslosigkeit als mögliche Ursache des rückläufigen Arbeitskampfvolumens angeführt.[10] Aus Angst vor weiteren Arbeitsplatzverlusten fallen die Lohnforderungen mit zunehmender Arbeitslosigkeit tendenziell moderater aus, außerdem ist die Streikbereitschaft bei hoher Arbeitslosigkeit geringer als bei Vollbeschäftigung. In beschäftigungspolitisch erfolgreichen Ländern wie Dänemark, Irland oder den Niederlanden zeigt sich dieser Zusammenhang allerdings nicht: Trotz verbesserter Arbeitsmarktlage wurde die Arbeit nicht häufiger als in Ländern mit schlechter Arbeitsmarktlage niedergelegt. Die Schweiz, Japan und Österreich sind die drei streikärmsten Volkswirtschaften, obwohl die Arbeitslosigkeit schon seit Jahrzehnten vergleichsweise niedrig ist. Möglicherweise lässt sich dies daraus erklären, dass die Unternehmen bei Fachkräftemangel von vornherein größere Lohnzugeständnisse machen.

Betriebswirtschaftliche Zwänge

Neben den gesamtwirtschaftlichen Einflüssen spielen auch veränderte Produktionsbedingungen eine wichtige Rolle. Mit der Verringerung der Fertigungstiefe und dem Abbau der Lagerhaltung sind pufferlose arbeitsteilige Wertschöpfungsketten von größter Störanfälligkeit entstanden. Arbeitsniederlegungen treffen nicht mehr allein den bestreikten Betrieb, sondern entfalten rasche und weit reichende Wirkungen auf im Wertschöpfungsprozess vor- und nachgelagerte Betriebe.

Dies übt nicht nur Druck auf die Konzessionsbereitschaft der Arbeitgeber aus.[11] Auch die Gewerkschaften haben sich im Streikverhalten den veränderten Produktionsbedingungen angepasst. Der unbefristete Schwerpunktstreik, bei dem die Arbeit branchenweit oder flächendeckend notfalls über mehrere Wochen niedergelegt wird, hat als dominierende Streikform längst ausgedient. Stattdessen werden entweder Finalproduzenten als Streikbetriebe ausgewählt oder Betriebe mit relativ großer Fertigungstiefe, größeren Lagerbeständen oder vergleichsweise langen Vorlaufzeiten bei der Zulieferung. Einer wachsenden Beliebtheit erfreuen sich auch tageweise durchgeführte befristete Wechselstreiks.[12]

Ziel dieser veränderten Streiktaktik der Gewerkschaften ist es, die so genannten Fernwirkungen von Streiks, also durch Streiks verursachte Produktionsausfälle in nicht bestreikten Betrieben, zu minimieren. Dies ist aus Sicht der Gewerkschaften notwendig, weil im Fall eines Produktionsstillstands keine Löhne gezahlt werden und damit auch Mitglieder in nicht bestreikten Betrieben einen Lohnausfall hinnehmen müssten, den die Gewerkschaften notfalls mit Unterstützungszahlungen aus der Streikkasse auszugleichen hätten. Kurze Wechselstreiks entfalten rasch ökonomischen Druck auf die Arbeitgeberseite, ohne den Streik eskalieren zu lassen und die Finanzreserven der Gewerkschaften zu sehr zu beanspruchen.

Politisch-Institutionelle Faktoren

Streiks entstehen in einem "Makroklima", in dem ökonomische Faktoren durch soziale und politische Ziele der Gewerkschaften überlagert werden. Besondere Bedeutung kommt dabei der Gewerkschaftsstruktur sowie der Schlagkraft der Gewerkschaften zu. Zunächst fällt auf, dass Länder mit zersplittertem Gewerkschaftssystem oder rivalisierenden (politisch orientierten) Richtungsgewerkschaften häufig höhere Arbeitskampfvolumina verzeichnen als Länder mit (politisch unabhängigen) Einheitsgewerkschaften, die nach dem Industrieverbandsprinzip organisiert sind, also alle Berufsgruppen einer Branche in einer Branchengewerkschaft organisieren. Beispiele für eine hohe Streikanfälligkeit sind Italien und Spanien, wo Richtungsgewerkschaften miteinander konkurrieren, sowie Island, Kanada und Australien, wo das Gewerkschaftswesen durch zahlreiche Berufsgewerkschaften zersplittert war. Beispiele für eine geringe Streikanfälligkeit sind Österreich, die Niederlande und Deutschland, wo es Industriegewerkschaften gibt. Eine Sonderstellung nehmen Japan und die Schweiz ein. Dort gibt es überwiegend Betriebsgewerkschaften, die bei Arbeitskämpfen immer berücksichtigen müssen, dass sie den Fortbestand ihres Betriebes gefährden können.

Da sich trotz unterschiedlicher Gewerkschaftsstrukturen länderübergreifend eine Tendenz zu weniger Arbeitsniederlegungen feststellen lässt, sollte der Einfluss der Gewerkschaftsstruktur in bezug auf die Streikanfälligkeit aber nicht überschätzt werden. Bei liberalisierten Kapitalmärkten und zunehmender Güter- und Faktormarktintegration müssen die Gewerkschaften, egal ob sie ideologisch-konfliktorientiert oder integrierend-konsensorientiert sind, verstärkt auf "ökonomische Sachzwänge" eingehen. Dies ist auch im Auge zu behalten, wenn man den Zusammenhang zwischen Arbeitskämpfen und gewerkschaftlicher Schlagkraft diskutiert. Letztere wird üblicherweise mit Hilfe des gewerkschaftlichen Organisationsgrades gemessen, das heißt mit dem Verhältnis der Gewerkschaftsmitglieder zur Zahl der abhängig Beschäftigten. Dabei ist es sinnvoll, auf den "Nettoorganisationsgrad" abzustellen, da dieser nur die erwerbstätigen Mitglieder berücksichtigt, während beim "Bruttoorganisationsgrad" auch Inaktive (Arbeitslose, Studenten, Rentner und Vorruheständler) mitgezählt werden.

Abbildung 4 zeigt, dass der "Nettoorganisationsgrad" im Durchschnitt von 17 OECD-Ländern in den siebziger Jahren noch leicht anstieg. Seit 1980 hat er hingegen kontinuierlich abgenommen. Parallel dazu ging auch das Arbeitskampfvolumen tendenziell zurück. Besonders deutlich wird dies bei Betrachtung eines gleitenden Drei-Jahres-Durchschnitts. Allerdings hat der Rückgang der Arbeitsniederlegungen schon in den siebziger Jahren begonnen, also zu einer Zeit wachsender gewerkschaftlicher Schlagkraft. Ohnehin lässt eine rückläufige Mitgliederentwicklung nicht unbedingt auf eine verminderte Streikkasse oder ein sinkendes Mobilisierungspotenzial und damit auf eine abnehmende Schlagkraft der Gewerkschaften schließen. Denn zum einen ist die Wirkung sinkender Beitragseinnahmen auf die Streikkasse durch gezieltere und vor allem kürzere Streiks kompensierbar. Und zum anderen ist das Mobilisierungspotenzial meist nicht auf Gewerkschaftsmitglieder beschränkt. Auch Unorganisierte schließen sich Arbeitsniederlegungen häufig an. Insgesamt sollte der Einfluss des gewerkschaftlichen Organisationsgrades auf die Streikentwicklung also nicht überschätzt werden.

Von größerer Bedeutung dürften gesetzliche Eingriffe in die Arbeitsbeziehungen sein. In Großbritannien wurden in den achtziger Jahren Gesetze erlassen, die den Einfluss der Gewerkschaften wesentlich zurückgedrängt haben.[13] Im 1980 erlassenen Employment Act wurde das Aufstellen von Streikposten auf den eigenen Betrieb beschränkt, Sympathie- und Solidaritätsstreiks verboten, die gewerkschaftliche Immunität bei Gesetzesverstößen aufgehoben, Urabstimmungen vorgeschrieben und das "Closed Shop"-Prinzip aufgebrochen, nach dem ein Arbeitnehmer vom Arbeitgeber nur angestellt werden durfte, wenn er einer im Betrieb vertretenen Gewerkschaft beitritt. Bis 1993 folgten dann alle zwei bis drei Jahre weitere Gesetze zur Eindämmung der Gewerkschaftsmacht. Die Zahl der durch Streiks und Aussperrungen ausgefallenen Arbeitstage ging drastisch zurück: Fielen 1970/79 noch jahresdurchschnittlich 569 Tage je 1 000 Beschäftigte aus, waren es 1980/89 noch 332 Tage und 1990/99 29 Tage. Inzwischen zählt Großbritannien zu den friedlichsten Volkswirtschaften, wenngleich sich die Bilanz in jüngster Zeit wieder etwas verschlechtert hat.

Neuseeland folgte dem britischen Beispiel im Jahr 1991. Im Employment Contracts Act wurde jedwede gewerkschaftliche Zwangsmitgliedschaft beseitigt und eine Wahlfreiheit für alle Arbeitnehmer eingeführt, ihre Arbeitsbedingungen entweder individuell oder kollektiv aushandeln zu können. Entscheidungen über Streiks dürfen seither nur noch auf Firmenebene gefällt werden, Arbeitskämpfe zur Durchsetzung firmenübergreifender Tarifverträge sind verboten, und für die Laufzeit eines Tarifvertrags gilt eine Friedenspflicht.[14] Ähnlich wie in Großbritannien ist auch in Neuseeland seit der Gesetzesverschärfung ein drastischer Rückgang der Streikaktivität beobachtbar: Fielen im Zeitraum 1981/90 noch 507 Tage pro Jahr aus (nach 383 Tagen zwischen 1971 und 1980), waren es 1991/2000 gerade mal 38 Tage.

Auch staatliche Schlichtungsverfahren beeinflussen die Zahl der Arbeitsniederlegungen. Das trifft weniger für das Instrument der staatlichen Zwangsschlichtung zu, da dieses meist erst zur Abwehr eines sozialen Notstands zur Anwendung kommt. Wirkungsvoller sind Verfahren, die vor dem Einleiten von Arbeitskampfmaßnahmen Schlichtungen vorschreiben, die Tarifparteien aber nicht zwingen, dem Schlichterspruch zuzustimmen. Solche fakultativen Schlichtungen können freiwillig zwischen Gewerkschaften und Arbeitgebern oder auch gesetzlich vereinbart werden.

Mit der gesetzlichen Regelung hat Irland gute Erfahrungen gemacht. Dort wurde 1991 zur Schlichtung von Arbeitskonflikten die Labour Relations Commission gegründet. Ein Jahr später wurde eine Beratungsstelle geschaffen, die zwischen den Tarifparteien moderiert. Ferner wurde ein Verhaltenskodex verabschiedet, in dem sich die Tarifparteien dazu verpflichten, Arbeitskämpfe nach Möglichkeit zu verhindern. Obwohl das Schlichtungsverfahren fakultativ ist, hat die Kommission beachtliche Erfolge erzielt. Von den 1 815 Streitfällen, die der Kommission im Jahr 2001 vorgelegt wurden, konnten 83 Prozent auf dem Wege der Schlichtung gelöst werden.[15] Im Zuge dieser Vermittlungserfolge sank die Zahl der streikbedingten Ausfalltage: Im jährlichen Durchschnitt der achtziger Jahre kamen auf 1 000 Beschäftigte noch 359 Ausfalltage, seit 1991 nur noch 98 Tage.

Die freiwillige Schlichtung hat sich in Deutschland, Österreich und den Niederlanden bewährt. Besondere Erwähnung verdient aber die Schweiz, weil die freiwilligen Selbstverpflichtungen der Tarifparteien dort am weitesten gehen. Das seit 1937 in der schweizerischen Maschinen- und Metallindustrie gültige Friedensabkommen, das Streiks und Aussperrungen als Instrumente der Tarifauseinandersetzung ausschließt, hat die Sozialpartnerschaft in der Schweiz auch in anderen Wirtschaftssektoren nachhaltig geprägt. Im internationalen Vergleich weist die Schweiz deshalb die geringste Zahl an Arbeitsniederlegungen auf.

Gewerkschaften nutzen den Arbeitskampf nicht nur als Druckmittel bei den jährlichen Lohnverhandlungen, sondern auch zur Durchsetzung bestimmter sozialpolitischer Ziele. Beispiele sind die Streiks zur Einführung der 35-Stunden-Woche in der westdeutschen Druck-, Metall- und Elektroindustrie im Jahr 1984, der im selben Jahr geführte britische Bergarbeiterstreik gegen die Schließung unrentabler Zechen, der politische Streik gegen Sozialreformen in Frankreich im Herbst 1995 oder der zehntägige Generalstreik zur Durchsetzung einer sechsten bezahlten Urlaubswoche in Dänemark im Jahr 1998. Derartige Streiks zeichnen sich nicht nur durch einen breiten Teilnehmerkreis und ihre Länge aus. Oftmals sind sie auch Ausdruck einer generellen Unzufriedenheit der abhängig Beschäftigten.

Aus diesem Grunde wäre es voreilig, die sinkenden Arbeitskampfaktivitäten einfach fortzuschreiben. Die jüngsten Erfahrungen zeigen vielmehr, dass sich insbesondere politische Streiks im Zuge des wirtschaftspolitischen Reformdrucks häufen. Im Jahr 2002 kam es zum Teil erstmals seit Jahren in einer ganzen Reihe von EU-Ländern wieder zu Generalstreiks, die tageweise das ganze ökonomische Leben eines Landes lähmten (Tabelle: s. PDF-Version). Die Proteste richteten sich in der Regel gegen Arbeitsmarkt- und Rentenreformvorschläge der nationalen Regierungen. Selbst im konsensgeprägten Österreich traten die Beschäftigten tageweise in den Ausstand, um gegen die Rentenreformpläne der Regierung zu protestieren.

Dabei nutzen die Gewerkschaften den politischen Protest als Chance, um sich als außerparlamentarische Opposition zu profilieren. Protestbewegungen werden als ein potenzielles Reservoir verstanden, aus dem sich neue Mitglieder gewinnen lassen. Angesichts der gewerkschaftlichen Organisationsprobleme ist keinesfalls auszuschließen, dass sich die Gewerkschaftsbewegung zunehmend radikalisiert und politische Streiks verstärkt als Instrument nutzt, um den allgemeinen Protest organisationspolitisch zu nutzen. Bislang lässt sich eine derartige Entwicklung zwar noch nicht feststellen. In Frankreich, Italien und Portugal war vielmehr zu beobachten, dass die Gewerkschaftsbewegung gespalten ist und oftmals nur ein Teil der Gewerkschaften zu landesweiten Generalstreiks aufgerufen hat. Sofern radikalere Gewerkschaften aus ihrer Fundamentalopposition aber organisatorisch gestärkt herausgehen sollten, besteht die Gefahr, dass auch gemäßigtere Gewerkschaften verstärkt auf Konflikte setzen.

Aufgrund der durch die demographischen Veränderungen und zum Teil auch durch die hohe Arbeitslosigkeit aufgeworfenen Probleme in den umlagefinanzierten Sozialversicherungssystemen stehen viele Länder in den kommenden Jahren vor umfangreichen Strukturreformen. Im Zuge dieser Reformen könnten politisch motivierte Arbeitsniederlegungen im Vergleich zu den konsensgeprägten neunziger Jahren wieder häufiger werden. Der produktionswirtschaftlich bedingte Trend hin zu einer kürzeren Streikdauer bei arbeitsrechtlichen Streiks dürfte dies aber zumindest teilweise ausgleichen, so dass das Arbeitskampfvolumen nicht zwangsläufig zunehmen muss.

Konfliktbewältigung jenseitsdes Arbeitskampfes

Streiks sind ein gesamtwirtschaftlich teures Mittel zur Durchsetzung tarifpolitischer Ziele. Denn bildlich gesprochen wird der zwischen den Tarifverhandlungsparteien verteilbare "Kuchen" durch einen Streik auf jeden Fall kleiner. Ökonomisch gesehen ist ein Arbeitskampf also nur sinnvoll, wenn sein Ertrag für eine Seite der Tarifverhandlungspartner mindestens genauso hoch ist wie die anteiligen Streikkosten. Mit der Einführung besonders störanfälliger, arbeitsteiliger Wertschöpfungsketten und mit der Zunahme der Wettbewerbsintensität sind die potenziellen Konfliktkosten der Arbeitgeber zumindest im Bereich handelbarer Güter in den letzten zwanzig Jahren deutlich gestiegen. Auf der anderen Seite sind die Gewerkschaften in der Lage, ihre Konfliktkosten durch flexible und zeitlich befristete Wechselstreiks zu minimieren. Von einer Kampfparität zwischen den Tarifparteien kann vor diesem Hintergrund daher in vielen Sektoren der Volkswirtschaft keine Rede mehr sein.

Wenn sich aber die Streikkostenanteile zu Ungunsten der Arbeitgeber verschoben haben, können sich die Gewerkschaften ihren Verzicht auf Streiks durch höhere Löhne und bessere Arbeitsbedingungen von den Arbeitgebern bezahlen lassen. Die Folge könnten Lohnerhöhungen sein, die überein beschäftigungspolitisch vertretbares Maß hinausgehen.[16] Dies gilt umso mehr, je stärker die Gewerkschaften die Interessen der Arbeitsplatzbesitzer über die Interessen der Arbeitslosen stellen.

Vor dem Hintergrund dieser potenziell effizienzmindernden Kampfdisparität stellt sich die Frage, ob der institutionelle Ordnungsrahmen von Tarifauseinandersetzungen an die neue Situation angepasst werden sollte. Vielen gilt das deutsche Sozialmodell aufgrund seiner friedensstiftenden Wirkung als eine Orientierungsmarke (Bench-mark), die allenfalls vom schweizerischen Ansatz einer absoluten Friedenspflicht an Effizienz übertroffen wird. Weil sich die Gewerkschaften ein Mehr an Arbeitsfrieden immer durch bessere Arbeitsbedingungen oder höhere Löhne abkaufen lassen, laufen aber beide Ansätze Gefahr, nur "zweitbeste Lösungen" zu sein. Denn wenn solche Verbesserungen nicht durch entsprechende Produktivitätsfortschritte gedeckt sind, entsteht ein Kostenproblem, das sich negativ auf Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung auswirkt.

Eine "erstbeste Lösung" ließe sich erreichen, wenn die Gewerkschaften bei ihren Lohnforderungen mehr Rücksicht auf die Interessen der Arbeitslosen nehmen würden. In Schweden wurde 1997 zwischen Gewerkschaften und Arbeitgebern ein so genanntes Industrieabkommen geschlossen, das auf die Stärkung der Entwicklung, Rentabilität und Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen abzielt. Um den Arbeitsfrieden zu stärken, können neutrale Vermittler Streiks um zwei Wochen aufschieben oder zwecks Verhandlungen unterbrechen. [17]

Leider scheitern solche den Standort und damit auch die Beschäftigung sichernden Vereinbarungen oft daran, dass die beschäftigungspolitische Verantwortung der Tarifparteien zu einem großen Teil auf den Staat abgewälzt werden kann. Abhilfe könnte eine Einbindung der Tarifparteien in Sozialpakte schaffen. Vor allem kleinere EU-Volkswirtschaften wie Finnland, Irland und die Niederlande haben mit dreiseitigen Vereinbarungen gute Erfahrungen gemacht, weil sie die Tarifparteien dazu zwingen, gesamtwirtschaftliche Verantwortung zu übernehmen. Die bei korporatistischen Lösungen immer bestehende Tendenz zur Besitzstandswahrung, ihr Hang zur Kurzfristorientierung und ihr Zwang zu Paketlösungen, die Dritte belasten können, lassen sich durch ein Bekenntnis aller Akteure zu marktkonformen Antworten und Reformen umgehen.[18]

Als Alternative bieten sich Möglichkeiten an, die auf eine gesetzliche Stärkung des so genannten Ultima-Ratio-Prinzips hinauslaufen, nach dem ein Arbeitskampf erst nach Ausschöpfung aller friedlichen Verhandlungsmittel geführt werden darf. Um Eingriffe in die Tarifautonomie zu minimieren, die nach verbreiteter Auffassung auch das Recht auf Streik und Aussperrung beinhaltet, sind verschiedene Abstufungen denkbar. Eine Minimalanforderung bestünde darin, Urabstimmungen in allen Tarifbereichen verbindlich vorzuschreiben. Da sich einem Streik auch unorganisierte Arbeitnehmer anschließen können, sollte das notwendige Zustimmungsquorum nicht nur auf die Zahl der abstimmungsberechtigten Gewerkschaftsmitglieder, sondern auf alle Beschäftigten bezogen werden. Im Gegenzug könnte das Quorum gesenkt werden. Flankierend sollte die Regelung gelten, dass Arbeitskämpfe generell erst zulässig sind, wenn vorher erfolglos geschlichtet wurde. Dies würde vor allem in Ländern mit konkurrierenden Richtungsgewerkschaften disziplinierend wirken.

Internetverweise
Publikationen des IW Köln
Laborsta

Fußnoten

1.
Vgl. International Labor Organisation, Statistical Yearbook (2001), Genf 2002.
2.
Vgl. dies., Sources and Methods, Vol. 7: Strikes and Lockouts, Genf 1993.
3.
Vgl. Hagen Lesch, Streik und Arbeitskampfregeln im internationalen Vergleich, in: iw-trends, 29 (2002) 2, S. 5 - 17.
4.
Vgl. Bernhard Külp, Streik und Streikdrohung, Berlin 1969; Manfred Gärtner, Arbeitskonflikte in der Bundesrepublik Deutschland, Berlin u.a. 1989.
5.
Vgl. John R. Hicks, The Theory of Wages, London 1963 2 , S. 136 - 158.
6.
Vgl. B. Külp (Anm. 4), S. 44ff.
7.
Vgl. Orley A. Ashenfelter/George E. Johnson, Bargaining Theory, Trade Unions, and Industrial Strike Activity, in: American Economic Review, 59 (1969) 1, S. 35 - 49.
8.
Vgl. Hagen Lesch, Arbeitskämpfe im internationalen Vergleich - Trends und Einflussfaktoren, in: iw-trends, 28 (2001) 3, S. 5 - 27.
9.
Vgl. ebd., S. 17f.
10.
Vgl. Claus Schnabel, Arbeitskämpfe im internationalen Vergleich 1970/96, in: iw-trends, 25 (1998) 1, S. 17.
11.
Vgl. Ulrich Döring, Zur Konfliktfähigkeit deutscher Großunternehmen bei Tarifauseinandersetzungen, in: Der Betrieb, 54 (2001) 27/28, S. 1430 - 1433.
12.
Vgl. Christoph Ehlscheid/Richard Rohnert, Arbeitskampf in der Krise, in: Sozialismus, 20 (1994) 6, S. 62ff.
13.
Vgl. John T. Addison/W. Stanley Siebert, Changes in Collective Bargaining in the U.K., IZA Discussion Paper Nr. 562; Bonn 2002.
14.
Vgl. Kevin Hince/Martin Vranken, A Controversial Reform of New Zealand Labour Law: The Employment Contracts Act 1991, in: International Labour Review, 130 (1991) 4, S. 475-493.
15.
Vgl. Labour Relations Commission, Annual Report 2001, S. 21.
16.
Vgl. U. Döring (Anm. 11), S. 1432.
17.
Vgl. Nils Elvander, Two Labour Market Regimes in Sweden. An Comparison Between the Saltsjöbaden Agreement of 1938 and the Industrial Agreement of 1997, in: Industrielle Beziehungen, 10 (2003) 1, S. 146 - 159.
18.
Vgl. Wissenschaftlicher Beitrat beim BMWA, Aktuelle Formen des Korporatismus, Berlin 2000.

Hagen Lesch

Zur Person

Hagen Lesch

Dr. rer. pol., geb. 1964; Leiter des Referats "Lohn- und Tarifpolitik" im Institut der deutschen Wirtschaft Köln (IW) und Lehrbeauftragter an der Rheinischen Fachhochschule Köln.
Anschrift: IW Köln, Gustav-Heinemann-Ufer 84 - 88, 50968 Köln.
E-Mail: Lesch@iwkoeln.de

Veröffentlichungen u.a: Das deutsche System der Lohnfindung unter Anpassungsdruck, Köln 2001; Streitpunkt "lohnpolitischer Verteilungsspielraum", Köln 2002; Die Allgemeinverbindlichkeit von Tarifverträgen, Köln 2003.


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