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12.9.2003

Spielt Europa in Lateinamerika noch eine Rolle?

Nicht Konkurrenz, sondern zwei neuere Trends prägen das transatlantische Verhältnis in Lateinamerika: eine Arbeitsteilung in der Region und eine Annäherung der Strategien gegenüber Konfliktstaaten.

Einleitung

Zynisch betrachtet, könnte momentan nur eine Krise von internationalem Ausmaß Lateinamerika vor der Bedeutungslosigkeit retten. So klagt der mexikanische Schriftsteller Carlos Fuentes: "Niemand denkt an Lateinamerika, niemand interessiert sich dafür. Würden wir hundert Prioritäten aufstellen, stünde Lateinamerika an letzter Stelle."[1] Ist das Desinteresse der USA an seiner südlichen Nachbarregion konjunkturell und durch die Dominanz der sicherheitspolitischen Agenda bedingt, hat Europa Lateinamerika im Zuge der Erweiterung und Vertiefung seines Integrationsprozesses schon seit längerem aus dem Blickfeld verloren.[2]






Unerschütterliche Optimisten sehen darin einen Vorteil, weil die Beziehungen der EU mit Lateinamerika von Kontinuität und nicht, wie in den siebziger und achtziger Jahren, von akuten Krisen gekennzeichnet seien. Die These der Beständigkeit wird von chronischen Pessimisten widerlegt, die anhand der Handelsentwicklung nachweisen, dass sich die EU aus Lateinamerika zurückzieht und den Subkontinent den Amerikanern überlässt. Ausgenommen vom Trend der "Amerikanisierung" der lateinamerikanischen Wirtschaften ist allein der von Brasilien dominierte, vorwiegend europäisch geprägte MERCOSUR (Mercado Común del Cono Sur), eine Wirtschaftsgemeinschaft, mit der die EU seit 1999 Verhandlungen über ein Assoziationsabkommen führt.

I. Brüssel und Washington: Arbeitsteilung statt Konkurrenzverhältnis

Als bedeutendster außenpolitischer Partner muss bei einer Bestandsaufnahme der Beziehungen zwischen der EU und Lateinamerika ein dritter Spieler berücksichtigt werden: die USA. Diese drei bilden ein asymmetrisches Dreieck. Die USA haben sich als klare Führungsmacht profiliert, die EU ist eine Wirtschaftsmacht mit schwacher Außen- und Sicherheitspolitik und Lateinamerika eine fragmentierte Region mit geteilter Identität. Seit der Proklamation der Monroe-Doktrin 1823 entwickelten die USA und Europa in der Region ein Konkurrenzverhältnis, das sich im Zuge des Rückzugs auf den eigenen Kontinent jedoch allmählich abschwächt: Lateinamerika und die USA wollen in den kommenden Jahren die kontinentale Freihandelszone ALCA verwirklichen, für die EU steht die Osterweiterung im Mittelpunkt ihrer Agenda.

Eine wirtschaftliche Konkurrenzbeziehung zwischen Europa und den USA in Lateinamerika ist heute mehr Wunschdenken[3] als Realität. Die Zahlen sprechen für eine Ausweitung des US-amerikanischen Einflusses in Lateinamerika und umgekehrt für die wachsende Bedeutung der Latinos in den Vereinigten Staaten. Die USA sind der wichtigste Investor und Handelspartner Lateinamerikas. Umgekehrt sind die Nachbarstaaten ein größerer Absatzmarkt für amerikanische Produkte als die EU: Mit einem Anteil von 37 Prozent am Außenhandel sind Kanada und Mexiko die zentralen Wirtschaftspartner der USA. Die 38,8 Millionen Hispanos machen 13 Prozent der amerikanischen Bevölkerung aus und sind damit zur größten Minderheit aufgestiegen.[4]

Das transatlantische Verhältnis in Lateinamerika wird weniger durch Konkurrenzdenken als durch zwei neuere Trends geprägt: 1) eine inhaltliche und geographische Arbeitsteilung in der Region und 2) eine wachsende Annäherung der europäischen Positionen an die US-Politik gegenüber den Konfliktstaaten Kolumbien und Kuba. Realpolitisch betrachtet, haben sich die EU und die USA Lateinamerika in unterschiedliche Interessenzonen aufgeteilt. Während der großkaribische Raum von Mexiko bis Kolumbien seine Außenbeziehungen auf die USA konzentriert, ist der MERCOSUR noch immer eine europäische Domäne. Diese geographische Arbeitsteilung gilt sowohl für die wirtschaftliche Präsenz beider Akteure in Lateinamerika als auch für die Vergabe der Entwicklungszusammenarbeit.

Ebenso wie in anderen Weltregionen haben Washington und Brüssel auch ihre Kompetenzen in Lateinamerika klar voneinander abgegrenzt: Nach der Devise "trade not aid" ist die Lateinamerika-Politik der USA von Wirtschaftsinteressen bestimmt, die europäische von der traditionellen Nord-Süd-Kooperation. Folglich ist die EU Lateinamerikas wichtigster entwicklungspolitischer Partner, die USA sind sein bedeutendster Absatzmarkt und Warenlieferant. Gemessen an ihren Ergebnissen funktioniert die amerikanische Politik besser als die europäische. Die Handelsstrategie der USA hat zu einem erheblichen Anstieg des Warenaustausches innerhalb des Kontinents geführt: Die 35 Staaten des Kontinents wickeln fast zwei Drittel des Handels untereinander ab. Demgegenüber hat die europäische Strategie keine Erfolge gezeigt. Trotz der Entwicklungshilfe der EU wird die soziale Kluft in der Region immer größer: Mehr als 40 Prozent der Lateinamerikaner leben in Armut, und in Ländern wie Brasilien oder Guatemala hat die Einkommenskonzentration extreme Ausmaße angenommen.

II. Gibt es eine europäische Lateinamerika-Politik?

Im Gegensatz zu den USA[5] zeichnet sich die Politik der EU gegenüber Lateinamerika durch die nahezu vollständige Abwesenheit langfristiger strategischer Überlegungen aus. In einer kaum beachteten Resolution forderte das Europäische Parlament den Rat der EU bereits im Oktober 2001 auf, eine kohärente Lateinamerika-Strategie zu definieren. Dies ist bisher nicht geschehen und zeichnet sich auch im Vorfeld des dritten europäisch-lateinamerikanischen Gipfeltreffens, das im Mai 2004 in Mexiko stattfindet, nicht ab. Zwar stellt die Kommission seit der Verordnung von 1992[6] fünfjährige Leitlinien zur Entwicklungskooperation mit Lateinamerika auf, eine Strategie lässt sich dahinter jedoch nicht vermuten. Mal stehen humanitäre Aspekte im Vordergrund, dann wieder die Menschenrechte, zeitweilig dominierte das Drogenthema, dann Naturkatastrophen, und jetzt wird das Thema Sozialpolitik in den Mittelpunkt gerückt. Zusammengenommen lesen sich die Papiere wie eine Aneinanderreihung guter Wünsche und wohl gemeinter Ratschläge, wie Lateinamerika seine soziale Krise - möglichst ohne mehr Geld aus Europa - doch noch in den Griff bekommen kann.

Bislang gibt es ebenso wenig eine Lateinamerika-Strategie der EU wie es eine gemeinsame europäische Außenpolitik oder ein Lateinamerika gibt. Dies ist maßgeblich auf die unterschiedlichen Interessenprofile der jeweiligen Länder und auf die Vielzahl der beteiligten Akteure zurückzuführen. Die Beziehungen werden geprägt von 15 europäischen sowie 33 lateinamerikanischen und karibischen Ländern sowie von den beiden supranationalen Akteuren Europäische Kommission und Europäisches Parlament. Hinzu kommt die nichtstaatliche Ebene der Kooperation zwischen Unternehmern, Gewerkschaften, Universitäten, Nichtregierungsorganisationen und anderen gesellschaftlichen Organisationen. Die Interessenvielfalt schafft zwar ein neues Modell, verlangsamt aber den Prozess der Konsensfindung innerhalb und zwischen beiden Regionen, schafft aber gleichzeitig ein neues Modell der "inter-regionalen Mehrebenenpolitik". Das Ergebnis ist eine komplexe, geteilte Architektur der Beziehungen.

1) Interregionale Kooperation: Gipfeltreffen zwischen den Staats- und Regierungschefs, Dialog zwischen den Außenministern von EU und Rio-Gruppe sowie interparlamentarische Konferenzen zwischen dem Europäischen und Lateinamerikanischen Parlament; Kooperationsrahmenabkommen der EU mit allen lateinamerikanischen Ländern außer Kuba; regionale Kooperationsprogramme für Lateinamerika - Al-lnvest, Urb-Al, Atlas, Alfa, Alure, Alis und Alaan - in den Bereichen wirtschaftliche Zusammenarbeit, Energie, Kommunalentwicklung, Informationsgesellschaft und Wissenschaftskooperation.

2) Subregionale und individuelle Zusammenarbeit: Freihandelszonen und politischer Dialog mit Mexiko, Chile und dem MERCOSUR; politischer Dialog, Entwicklungshilfe und unilaterale Handelspräferenzen mit Zentralamerika; Kooperation im Bereich Drogenbekämpfung, Entwicklungshilfe und unilaterale Handelspräferenzen mit der Andengemeinschaft; Europäischer Entwicklungsfonds für die karibischen Mitgliedsstaaten des Cotonou-Abkommens zwischen der EU und den AKP-Staaten[7]; bilaterale Kooperationsabkommen der EU-Mitgliedsstaaten mit lateinamerikanischen Ländern.

Diese Politik der "variablen Geometrie", zugeschnitten auf die Bedürfnisse der lateinamerikanischen Partner, geht einher mit einer Politik der "unterschiedlichen Geschwindigkeiten", zugeschnitten auf die europäischen Wirtschaftsinteressen. Während die Schwellenländer Chile, Mexiko und der MERCOSUR Freihandelszonen mit der EU etablieren, steht die entwicklungspolitische Komponente der Zusammenarbeit im Mittelpunkt der Beziehungen mit den Ländern der Karibik, Zentralamerikas und der Andenregion. Diese heterogene Politik und die bevorstehende Osterweiterung der EU machen die europäische Vorstellung von einem konzertierten Inter-Regionalismus - bei dem jede Region mit einer Stimme spricht - zunehmend obsolet. Schon das Gipfeltreffen 2004 in Mexiko wird in einer neuen Konstellation stattfinden: 25 europäische werden auf 33 karibische und lateinamerikanische Länder treffen. Allein durch die große Anzahl der vertretenen Staaten werden die interregionalen Gipfeltreffen kaum mehr als den politischen Rahmen für Beziehungen bilden, die schon längst bilateralen oder subregionalen Mustern der Zusammenarbeit folgen.

III. Strategische und nicht-strategische Bereiche der Zusammenarbeit

Auf ihrem ersten Gipfeltreffen im Mai 1999 in Rio de Janeiro einigten sich die 48 Staaten der EU, Lateinamerikas und der Karibik auf eine strategische Partnerschaft für das 21. Jahrhundert. Zugrunde gelegt werden die drei Säulen Wirtschaftskooperation, politischer Dialog und Entwicklungshilfe. Die nachfolgend aufgestellte gemeinsame Wunschliste von elf eher willkürlichen Prioritäten[8] bezieht sich fast ausschließlich auf nicht-ökonomische Themen. Dies ist ein Hinweis auf den Bedeutungsverlust der wirtschaftlichen Zusammenarbeit in den biregionalen Beziehungen.

Wirtschaftsbeziehungen im Abschwung

Im Bereich der wirtschaftlichen Zusammenarbeit bleibt eine strategische Partnerschaft zwischen der EU und Lateinamerika eine Illusion. Lateinamerika ist im Außenhandel der EU weniger bedeutend als die Schweiz, hat aber die zehnfache Einwohnerzahl. Der Anteil Lateinamerikas an den Im- und Exporten der EU beträgt etwa drei Prozent. Umgekehrt war die EU in den vergangenen Jahren der größte Investor Lateinamerikas, sein zweitbedeutendster Importeur und sein dritter Absatzmarkt. In den vergangenen Jahren hat die EU gegenüber den USA deutliche Marktanteilsverluste hinnehmen müssen: Zwischen 1990 und 2000 verlor die EU als Exporteur etwa fünf, als Abnehmer lateinamerikanischer Produkte sogar sieben Prozentpunkte.

Die EU reagierte mit neuen Offerten und unterzeichnete mit Mexiko (2000) und Chile (2002) Assoziationsabkommen einschließlich einer Handelsliberalisierung.[9] Der Abschluss der Freihandelsverhandlungen erfolgte jedoch in umgekehrter Reihenfolge zum Angebot, widerlegte die europäische Rhetorik der "Süd-Süd-Nord Kooperation" mit Integrationsbündnissen und entsprach nicht den wirtschaftlichen Schwerpunkten der EU in Lateinamerika. Die EU stellte dem MERCOSUR bereits 1995 als erstem lateinamerikanischen Partner ein Freihandelsabkommen in Aussicht, das jedoch acht Jahre später noch immer nicht unterzeichnet ist. Dies ist umso paradoxer, als der Block (Argentinien, Brasilien, Paraguay, Uruguay) mit Abstand der wichtigste Partner der EU in Lateinamerika ist. Zwei Drittel der europäischen Direktinvestitionen gingen in den MERCOSUR; auf den Block entfällt die Hälfte des lateinamerikanischen Warenaustausches mit der EU. Umgekehrt ist die EU mit einem Viertel des Gesamthandels und über 60 Prozent der Direktinvestitionen der zentrale Wirtschaftspartner des MERCOSUR. Somit wäre eine Assoziation für beide Partner von strategischem Gewicht.

Diese Erwägungen sollten beim langwierigen Streit über argentinisches Rindfleisch, brasilianischen Zucker, Getreide, Rotwein und andere landwirtschaftliche Erzeugnisse aus Südamerika stärkere Berücksichtigung finden. Der leidige Interessenkonflikt im Agrarsektor, der nur 17 Prozent des Handels der EU mit Chile ausmacht, aber fast 50 Prozent der Exporte des MERCOSUR nach Europa, hat ein Abkommen bisher verhindert. Schließlich würde eine Freihandelszone mit dem MERCOSUR, die ohnehin frühestens 2015 verwirklicht wäre, angesichts der geringen Bedeutung des Blocks im Außenhandel der EU (etwa zwei Prozent) wohl kaum eine Bedrohung für europäische Landwirte darstellen. Mit diesem Argument fordern die Staaten des MERCOSUR seit Jahrzehnten eine Beendigung der Agrarsubventionen und des Protektionismus der EU, aber Politik wird von Interessen dominiert und folgt nicht immer rationalen Handlungsmustern. Die EU ist, im Gegensatz zu Lateinamerika, ein Integrationsmodell des "geschlossenen", nicht des "offenen" Regionalismus. Dies gilt zumindest für die gemeinsame europäische Agrarpolitik, die von der politischen Lobby der Landwirte bestimmt wird und deren Anteil am Haushalt der EU trotz ihrer geringen gesamtwirtschaftlichen Bedeutung noch immer 47 Prozent beträgt. Allerdings geben die jüngsten Fortschritte im stockenden Reformprozess der europäischen Agrarpolitik - etwa der am 26. Juni 2003 getroffene Beschluss, Subventionen künftig nicht mehr nach Produktion und Fläche zu vergeben - Anlass zur Hoffnung, dass die EU noch vor den USA ein Freihandelsabkommen mit dem MERCOSUR unterzeichnen wird.

Ein komparativer Vorteil der EU gegenüber den USA ist das über Freihandel hinausgehende europäische Verständnis von Integration, das sich in Lateinamerika vorwiegend im MERCOSUR widerspiegelt. Deshalb sind die Beziehungen zum MERCOSUR ein entscheidender Test für die traditionelle europäische Lateinamerika-Politik, will man auch im Eigeninteresse "Integrationsexport" betreiben und dem "Teile und herrsche" der USA ein "Integriere und verhandle" entgegensetzen. Aus den bisherigen Freihandelsprozessen der EU mit Lateinamerika lässt sich eher die Schlussfolgerung ziehen, dass bilaterale Beziehungen leichter zu managen und Erfolg versprechender sind als Verhandlungen mit Ländergruppen, die einen intraregionalen Konsens und einen fortgeschrittenen Integrationsprozess voraussetzen. Ob Zentralamerika und die Andengemeinschaft Freihandelsabkommen mit des EU verhandeln werden, ist momentan ebenso ungewiss wie der Zeitpunkt einer interregionalen Assoziation mit dem MERCOSUR.

Neue politische Allianz nach dem Irak-Krieg?

Mit keinem anderen Partner unterhält Lateinamerika einen so intensiven politischen Dialog wie mit der EU. Er unterscheidet sich insofern vom interamerikanischen System, als er regelmäßig, auf allen politischen Ebenen und auf gleicher Augenhöhe stattfindet. Die komparativen Vorteile einer politischen Partnerschaft zwischen der EU und Lateinamerika bestehen vor allem in einem Ausbau der Zusammenarbeit bei internationalen Fragen. Die Herausbildung eines multipolaren Systems als Voraussetzung für Global Governance im Sinne einer konzertierten "Weltinnenpolitik" sind primäre Interessen Lateinamerikas und Europas, um Alleingänge der USA zu verhindern und das eigene Gewicht im internationalen System zu stärken.

Auf globaler Ebene gibt es eine Reihe von gemeinsamen Herausforderungen, wie die seit Jahren anstehende Reform des Systems der Vereinten Nationen, eine Neugestaltung des internationalen Finanzsystems - das seine Schwäche zuletzt während der Argentinien-Krise unter Beweis gestellt hat - und die Entwicklung gemeinsamer Positionen bei internationalen Konflikten. Dabei haben die Anschläge vom 11. September 2001 die Prioritäten stärker zugunsten der Entwicklung von Initiativen im Bereich der Sicherheitspolitik und der Terrorismusbekämpfung verlagert. Auch hier decken sich die Interessen Lateinamerikas und der EU nicht in allen Punkten mit denen der USA, denn beide Akteure plädieren für eine stärkere Akzentuierung der friedlichen Konfliktbeilegung und lehnen Konzepte wie "Schurkenstaaten" oder "Achse des Bösen" ab.

Nach dem Irak-Krieg sind Europa und Lateinamerika wieder enger zusammengerückt. Dies gilt vor allem für das "alte Europa" der deutsch-französischen Allianz und das "alte Lateinamerika", zu dem vor allem die jetzt sozialdemokratisch regierten Länder Brasilien und Argentinien gehören. Grundlage für eine engere politische Zusammenarbeit zwischen europäischen und lateinamerikanischen Staaten ist sowohl eine politische Präferenz für das Modell des rheinischen Kapitalismus als auch eine kritische Haltung gegenüber dem Unilateralismus der USA. In der gegenwärtigen internationalen Konjunktur ist Europa für Lateinamerika ein zunehmend attraktiver Partner, der für ein nuanciert anderes Wertesystem steht als die USA, nämlich zugunsten von Rechtsstaatlichkeit, Multipolarität, politischem Dialog und friedlicher Konfliktbeilegung. Auch für die EU bilden politische und kulturelle Affinitäten mit Lateinamerika die Voraussetzung für eine engere Partnerschaft bei der Gestaltung des internationalen Systems. Hier sollten sich beide Regionen ergänzen und ihre Vorstellungen von einer gerechteren, friedlicheren und paritätischen Weltordnung gemeinsam vertreten. Konkrete Vorschläge könnten beide Regionen im Rahmen ihres Dialogs am Rande der UN-Vollversammlungen formulieren.

Hilfe statt Handel? Die EU als Sozialpartner Lateinamerikas

Die EU übernimmt in Lateinamerika in zweierlei Hinsicht die Rolle eines externen Sozialpartners: auf der konzeptionellen Ebene durch ihr Ideal der staatlich finanzierten Solidargemeinschaft und auf der praktischen Ebene als bedeutendster Geber von Entwicklungshilfe (vgl. Tabelle). Im Zeitraum 2000/2001 beteiligte sich die EU mit 38,5 Prozent an der Gesamthilfe Lateinamerikas,[10] die USA hingegen nur mit 27,2 Prozent.[11] Auch im entwicklungspolitischen Bereich haben die EU und die USA ihre Interessensphären klar definiert. Im Zuge der Terrorismus- und Drogenbekämpfung konzentrieren die USA ihre Hilfe auf die Andenländer, die über die Hälfte der Entwicklungsgelder für Lateinamerika ausmachen. Allein Kolumbien erhielt im Rahmen des "Plan Colombia" mit 228 Millionen US-Dollar ein Viertel der Gelder. Demgegenüber ist Zentralamerika noch immer die von der EU am meisten geförderte Region in Lateinamerika. Vor allem Spanien konzentriert seine Entwicklungskooperation verstärkt auf Mittelamerika, insbesondere auf Nicaragua.

Ist der Stellenwert Lateinamerikas in der bilateralen Hilfe der EU-Mitgliedsländer in etwa konstant geblieben, nimmt die Region den letzten Rang in der Entwicklungszusammenarbeit (EZ) der Europäischen Kommission ein. Von insgesamt 9,3 Milliarden Euro im Haushaltsjahr 2000 erhielt Lateinamerika gerade einmal 429 Millionen. Dies entspricht einem außerordentlich bescheidenen Anteil von vier Prozent, weit hinter den AKP-Staaten, Osteuropa, den Mittelmeerländern und Asien. Seit den achtziger Jahren ist Lateinamerika gemeinsam mit Asien Teil einer entwicklungspolitischen Haushaltslinie für die so genannten nicht assoziierten Länder. Um diesen historischen Antagonismus aufzuheben, fordert das Europäische Parlament ein eigenes, großzügigeres Budget.[12]

Momentan widmet sich die EU-Kommission der Herkulesaufgabe, wie ein gerechteres Lateinamerika zu gestalten sei. Zum Thema soziale Kohäsion in Lateinamerika und der Karibik wurde in Brüssel Anfang Juni eine erste gemeinsame Konferenz mit der Interamerikanischen Entwicklungsbank (BID)[13] einberufen, die den Auftakt für eine engere Kooperation beider Institutionen in Lateinamerika bilden soll. Da das Thema soziale Ungleichheit im Mittelpunkt des nächsten europäisch-lateinamerikanischen Gipfeltreffens in Mexiko stehen soll, könnte die EU bei dieser Gelegenheit konkrete Hilfszusagen machen und ebenso wie gegenüber anderen Regionen zu mehrjährigen Finanzierungsvorgaben übergehen. Auf diese Weise würde Lateinamerika, wie die karibischen Staaten, in der multilateralen EZ der Kommission zu einer strategischen Region aufgewertet.

Die Aufstockung der Gelder sollte mit einer engeren Zusammenarbeit der EU bei den notwendigen lateinamerikanischen Strukturreformen verbunden sein, denn in den vergangenen Jahren hat sich das Entwicklungsgefälle in der Region weiter vertieft. So ist die wachsende Kriminalität und das Nord-Süd-Gefälle in reichen Ländern wie Argentinien, Brasilien oder im Erdölstaat Venezuela kein Problem geringer finanzieller Ressourcen, sondern ihrer besseren Verteilung. Noch immer ist Lateinamerika die Region mit der ungerechtesten Einkommensverteilung der Welt. Hierauf kann die EU nur wenig Einfluss nehmen. Zwar wird die Hilfe jetzt stärker konditioniert, indem man ihre Vergabe von Steuerreformen, Good Governance und Programmen zur Armutsbekämpfung abhängig macht, die Erfolge stellen sich aber allenfalls langfristig ein. Zudem sind die meisten lateinamerikanischen Staaten so hoch verschuldet und abhängig von den Auflagen internationaler Finanzorganisationen, dass den Regierungen nur wenig Spielraum für soziale Akzente bleibt. Es geht deshalb nicht nur um die Knüpfung der Entwicklungszusammenarbeit an eine bessere staatliche Sozial- und Steuerpolitik, sondern auch um Auswege aus der Schuldenfalle ohne den Preis weiterer Armut. Diese Strukturprobleme sollten von der aktuellen Debatte über die soziale Ungerechtigkeit in Lateinamerika aufgegriffen werden und auf dem Gipfeltreffen in Mexiko in konkrete Initiativen münden.

IV. Die bilateralen Beziehungen: der Faktor Spanien

Deutschland als wichtigste Handelsmacht und Spanien als traditionelle Brücke zu Europa sind die zentralen bilateralen Partner Lateinamerikas. Während Spanien ein verstärktes wirtschaftliches Interesse an seinen ehemaligen Kolonien in Übersee zeigt, ist Deutschland vor allem im Bereich der Direktinvestitionen in Lateinamerika deutlich zurückgefallen und besetzt heute innerhalb der EU nur noch den fünften Rang.[14] Auch als Geber von Entwicklungshilfe ist nicht mehr Deutschland, sondern mit einem Anteil von knapp 13 Prozent Spanien der bedeutendste europäische Partner Lateinamerikas. Obwohl die Handelsbeziehungen stabil sind und Deutschland seine erste Position im europäischen Warenaustausch mit Lateinamerika hält, ist in den nächsten Jahren kein weiteres nennenswertes Engagement von deutscher Seite zu erwarten. Im Gegenteil, angesichts der verstärkten "Ostorientierung" in der deutschen Außen- und Außenhandelspolitik ist ein weiterer Rückgang der Wirtschaftsbeziehungen und der Entwicklungszusammenarbeit mit Lateinamerika wahrscheinlich.

Seit mehr als einem halben Jahrhundert ist Spanien der wichtigste europäische Partner Lateinamerikas. Um die historische Allianz zu bewahren und kulturell zu stärken, finden seit 1991 jährliche Iberoamerikanische Gipfeltreffen zwischen Spanien, Portugal und lateinamerikanischen Ländern statt.[15] Ihr bedeutendstes Ergebnis ist die Erhöhung der Entwicklungskooperation mit Lateinamerika auf mehr als die Hälfte des spanischen Gesamtbudgets für Entwicklungszusammenarbeit. Gleichzeitig ist Spanien ein wichtiger Wirtschaftspartner Lateinamerikas. Zwar wurden die Handelsbeziehungen seit dem EU-Beitritt Spaniens deutlich zurückgefahren,[16] dafür stiegen aber die Direktinvestitionen spanischer Großunternehmen in der Region. In den vergangenen zehn Jahren war Spanien für die Hälfte der europäischen Direktinvestitionen in Lateinamerika verantwortlich und nimmt nach den USA einen zweiten Rang ein.[17] Ausschlaggebend hierfür war die Privatisierung von Staatsbetrieben in Argentinien, Brasilien, Chile und Mexiko, den bedeutendsten Empfängern spanischen Kapitals. Die Finanzkrise in Argentinien beendete den Boom: 2002 fielen die spanischen Direktinvestitionen wieder um 27 Prozent.[18] Inzwischen setzt Spanien verstärkt auf Brasilien und hat sich 2001 als größter Investor des Landes profiliert. Die Distanz zwischen Spanien und dem portugiesischsprachigen Brasilien soll durch eine bilaterale Allianz, auf die sich die Regierungschefs Lula und Aznar kürzlich in Madrid einigten, verringert werden.[19]

Gerade angesichts der ökonomischen "Rückeroberung" erstaunt es, dass Spanien mit Ausnahme eines Entwicklungsprogramms für Zentralamerika keine eigene Lateinamerika-Strategie formuliert hat und der Region lediglich einen Absatz im Dokument seiner EU-Präsidentschaft im ersten Halbjahr 2002 widmete. Auch während des zweiten europäisch-lateinamerikanischen Gipfels in Madrid - der wegen des spanischen Vorsitzes um ein Jahr verschoben wurde - legte die Regierung Aznar keine konkreten Initiativen der Zusammenarbeit vor. Die drei in Madrid unterzeichneten Dokumente enthalten keinen Hinweis darauf, wie denn nun eine strategische Partnerschaft mit Lateinamerika aussehen soll. In Madrid gelangte allerdings erstmals das Thema Sicherheitskooperation auf die biregionale Agenda. Hier wurde der Allianz zwischen den Regierungen Bush, Aznar und Blair Rechnung getragen.

V. Renaissance der Sicherheitspolitik?

Bis heute sind Lateinamerika und Europa im Bereich der Sicherheitspolitik "Juniorpartner" der USA geblieben. Diese Tatsache macht sich im neuen internationalen Kontext nach dem 11. September 2001 wieder stärker bemerkbar. So zwingt die veränderte internationale Situation Lateinamerika und Europa zu einer Renaissance der Sicherheitspolitik. Es sei daran erinnert, dass der politische Dialog zwischen beiden Regionen ursprünglich sicherheitspolitisch motiviert war. Ausschlaggebend für eine engere politische Zusammenarbeit war die Internationalisierung des Konflikt in Mittelamerika nach der Machtübernahme der Sandinisten in Nicaragua 1979. Für die damalige EG waren die globale Friedenssicherung und der Wunsch nach einer stärkeren außenpolitischen Abgrenzung von den USA verantwortlich für die Einmischung in die Zentralamerika-Krise. Heute sind mit der Rückkehr zur sicherheitspolitischen Agenda in Lateinamerika weniger eigene europäische Akzente verbunden als eine Annäherung an die US-Politik.

In Lateinamerika könnten sich sowohl Kolumbien als auch Kuba nach dem 11. September als Nebenschauplatz des Feldzugs der USA gegen terroristische Gruppierungen bzw. politisch nicht genehme Regime erweisen. In beiden Fällen beginnt die EU, sich der US-Position anzunähern, indem sie von ihrer Strategie des Dialogs abrückt oder der Sanktionslogik folgte. Diese Kurskorrektur spiegelt zum einen den Bedeutungsverlust Lateinamerikas in den Außenbeziehungen der EU wider, kommt zum anderen aber auch einem Eingeständnis des Scheiterns ihrer traditionellen Politik des konstruktiven Engagements gleich. Als wichtigste europäische Verbündete der USA beim Kampf gegen den internationalen Terrorismus und zentrale Partner Lateinamerikas haben Großbritannien, Italien und Spanien bei diesem Richtungswechsel eine entscheidende Rolle gespielt.

Selbst die Gewalteskalation in Kolumbien[20] hat die EU nicht dazu veranlasst, eine nach dem Vorbild Zentralamerikas konzipierte Friedensinitiative ins Leben zu rufen. Obwohl der vor 20 Jahren von der EU initiierte San-José-Prozess zur Befriedung Mittelamerikas eine Erfolgsstory war, gehen von Europa jetzt keine eigenständigen Initiativen der Konfliktlösung aus. Wurde der kolumbianische Konflikt lange Zeit als vorwiegend nationales Problem gesehen, hat sich diese Situation nach der Verabschiedung des Plan Colombia 1998 und der direkten Einmischung der USA in den Konflikt zwischen Regierung und bewaffneten Gruppen verändert. In gewisser Hinsicht vergleichbar der Zentralamerika-Krise der achtziger Jahre sind die USA kein neutraler Vermittler, sondern leisten vorwiegend Militärhilfe. Durch die Stärkung der militärischen Komponente des Kampfes gegen Drogenhandel und nationale Guerillagruppen sind die angrenzenden Andenländer und Brasilien stärker in den Konflikt involviert. Dadurch ist Kolumbien zu einem lateinamerikanischen Sicherheitsproblem geworden.

Die Regionalisierung des Kolumbien-Konflikts erhöht den Handlungsdruck auf externe Akteure.[21] Zwar hält die EU an ihrem dialogorientierten Ansatz der Konfliktlösung fest, nachdem die Friedensgespräche mit den bewaffneten Gruppen unter der Regierung Pastrana scheiterten, sie beginnt aber gleichzeitig einen anderen Kurs einzuschlagen. Im Anschluss an den europäisch-lateinamerikanischen Gipfel im Mai 2002 gaben die übrigen EU-Mitgliedsstaaten dem Anliegen Spaniens (unterstützt von Großbritannien) nach und nahmen die Guerrillagruppen FARC und die paramilitärische AUC in ihre Liste terroristischer Vereinigungen auf. Damit legitimierten sie das spätere militärische Vorgehen der Regierung von Alvaro Uribe gegen die bewaffneten Gruppen. Nach einem erneuten Attentat in Kolumbien erklärte sich die EU solidarisch mit dem Kampf der kolumbianischen Regierung gegen Terrorismus und Drogenhandel.[22] Bei der Geberkonferenz für Kolumbien am 10. Juli 2003 in London versicherten die USA und die EU der Regierung Uribe politischen Rückhalt. Sowohl eine Verhandlungslösung als auch eine internationale Initiative scheinen inzwischen in weite Ferne gerückt. Aus Sicht der EU wäre nur dann ein vermittelndes europäisches Engagement denkbar, wenn sich zuvor eine lateinamerikanische "Contadora-Initiative" zu Kolumbien formiert hätte.[23] Eine Vorreiterrolle käme dabei Brasilien zu.

Auch gegenüber Kuba hat die EU, forciert von Fidel Castro, eine leichte außenpolitischer Kurskorrektur vollzogen. Aus Sicht der USA, Großbritanniens und Spaniens gehört Kuba zu den Staaten, die terroristische Gruppierungen wie die kolumbianischen FARC und ELN sowie die baskische ETA und die irische IRA unterstützen. Zudem gilt Kuba als politisch nicht genehmer "Schurkenstaat", dem die USA unterstellten, biologische Waffen zu produzieren. Mit diesen Argumenten scheint sogar eine militärische Intervention der USA in Kuba nicht mehr ausgeschlossen. Castro selbst hat Öl ins Feuer gegossen. Im Windschatten des Irak-Krieges verurteilte das Regime im Frühjahr 76 Dissidenten im Schnellverfahren zu über 20 Jahren Haft und wandte nach vielen Jahren wieder die Todesstrafe an.

Sowohl die USA als auch die EU reagierten mit diplomatischen Sanktionen. Während die USA die Bewegungsfreiheit der kubanischen Diplomaten in Washington einschränkten, verhängte die EU im Juni erstmals politische Strafmaßnahmen: Besuche auf Regierungsebene sind nicht mehr erwünscht, Dissidenten werden jetzt zu den Nationalfeiern der EU-Mitgliedsstaaten geladen, und Italien fror seine Entwicklungshilfe ein. Nach kubanischer Lesart kommt dies einem Abbruch der Beziehungen gleich: Castro hat seinerseits erlassen, persönliche Kontakte mit Botschaftsvertretern der EU zu vermeiden, und organisierte wütende Proteste vor den Botschaften Italiens und Spaniens, die er für die neue EU-Politik verantwortlich macht. "Cocktailkrise" nannte der auf der Insel lebende spanische Journalist Mauricio Vicent suffisant die jüngste Episode der vom Wechsel zwischen Annäherung und Distanz geprägten europäisch-kubanischen Beziehungen.

Frustriert über Castros hartnäckige Reformblockade, hat sich die EU der Sanktionspolitik der USA angenähert. Schon 1996 - im Kontext des Helms-Burton-Gesetzes - rückte die EU von ihrer Politik des konstruktiven Engagements gegenüber Kuba ab und knüpfte in ihrem Gemeinsamen Standpunkt zu Kuba ein Kooperationsabkommen an demokratische Fortschritte. Jetzt hat sich die EU durch die Sanktionen einen weiteren Schritt in Richtung USA bewegt, hält aber gleichzeitig an ihrer Politik des Engagements fest. Bei der Überprüfung ihres Gemeinsamen Standpunkts am 21. Juli 2003 knüpft sie zwar die Vergabe der Entwicklungshilfe an Wirtschaftsreformen und/oder ihren Nutzen für die Bevölkerung, entschied sich aber für die Aufrechterhaltung des politischen Dialogs mit Kuba. Daraufhin setzte Castro in einer Ansprache am 26. Juli seinerseits den Dialog mit der EU aus und verkündete, in Zukunft auf die humanitäre Hilfe aus Europa, seinem wichtigsten Partner, verzichten zu wollen. Wie die Überreaktion des Regimes und die beleidigenden Äußerungen Castros deutlich machen, dienen Sanktionen weniger dem europäischen Ziel der Demokratieförderung, sondern eher der Feindbildlogik des Regimes und der weiteren Isolierung Kubas mit allen damit verbundenen Folgen für die Bevölkerung.

Prinzipiell wäre eine gemeinsame transatlantische Politik gegenüber Kolumbien und Kuba zu begrüßen, da sich die unterschiedlichen Strategien der EU und der USA oft als kontraproduktiv erwiesen haben. Diese darf aber nicht mit einem Abrücken von europäischen Markenzeichen wie Dialogförderung, Wandel durch Engagement und friedliche Beilegung von Konflikten verbunden sein. Gerade in Lateinamerika, das keine zwischenstaatlichen Kriege mehr führt und eine aktive Integrationspolitik betreibt, sollte die Renaissance der Sicherheitspolitik nach dem 11. September 2001 nicht dazu verleiten, nationale Probleme als Teil der internationalen Terrorismusbekämpfung zu verstehen. Dagegen spricht die traditionelle europäische Politik der Demokratieförderung durch positive Anreize statt Regimesturz durch Intervention und der Unterstützung von Friedensprozessen durch Dialog statt Konfliktlösungen durch militärische Überlegenheit.

VI. Plädoyer für eine Lateinamerika-Strategie mit Schwerpunkt auf dem MERCOSUR

Ein größeres globales Gewicht Europas misst sich vor allem daran, ob es der EU gelingt, in peripheren Weltregionen außerhalb ihres geographischen Einflussbereichs nicht nur präsent zu sein, sondern auch eigene Ideen und Prinzipien zu verbreiten. Dies setzt eine strategische Lateinamerika-Politik voraus, die momentan weder im Brüsseler Labyrinth noch in den einzelnen Mitgliedsstaaten zu erkennen ist. Auch wenn Lateinamerika kein akuter internationaler Brennpunkt ist, würde eine weitere Vernachlässigung des Subkontinents für Europa und nicht zuletzt für Deutschland als zentralem Handelspartner der Region negative Rückwirkungen haben. Eine kohärente europäische Lateinamerika-Strategie - abgesegnet vom Rat der EU - mit eigenem Markenzeichen und konkreten Handlungsoptionen wäre ein erste Schritt, um Lateinamerika in Europa eine strategische Bedeutung zu verleihen.

Lateinamerika ist Manfred Mols zufolge "neben den USA die Europa am nähesten stehende überseeische Region"[24]. In dieser Perspektive gibt es keinen Grund dafür, die Region so sträflich zu vernachlässigen, wie es in den vergangenen Jahren und Monaten zu beobachten war. Ob Europa in Lateinamerika auch künftig noch eine Rolle spielen wird, ist davon abhängig, ob es gelingt, einige wenige Bereiche der Zusammenarbeit von strategischer Bedeutung zu definieren und innerhalb der Region eindeutigere Schwerpunkte zu setzen. Mit den zur Verfügung stehenden Ressourcen und mit Blick auf die Osterweiterung kann und wird die EU dem Anspruch, alle Themen und Länder des Subkontinents abzudecken, ohnehin nicht mehr gerecht werden.

Die momentane Aufteilung Lateinamerikas in eine amerikanische und eine europäische Interessensphären spricht für eine strategische Allianz der EU mit dem MERCOSUR. Die Entwicklung des südamerikanischen Bündnisses ist ein entscheidender Test für den europäischen Einfluss auf dem Subkontinent. Vor diesem Hintergrund sollte die EU Zugeständnisse im Agrarbereich machen, um die seit Jahren verhandelte interregionale Assoziation endlich zu verwirklichen. Die vor kurzem vereinbarte strategische Partnerschaft zwischen Spanien und Brasilien könnte im Zusammenspiel mit Argentinien und Deutschland neue Dynamik in den stagnierenden Prozess bringen. Das nächste entscheidende Datum für eine Revision der Beziehungen ist das europäisch-lateinamerikanische Gipfeltreffen in Mexiko im Mai 2004. Das Enfant terrible, der venezolanische Präsident Hugo Chávez, beklagte auf dem vorigen Treffen in Madrid zu Recht die Abwesenheit der "großen Politik". Es ist zu hoffen, dass von Mexiko neue politische Impulse für die europäisch-lateinamerikanischen Beziehungen ausgehen.

Fußnoten

1.
Interview in: Foreign Affairs en Español, 2 (2003) April - Juni, México D.F., S. 2 - 16, S. 10.
2.
Vgl. Manfred Mols, Die Europäische Union und Lateinamerika, in: Werner Weidenfeld (Hrsg.), Europa-Handbuch, Gütersloh 2002, S. 660 - 670, hier S. 664.
3.
Vgl. Klaus Bodemer/Detlef Nolte, Lateinamerika: umworbener Wunschpartner, in: Lateinamerika-Analysen, (1997) 33.
4.
Vgl. Bert Hoffmann, Die Lateinamerikanisierung der USA, in: Brennpunkt Lateinamerika, (2003) 12.
5.
Siehe auch den Beitrag von Detlef Nolte und Anika Oettler in diesem Heft.
6.
Vgl. Verordnung 443/92 des Rates über die finanzielle und technische Hilfe zugunsten der Entwicklungsländer Asiens und Lateinamerikas vom 25. Februar 1992.
7.
Kuba ist zwar Vollmitglied der AKP-Staaten, hat aber das Cotonou-Abkommen nicht unterzeichnet.
8.
Kooperation in internationalen Foren, Reform des internationalen Finanzsystems, Genderfragen, Informationsgesellschaft, Bildung, Menschenrechte, Umweltschutz, Drogenbekämpfung, Handel, kulturelles Erbe und Integration.
9.
Mexiko konzentriert 90 Prozent seiner Im- und Exporte auf die USA; für Chile sind die USA der größte Investor und der bedeutendste Absatzmarkt.
10.
Im Vergleich zu früheren Jahren hat sich der Anteil der EU um etwa 15 Prozent reduziert. Verantwortlich hierfür ist der Aufstieg Japans zum zweiten Geber Lateinamerikas und die multilaterale Vergabe von Entwicklungshilfe.
11.
Vgl. OECD, DAC Journal, Band 4, Nr. 1, The Development Co-operation Report 2002, Paris 2003.
12.
Vgl. Europäisches Parlament (EP), Bericht über eine globale Partnerschaft und eine gemeinsame Strategie für die Beziehungen der europäischen Union und Lateinamerika vom 11. Oktober 2001, S. 18, 26.
13.
Die EU-Mitgliedsstaaten beteiligen sich mit zehn Prozent am Gesamtfonds der BID.
14.
Vgl. Peter Nunnenkamp, Ausländische Direktinvestitionen in Lateinamerika: Enttäuschte Hoffnungen trotz attraktiver Standortbedingungen?, in: Lateinamerika Analysen, (2003) 5, S. 29.
15.
Die Ergebnisse werden von einem kleinen Sekretariat in Madrid dokumentiert (http://www.secib.org).
16.
Im spanischen Außenhandel geht die Bedeutung Lateinamerikas - auch durch die Produktion spanischer Großunternehmen in der Region - zurück: Sein Anteil an den Im- und Exporten beträgt inzwischen weniger als fünf Prozent, das sind nur rund die Hälfte des spanischen Handelsvolumens mit Portugal.
17.
Vgl. William Chislett, Spanish Direct Investment in Latin America: Challenges and Opportunities, Real Instituto Elcano, Madrid 2002, S. 12, 37.
18.
Ebd., S. 48.
19.
Vgl. El Pais vom 17. 7. 2003.
20.
2002 wurden 26 000 Morde und 3500 Entführungen sowie die weltweit größte Flüchtlingszahl dokumentiert.
21.
Vgl. Sabine Kurtenbach, Kolumbien zwischen Gewalteskalation und Friedenssuche. Möglichkeiten und Grenzen der Einflussnahme externer Akteure, Frankfurt/M. 2001.
22.
Vgl. Declaration of the Presidency on behalf of the EU on the terrorist attack in Colombia, Brüssel, 12. 2. 2003.
23.
Vgl. S. Kurtenbach (Anm. 21), S. 8.
24.
M. Mols (Anm. 2), S. 660.

Susanne Gratius

Zur Person

Susanne Gratius

Dr. phil.; geb. 1963; Lateinamerika-Referentin in der Forschungsgruppe Amerika der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP), Berlin; bis 2003 wissenschaftliche Mitarbeiterin am Institut für Iberoamerika-Kunde in Hamburg und von 1990 bis 1999 am Institute for European-Latin American Relations (IRELA) in Madrid.

Anschrift: Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP), Ludwigkirchplatz 3 - 4, 10719 Berlin.
E-Mail: susanne.gratius@swp-berlin.org

Zahlreiche Veröffentlichungen zur Politik und Wirtschaft Lateinamerikas.


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