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22.7.2003

Europäische Kollateralschäden

Zur Zukunft der europäischen Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik nach dem Irak-Krieg

Der Irak-Krieg hat das Projekt einer europäischen Außen- und Sicherheitspolitik einer erheblichen Belastung ausgesetzt. Stellen europäischen Sicherheitsstrukturen eine Stärkung der NATO und der USA dar oder bedeuten sie sogar eine Alternative?

Einleitung

Das amerikanische Vorgehen gegen den Irak hat die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) der Europäischen Union einer schmerzlichen Belastungsprobe ausgesetzt und tiefe Gräben hinterlassen. Seit über drei Jahrzehnten versuchen die EU-Mitgliedstaaten durch gemeinsame Positionen und Aktionen, ihr Gewicht in der internationalen Politik zu erhöhen.[1] Mit dem Maastrichter Vertrag von 1992 sowie der Ernennung Javier Solanas zum 'Hohen Repräsentanten' für die Außen- und Sicherheitspolitik gewann das Projekt einer europäischen Außenpolitik einige Dynamik. Nach dem Kosovo-Krieg 1999 untermauerte die EU ihren Anspruch auf eine führende Rolle im Bereich der Krisenprävention durch die geplante Aufstellung einer 60 000 Mann starken Eingreiftruppe. An dieser ambitionierten Rolle ließ die europäische Politik in der Irak-Krise gerade auch vor dem Hintergrund der anstehenden Erweiterung erhebliche Zweifel aufkommen. Gleichzeitig wirft sie ein abermaliges Schlaglicht auf den komplexen Zusammenhang zwischen den beiden Prozessen der europäischen Integration und der transatlantischen Beziehungen.











I. Die amerikanische Irak-Politik als Herausforderung für die GASP

Der Irak-Krieg reicht in seiner Bedeutung weit über die betroffene Region hinaus. Das amerikanische Vorgehen, so die Einschätzung einer Reihe von Beobachtern, markiere einen Bruch mit historischen Kontinuitätslinien. Er bringe eine Zwischenkriegszeit zum Abschluss, und stelle ähnlich wie der Zeitenwechsel 1947/48 den Beginn einer längeren Nachkriegsphase dar.[2] Karl Kaiser sieht die neue Ära treffend durch das Spannungsverhältnis zwischen amerikanischer Dominanz und globaler Interdependenz geprägt.[3] Anstatt den laufenden Prozess einer evolutionären Anpassung der Regeln des bestehenden Staatensystems an die veränderte Realität einer globalisierten Welt und ihrer Gefahren fortzusetzen, vertritt die Bush-Administration einen revolutionären Ansatz, der Macht und Moral in einer für Kontinentaleuropäer ungewohnten Weise verbindet.[4] Zu den Kernelementen der neuen Sicherheitsstrategie gehört der Anspruch, die gegenwärtige amerikanische Dominanz im militärischen Bereich auf Dauer absichern zu wollen,[5] die Souveränität so genannter Schurkenstaaten (Rogue-States) einzuschränken und umgekehrt die amerikanische Souveränität und Handlungsfreiheit von den Fesseln völkerrechtlicher Beschränkungen zu befreien.[6] Dies betrifft insbesondere das Recht, auch präventiv und unter Verletzung des in Artikel 2 (4) UN-Charta verankerten Gewaltverbotes gegen die von den USA identifizierten "Rogue-States" vorzugehen.[7] Wer zu dieser Kategorie gehört und wodurch diese Staaten sich auszeichnen, wird weniger eindeutig festgelegt. Die Unterstützung von Terroristen ist sicherlich ein Kriterium; der Erwerb von Massenvernichtungswaffen ebenfalls; die systematische Verletzung von fundamentalen Menschenrechten möglicherweise ein zusätzliches.

Dass ein Sturz des Regimes im Irak die erste Konsequenz dieses radikalen Bruchs sein würde, zeichnete sich spätestens im Sommer 2002 ab.[8] Dabei machte schon die damalige Debatte deutlich, was nach dem Krieg offensichtlich wird. Entscheidende Akteure - das Pentagon, der Nationale Sicherheitsrat, der Vizepräsident - stellten einen derart engen Zusammenhang zwischen der angenommenen irakischen Fähigkeit zur Produktion von Massenvernichtungswaffen und dem Charakter des Regimes her, dass nie klar war, ob es den USA um die Abrüstung der Massenvernichtungswaffen oder den aus vielfältigen Gründen betriebenen Sturz Saddam Husseins ging.[9]

II. Europäische Reaktionen

Europa wurde von dieser Entwicklung geradezu überwältigt. Bei den europäischen Ratstreffen im März und Juni 2002 stand der Irak offiziell nicht auf der Tagesordnung. Hinter den Kulissen begannen sich die das folgende Jahr prägenden Frontstellungen aber schon zu formieren.[10] Die spanische Präsidentschaft gab im ersten Halbjahr 2002 nur eine Erklärung zum Irak ab. Darin unterstützte sie im Namen der EU die UN-Resolutionen 1284 und 1409, die den Irak aufforderten, ein stärker auf die Kontrolle sensitiver Produkte ausgerichtetes Inspektionsregime zuzulassen.[11] Javier Solana und Außenkommissar Chris Patten äußerten sich öffentlich kaum zu dem Thema.[12]

Stattdessen bestimmten nationale Reaktionen das Bild. Großbritannien folgte der etablierten Tradition der "special relationship", hoffend, durch eine entschlossene Beteiligung Einfluss auf den Entscheidungsprozess in Washington ausüben zu können. Diese vor allem einer außenpolitischen Logik folgende Strategie war nicht ohne innenpolitische Risiken. Eine Mehrheit der Labour-Wählerschaft und große Teile der Fraktion standen einem Krieg gegen den Irak, ohne UN-Mandat zumal, ablehnend gegenüber.

Die deutsche Position und ihre Probleme waren spiegelbildlich.[13] Die Regierung Schröder brach mit der Tradition, aus einer atlantischen Verankerung heraus brückenbildend zu wirken. Stattdessen bezog Deutschland mit dem doppelten Nein eine Gegenposition, die in dieser Eindeutigkeit allenfalls noch von Belgien unterstützt wurde. Die Ablehnung der Politik des unilateralen Regimewechsels war gut begründet und den USA im Vorfeld signalisiert worden. Das doppelte Nein, die Formel vom "deutschen Weg" und die überbordende Rhetorik folgten dagegen einem innenpolitischen, wahlkampftaktischen Kalkül und erhöhten die außenpolitischen Risiken dieser Strategie, die vor allem in der Gefahr einer nur noch zu hohen Kosten wieder aufzubrechenden Isolation lagen.[14] Darüber hinaus beschädigte die Wortwahl Schröders die multilaterale Reputation Deutschlands, indem sie andeutete, Berlin würde sich auch einer vom Sicherheitsrat autorisierten Strategie widersetzen, den Irak notfalls unter Androhung von Gewalt zur Einhaltung seiner Abrüstungsverpflichtungen zu zwingen.[15]

Die französische Position war einerseits sehr viel grundsätzlicher, andererseits flexibler. Paris hatte ebenfalls die unilateralen Tendenzen der amerikanischen Politik scharf kritisiert, gleichzeitig aber anerkannt, dass die Missachtung der UN-Resolutionen durch den Irak einen Zustand darstellte, den die Weltgemeinschaft nicht länger tolerieren konnte. In dieser Situation plädierte Frankreich erstens dafür, die Autorität des Sicherheitsrates zu stärken, zweitens, gegenüber Bagdad auf der Umsetzung der einschlägigen Resolutionen zu beharren und ein verschärftes Inspektionsregime zuzulassen, und drittens, dieser Forderung durch den Aufbau einer militärischen Drohkulisse Nachdruck zu verleihen.[16] Das Beharren auf einer zweiten Resolution sollte sicherstellen, dass der Einsatz von Gewalt nur im Konsens der Ständigen Mitglieder des Sicherheitsrats erfolgen könnte.[17]

Eine europäische Kompromisslinie zeichnete sich erst wieder im Frühherbst ab. Bei ihrem informellen Treffen in Helsingör (30./31. August) verständigten sich die EU-Außenminister auf die Formel, der Diplomatie zunächst den Vorrang vor militärischer Gewalt einzuräumen.[18] Derartig gestärkt, gelang es Blair Anfang September, Bush davon zu überzeugen, zunächst den Weg über den UN-Sicherheitsrat zu wählen. Die am 8. November verabschiedete Resolution 1441 ließ sich als Sieg der französischen wie auch der britisch-amerikanischen Position verstehen.[19] Sie initiierte ein neues Inspektionsregime mit weit reichenden Kompetenzen und ließ die Frage, ob mögliche Gewaltmaßnahmen einer weiteren Resolution bedürften, letztlich offen. Auch Berlin signalisierte Unterstützung und relativierte so die frühere Position der eindeutigen Ablehnung militärischer Gewalt.

III. Der Bruch des politischen Westens

Kurze Zeit später wurde deutlich, dass der Kompromiss auf Sand gebaut war. Von den USA wurde der 12 000 Seiten lange Bericht, den der Irak am 8. Dezember über sein Waffenprogramm und seine Bestände an relevanten Materialien vorlegte, als ungenügend eingestuft. Mit dieser Einschätzung fiel auf amerikanischer Seite endgültig die Entscheidung für eine militärische Lösung.[20] Vor diesem Hintergrund brachen die innereuropäischen Gräben schnell wieder auf. Überraschend war die französische Reaktion. Paris schwenkte anders als 1991, trotz massiven Drucks und obwohl im Irak erhebliche Interessen zur Disposition standen, nicht auf die amerikanische Linie ein. Und auch die Regierung Schröder blieb entgegen einer verbreiteten Erwartung bei ihrer Position.[21]

Ausschlag gebend für die Entscheidung beider Länder war ein Bündel von Faktoren.[22] Zunächst konnten sie sich auf gute sachliche Argumente berufen. Es gelang den USA und Großbritannien nicht, ihre Vorwürfe in überzeugender Weise zu erhärten. Stattdessen verbesserte sich die Kooperationsbereitschaft des irakischen Regimes. Hinzu kamen weitere Gründe. Berlin konnte die Gefahr völliger Isolierung abwenden und damit zu geringeren Kosten am Kern der eigenen Position festhalten. Für Paris entsprach die Wiederbelebung der deutsch-französischen Partnerschaft unter amerikakritischem Vorzeichen lange gehegten Zielvorstellungen. Erstmals hatte de Gaulle Anfang der sechziger Jahre mit den Fouchet-Plänen Deutschland eine sicherheitspolitische Ko-Führungsrolle in Europa angeboten, deren strategische Absicht in der Relativierung der sicherheitspolitischen Hegemonie der USA lag. Damals hatte der deutsche Bundestag die antiamerikanische Zielrichtung des Elysée-Vertrages mit einer Präambel entschärft. Dreißig Jahre später schien das ursprüngliche Ziel zum Greifen nahe. Chirac nutzte symbolträchtig die Feierlichkeiten zum 30-jährigen Jubiläum des Elysée-Vertrages am 22.Januar als Kulisse für die Bekanntgabe seiner Entscheidung. Neben Schröder stehend erklärte er, Krieg sei immer Eingeständnis von Versagen. Es müsse alles getan werden, um ihn zu vermeiden.[23] Der Kanzler hatte sich zwei Tage früher in Goslar festgelegt. Nachdem sich beide der Unterstützung Russlands versichert hatten, begann im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen und vor den Augen der Weltöffentlichkeit ein beispielloses Ringen zwischen zwei Lagern der westlichen Welt. Dieser historisch neuartige Bruch des "politischen Westens" [24] lief nicht nur quer durch die NATO, er spaltete auch die EU in Befürworter und Gegner des amerikanischen Vorgehens.

Die EU schien nach der Verabschiedung der Resolution 1441 langsam wieder zu einer gemeinsamen Position zurückgefunden zu haben. Am 19.November 2002 verabschiedete der Rat Schlussfolgerungen zum Irak, in denen er die einstimmige Annahme der Resolution 1441 begrüßte.[25] Am 27. Januar 2003 sprachen die Außenminister in einer gemeinsamen Position einerseits den Waffeninspekteuren ihre Anerkennung aus, warnten andererseits das irakische Regime in überraschend scharfen Formulierungen vor militärischen Konsequenzen, sollte das Land die Resolution 1441 nicht befolgen.

Nur drei Tage später zerfiel der Eindruck von Einigkeit. Am 30. Januar 2003 veröffentlichten acht EU-Mitglieder und -Kandidaten einen gemeinsamen Aufruf, in dem sie ihre Solidarität mit den USA ausdrückten.[26] Am 6. Februar folgte eine weitere Solidaritätsbekundung mit den USA, diesmal von den zehn Mitgliedern der Vilnius-Gruppe (Albanien, die baltischen Staaten, Bulgarien, Kroatien, Mazedonien, Rumänien, die Slowakei und Slowenien).[27] Der Versuch der griechischen Präsidentschaft, auf einem Sondergipfel des Europäischen Rates am 18. Februar die Gräben zu überbrücken und Europa in der Irak-Frage zumindest ansatzweise handlungsfähig zu machen, vertiefte eher das wechselseitige Misstrauen. Der Gipfel endete zwar mit einem Abschlusskommunique, wenn auch auf dem Niveau des kleinsten gemeinsamen Nenners der Interessen.[28] Im Vorfeld verstärkten sich aber durch eine ungeschickte Einladungspolitik Griechenlands die Animositäten. Die Präsidentschaft hatte die 13 Kandidatenländer erst ein -, dann u.a. nach Rücksprache mit Berlin wieder ausgeladen, woraufhin Blair sich die Chance nicht entgehen ließ, sich mit der Forderung nach deren Einladung als eigentlicher Fürsprecher der Interessen der Kandidaten zu profilieren. Zum Eklat kam es schließlich am Rande des statt der Einladung veranstalteten Sondertreffens mit den 13 Kandidatenländern. Jacques Chirac qualifizierte ihr Verhalten mit Blick auf den "Brief der acht" und der Vilnius-Gruppe als "weder sehr verantwortungsvoll noch sehr gut erzogen". Sie hätten "eine gute Gelegenheit zum Schweigen verpasst"[29].

Die Motive der acht bzw. zehn sind vielfältig. Für Großbritannien zählte die "special relationship", für die Regierungschefs Spaniens und Italiens die politische Nähe zum amerikanischen Präsidenten, für die Osteuropäer die Überlegung, dass die USA sie am effektivsten im Falle einer Rekonstitution der russischen Bedrohung schützen würden. Sie alle eint darüber hinaus das gleiche Motiv, das den Deutschen Bundestag dreißig Jahre zuvor dazu bewegt hatte, das französische Angebot abzulehnen. Die USA erbringen für die europäische Integration Leistungen, die von Europa alleine nur schwer und aus der Sicht der "Atlantiker" zu ungünstigeren Bedingungen zu ersetzen wären. Die amerikanische Hegemonie stellt nach dieser Lesart einen willkommenen innereuropäischen Stabilitätsfaktor dar, und ihre Führungsrolle innerhalb der NATO erleichtert die gemeinsame Reaktion auf externe Krisen. Ohne die USA müsste Europa diese Leistungen entweder durch einen Integrationssprung oder durch die Schaffung einer "europäischen Führungsmacht" etwa in Form eines Direktorats ersetzen - beides aus der Sicht einer Mehrheit der EU-Staaten und der Kandidaten keine attraktive Alternative. Europäische und transatlantische Sicherheitsstrukturen sollten aus dieser Sicht folglich so verflochten bleiben, dass europäische Strukturen nur eine Verstärkung und Ergänzung, nicht aber eine Alternative zur NATO darstellen. Der ehemalige polnische Botschafter in Deutschland, Janusz Reiter, brachte dieses Motiv auf den Punkt: "Vielen Europäern fällt es leicht, Amerikas Führungsrolle zu akzeptieren. Sie würden sich aber energisch wehren, wenn eine europäische Macht den Führungsanspruch erhöbe. Wer Europa zum Vehikel eigener nationaler Ambitionen machen möchte, muss damit rechnen, dass ihm die Nachbarn die Gefolgschaft verweigern."[30]

Besonders aufgebracht hatte die acht, dass Schröder und Chirac bei den Feierlichkeiten zum Elysée-Vertrag im Namen Europas zu sprechen schienen. Die Interpretationshoheit über Europa und das, wofür Europa steht, ist seitdem Teil des Streits. Verteidigungsminister Rumsfeld trug hierzu stellvertretend für die Bush-Administration mit der Unterteilung in ein neues und ein altes Europa seinen Teil bei.[31] Diese Bemerkungen könnten einen folgenreichen Positionswechsel der USA signalisieren. Bis dahin hatten die USA bei aller Ambivalenz das europäische Bemühen, zu einer gemeinsamen europäischen Außenpolitik zu gelangen, letztlich stets toleriert bzw. sogar unterstützt. Selbst unter Clinton hatte die Hoffnung auf verbesserte Lastenteilung zu einer wohlwollenden Haltung der USA zur GASP geführt. Nach den Eruptionen innerhalb des politischen Westens, die von Mitgliedern der Bush-Administration als Bestätigung ihrer langjährigen Befürchtungen interpretiert werden könnten, dominiert in der jetzigen Administration das Interesse, nicht mit einer einheitlichen europäischen Position konfrontiert zu sein.[32]

IV. Zwischen Vierergipfel und Konvent

Einer verbreiteten Auffassung zufolge sind es gerade Krisen, die der europäischen Integration neue Impulse verleihen. Abschließend wollen wir daher diskutieren, inwiefern die deutsch-französischen Vorschläge für den Konvent sowie der auf belgische Initiative zustande gekommene 'Vierergipfel' mit Frankreich, Deutschland, Belgien und Luxemburg geeignet sind, die in der Irak-Krise deutlich gewordenen Schwächen der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik zu überwinden.

Im Konvent sieht die gemeinsame Initiative[33] die Weiterentwicklung der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik zu einer Verteidigungsunion und die Schaffung eines europäischen Außenministers vor, der die Aufgaben des bisherigen Außenkommissars und des Hohen Repräsentanten übernehmen soll. Darüber hinaus wollen Deutschland und Frankreich die Möglichkeit zu einer verstärkten Zusammenarbeit in der Sicherheits- und Verteidigungspolitik in die Verträge aufnehmen. Damit würde die Heterogenität der EU-Staaten berücksichtigt, eine vertiefte Zusammenarbeit aber gemeinschaftsverträglich organisiert.

Sehr viel problematischer ist der Vierergipfel.[34] Bundeskanzler Schröder hatte die Einladung seines belgischen Kollegen Verhofstadt spontan angenommen. Dieser Entschluss war vermutlich von dem Gedanken geleitet, angesichts auch künftig nicht auszuschließender amerikanischer Alleingänge auf eine enge deutsch-französische Partnerschaft nicht verzichten zu können. Dagegen nahmen das Auswärtige Amt und das Verteidigungsministerium eine eher reservierte Haltung ein. Denn die von Frankreich und Belgien forcierte Initiative enthält mit dem Vorschlag, im Brüsseler Vorort Tervuren einen "europäischen Generalstab" einzurichten, der Einsätze der Europäischen Eingreiftruppe planen und durchführen könnte, erheblichen Sprengstoff. Nach den bisherigen Vereinbarungen ist für derartige Einsätze der Rückgriff auf die Planungskapazitäten und Kommandostrukturen der NATO vorgesehen; eine entsprechende Vereinbarung war nach jahrelangen Verhandlungen im Dezember 2002 verabschiedet worden. Mit dem Verzicht auf eigene Planungs- und Kommandostrukturen hatte die EU bis dahin zum Ausdruck gebracht, dass ihre Sicherheits- und Verteidigungspolitik nicht in Konkurrenz, sondern komplementär zur NATO angelegt ist. Eine Duplizierung dieser Strukturen durch die Europäische Union gilt daher als 'rote Linie', deren Überschreiten die NATO als Aufkündigung eines kooperativen Verhältnisses zwischen europäischen und transatlantischen Verteidigungsstrukturen begreift. Im Gegensatz zu Frankreich, das 1966 aus der integrierten Militärstruktur der NATO ausgeschieden und daher ein entschiedener Befürworter eigener europäischer Strukturen war, hatte die Bundesregierung eine solche Duplizierung bislang stets abgelehnt.

Bedenklich ist der mit dem Vierergipfel eingeschlagene Weg aus drei Gründen: Erstens dupliziert er die in der NATO vorhandenen Kapazitäten. Zweitens vertieft er die Spaltung innerhalb der EU und gefährdet damit sogar mögliche Fortschritte im Rahmen des Konvents. Die Bundesregierung hatte zwar auf eine Teilnahme Großbritanniens gehofft, doch hatte die britische Regierung die Einladung nach Brüssel abgelehnt, weil das Treffen im Kontext der Irak-Krise als antiamerikanische Koalition erscheinen musste. Drittens ist eine funktionsfähige rüstungs- und sicherheitspolitische Kooperation im Kreis der vier kaum denkbar, und diese minilaterale Lösung würde die viel versprechenden Kooperationsprojekte Deutschlands und Frankreichs mit anderen europäischen Partnern gefährden. Ohne einen britischen Beitrag erscheint eine funktionsfähige Eingreiftruppe kaum denkbar. Auch kostspielige gemeinsame Kooperationsprojekte wie der A 400 M, das deutsch-niederländische Lufttransportkommando und die geplante britisch-französische Kooperation bei Flugzeugträgern sind auf die Mitwirkung weiterer Staaten angewiesen. Das bisher erreichte Niveau rüstungspolitischer Zusammenarbeit wird durch den Vierergipfel somit gefährdet.

V. Zur Reform der Bundeswehr

Während sich die Bundesregierung mit ihren Initiativen im Verfassungskonvent zu den integrationspolitischen Vorreitern rechnen kann, gehört sie im Bereich der Armeereform eher zu den Nachzüglern in Europa. Wie andere europäische Armeen auch musste die Bundeswehr nach dem Ende des Ost-West-Konfliktes mit einem geringeren Wehretat auskommen. Hatte die Bundesrepublik Ende der achtziger Jahre noch über drei Prozent des Bruttoinlandsprodukts für Verteidigung ausgegeben, sank dieser Anteil Ende der neunziger Jahre auf 1,5 Prozent.[35] Bis 2006 ist der Haushalt des Verteidigungsministeriums auf der Höhe von 24,4 Milliarden Euro eingefroren. Gleichzeitig nahm jedoch das Engagement der Bundeswehr 'out of area' deutlich zu: Unmittelbar nach dem Golfkrieg 1991 hatte die Bundesregierung begonnen, die deutsche Öffentlichkeit an Auslandseinsätze der Bundeswehr zu gewöhnen, indem sie in einer Art 'Salamitaktik' die Einsatzmandate schrittweise erweiterte.[36] Mit seinem Urteil vom Herbst 1994 räumte das Bundesverfassungsgericht schließlich verbliebene Bedenken über die Verfassungsmäßigkeit deutscher Out-of-area-Einsätze im Rahmen von UN- oder NATO-Einsätzen aus dem Weg. Mit Einsatzschwerpunkten in Bosnien, im Kosovo und in Afghanistan waren in den vergangenen Jahren bis zu knapp 10 000 Soldaten zeitgleich im Einsatz.

Diese Einsätze führen die Bundeswehr an die Grenzen ihrer Fähigkeiten. Denn die Ausrüstung der Bundeswehr ist nach wie vor auf die Landesverteidigung ausgerichtet, die vor allem eine große Zahl von Soldaten und Panzern erforderlich machte. Für friedenserhaltende oder -schaffende Maßnahmen aber werden weniger, jedoch gut ausgerüstete und spezialisierte Truppen benötigt, die innerhalb kurzer Zeit über weite Strecken verlegt und versorgt werden können. Die entsprechenden Fähigkeiten im strategischen Lufttransport fehlen der Bundeswehr ebenso wie moderne Präzisionswaffen und Aufklärungssysteme - von einer integrierten Kommunikationsstruktur, wie sie die USA etwa im Irak-Krieg zum Einsatz gebracht haben, ganz zu schweigen.

Aufgrund ihrer immensen Kosten werden die erforderlichen Anschaffungen nur in Kooperation mit anderen Staaten möglich sein. Die beschlossene Beschaffung des Transportflugzeugs A 400M, an der neben Deutschland noch Frankreich, Spanien, Großbritannien, die Türkei sowie Belgien/Luxemburg beteiligt sind, hat allerdings die Finanzierungsprobleme gerade auf deutscher Seite offen gelegt. Denn der Anteil am Verteidigungshaushalt, der für die Entwicklung und Beschaffung von Rüstungsgütern zur Verfügung steht, sank von über 30 während des Kalten Krieges auf 21 Prozent im Jahr 1994[37] und liegt damit weit unter den Investitionsquoten anderer Staaten. Ein erheblicher Teil dieser Mittel ist außerdem in langfristigen Verträgen gebunden, beispielsweise zur Beschaffung des 'Jäger 90'.

Um ihre Streitkräfte den neuen sicherheitspolitischen Herausforderungen anzupassen, haben die meisten NATO-Staaten im Verlauf der neunziger Jahre ihre Armeen verkleinert und die Wehrpflicht ausgesetzt oder abgeschafft. Denn Wehrpflichtige erhöhen die Personalkosten, können aber nur eingeschränkt out of area eingesetzt werden.

Auch in Deutschland würde eine Abschaffung der Wehrpflicht und ein Umstieg auf eine verkleinerte Berufsarmee zu erheblichen Einsparungen führen, die für dringend erforderliche Investitionen eingesetzt werden könnten.[38] Dennoch halten die Verteidigungspolitiker in beiden Volksparteien an der Wehrpflicht fest. Die Überzeugung, dass eine Wehrpflichtigenarmee einer Demokratie besser zu Gesicht stehe, weil sie besser in die Gesellschaft integriert sei, spielt dabei sicherlich eine Rolle. Ausschlag gebend scheint aber die Befürchtung zu sein, dass ohne Wehrpflicht nicht genügend qualifizierte Soldaten rekrutiert werden könnten. Hinzu kommen eine Scheu vor unpopulären Standortschließungen und die Befürchtungen der sozialen Dienste, ohne Zivildienstleistende auskommen zu müssen. Eine umfassende Reform der Bundeswehr, wie sie etwa im Bericht der Weizsäcker-Kommission im Mai 2000 vorgeschlagen wurde, ist daher bislang verhindert worden.

Die von Verteidigungsminister Struck im Mai 2003 vorgelegten neuen 'Verteidigungspolitischen Richtlinien' stellen zwar fest, dass "die herkömmliche Landesverteidigung gegen einen konventionellen Angriff als allein strukturbestimmende Aufgabe der Bundeswehr (...) nicht mehr den aktuellen sicherheitspolitischen Erfordernissen" entspricht und "die nur für diesen Zweck bereitgehaltenen Fähigkeiten (...) nicht länger benötigt" werden.[39] Stattdessen sollen sich Fähigkeiten und Ausrüstung an den "auf absehbare Zeit (...) wahrscheinlicheren Aufgaben" der "internationale[n] Konfliktverhütung und Krisenbewältigung - einschließlich des Kampfs gegen den internationalen Terrorismus" orientieren.[40] Gleichzeitig hält das Verteidigungsministerium jedoch an der Wehrpflicht fest,[41] was die Spielräume zu dieser Neuorientierung entscheidend einschränkt.

Um das Projekt einer Europäischen Eingreiftruppe zum Erfolg zu führen, hat die Bundesregierung einen deutschen Beitrag von insgesamt 33 000 Soldaten zugesagt.[42] Ohne eine Erhöhung des Verteidigungsbudgets oder eine weitere Verkleinerung und Professionalisierung wird diese Zusage kaum zu halten sein. Je größer die angestrebte militärische Unabhängigkeit von den USA ist, desto dramatischer klaffen Anspruch und Wirklichkeit deutscher Sicherheits- und Verteidigungspolitik auseinander.

VI. Zur Zukunft einer GASP nach dem Irak-Krieg

Erfolg oder Misserfolg einer europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik hängen nicht nur von der Fähigkeit der Mitgliedstaaten ab, ihre Zusagen zur geplanten Eingreiftruppe einzuhalten. Mindestens ebenso bedeutend ist, inwieweit sich die Europäer durch eine entschiedene amerikanische Politik spalten lassen. Trotz zahlreicher Fortschritte in der Außen- und Sicherheitspolitik scheiden sich nämlich an der sicherheitspolitischen Rolle der USA in Europa nach wie vor die Geister. Während für die einen amerikanische Hegemonie nach wie vor die am wenigsten schlechte Antwort auf die Frage nach der innereuropäischen Stabilität und der außenpolitischen Führung darstellt, wächst bei den anderen das Unbehagen an der Abhängigkeit von den USA. Während die einen in der ESVP eine Unterstützung und Ergänzung der NATO sehen, ist sie für andere zumindest potenziell und zukünftig auch eine Alternative.

Gerade nach dem militärischen Erfolg im Irak spricht wenig dafür, dass eine Strategie des '"divide et impera'" von den USA nicht auch in anderen außenpolitischen Fragen - von Nordkorea über den Iran bis zum Internationalen Strafgerichtshof - erfolgreich angewandt werden könnte. Es ist nicht einmal auszuschließen, dass die USA ihre traditionell zwar ambivalente, aber letztlich die europäische Integration fördernde und unterstützende Haltung zugunsten einer systematischen Spaltung Europas im sicherheitspolitischen Bereich aufgeben könnten. Die bevorstehende Erweiterungsrunde wird nicht nur die Heterogenität außenpolitischer Positionen vergrößern; sie könnte auch zusätzliche Ansatzpunkte für eine derartige Strategie bieten.

An dieser Verwundbarkeit in zentralen außenpolitischen Fragen werden selbst die ehrgeizigeren Reformvorschläge im Verfassungskonvent wenig ändern. Europäische Institutionen können die außenpolitische Kooperation zwar erheblich erleichtern, aber nicht erzwingen. Sollte sich eine Regierung auf eine nationale Position festlegen, können auf absehbare Zeit weder die supranationalen Institutionen der EU noch die anderen Mitgliedstaaten eine gemeinsame europäische Position durchsetzen.

Mittel- und längerfristig ist dagegen durchaus zu erwarten, dass die europäischen Institutionen und die Praxis der europäischen Zusammenarbeit auch auf außenpolitischem Gebiet und im Verhältnis zu den USA Gemeinsamkeiten fördern: Durch die Dichte der Kommunikation nähern sich gerade auf der Arbeitsebene die Sichtweisen an. Mit der Institution des 'Hohen Repräsentanten' (und eventuell bald eines europäischen Außenministers) wird es der EU besser gelingen, ihrer Politik Gesicht und Stimme zu verleihen. Dass Javier Solana nach der Irak-Krise mit der Ausarbeitung einer gemeinsamen Sicherheitsstrategie beauftragt wurde, kann als hoffnungsvolles Zeichen interpretiert werden. Darüber hinaus könnte die Vielzahl der gemeinsamen wirtschafts- und ordnungspolitischen Interessen gegenüber den USA, die von der Agrar- über die Handels- bis zur Klimapolitik reichen, mehr Gemeinsamkeit auch bei sicherheitspolitischen Fragen motivieren. Dies dürfte umso eher der Fall sein, wenn die USA versuchen sollten, ihre Ziele auch durch die Verknüpfung sachfremder Themen zu verfolgen (beispielsweise die Immunität amerikanischer Soldaten vor dem Internationalen Strafgerichtshof mit der Verlängerung friedenserhaltender Einsätze auf dem Balkan). Schließlich lassen sich die Demonstrationen gegen den Irak-Krieg als Geburtsstunde einer europäischen Öffentlichkeit lesen,[43] an der sich die Regierungen zunehmend ausrichten werden.

Vor dem Hintergrund der europäischen Schwäche und Gespaltenheit angesichts der amerikanischen Herausforderung werden die Motive, die Gerhard Schröder dazu bewogen haben, die Einladung seines belgischen Amtskollegen zu dem Vierergipfel anzunehmen, nachvollziehbarer. Sicherlich ist die Entscheidung auch aus der Dynamik heraus gefallen, die mit der Instrumentalisierung des Irak-Themas im Wahlkampf ihren Anfang genommen hatte. Wahrscheinlich geht es darüber hinaus um den Aufbau von Rückfallpositionen, die, so die Hoffnung, die eigene Verhandlungsmacht gegenüber den USA und innerhalb Europas stärken und helfen sollen, den Kotau gegenüber Washington zu vermeiden.

Als europapolitische Strategie birgt der Weg über den Vierergipfel aber unkalkulierbare Risiken. Auch in diesem Kontext zählt die Symbolik mehr als die Substanz. Und für die "Atlantiker" innerhalb der EU musste der Gipfel aufgrund des Termins und der Teilnehmer als Gipfel der Verlierer erscheinen. Hinzu kommt, dass eine deutsch-französische Führungsrolle - ob als geschlossener Kern oder als Pioniergruppe für eine wachsende Zahl europäischer Partner - nach der Irak-Krise noch weniger attraktiv anmutet als vorher. Trotz aller atlantischen Rhetorik, in welche die Gipfelbeschlüsse eingepasst wurden, bleibt als Fazit, dass dieser Gipfel Europa eher spalten als voranbringen wird. Was bleibt, ist die Hoffnung, dass aus der Praxis der Kooperation und dem Wissen um die gegenseitige Abhängigkeit europäische Gemeinsamkeit und Identität wachsen.

Fußnoten

1.
Vgl. für einen guten Überblick: Simon Nuttall, European Political Cooperation, Oxford 1992; ders., European Foreign Policy, Oxford 2000.
2.
Vgl. Klaus-Dieter Schwarz, Amerikas Mission, SWP-Aktuell, Nr. 38, Berlin, Oktober 2002.
3.
Vgl. Karl Kaiser, Dominanz und Interdependenz nach dem Irak-Krieg, in: Internationale Politik, 58 (2003) 5, S. 1 - 8.
4.
Vgl. G. John Ikenberry, America's Imperial Ambition, in: Foreign Affairs, 81 (September/Oktober 2002) 5, S. 44 - 60.
5.
Vgl. The White House, Remarks by the President at 2002 Graduation Exercise of the United States Military Academy (http://www.whitehouse.gov/news/releases/2002/06/print/20020601 - 3.htm).
6.
Vgl. The President of the United States, The National Security Strategy of the United States of America, Washington, September 2002.
7.
Vgl. ebd., S. 6.
8.
Bereits die von Bush in der State-of-the-Union Address entwickelte These von der "Achse des Bösen" und ihre Kommentierung in Washington zeigten recht deutlich, dass sich die Fraktion durchgesetzt hatte, die seit dem 11. September 2001 für ein militärisches Vorgehen gegen den Irak plädierte. Vgl. Frankfurter Allgemeine Zeitung (FAZ) vom 10. 4. 2002. Schließlich mehrten sich Berichte über militärische Planungen und Vorbereitungen. Vgl. International Herald Tribune (IHT) vom 6./7. 7. 2002, S. 1,4. Vgl. auch Peter Rudolf, 'Präventivkrieg' als Ausweg? Die USA und der Irak, SWP-Studie, Berlin, Juni 2002, S. 23.
9.
Sowohl Vizepräsident Cheney als auch Verteidigungsminister Rumsfeld lehnten in programmatischen Beiträgen eine Rückkehr der Inspekteure in den Irak mit dem Argument ab, damit würden lediglich die nötigen Entscheidungen verzögert, aber keine Probleme gelöst. Um sicher zu gehen, dass der Irak keine verbotenen Waffenprogramme unterhalte, müssten Inspektionen so intrusiv sein, dass sie einem Regimewechsel gleichkämen. Vgl. Vice President Dick Cheney, Speech to the Veterans of Foreign Wars national convention in Nashville, Tennessee, 27. 8. 2002; vgl. auch Financial Times (FT) vom 19. 9. 2002. Zu den Motiven der amerikanischen Irak-Politik vgl. Andrew B. Denison, Unilateral oder multilateral? Motive der amerikanischen Irak-Politik, in: Aus Politik und Zeitgeschichte (APuZ), B 24 - 25/2003, S. 17 - 24.
10.
Vgl. FAZ vom 18. 3. 2002.
11.
Vgl. Declaration by the Presidency on Behalf of the EU on Iraq, Brüssel, 20.5. 2002, 8884/02 (Press 143).
12.
Chris Patten schlug dabei noch die kritischeren Töne an. Vgl. Patten lays into Bush's America. Fury at President's 'axis of evil' speech, in: The Guardian vom 9. 2. 2002. Zusammenfassend vgl. Jan Reckmann, Außenpolitische Reaktionen der Europäischen Union auf die Terroranschläge vom 11. September 2001, unveröffentlichtes Manuskript, Berlin 2003, S. 118.
13.
Vgl. Gunther Hellmann/Michael Hedtstück, "Wir machen einen deutschen Weg." Irak-Abenteuer, das transatlantische Verhältnis und die Risiken der Methode Schröder für die deutsche Außenpolitik, in: Bernd Kubbig u.a. (Hrsg.), Brandherd Irak. US-Hegemonieanspruch, die UNO und die Rolle Europas, Frankfurt/M.-New York 2003, S. 224 - 234.
14.
Am 1. 8. 2002 entschied das SPD-Präsidium, im Wahlkampf zur Irak-Frage eine klare Position zu beziehen. Am 5.8. sprach Schröder erstmals in Hannover von einem "deutschen Weg".
15.
Vgl. hierzu Gert Krell, Arroganz der Macht, Arroganz der Ohnmacht. Der Irak, die Weltordnungspolitik der USA und die transatlantischen Beziehungen, Frankfurt, HSFK-Report, 1/2003.
16.
Vgl. FT vom 11. 9. 2002.
17.
Vgl. das Interview mit Jacques Chirac, in: New York Times vom 8. 9. 2002.
18.
Vgl. FAZ vom 2. 9. 2002. Die amerikanische Entscheidung war allerdings nur zum Teil britischem und europäischem Drängen, sondern ebenso der Kritik vieler einflussreicher Republikaner und Mitglieder der Administration von Bush senior zu verdanken. Vgl. FT vom 31. 8. 2002.
19.
Vgl. FT vom 8. 11. 2002.
20.
Vgl. FAZ vom 9. 12. 2002.
21.
Beide Staaten spielten offenbar während der Jahreswende mit dem Gedanken, auf die amerikanische Linie einzuschwenken. In Frankreich signalisierte Chirac noch am 7. 1. den Oberbefehlshabern, die französischen Streitkräfte müssten sich auf alle Eventualitäten einstellen. Und in Deutschland ließ sich der neue UN-Botschafter Pleuger in dem Sinne vernehmen, es sei noch nicht abzusehen, wie Deutschland über eine zweite Resolution abstimmen werde.
22.
Vgl. das Interview mit Jacques Chirac, in: Time Magazine vom 16. 2. 2002.
23.
Bereits zwei Tage vorher, am 20. 1. 2003 hatte der französische Außenminister de Villepin am Rande einer Tagung des UN-Sicherheitsrats deutliche Kritik an der frühzeitigen Festlegung auf die militärischen Option geübt. Vgl. FT vom 21. 1. 2003.
24.
Vgl. Francis Fukuyama, Das Ende des Westens, in: Die Welt vom 3. 9. 2002. Zur Suche nach Unterstützung bei dennoch nicht festgelegten Mitgliedern des UN-Sicherheitsrates und dem Scheitern der britisch-amerikanischen Anstrengungen vgl. FAZ vom 19. 3. 2003.
25.
Vgl. Rat der Europäischen Union: 2464. Tagung des Rates der Außenbeziehungen am 19. 11. 2002 in Brüssel, 14184/02 (>Presse 351).
26.
Der Aufruf ist abgedruckt in: Internationale Politik, 58 (2003) 5, S. 79f.
27.
Vgl. FAZ vom 7. 2. 2003. Der Brief war wesentlich von Bruce Jackson, einem der Gründer des "U.S. Committee on NATO" und Präsident des "Committee for the Liberation of Iraq" initiiert und formuliert worden. Vgl. FAZ vom 20. 2. 2003.
28.
Vgl. Rat der Europäischen Union, Schlussfolgerungen der Sondertagung des Europäischen Rates am 17. 2. 2003 in Brüssel, 6466/03, Brüssel, 21. 2. 2003. Darin kennen die Staats- und Regierungschefs u.a. an, "dass die Einheit und die Entschlossenheit der internationalen Gemeinschaft, wie sie in der einstimmigen Annahme der Resolution 1441 zum Ausdruck gekommen sind, und die militärische Drohkulisse wesentlich zur Rückkehr der Inspektoren beigetragen haben".
29.
Zitat in: Das Parlament vom 24. 2. 2003.
30.
Janusz Reiter, Antiamerikanismus ist kein guter Baustoff für Europa, in: FAZ vom 5. 2. 2003. Für die Vorrangstellung, die die mittel- und osteuropäischen Kandidaten der NATO vor europäischen sicherheitspolitischen Strukturen einräumen vgl. auch Ryszard Zieba, Poland and the ESDP, in: Hans-Georg Ehrhard (Hrsg.), Die Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik. Positionen, Perzeptionen, Probleme, Perspektiven, Baden-Baden 2002, S. 100 - 112; László J. Kiss, Ungarn und die Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik, in: ebd., S. 128 - 137.
31.
Vgl. Secretary Rumsfeld Briefs at the Foreign Press Center, 22. 1. 2003 (http://www.defenselink.mil/news/Jan2003/t01232003_t0122sdfpc.html).
32.
Als Undersecretary of Defense for Policy hatte Wolfowitz bereits 1992 in einem von ihm erstellten Planungsdokument, der Defense Planning Guidance, davor gewarnt, dass sich eine EU mit autonomen sicherheitspolitischen Strukturen zu einem Konkurrenten der USA entwickeln könnte. Vgl. Patrick E. Tyler, U.S. Strategy Plan Calls For Insuring no Rivals Develop, in: New York Times vom 8. 3. 1992.
33.
Vgl. Gemeinsame deutsch-französische Vorschläge für den Europäischen Konvent zum Bereich Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik (CONV 422/02) vom 22. 11. 2002 und Deutsch-französischer Beitrag zum Europäischen Konvent über die institutionelle Architektur der Union (CONV 489/03) vom 16. 1. 2003. Vgl. auch Mathias Jopp/Saskia Matl, Perspektiven der deutsch-französischen Konventsvorschläge für die institutionelle Architektur der Europäischen Union, in: Integration, 26 (2003) 2, S. 99 - 110.
34.
Vgl. Gemeinsame Erklärung Deutschlands, Frankreichs, Luxemburgs und Belgiens zur Europäischen Sichenheits- und Verteidigungspolitik, Brüssel, 29. 4. 2003.
35.
Jährliche Angaben, auch für andere Staaten, finden sich in der jährlich erscheindenden 'Military Balance', welche das Institute for Strategic Studies in London herausgibt.
36.
Vgl. für einen Überblick Rainer Baumann/Gunther Hellmann, Germany and the Use of Military Force: "Total War", the "Culture of Restraint", and the Quest for Normality, in: German Politics, 10 (2001) 1, S. 61 - 82.
37.
Quelle: Bundesministerium der Verteidigung.
38.
Harald Müller, Mitglied der Weizsäcker-Kommission, rechnet mit Einsparungen von nahezu einem Viertel des Verteidigungshaushalts, mit denen die Bundeswehr innerhalb eines Jahrzehnts angemessen ausgestattet werden könnte (vgl. Harald Müller, Reformziel verfehlt, aber Exekutive gestärkt: Zu den neuen 'Verteidigungspolitischen Richtlinien', HSFK, Frankfurt 2003); vgl. auch die Empfehlung des 11.Beirats für Fragen der inneren Führung zur Wehrpflicht vom Juni 2003.
39.
Bundesministerium der Verteidigung, Verteidigungspolitische Richtlinien, Berlin, 21. 5. 2003 (http://www. bmvg.de/sicherheit/vpr.php), Nr. 12.
40.
Ebd., Nr. 78.
41.
Ebd., Nr. 16.
42.
Vgl. Süddeutsche Zeitung vom 20. 5. 2003. Deutschland hatte im November 2000 zunächst zugesagt, von den angestrebten 60 000 Soldaten der Europäischen Eingreiftruppe 18 000 zu übernehmen, wofür aufgrund der Rotation etwa 30 000 Soldaten bereitgehalten werden müssten. Diese Zusage wurde im Mai 2003 nochmals leicht erhöht.
43.
Vgl. Jürgen Habermas/Jacques Derrida, Unsere Erneuerung. Nach dem Krieg: Die Wiedergeburt Europas, in: FAZ vom 31. 5. 2003.

Matthias Dembinski, Wolfgang Wagner

Zur Person

Matthias Dembinski

Dr. rer. pol., geb. 1958; wiss. Mitarbeiter an der Hessischen Stiftung Friedens- und Konfliktforschung (HSFK).
Anschrift: HSFK, Leimenrode 29; 60322 Frankfurt/Main.
E-Mail: dembinski@hsfk.de

Veröffentlichungen u.a.: Unilateralismus versus Multilateralismus. Die USA und das spannungsreiche Verhältnis zwischen Demokratie und Internationaler Organisation, HSFK-Report Nr. 4/2002, Frankfurt/M.; Kein Abschied vom Leitbild "Zivilmacht". Die Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik und die Zukunft Europäischer Außenpolitik, HSFK-Report Nr. 12/2002, Frankfurt/M.


Zur Person

Wolfgang Wagner

Dr. rer. pol., geb. 1970; wiss. Mitarbeiter an der Hessischen Stiftung Friedens- und Konfliktforschung (HSFK).
Anschrift: HSFK, Leimenrode 29, 60322 Frankfurt/M.
E-Mail: wwagner@hsfk.de

Veröffentlichungen u.a.: Die Konstruktion einer europäischen Außenpolitik. Deutsche, britische und französische Ansätze im Vergleich, Frankfurt/M. 2002; Why the EU's Common Foreign and Security Policy Will Remain Intergovernmental: a Rationalist Institutional Choice Analysis of European Crisis Management Policy, in: Journal of European Public Policy, 10 (2003) 4.


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