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2.6.2003

Unilateral oder multilateral? Motive der amerikanischen Irakpolitik

Die unterschiedlichen Motive der US-Administration bei ihrem Krieg gegen den Irak werden detailliert beschrieben. Ohne die "Koalition der Willigen" hätten die USA diesen Krieg nicht führen können.

I. Einleitung

Ein Gespenst geht um die Welt: die Furcht vor den Vereinigten Staaten von Amerika als Unilateralist, Imperialist und Hegemon. Washingtons Diplomatie war gescheitert: die UNO gelähmt, die NATO gespalten und die USA isoliert. Die Achse Paris-Berlin-Moskau strebte als selbst ernanntes Gegengewicht zur neuen Hypermacht den Status einer Supermacht an. Die Motive Washingtons in Bezug auf den Irak seien selbstsüchtig, kurzsichtig und vor allem gefährlich, so der Vorwurf.






Unter der Regierung von George W. Bush wurde Multilateralismus zum Schimpfwort. Zusammen, wenn möglich, allein, wenn nötig - diese alte Devise klang plötzlich gefährlich. Eine Militarisierung der amerikanischen Außenpolitik war im Gange mit neuer Zielrichtung: Präemption. Amerika allein entscheidet jetzt, wer und was eine Gefahr für seine Sicherheit darstellt. Der Regimewechsel im Irak wurde zum wichtigsten Ziel amerikanischer Außenpolitik. War diese Absicht wirklich von unilateralistischen Motiven beeinflusst? Gab es überhaupt ein Interesse an Diplomatie? Kam dem Multilateralismus in dieser Irak-Kampagne, in diesem neuen amerikanischen Weltkrieg gegen das tödliche Triumvirat aus Terroristen, Tyrannen und Technologien der Massenvernichtung keine Bedeutung zu? War die Blockade des Sicherheitsrates ein klarer Beweis eines neuen amerikanischen Unilateralismus oder eines Abschieds von der Diplomatie?

Kein Zweifel, manches, was man im Weißen Haus für diplomatisch wünschenswert erklärt hatte, konnte nicht realisiert werden, wie z.B. eine zweite Irak-Resolution der UNO, eine aktivere Zusammenarbeit mit der Türkei sowie eine friedliche Entwaffnung des Irak. Fehlerfrei war Washingtons Diplomatie aber auch nicht. Brüskierte Partner gab es viele. Neue Abgründe taten sich in Europa auf. Selten waren die transatlantischen Gemüter so gereizt wie in den Monaten vor Iraqi Freedom. Manche Beobachter führten dies auf einen entschlossenen, hartnäckigen Unilateralismus der Bush-Regierung zurück. Vielleicht war es sogar ein absichtliches Scheitern der Diplomatie, um die Fesseln des Multilateralismus abzuschütteln.

Es ist aber auch eine andere Deutung möglich: Ja zur Diplomatie unter neuen Vorzeichen, nein zu einer Ablehnung des Multilateralismus. Es ist aber ein Multilateralismus American style, nicht European style. Es handelt sich um einen sich weiter entwickelnden Multilateralismus, der sich aus einer alten Tradition heraus neu organisiert. Unilateralismus scheint dagegen etwas unpräzise.[1] Unipolarismus wäre zutreffender. Amerika ist sich seiner Macht, seines Einflusses und seiner Einzigartigkeit in der Welt des 21. Jahrhunderts bewusst. Eine multipolare Welt wünscht sich so mancher, auch selbstbewusste Amerikaner, und zwar als Korrektiv ihrer eigenen Übermacht. Diejenigen, die von einer wünschenswerten multipolaren Ordnung sprechen, tun sich keinen Gefallen, wenn sie dies übersehen. Unipolarismus heißt nicht Abschied von der Verantwortung oder Abschied aus einer institutionell gestützten internationalen Willensbildung. Es heißt Erkenntnis des globalen Einflusses dieses Landes und dessen multilateralistischer Quellen. Es gilt, dessen Konsequenzen zu erkennen: Multilateralismus American Style.

Diese politische Haltung sollte nicht verwechselt werden mit einer bewussten Ablehnung der engen Partnerschaft mit anderen Ländern. Im Gegenteil: Amerika sucht immer nach Partnern, aber nicht unter jeder Bedingung. Die Zusammenarbeit muss sich lohnen, nicht nur für die Welt, sondern auch für Amerika. So auch im Falle des irakischen Regimewechsels: Hier zeigte sich ein starker Hang zur Zusammenarbeit, gekennzeichnet durch den Stil des Präsidenten Bush, die Ereignisse des 11. September 2001 sowie die unterschiedlich entwickelten Einflussmöglichkeiten der internationalen Akteure der heutigen Welt.

II. Die weit zurückliegende Genese

Die Entscheidung, gegen den Irak Krieg zu führen, um ihn zu entwaffnen und Saddam Hussein zu entmachten, hat ihren Ursprung am Beginn der neunziger Jahre. Mit dem Krieg zur Befreiung Kuwaits und der damaligen Frage nach der Zukunft Saddams begann auch die politische Willensbildung über die Strategie seiner Entmachtung.[2] Ob dieser Krieg das Etikett "gewollter" oder "angekündigter" Krieg verdient,[3] soll nicht davon ablenken, wie intensiv dieser Waffengang in den letzten Jahren diskutiert, geplant und vorbereitet wurde - nicht nur in Washington, sondern auch in der übrigen Welt. Ob die USA den Angriff auf den Irak letztendlich auch führen würden, konnte man bis zum 20. März 2003 nicht mit Sicherheit sagen.

Der "Kampfmarsch einer Idee",[4] wie es das "Time Magazine" - nannte, begann bereits im August 1990, als irakische Truppen in Kuwait einzogen und Washington mit Desert Shield/Desert Storm antwortete. Einzelne Beobachter behaupten sogar, es handele sich hier um einen Krieg, der 1991 mit der Befreiung Kuwaits begonnen hat und im Jahre 2003 mit der Entwaffnung und Entmachtung von Saddam Hussein zu Ende geht.[5] Eine Rückblende auf das Jahr 1990 ist auch wichtig als Vergleich.

Unter Präsident George Bush senior verlief das Diplomatische in der Tat anders als bei George W. Bush junior. Das Vorgehen des Vaters basierte auf einer breiten internationalen Zustimmung sowie der Legitimation durch die Vereinten Nationen. Grünes Licht aus dem UN-Sicherheitsrat half Bush senior, die notwendige Unterstützung vom US-Kongress zu erhalten.[6] Bei Bush junior war es umgekehrt: Eine von beiden Parteien unterstützte Resolution des Kongresses am 2. Oktober 2002 gab ihm Rückendeckung, um auch ohne UN-Zustimmung "amerikanische Streitkräfte so einzusetzen, wie er (es) für nötig und richtig hält (...), um die nationale Sicherheit gegen die andauernde Bedrohung Iraks zu schützen (...) und um die relevante UN-Resolution durchzusetzen"[7]. Die internationale Unterstützung, die Bush junior suchte, bekam er aber nicht.

Es stellt sich immer wieder die Frage, warum das Weiße Haus sich nicht schon 1991 zu einem Einmarsch in Bagdad entschlossen hat. Was hat sich an den Rahmenbedingungen geändert? Was sind die Gründe dafür, dass amerikanische Truppen jetzt Bagdad kontrollieren? Die Anschläge vom 11. September 2001 auf das World Trade Center sowie das Pentagon scheinen das auslösende Moment gewesen zu sein.[8] Mit der Zerstörung des World Trade Centers schien die angloamerikanische Irakstrategie der Abschreckung und Eindämmung ein viel höheres Risiko mit sich zu bringen, auch wenn Saddam nicht unmittelbar für die Angriffe verantwortlich gemacht werden konnte.

Zusammen mit Großbritannien und oft im Widerspruch zu den anderen Vetomächten versuchte Washington seit 1991, für eine wirksame Eindämmung und Abschreckung Iraks einzutreten und sich dafür eine ausreichende diplomatische Rückendeckung zu sichern.[9] Mit anderen Worten: Die diplomatischen Auseinandersetzungen über den Irak fingen nicht erst nach George W. Bushs Rede vor der UNO am 12. September 2002 an oder mit den Anschlägen des 11. September. Sie existierten seit August 1990, weil sich das Problem Saddam Hussein nicht von allein lösen wollte. Mit dem 11. September veränderten sich aber die amerikanischen Motive. Die Argumente, die für einen Krieg sprachen, fanden größere Resonanz in der amerikanischen Öffentlichkeit.

III. Die Vielfalt der Motive

Die Interessen der amerikanischen Außenpolitik bestehen aus sicherheits- und wirtschaftspolitischen sowie idealistischen Motiven. Oft konkurrieren sie miteinander, was die inneren Spannungen und Widersprüche der amerikanischen Außenpolitik erklärt. Diese Interessen-Triade spielte auch bei der Entscheidung, einen Krieg gegen Irak zu führen, eine wichtige Rolle. Es handelte sich nicht um ein, sondern um viele zum Teil miteinander konkurrierende Motive, welche die USA dazu bewegten, die Auseinandersetzung mit dem Irak militärisch zu führen. Manche Beobachter meinten zwar, es sei verdächtig, dass Bush immer wieder die Motive wechselte: Mal waren es die Massenvernichtungswaffen, mal ein Verstoß gegen die Menschenrechte, mal eine Verbindung zum Terrornetz der Al Qaida; letztendlich brachte man die Demokratisierung des ganzen Nahen Ostens als Argument vor. Beim Irak trafen viele Gründe zusammen, die sich zu einer "kritischen Masse" zusammenfügten. Sie erklären, warum der Irak anders ist als die anderen Mitglieder der "Achse des Bösen".

Ein Motiv hätte nicht ausgereicht, um die amerikanische Öffentlichkeit und die anderen Länder von einem Angriff auf den Irak zu überzeugen, alle zusammen aber schon. Folgende Ziele wollten die USA mit ihren Verbündeten erreichen: Entmachtung und Entwaffnung, Erhaltung der territorialen Integrität, Vermeidung eines Bürgerkriegs, Beteiligung der lokalen Kräfte an der Macht, eine psychologische Verbesserung der Position Amerikas in der Region (die USA als Befreier und nicht als Besatzer) sowie die Geringhaltung der Verluste und Kosten.[10] Diese Vielfalt von Interessen, Argumenten und Zielen prägte die Diskussion schon seit 1991. Der 11. September jedoch markierte einen Wendepunkt und ließ den Irak in einem anderen Licht erscheinen.[11]

Es waren aber erst die erfolgreichen Einsätze in Afghanistan gegen Al Qaida und die Eindämmung der Konflikte zwischen Israel und den Palästinensern sowie zwischen Indien und Pakistan, welche die Argumente in eine konkrete Entscheidung münden ließen. Die endgültige Ablehnung der alten Strategie der Eindämmung und Abschreckung (mit Sanktionen und Inspektionen) betraf den einen Teil dieser Entscheidung, die Übernahme einer Strategie der Entwaffnung und Entmachtung, zur Not mit Krieg, den anderen. Amerika wollte sich nicht aus dem Persischen Golf zurückziehen, es wollte den Konflikt eskalieren lassen. Die Argumente "Amerika ist schon überfordert", "andere Probleme haben Priorität", die sich gegen einen Krieg richteten, wurden abgelehnt.

Wie oben angedeutet, drehte sich die Vielfalt der Motive nicht nur um die Zukunft des Irak. Der gegenwärtige Ansatz ist mehr als nur eine neue Strategie für das alte Problem Saddam. Er ist "a battle", so George W. Bush am 2. Mai 2003 auf dem Flugzeugträger Abraham Lincoln, also nur ein Bestandteil eines neuen amerikanischen Engagements gegen die eigene, auch die globale Verwundbarkeit. Das "Time Magazine" beschreibt diese Motivation wie folgt: "In truth, this war is just as much about an idea - that Iraq is but the first step in an American-led effort to make the world a safer place."[12] Der 11. September verkleinerte die Welt, weil er Amerikas Interesse am Weltgeschehen schlagartig vergrößerte.

Für Washington sind die Brutstätten des radikalen Islams jetzt zur strategischen Sorge Nummer eins geworden. Die Quellen der terroristischen Macht, ob staatlich oder nichtstaatlich, ob finanziell oder ideologisch, ob organisatorisch oder technologisch, stehen nun im amerikanischen Fadenkreuz. Ein Sieg gegen den Irak bietet die Gelegenheit, die Landkarte des Nahen Ostens zu verändern. Washington behauptet, dass der Irak als überzeugendes Modell eines modernen arabischen Staatsgebildes dienen könnte. Al Qaida ist vielleicht die größte Terrorbedrohung, aber die Ursachen dieser Bedrohung sind allgemeinerer Natur, und die Motive des Irakfeldzugs sind hiermit verbunden.

Die Bush-Administration argumentierte, dass die Beseitigung Saddams den Frieden zwischen Israelis und Palästinensern fördern würde. Inzwischen zeigen sich die Vorteile für den Friedensprozess, die ein sich demokratisierender Irak bringen könnte. Saddam unterstützte die Palästinenser sowohl finanziell als auch ideell. Ohne ihn könnten die Palästinenser und die Israelis kompromissbereiter sein.[13]

Eine Gallup-Umfrage zeigt die Gründe pro und kontra Irakkrieg (vgl. Tabellen 1 und 2). Von den Gründen, die gegen einen Krieg sprechen, unterstützen die Befragten nur zwei von neun mit 50 Prozent oder mehr: erstens, viele unschuldige Irakis würden sterben; zweitens, viele amerikanische Soldaten würden sterben. Nur 30 Prozent der Amerikaner meinten, "Hussein stellt keine (...) Bedrohung für Amerika (...) dar", und hielten das für ein gutes Argument gegen den Krieg.

Diese Umfragen zeigen eine differenzierte Einstellung für und gegen einen Krieg. Es gibt also eine Übereinstimmung mit der publizierten Meinung und der Argumentationslinie der Regierung Bush. Diese spiegelt einen breiten Konsens wider, der auf einen langen Prozess der politischen Willensbildung zurückzuführen ist. Dieser Konsens war überparteilich (obwohl Amerikaner bei innenpolitischen Fragen viel mehr gespalten sind). In der Außenpolitik waren zwar mehr Demokraten als Republikaner gegen Bushs Kriegspläne, aber viele Demokraten, ob Wähler oder ehemalige Regierungsmitglieder, unterstützten eine militärische Entscheidung gegen den Irak. Nur so erklären sich die Umfragewerte für den Präsidenten, die über Monate bei 70 Prozent und darüber lagen.

IV. Macht und Ordnung in einer neuen Welt

Zu Beginn des 21. Jahrhunderts scheint es, als ob das 20. Jahrhundert nicht das einzige amerikanische Jahrhundert gewesen ist.[14] Amerikaner sind sich ihres Einflusses in der Welt bewusst und überzeugt, dass diese Macht verpflichtet. Einerseits bringt Macht Verantwortung, andererseits erzeugt sie aber nicht nur Respekt, sondern auch Groll (resentment), wie Außenminister Colin Powell sagte.[15]

Amerikas selbstbewusster Umgang mit der eigenen Macht ist nicht neu. Neu ist jedoch Amerikas Definition der internationalen Ordnung. Seien es die konstituierenden Elemente, die Bedrohungen oder die Rolle Amerikas in dieser Ordnung - die Amerikaner sind überzeugt, dass eine Zeitenwende ähnlich der späten vierziger Jahre im Gange ist.[16] Es gab das Irak-Problem zwar schon lange, aber seine Bedeutung wuchs in den neunziger Jahren auch durch Amerikas veränderte Sichtweise. Nach dem 11. September schien die Gefahr, dass Saddam sich die neuen globalen Netzwerke des internationalen Terrorismus zu Nutze machen könnte, gewachsen zu sein.

Eine schmerzhaft erfahrene Verwundbarkeit und die neuen Gestaltungsmöglichkeiten (und Verantwortung) prägen die heutige Außenpolitik Amerikas. Während der "Roaring Nineties" galt es, die Gefahren der Welt fern zu halten. Eindämmung und Abschreckung charakterisierten mehr als nur die Irakpolitik der USA. Seit dem 11. September sind diese Strategien nicht mehr ausreichend, sie sind zu defensiv. "We cannot stand by and do nothing while dangers gather"[17], sagte Präsident Bush.

Heute leben wir in einer "With-us-or-against-us"-Welt, weil "wir" es jetzt sind, welche die globale Gefahr bekämpfen, und weil diejenigen, welche sie nicht bekämpfen, sie indirekt unterstützen. Es gibt keine Neutralität, man kann sich aus diesem Kampf nicht heraushalten, meint nicht nur Präsident Bush. Friedliche Koexistenz mit Terroristen und Massenvernichtungswaffen kann es nicht geben. Eine schrumpfende Welt macht die Duldung von Terroristen und ihrer Unterstützungsnetzwerke zu einem Akt der Beihilfe, man haftet mit. Die USA wollen das "with us" sehr flexibel gestalten. Jeder Staat kann seinen Beitrag entweder öffentlich oder verdeckt leisten. Ist ein bestimmter Auftrag nicht zu unterstützen, kann man sich auch nicht beteiligen. Diese Flexibilität ist Teil der Rumsfeld-Doktrin: Der Auftrag bestimmt die Koalition. Man könnte es auch konstruktive Enthaltung nennen.

"Mit uns oder gegen uns" bedeutet nicht Unilateralismus, sondern eher einen aggressiven Multilateralismus. Diese "Mit-uns"-Strategie könnte sich nach Ansicht der Bush-Regierung auf folgende außenpolitische Ziele beziehen:

- die Förderung von Menschenwürde;

- die Stärkung der Bündnisse, um globalen Terrorismus und Angriffe gegen die USA und deren Freunde abzuwehren;

- die Kooperation mit anderen Staaten, um regionale Konflikte zu entschärfen;

- die Feinde der USA davon abhalten, Amerika oder seine Verbündeten und Freunde mit Massenvernichtungswaffen zu bedrohen;

- eine neue Ära des globalen ökonomischen Wachstums durch freie Märkte und freien Handel in Gang zu setzen;

- die Förderung der gesellschaftlichen Entwicklung durch Öffnung der Gesellschaften und den Aufbau einer Infrastruktur der Demokratie:

- die Entwicklung von gemeinsamen Zielen für ein kooperatives Handeln mit anderen wichtigen Zentren globaler Macht;

- den Umbau der nationale Sicherheitsinstitutionen der USA, um den Herausforderungen und Möglichkeiten des 21. Jahrhunderts gerecht zu werden.[18]

Diese Ziele sind alle in der National Security Strategy (NSS) vom September 2002 genannt, die von manchem Beobachter auf eine Doktrin der Präemption und des Alleingangs reduziert wird. Amerika will dieser Strategie zufolge die internationalen Organisationen bewegen, die internationale Zusammenarbeit zu fördern. NSS zeigt aber auch die Bereitschaft, allein zu handeln. Dies ist auch ein Paradox der amerikanischen Macht.[19]

V. Der Multilateralismus der Entscheidungsfindung

Die Motive des amerikanischen Multilateralismus liegen in der Förderung der eigenen Sicherheit, der demokratischen Ideale und des Wohlstands. Im Allgemeinen streben die Vereinigten Staaten nach internationaler Zusammenarbeit, um Legitimation und Wirksamkeit ihrer außenpolitischen Strategien zu erhöhen, um die internationale Staatenwelt zu beeinflussen.[20] Der Multilateralismus beruht auf dem amerikanischen Interesse und der amerikanischen Identität, so auch die Diplomatie während der Irakpolitik.

Schon zu Beginn des Krieges gegen das Taliban-Regime gelangte auch der Irak ins Fadenkreuz der Terrorbekämpfung, indem Bush schon in seinen ersten Äußerungen nach den Angriffen die Tatsache unterstrich, dass Staaten und Regierungen, die Terrororganisationen Unterschlupf gewähren, zur Verantwortung gezogen würden - "mit uns oder mit den Terroristen"[21]. Bundeskanzler Gerhard Schröder wusste von Amerikas Interesse am Irak und sagte den USA in seiner Regierungserklärung vom 19. September 2001 sowohl die "uneingeschränkte Solidarität" im Kampf gegen den Terror zu, warnte aber auch vor "Abenteuern" (Irakkrieg).[22]

Die "Koalition gegen den Terror" umfasste eine große Anzahl von Staaten, doch nahm die Zusammenarbeit bereits während des Afghanistan-Feldzugs von Enduring Freedom ab, während die Sorgen wuchsen. Die Bekämpfung staatenloser Terroristen ist politisch nicht besonders problematisch, vor allem, wenn sie im eigenen Land aktiv sind. Doch ist die Bekämpfung von Staaten, die Terroristen unterstützen, schwieriger - auch wenn die Indizien so eindeutig sind wie bei den Taliban und Al Qaida. Diese Vorgangsweise verstößt nämlich gegen die Souveränität und könnte als "Eingreifen in Angelegenheiten, die ihrem Wesen nach zur inneren Zuständigkeit eines Staates gehören"[23], verstanden werden.

Schon vor dem Angriff auf Afghanistan wussten einige Staaten der Antiterror-Koalition, dass der Irak als nächstes Land angegriffen werden würde, vor allem wenn das Taliban-Regime schnell gestürzt würde. Einige einflussreiche Amerikaner, einschließlich führender Repräsentanten der Regierung Bush wie der stellvertretende Verteidigungsminister Paul Wolfowitz, wollten schon direkt nach den Angriffen des 11. September den Irak in den Mittelpunkt des amerikanischen Interesses rücken. Andere wie Colin Powell warnten davor, zuviel gleichzeitig zu beginnen, und vor allem davor, die Koalition um Enduring Freedom überzustrapazieren. Die Befürworter der "Irak-zuerst"-Strategie kamen vorerst nicht zum Zuge, so Bob Woodward in seiner Darstellung der Entscheidungsfindung der Bush-Regierung in den zwölf Monaten nach dem 11. September.[24] Der Irak gewann aber im Frühjahr 2002 an Bedeutung. Afghanistan war weitgehend von Al Qaida und den Taliban befreit, die Streitkräfte Indiens und Pakistans demobilisierten, der israelische Einmarsch in den autonomen Gebieten der Palästinenser war zwar nicht beendet, aber niemand nahm Notiz davon, und, last but not least, die gefürchteten Folgeanschläge des 11. September waren ausgeblieben. Die Zeit war also gekommen, Irak ins Visier zu nehmen.

In den ersten Monaten nach dem 11. September antwortete Bush auf Fragen zum Irak nach der Devise, Irak sei zwar ein Problem, aber er sei "ein geduldiger Mann". Die Ernsthaftigkeit des Irakproblems und seiner unmittelbaren Verbindung zur Gefahr des Terrorismus kam zum ersten Mal in Bushs Rede über die "Achse des Bösen" im Januar 2002 zur Sprache.[25] Die Wortwahl dieser Rede zur "Lage der Union" war nicht unbedingt auf die Gepflogenheiten der internationalen Diplomatie zugeschnitten, sondern eher für den einfachen Mann in Iowa geschrieben. Befürchtungen aus dem Ausland veranlassten einige Bush-Berater dazu, die Bedeutung dieser Passage herunterzuspielen. Das Gesagte war aber in der Welt, und die "Achse des Bösen" blieb allgegenwärtig.

Durch seinen Umgang mit dem 11. September hatte Präsident Bush politisches Kapital gewonnen. Aufgrund dieser Unterstützung für den Präsidenten lehnte das Weiße Haus eine grundlegende Annahme ab, die seit 1991 herrschte: Das amerikanische Volk würde keinen Krieg zur Entmachtung Saddam Husseins mittragen. Ab März oder April 2002, so die Berichterstattung,[26] waren George Bush und Dick Cheney entschlossen, den Irak zu attackieren, und zwar nicht nur mit "smart sanctions". Im Krieg gegen den Terror gab es seit dieser Zeit eine neue Stoßrichtung: das Regime in Bagdad. Die Frage war nicht mehr "ob", sondern "wie" und "wann".

Das "Wie" - sowohl militärisch als auch diplomatisch - wurde in den folgenden Monaten in Washington heftig diskutiert. Cheneys Reise in die arabischen Hauptstädte im März 2002 konnte als Initialzündung der Anti-Irakkampagne verstanden werden. Sie belegte aber auch die bevorstehenden Schwierigkeiten für Amerika, insbesondere die Bedeutung einer Nahostinitiative des Weißen Hauses für die Araber.[27] Diese wollten keinen Krieg mit dem Irak, sondern Frieden zwischen Israel und den Palästinensern. Gegen Bagdad zu marschieren, während in den besetzten Gebieten täglich blutige Kämpfe stattfanden, versprach nichts Gutes. Mit einem Einmarsch in den Irak zu warten, bis Israelis und Palästinenser friedlich nebeneinander lebten, schien aber auch deshalb unmöglich, weil Saddam immer wieder Öl ins Feuer der Intifada goss. Bis Juni hatte sich die Lage in Israel stabilisiert, nicht zuletzt aufgrund diplomatischer Initiativen der USA wie die Aufstellung des Quartetts - bestehend aus USA, Russland, UNO und EU - und Bushs Nahostrede vom 24. Juni 2002, in der er auch die Israelis zur Zurückhaltung mahnte.[28]

In dieser Zeit fanden die Debatten über den Irak oft hinter verschlossenen Türen statt. In die Öffentlichkeit gelangte die Irakfrage durch die Senatsanhörungen Ende Juli 2002. Die Frage um die internationale Legitimität einer Intervention spielte eine dominante Rolle bei diesen Anhörungen.[29] Zahlreiche außenpolitische Experten aus der Regierung von George Bush senior - wie sein damaliger Sicherheitsberater Brent Scowcroft - meldeten Bedenken gegenüber den großen, vor allem diplomatischen Problemen an, die ein Alleingang gegen den Irak verursachen könnte.[30] Während das Weiße Haus versuchte, die internen Debatten über das Wie und Wann hinter verschlossenen Türen zu halten, schien die Bush-Politik an Schwung zu verlieren.[31] Der Sommer 2002 war die Zeit der Kritiker.[32] Pläne, mit 20 000 bis 30 000 Spezialkräften Saddam in einer Art Afghanistan II zu stürzen, wurden heftig kritisiert und schließlich verworfen.

Eine größere Expeditionsmacht erforderte allerdings intensive Zusammenarbeit mit sehr sensiblen Anrainerstaaten. Diplomatisch begann der Streit über die Rolle der UNO, deren Entscheidungen wiederum Saudi-Arabien, Jordanien und die Türkei beeinflussen würden. Colin Powell gelang es (beim gemeinsamen Abendessen mit George W. Bush und Condoleezza Rice im Weißen Haus am 5. August 2002), den Präsidenten davon zu überzeugen, den Weg der UNO zu gehen und eine Koalition gegen den Irak aufzubauen, um dadurch zusätzliche Legitimation zu erhalten. Vizepräsident Cheney verfolgte aber eine andere Linie, welche die UNO als eine Sackgasse ansah. In seiner Rede vor US-Veteranen in Nashville betonte Cheney die Notwendigkeit eines Vorgehens mit bisher nicht gekannter Deutlichkeit.[33] Er betonte die Gefahren, welche durch die UNO und neue Inspektionen entstehen würden - trotz oder gerade wegen Bushs Entscheidung, in der Irakfrage den Weg über die UNO zu gehen.

Umso mehr beeindruckte Bush die Weltöffentlichkeit mit seiner Rede vom 12. September 2002 vor der UNO-Vollversammlung. Sie wurde als Sieg der Diplomatie und der Multilateralisten interpretiert. Bush ging aber nicht nur zur UNO mit dem Wunsch nach internationaler Zusammenarbeit, sondern er bot auch einen Deal an, um eine weitere UN-Resolution durchzusetzen: Er würde in einem solchen Fall von der Forderung nach Entmachtung Saddam Husseins Abstand nehmen und sich mit der Entwaffnung des Irak (allerdings American style) zufrieden geben.[34] Dies war kein selbstloser Akt, sondern eine multilateralistische Betrachtung der amerikanischen Interessen - auch eine klare Bestätigung des innenpolitischen Imperativs des Multilateralismus. Meinungsumfragen zeigten, wie wichtig die Zustimmung der demokratischen Partner, wenn nicht der UNO selbst, für die Unterstützung einer militärischen Intervention war. Bushs Gang zur UNO versprach diese Art der Unterstützung gegen den Irak. Der Bush-Rede folgten Wochen zähen Verhandelns, bevor der UN-Sicherheitsrat am 8. November 2002 der Resolution 1441 einstimmig zustimmte. Die innenpolitische Unterstützung für Bushs Kurs war groß: Der Kongress verabschiedete am 2. Oktober 2002 eine Erklärung zur Unterstützung des Präsidenten und seiner Strategie, zur Not auch ohne die Zustimmung der UNO gegen den Irak vorzugehen. Darüber hinaus stimmten in den Wahlen vom 5. November 2002 die Amerikaner mehrheitlich für Bushs republikanische Partei, was ihr die Mehrheit im US-Senat einbrachte. Dieses Ergebnis sollte auch Amerikas Position in der UNO stärken.

Die UN-Resolution 1441 wich den wirklichen Streitfragen aus, erhöhte aber das amerikanische Selbstvertrauen, dass der UN-Sicherheitsrat auch für eine Autorisierung "aller notwendigen Mittel" zu gewinnen sei. Mit der Übergabe des 13 000 Seiten umfassenden Berichts des Irak über seine Waffenprogramme, in dem nichts über die Zerstörung der von der UNO dokumentierten Bestände von Sarin VX, anderer Chemiewaffen sowie Milzbrand enthalten war, wuchs Washingtons Misstrauen gegen die UNO.

Die sich anschließenden Inspektionen lenkten von dem unzureichenden Bericht ab. Die Berichte der Inspekteure zogen die Aufmerksamkeit auf sich, ohne eine eindeutige Botschaft zu übermitteln. Für die USA und Großbritannien sowie einige andere Staaten zeigten die Inspektionen, dass sich Saddam weiter in einem "material breach" befand und mehr Zeit der Sache nicht dienlich sein würde. Für andere waren die Inspektionen und die durch sie gewonnenen Erkenntnisse Beweis dafür, dass sie ihren Auftrag erfüllten, aber mehr Zeit bräuchten.

Die enge Zusammenarbeit zwischen Deutschland und Frankreich, gestärkt durch den 40. Jahrestag des Elysée-Vertrags, hat Washington sicher überrascht. Dass beide Staaten auch Moskau überzeugen konnten, machte die Angelegenheit für die USA komplizierter. Martin Indyk, Nahostexperte des Brookings Instituts, meinte sogar, dass Moskaus Position die entscheidende war: Hätte Amerika Russland gewinnen können, wäre Frankreich isoliert gewesen, da China dann nicht von seinem Vetorecht Gebrauch gemacht hätte.[35] So aber konnte der UN-Sicherheitsrat blockieren, und Washington und London waren aufs Peinlichste blamiert.[36]

Die UNO bietet nicht das einzige Forum für Multilateralismus. Die Iraqi Freedom-Koalition zeigte sich als altes Gespann mit neuen Mitgliedern. Unter den Europäern war der Bruch mit Deutschland beispiellos, dafür gab es aber Unterstützung aus anderen Teilen Europas, wie das Beispiel Spaniens und Italiens oder der vielen neuen osteuropäischen Mitglieder der NATO zeigte. Die Verweigerungshaltung der Türkei stellte ein besonderes Problem dar, aber die Amerikaner nahmen dies vorerst hin, ohne den Druck auf Ankara zu erhöhen. Letztendlich wäre Iraqi Freedom ohne die Unterstützung durch den britischen Premierminister Tony Blair nicht möglich gewesen.[37]

In der arabischen Welt war die Unterstützung weniger deutlich als bei der Befreiung Kuwaits 1991, aber dennoch stand mancher Staat der Region hinter Washington. Syrien war nicht dabei, dafür aber Jordanien, ein besonders wichtiger Partner auch in Bezug auf Israel und die Palästinenser. Saudi-Arabien war zurückhaltend, leistete aber mehr Unterstützung als Widerstand.[38] In Asien, wo die Sorgen über Nordkoreas Atomprogramm die Bedeutung der Beziehungen zu den USA erhöht hat, kam Unterstützung aus Japan und Südkorea. Traditionelle Hilfe bekamen die USA aus Australien.

Am Ende dieser Irakdiplomatie zeigten sich manche Amerikaner der UNO gegenüber noch skeptischer als zuvor.[39] Viele Amerikaner wussten aber auch, wie ablehnend der größte Teil der Welt ihren Kriegsplänen gegenüberstand. Dies erklärt auch die breite, fast reflexartige Beteuerung der Notwendigkeit, zur internationalen Zusammenarbeit zurückzukehren, um den Irak wieder aufzubauen und den internationalen Ruf der USA in der Welt zu verbessern.[40]

Viele Beobachter vertreten die Ansicht, dass sowohl die Diplomatie als auch die Überzeugungsarbeit hätten besser sein können.[41] Historisch gesehen ist der Einsatz diplomatischer Mittel, die UNO zu gewinnen, beeindruckend. Selten hat die UNO so intensiv über die Frage von Krieg und Frieden debattiert. Trotz Amerikas großer Macht war Präsident Bush bereit, einen hohen Preis zu zahlen, um die UNO und die internationale Gemeinschaft für seine Politik zu gewinnen.

Kann diese Diplomatie als Unilateralismus oder als Multilateralismus "American style" bezeichnet werden? Oft handelt es sich um eine Definitionsfrage. Angenommen, Amerika sei nicht beeinflussbar, sondern verträte eine Position des Allein-gegen-die-Welt, so ergäbe eine Zusammenarbeit wenig Sinn. Der Aufbau einer Gegenmacht böte die einzige Möglichkeit des Umgangs mit amerikanischer Macht. Ist Zusammenarbeit aber möglich, bietet Partnerschaft die Gelegenheit, die Synergien der Unterschiede wahrzunehmen. Die redundante Gegenmacht, die zwar Autonomie verspricht, aber mit enormen Kosten und nicht unbedingt mit mehr Einfluss verbunden ist, bleibt in diesem Fall die zweitbeste Lösung.

Zu behaupten, das konstituierende Merkmal amerikanischer Irakpolitik seien Unilateralismus, Imperialismus oder Hegemonie gewesen, ist, zumindest historisch betrachtet, wenig hilfreich. Spräche man von Amerika als Multilateralisten in einer unipolaren Welt, käme man der Sache ein Stück näher. Amerika spielt eine Rolle im Persischen Golf, die kein anderer Staat übernehmen kann. Die relativen Einflussmöglichkeiten der USA in der arabischen Welt sollte man nicht übersehen, aber auch nicht die der anderen Staaten. Eine Ordnung des institutionalisierten Multilateralismus mag auch im amerikanischen Interesse sein. Dies gilt beim Wiederaufbau des Irak und der Etablierung einer friedlicheren Ordnung im Nahen Osten. Sucht man ein multilaterale Welt, dann muss man sich auch mit einem Multilateralismus "American style" abfinden können.

Fußnoten

1.
Mein Dank gilt Frau Roswitha Wyrwich für ihre wertvollen Ratschläge. 1 Vgl. dazu Stefan Fröhlich, Zwischen Multilateralismus und Unilateralismus. Eine Konstante amerikanischer Außenpolitik, in: Aus Politik und Zeitgeschichte (APuZ), B 25/2002.
2.
Formal kam dieses Ziel der amerikanischen Regierung erst in einem Gesetz des US-Kongresses im September 1998 deutlich zum Ausdruck, kurz bevor die Inspektoren den Irak wegen Behinderung ihrer Arbeit verlassen mussten, und die USA und Großbritannien im Dezember 1998 mit Desert Fox vier Tage lang die Waffenanlagen und Führungsziele des Irak zerstörten. Die Iraq Liberation Act autorisierte 97 Millionen US-Dollar zur Unterstützung des Pentagons für dieses Ziel.
3.
Vgl. Hans von Sponeck/Andreas Zumach, Irak - Chronik eines gewollten Krieges. Wie die Weltöffentlichkeit manipuliert und das Völkerrecht gebrochen wird, Köln 2003; Michael Ehrke, Erdöl und Strategie: Zur politischen Ökonomie eines angekündigten Krieges, in: Internationale Politik und Gesellschaft, (2003) 1.
4.
Michael Elliott/James Carney, First Stop, Iraq, in: Time Magazine vom 31. 3. 2003.
5.
So der US Energie-Experte Danil Yergin: "Historians will look back someday and see this not as two wars, but as the conclusion of a 13-year-long war", zitiert nach David von Drehle, "Bush Bets Future on Success in Iraq", in: Washington Post vom 16. 3. 2003.
6.
Vgl. James A. Baker, III, The Politics of Diplomacy, New York 1995, S. 339.
7.
Joint Resolution 46 of the U. S. Congress to authorize the use of United States Armed Forces against Iraq vom 2. 10. 2002.
8.
Vgl. Heinrich Kreft, Vom Kalten zum "Grauen Krieg" - Paradigmenwechsel in der amerikanischen Außenpolitik, in: APuZ, B 25/2002.
9.
Vgl. Richard Butler, The Greatest Threat: Iraq, Weapons of Mass Destruction, and the Growing Crisis of Global Security, New York 2000.
10.
Vgl. die gründliche Behandlung der amerikanischen Kriegsziele (Iraq War Plans Series) durch Stratfor, eine außenpolitische Forschungseinrichtung in Austin, Texas (www.stratfor.biz).
11.
Kenneth Pollack begründet die Bedeutung des 11. September folgendermaßen: "Certainly September 11 changed the public mood [and] made an invasion of Iraq possible in a way that had never been the case in the past. You could suggest that some people decided to hijack the 9/11 issue to deal with Saddam Hussein for reasons that they may have recognized had little to do with terrorism. But I [also] think that it is the case that there were a number of important Bush administration officials, perhaps including the president, who really do believe that Iraq was tied to the war on terrorism." Interview mit Kenneth Pollack vom 2. 5. 2003 (www.cfr.org).
12.
M. Elliott/J. Carney (Anm. 4).
13.
Vgl. Michael Scott Doran, Palestine, Iraq, and American Strategy, in: Foreign Affairs, (Januar/Februar 2003).
14.
Vgl. Fareed Zakaria, The Arrogant Empire, in: Newsweek vom 24. 3. 2003.
15.
Vgl. Interview mit Colin Powell, in: US News and World Report vom 26. 4. 2003 (www.usnews.com).
16.
Auch wegen ihres Titels sind die Memoiren von Dean Acheson, Außenminister unter Präsident Harry Truman von 1949 bis 1953, wieder in aller Munde. Dean Acheson, Present at the Creation: My Years in the State Department, New York 1987.
17.
Präsident Bush vor der Vollversammlung der Vereinten Nationen am 12. 9. 2002 (www.whitehouse.gov).
18.
Vgl. The National Security Strategy vom September 2002 (http://www.whitehouse.gov/nsc/nss.pdf).
19.
Vgl. Joseph S. Nye, Jr., The Paradox of American Power: Why the World's Only Superpower Can't Go it Alone, New York 2002.
20.
Vgl. Andrew B. Denison, Shades of Multilateralism: U.S. Perspectives on Europe's Role in the War on Terrorism, ZEI Discussion Paper, C 106, 2002, Zentrum für europäische Integrationsstudien (www.zei.de).
21.
Präsident Bush vor beiden Kammern des amerikanischen Kongresses am 20. 9. 2001.
22.
Regierungserklärung von Bundeskanzler Schröder vor dem Deutschen Bundestag zu den Anschlägen in den USA, Berlin, 19. 9. 2001.
23.
Artikel II, § 7, Charta der Vereinten Nationen.
24.
Bob Woodward, Bush at War, New York 2002.
25.
George W. Bush, State of the Union Address vom 29. 1. 2002.
26.
Jim Hoagland, How We Got Here, in: Washington Post vom 21. 3. 2003; B. Woodward (Anm. 24); M. Elliott/J. Carney (Anm. 4).
27.
Vgl. America's new posture, in: The Economist vom 13. 3. 2002.
28.
Vgl. Bush calls for New Palestinian Leadership vom 24. Juni 2002 (www.whitehouse.gov).
29.
Vgl. A debate begins but it will remain a phony war until the White House becomes involved, in: Economist vom 22. 8. 2002.
30.
Vgl. Todd S. Purdum/Patrick E. Tyler, Top Republicans Break With Bush on Iraq Strategy, in: New York Times vom 16. 8. 2002.
31.
Vgl. Robert A. Levine, Despite the war talk, Bush is unlikely to attack Iraq, in: International Herald Tribune vom 21. 8. 2002.
32.
Vgl. The Iraq Debate Continues, in: The Washington Post vom 18. 8. 2002.
33.
Vgl. Dick Cheney, Remarks by the Vice President to the Veterans of Foreign Wars 103rd National Convention, Nashville, Tennessee, 26. 8. 2002.
34.
Präsident George W. Bush vor der Vollversammlung der Vereinten Nationen, 12. 9. 2002 (www.whitehouse.gov).
35.
Vgl. Martin Indyk, We Forgot the Russians, in: Washington Post vom 23. 3. 2003.
36.
Vgl. Michael J. Glennon, Why the Security Council Failed, in: Foreign Affairs, (Mai/Juni 2003).
37.
Vgl. Britain, America and Iraq: Blair's big risk, in: Economist vom 5. 9. 2002; Glenn Frankel, Blair's Policies Driven By International Vision, in: Washington Post vom 3. 4. 2003.
38.
Vgl. Dennis Ross, The Arab Coalition, in: Wall Street Journal vom 20. 3. 2003.
39.
Vgl. Pew Research Center for People and the Press (www.people-press.org).
40.
Vgl. Joseph R. Biden Jr./Chuck Hagel (US-Senatoren), Winning the Peace, in: Washington Post vom 6. 4. 2003; Robert Kagan, Resisting Superpowerful Temptations, in: Washington Post vom 9. 4. 2003.
41.
Vgl. Glenn Kessler/Mike Allen, U.S. Missteps Led to Failed Diplomacy, in: Washington Post vom 16. 3. 2003.

Andrew B. Denison

Zur Person

Andrew B. Denison

M. A., Ph. D., geb. 1962; Publizist mit Schwerpunkt Außen- und Sicherheitspolitik im nordatlantischen Raum.
Anschrift: Pleiserhohnerstr. 93, 53639 Königswinter.
E-Mail: denison@t-online.de

Veröffentlichungen u.a.: German Foreign Policy and Transatlantic Relations Since Unification, in: Douglas Weber (Hrsg.), New Europe, New Germany, Old Foreign Policy?, London 2001; Shades of Multilateralism: U.S. Perspectives on Europe's Role in the War on Terrorism, ZEI Discussion Paper, No. 106, Bonn 2002.


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