Institutionelle Hemmnisse für eine kohärente Wirtschaftspolitik | Reformen in Wirtschafts- und Sozialpolitik | bpb.de

Einleitung

Die Bundesrepublik Deutschland gilt in der Forschung über Staatstätigkeit in den entwickelten westlichen Demokratien als ein Land, in dem es besonders schwierig ist, weitreichende Reformen durchzusetzen. Semisouverän sei die Bundesrepublik gerade auch in der Innenpolitik wegen der Vielzahl an institutionellen Hemmnissen, so argumentierte ein amerikanischer Deutschlandkenner;Vgl. Peter J. Katzenstein, Policy and Politics in West Germany. The Growth of a Semisovereign State, Philadelphia 1987. ja, es sei aufgrund des deutschen Institutionensystems gar fast unmöglich, nicht von einer formellen oder informellen Großen Koalition regiert zu werden, mit der Folge, dass allenfalls inkrementelle Reformen möglich werden - so der Befund eines führenden deutschen Staatstätigkeitsforschers. Die empirische Evidenz gibt diesen Thesen wenigstens auf den ersten Blick Recht: Von wenigen sektoralen Ausnahmen abgesehen gelangen weder der christlich-liberalen Koalition unter Helmut Kohl zwischen 1982 und 1998 noch der rot-grünen Bundesregierung unter Gerhard Schröder, die 1998 die Regierungsgeschäfte übernahm, kohärente wirtschafts- und sozialpolitische Reformen, die als hinreichende Antworten auf die Herausforderungen aus Wiedervereinigung, Europäisierung und Globalisierung betrachtet werden könnten.

In diesem Beitrag sollen diese institutionellen Hindernisse und ihre tatsächliche Wirkung auf den wirtschaftspolitischen Reformprozess ausführlicher diskutiert werden. Dabei soll unterschieden werden zwischen solchen Institutionen, die der Bundesregierung bestimmte Kompetenzen oder Ressourcen vorenthalten, die stattdessen von subnationalen, supranationalen oder anderen weisungsunabhängigen Institutionen ausgeübt werden, und solchen institutionellen Arrangements, die den Entscheidungsprozess auf Bundesebene strukturieren, also festlegen, ob die Zustimmung bestimmter Akteure notwendig ist, um Reformen durchzusetzen.

I. Kompetenz- und Ressourcenverteilung und die Wirtschaftspolitik des Bundes

Die deutsche Bundesregierung muss ihre Kompetenzen und Ressourcen mit einer Vielzahl anderer Institutionen teilen. Zentral für den Staatsaufbau der Bundesrepublik ist dabei zunächst natürlich der Föderalismus, der den Bundesländern eigenständige Kompetenzen und Ressourcen einräumt. Zusätzlich sind dem Bund jedoch noch andere, wirtschaftspolitisch überaus bedeutende Kompetenzen vorenthalten, so in der Geld- und der Lohnpolitik. Darüber hinaus hat der Bund gerade im Bereich der Wirtschaftspolitik auch der Europäischen Gemeinschaft in vielen Bereichen Kompetenzen übertragen. Die Einschränkungen, die durch das Fehlen dieser Kompetenzen für die Möglichkeit einer Bundesregierung entstehen, kohärente wirtschaftspolitische Reformen durchzusetzen, sollen in den folgenden Abschnitten diskutiert werden.

1. Die Politikverflechtung im deutschen Föderalismus

Eine wichtige Einschränkung der Fähigkeit deutscher Regierungen, weitgehende Kurswechsel zu vollziehen, stellt der Föderalismus dar. Die Politikwissenschaft charakterisiert den deutschen Föderalismus mit dem Begriff der "Politikverflechtung". Damit ist gemeint, dass die meisten öffentlichen Aufgaben nur in Zusammenarbeit zwischen Zentralstaat und Gliedstaaten (oder zwischen den Gliedstaaten untereinander) wahrgenommen werden können. Anders als die meisten übrigen Bundesstaaten ist der deutsche Föderalismus weniger durch die Verteilung der Aufgabenbereiche zwischen Bund und Gliedstaaten gekennzeichnet als durch "die funktionale Differenzierung nach Kompetenzarten". Während dem Bund bis auf wenige Ausnahmebereiche (Bildung, Medien, Polizei) die Gesetzgebungskompetenz übertragen ist, obliegt den Ländern und Gemeinden weitgehend die Verwaltung. Zwar kann in Einzelfällen auch die Tatsache, dass die Bundesländer über eigenständige Gesetzgebungskompetenzen verfügen, ein Hindernis für die Politik des Bundes darstellen, doch ist insgesamt festzuhalten, dass kohärente wirtschaftspolitische Reformen einer Bundesregierung nicht an mangelnden Gesetzgebungskompetenzen des Bundes scheitern werden. Wesentlich bedeutender ist, dass die Regierungen der Bundesländer unmittelbarer und entscheidender als Gliedstaaten in anderen föderalen Systemen Einfluss auf die Politik des Bundes selbst nehmen können, nämlich über den Bundesrat. Die Hemmnisse, die aus der starken Rolle der Länderkammer in der Bundesrepublik folgen, werden jedoch erst weiter unten im Zusammenhang mit dem Willensbildungsprozess auf Bundesebene behandelt.

Wichtiger als die Gesetzgebungs- und auch die Verwaltungskompetenz der Länder ist jedoch die Ressourcenverteilung innerhalb des deutschen Bundesstaates. Der Anteil des Bundes am Gesamtsteueraufkommen lag im Jahr 2000 nur bei 42,5 Prozent, sein Anteil an den öffentlichen Investitionen liegt noch erheblich darunter. Dies hat gravierende Folgen für die Möglichkeit einer beschäftigungsorientierten Finanzpolitik. So antwortete die sozialdemokratisch geführte Bundesregierung in den siebziger Jahren nicht wie einige andere europäische Länder mit einer erheblichen Ausweitung der Staatsausgaben auf die erste Ölpreiskrise, weil der Bund alleine kurzfristig keine hinreichend große Nachfrageausweitung erreichen konnte, eine Koordinierung der Finanzpolitiken von Bund und Ländern jedoch zeitaufwendig und - aufgrund unterschiedlicher Eigeninteressen der Gebietskörperschaften und der unterschiedlichen parteipolitischen Zusammensetzungen der Landesregierungen - schwierig war. Allerdings ist eine fiskalische Nachfrageausweitung in einem einzelnen Land mit zunehmender ökonomischer Integration ohnehin immer weniger wirksam, weil ein wachsender Anteil der staatlich induzierten zusätzlichen Nachfrage ins Ausland abfließt. Insofern ist die Erschwerung einer keynesianisch inspirierten Politik durch die bundesstaatliche Ressourcenverteilung heute weniger bedeutend als in den siebziger Jahren, als diese Strategie wenigstens von den weltwirtschaftlichen Gegebenheiten her noch erfolgversprechender war.

Doch der deutsche Föderalismus hat noch eine weitere Konsequenz für die Staatstätigkeit hierzulande, die vor allem deutlich wird, wenn man den Parteienwettbewerb in die Überlegungen einbezieht. Der Parteienwettbewerb auf Bundesebene besitzt nämlich auch für die Landesebene eine erhebliche Bedeutung, so dass Landtagswahlen häufig als Stimmungstests für die jeweilige Bundesregierung betrachtet werden. Hinzu kommt, dass Landtagswahlen unmittelbar über die Zusammensetzung des Bundesrates entscheiden, der seinerseits wiederum großen Einfluss auf die Durchsetzbarkeit künftiger Reformen hat. Aus beiden Gründen wird die Bundesregierung bestrebt sein, bei Landtagswahlen möglichst gut abzuschneiden. Da die Termine der Landtagswahlen aber über die gesamte Legislaturperiode des Bundestages verteilt sind, stehen die Parteien fast permanent im Wahlkampf. Daher ist davon auszugehen, dass die Beschränkungen, die vom Kampf um Wählerstimmen auf die Wirtschaftspolitik ausgehen, in der Bundesrepublik besonders groß sind, da unpopuläre Maßnahmen binnen kürzester Zeit auf Länderebene bestraft werden können, wie etwa die jüngsten Wahlniederlagen der SPD in Hessen und Niedersachsen als Reaktion auf die Steuer- und Abgabenerhöhungen der Bundesregierung zeigen.

2. Lohnpolitik und Tarifautonomie

Die Bundesregierung muss ihre Kompetenzen aber nicht nur mit den Ländern teilen. Bestimmte Politikfelder sind mehr oder weniger exklusiv anderen Entscheidungsträgern übertragen, auf die die Regierung kaum Einfluss nehmen kann. Zu nennen sind hier die Lohn- und die Geldpolitik. Artikel 9 Absatz 3 des Grundgesetzes gewährleistet die Koalitionsfreiheit, also das Recht, "zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen Vereinigungen zu bilden", womit nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts auch die Tarifautonomie in einem Kernbereich geschützt ist. Das heißt insbesondere, dass Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände in eigener Verantwortung und ohne staatliche Intervention die Löhne und sonstigen Arbeitsbedingungen aushandeln dürfen; insbesondere die Lohnpolitik kann daher von der Bundesregierung nicht kontrolliert werden.

Dieses Arrangement ist folgenreich: In Tarifverhandlungen wird einerseits über die Verteilung des größten Teils des Volkseinkommens, andererseits aber auch über die Entlohnung für Arbeit, und damit den wichtigsten Kostenfaktor, entschieden. Ihr Ausgang hat daher erheblichen Einfluss auf die Möglichkeiten, bestimmte wirtschaftspolitische Ziele, nicht zuletzt Vollbeschäftigung, zu erreichen. Viele Ökonomen argumentieren, dass die Tarifautonomie systematisch zu überhöhten Lohnabschlüssen und in deren Folge zu Arbeitslosigkeit führe. Insofern fehlt der Bundesregierung mit der Lohnpolitik also ein ganz wesentliches Instrument, um ihre wirtschaftspolitischen Ziele erreichen zu können.

Es hat in der Geschichte der Bundesrepublik jedoch immer wieder Versuche gegeben, die Sozialpartner einzubinden und so auch auf die Lohnpolitik einzuwirken. Das gilt etwa für die "Konzertierte Aktion", die erstmals 1967 zusammentrat und auf eine Abstimmung des wirtschaftspolitischen Handelns von Regierung und Sozialpartnern zielte. Dabei wurde zunächst vergleichsweise erfolgreich eine zurückhaltende Lohnpolitik gegen aktive Arbeitsmarktpolitik und vollbeschäftigungsorientierte Wirtschaftspolitik "getauscht". Allerdings verlor die "Konzertierte Aktion" schon zu Beginn der siebziger Jahre an Bedeutung und endete schließlich 1977 mit dem Austritt der Gewerkschaften. Neuerliche Versuche einer gesamtwirtschaftlichen Koordinierung wurden erst in den neunziger Jahren gemacht. Das erste "Bündnis für Arbeit" unter der christlich-liberalen Koalition scheiterte 1996 nach wenigen Monaten, weil die Gewerkschaften aus Protest gegen eine Reihe arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen der Bundesregierung ihre Mitarbeit beendeten, ohne dass bis zu diesem Zeitpunkt schon substanzielle Erfolge erzielt worden wären. Der Neuauflage des "Bündnisses für Arbeit" unter der rot-grünen Bundesregierung seit 1998 war zwar ein deutlich längeres Leben beschieden als seinem Vorgänger; doch konnte mit diesen Konzertierungsbemühungen auch schon vor ihrem Scheitern im März 2003 keine Erhöhung der Steuerungsfähigkeit der Bundesregierung im Bereich der Lohnpolitik erreicht werden, weil die Gewerkschaften eine Thematisierung der Tarifpolitik im Rahmen des "Bündnisses für Arbeit" strikt ablehnten und sich mit dieser Position durchsetzen konnten. Daher erscheint es auch für die Zukunft als nur wenig wahrscheinlich, dass es der Bundesregierung gelingen wird, nennenswerten Einfluss auf die Lohnpolitik zu nehmen.

3. Die Unabhängigkeit der Bundesbank und die Währungsunion

Doch die Bundesregierung muss nicht nur auf die Beeinflussung der Lohnpolitik verzichten, auch die Geldpolitik, und damit ein weiterer zentraler Parameter staatlicher Wirtschaftspolitik, ist ihrem Zugriff entzogen. Die rechtliche und politische Unabhängigkeit der Bundesbank war im internationalen Vergleich ausgesprochen hoch, und als ihr zentrales Ziel war die "Sicherung der Währung" im Bundesbankgesetz verankert - ein Ziel, das dieBundesbank so erfolgreich verfolgte, dass Deutschland zwischen 1965 und 2000 das Land mit der niedrigsten Inflationsrate in der OECD war. Zwar sollte die Bundesbank "unter Wahrung ihrer Aufgabe die allgemeine Wirtschaftspolitik der Bundesregierung" unterstützen (§ 12 Bundesbankgesetz), doch konnte die Bundesregierung diese Unterstützung ihrer Politik durch die Bundesbank nicht erzwingen. Dies führte wiederholt zu erheblichen Konflikten zwischen beiden Entscheidungsträgern, bei denen sich meist die Bundesbank durchsetzen konnte, die es so der Bundesregierung mitunter unmöglich machte, ihre eigenen Ziele zu erreichen. So kam es beispielsweise als Reaktion auf die erste Ölpreiskrise zu einer Konfrontation zwischen einer restriktiven Geld- und einer expansiven Lohnpolitik, die zu erheblichen Beschäftigungsverlusten führte, ohne dass die Bundesregierung hier auf einer der beiden Seiten hätte eingreifen können. Auch später kam es immer wieder zu Spannungen zwischen Bundesregierung und Bundesbank. So zwang die Bundesbank Anfang der neunziger Jahre die Bundesregierung mit einer Hochzinspolitik zur Haushaltskonsolidierung, und sie widersetzte sich Ende 1998 erfolgreich den Forderungen von Finanzminister Lafontaine nach einer Zinssenkung.

Ihre Unabhängigkeit hat die Bundesbank am 1.Januar 1999 eingebüßt, da sie nun vollständig indas Europäische System der Zentralbanken (ESZB) integriert ist. Die Möglichkeiten der Bundesregierung, die Geldpolitik zu beeinflussen, sind durch diesen Übergang aber keineswegs gestiegen: Die rechtliche Unabhängigkeit der Europäischen Zentralbank und des ESZB ist eher noch größer als die der Bundesbank, und die Geldpolitik muss sich nun an den Bedürfnissen des gesamten Euro-Raumes und nicht allein an denen der Bundesrepublik orientieren. Daher ist festzuhalten, dass die Bundesregierung auf eine eigenständige Geldpolitik auch in Zukunft wird verzichten müssen.

4. Die Bedeutung der Europäischen Integration

Das Beispiel der Europäischen Währungsunion macht bereits darauf aufmerksam, dass die Bundesrepublik einen Teil ihrer Kompetenzen an die supranationale Ebene der Europäischen Gemeinschaft abgegeben hat. Gerade im Rahmen des Binnenmarktprojektes und der Vorbereitung der Währungsunion betraf dies auch Teilbereiche der Wirtschaftspolitik. Die Bedeutung der EG lässt sich beispielsweise daran verdeutlichen, dass der Anteil europäischer Impulse an der Gesetzgebung des Bundestages schon in der 10. bis 12. Legislaturperiode (1983 - 1994) im Bereich der Wirtschaftspolitik rund 15 Prozent, in der Finanzpolitik sogar zwischen 20 und 25 Prozent betrug. Insbesondere die Liberalisierung vieler vormals stark regulierter staatsnaher Sektoren, etwa der Telekommunikation und der Post sowie der Verkehrs-, Energie- und Finanzmärkte, geht auf EG-Richtlinien zurück, die anschließend von den Mitgliedstaaten in nationales Recht umgesetzt werden mussten.

Zu beachten ist zwar, dass die meisten Regulierungsentscheidungen vom Ministerrat getroffen werden, die Regierungen also die Möglichkeit besitzen, die einschlägigen Entscheidungen zu beeinflussen; doch sollte in diesem Zusammenhang zum einen die Rolle der Europäischen Kommission nicht unterschätzt werden, die durchaus in der Lage war, Liberalisierungsprojekte auch gegen anfänglichen Widerstand einzelner oder auch mehrerer Mitgliedstaaten durchzusetzen, zum anderen kann in vielen der fraglichen Bereiche mit Mehrheit im Ministerrat entschieden werden, sodass ein Land allein zumindest formell kein Veto mehr besitzt.

Als weitere potenziell wichtige Einschränkungen des nationalstaatlichen Handlungskorridors können die die Europäische Währungsunion begleitenden fiskalischen Regelungen gelten. So schmälerte das fiskalische Konvergenzkriterium des Maastrichter Vertrages die haushaltspolitische Bewegungsfreiheit der Bundesregierung merklich und zwang Mitte der neunziger Jahre zu punktuellen Sparanstrengungen. Durch den 1997 beschlossenen Stabilitäts- und Wachstumspakt wurde der Versuch unternommen, diese Einschränkung stärker zu institutionalisieren, was den Druck auf die Regierungen der Mitgliedstaaten zusätzlich erhöhen sollte, eine orthodoxe Finanzpolitik zu betreiben. Bei Verletzung des Paktes kann der Ministerrat Sanktionen bis hin zu einer Geldbuße in Höhe von maximal 0,5 Prozent des Bruttoinlandsprodukts verhängen. Gleichwohl deuten die ersten Erfahrungen der rot-grünen Bundesregierung mit dem Funktionieren des Stabilitätspaktes darauf hin, dass seine Wirkung (noch) ausgesprochen bescheiden geblieben ist. Die finanzpolitische Frühwarnung ("Blauer Brief") vom Februar 2002 kam wegen des Widerstandes der Bundesregierung nicht zustande, und der Pakt konnte auch nicht verhindern, dass Deutschland im Jahr 2002 das Defizitkriterium deutlich verfehlte. Es bleibt abzuwarten, ob die Einleitung eines formellen Defizitverfahrens gegen die Bundesrepublik dem Stabilitätspakt zu erhöhter Wirksamkeit verhelfen kann.

II. Vetospieler im Entscheidungsprozess

Während im vorangegangenen Abschnitt diskutiert wurde, in welchen Bereichen einer Bundesregierung bestimmte Kompetenzen oder Ressourcen vorenthalten sind, geht es nun darum, den Entscheidungsprozess auf Bundesebene zu analysieren. Wer kann Entscheidungen beeinflussen und verhindern, inwieweit wird dadurch eine kohärente Wirtschaftspolitik erschwert oder gar unmöglich gemacht? Im Anschluss an den Politikwissenschaftler George Tsebelis lassen sich Akteure, deren Zustimmung zu einer Veränderung des (gesetzlichen) Status quo notwendig ist, als Vetospieler verstehen. Daher müssen im Folgenden die Notwendigkeit der Bildung von Regierungskoalition, der Bundesrat und das Bundesverfassungsgericht als solche Vetospieler untersucht werden.

1. Das Wahlrecht und die Notwendigkeit der Koalitionsbildung

Die Bildung von Koalitionsregierungen ist nicht unmittelbarer Bestandteil eines Institutionensystems. Allerdings steigt die Wahrscheinlichkeit, dass zur Bildung einer Regierung mehrere Parteien zusammenfinden müssen, mit der Anwendung eines Verhältniswahlsystems, das wesentlich weniger stark konzentrierende Effekte auf das Parteiensystem ausübt als ein Mehrheitswahlsystem. In der Tat ist es in Deutschland nur der CDU/CSU in den fünfziger Jahren gelungen, die absolute Mehrheit der Mandate im Bundestag zu gewinnen. Mit der stärkeren Fragmentierung des Parteiensystems seit den achtziger Jahren sind absolute Mandatsmehrheiten für eine Partei eher noch unwahrscheinlicher geworden. Insofern trägt das Wahlsystem wenigstens indirekt zur Notwendigkeit bei, Koalitionsregierungen zu bilden. Das heißt aber, dass es in der Regel keiner Partei möglich ist, ihre wirtschaftspolitischen Reformvorstellungen vollständig umzusetzen, weil sie dazu die Zustimmung ihres Koalitionspartners benötigt, der häufig andere programmatische Vorstellungen und eine andere Wählerklientel zu bedienen hat. Insofern kann die Notwendigkeit zur Bildung von Koalitionen ein erhebliches Hindernis bei der Durchsetzung kohärenter wirtschaftspolitischer Reformen sein.

Als Paradebeispiel für diese These können sicherlich die letzten Jahre der sozial-liberalen Koalition dienen, als nämlich die wirtschaftspolitischen Vorstellungen der SPD, die vor allem auf die Bekämpfung der Arbeitslosigkeit drang, und der FDP, der es vornehmlich um eine Konsolidierung des Bundeshaushalts ging, zunehmend auseinander drifteten. Für das Ausbleiben weiter reichender angebotsorientierter Reformen der Regierungen Kohl ist dagegen kaum die FDP verantwortlich zu machen, die im Gegenteil stets für einschneidendere Reformen warb. Das Fehlen eines längerfristigen Konzepts in der Wirtschaftspolitik der rot-grünen Koalition wird man erst recht nicht auf den Einfluss von Bündnis 90/Die Grünen zurückführen können, da der kleine Koalitionspartner die Wirtschafts-, Beschäftigungs- und Sozialpolitik seit 1998 weitestgehend der SPD überließ, die auch alle einschlägigen Ministerien besetzen konnte. Insofern kann wenigstens für die Wirtschaftspolitik der letzten 20 Jahre nicht davon gesprochen werden, dass die Rücksichtnahme auf die jeweiligen kleinen Koalitionspartner CDU/CSU und SPD davon abgehalten hätte, kohärente wirtschaftspolitische Reformkonzeptionen umzusetzen. Vielmehr taten sich die großen Parteien selbst überaus schwer, sich intern und im Hinblick auf mögliche Reaktionen der Wähler zu größeren wirtschaftspolitischen Reformen durchzuringen.

2. Der Bundesrat als Reformbremse?

Obwohl der Bundesrat formal keine zweite Parlamentskammer ist, spielt er bei der Gesetzgebung insbesondere dann eine wichtige Rolle, wenn ein Gesetz zustimmungspflichtig ist, was bei 55 - 60 Prozent der Vorlagen der Fall ist. Von besonderer Bedeutung im Zusammenhang mit der Durchsetzung kohärenter Wirtschaftspolitik ist dabei vor allem die parteipolitische Zusammensetzung der Länderkammer. Zwar lässt sich auch bei übereinstimmenden Mehrheiten in beiden Kammern häufig ein Einfluss des Bundesrates auf wichtige Reformen feststellen, soweit damit nämlich unmittelbar Länderinteressen verbunden sind, sodass der Bundesrat also selbst in dieser Konstellation ein gewisses Reformhindernis für kohärente Reformen darstellt. Dennoch kann die Bundesregierung in solchen Situationen meist darauf vertrauen, dass die Grundkonzeption ihrer Reformen nicht in Frage gestellt wird.

Anders verhält es sich, wenn eine Bundesregierung über keine eigene Mehrheit ihr parteipolitisch nahe stehender Landesregierungen im Bundesrat verfügt - eine Konstellation, wie sie in 67,2 Prozent der Zeit zwischen 1949 und 2000 vorherrschte. In diesem Fall ist in aller Regel mit erheblich größeren Konzessionen an den Bundesrat zu rechnen als im Fall übereinstimmender Mehrheiten. Der Verlust einer eigenen "Regierungsmehrheit" im Bundesrat ist aber nicht mit dem Entstehen einer Mehrheit für die Länder gleichzusetzen, die der Opposition nahe stehen. Vielmehr gibt es nicht selten Konstellationen, in denen die Stimmen "gemischt" regierter Länder entscheidend sind, also solcher Länder, die von Koalitionen regiert werden, deren einer Partner zur Regierungskoalition auf Bundesebene gehört, während der andere auf Bundesebene in der Opposition ist. Solange solche "gemischt" regierten Länder über die entscheidenden Stimmen im Bundesrat verfügen, besteht für die Bundesregierung immerhin noch die Möglichkeit, diese Länder für die Zustimmung zu wichtigen Reformprojekten der Regierung zu gewinnen, ohne die Forderungen der Oppositionsparteien insgesamt erfüllen zu müssen. So sicherte sich beispielsweise die rot-grüne Bundesregierung 2000 und 2001 die Zustimmung der seinerzeit entscheidenden "gemischten" Länder für ihre Steuer- und Rentenreformen, indem sie auf einzelne Forderungen dieser Länder, die häufig nur begrenzt mit dem eigentlich in Frage stehenden Projekt zu tun hatten, einging. Gerade der Regierung unter Gerhard Schröder gelang es auf diese Weise, wichtige Reformprojekte ohne allzu große Konzessionen an die CDU/CSU durchzusetzen.

Wenn jedoch, wie zwischen 1972 und 1982 sowie zwischen 1996 und 1998 und seit 2002, die eindeutig der Opposition nahe stehenden Länder die Mehrheit im Bundesrat besitzen, wird es für jede Bundesregierung schwer, ihre eigenen wirtschaftspolitischen Konzeptionen durchzusetzen. Im günstigsten Fall werden Kompromisse erreicht, die jedoch häufig die Reichweite einer Reform abschwächen und insofern der Umsetzung kohärenter Wirtschaftspolitik entgegenstehen. Unter ungünstigeren Umständen - insbesondere, wenn mindestens eine Seite hofft, sich durch eine Nicht-Einigung eine bessere Position im Wettbewerb um Wählerstimmen zu verschaffen - kann es in einer solchen Konstellation auch zu einer Blockade von Reformen kommen, wie sie etwa in Bezug auf die Steuerreformpläne der letzten Kohl-Regierung zu beobachten war.

Allerdings sollte die Blockadegefahr nicht dramatisiert werden: Die Parlamentsstatistik weist für die 13. Legislaturperiode (1994 - 1998) gerade einmal zehn Gesetze aus, die wegen Versagung der Zustimmung des Bundesrates nicht verkündet wurden, für die 14. Wahlperiode waren es sogar nur sieben. In der Mehrzahl der Fälle wird entweder eine Einigung im Vermittlungsausschuss gefunden oder die Bundesregierung findet alternative Wege, den Bundesrat zu "umspielen". Der wichtigste Weg, zentrale Regelungen umstrittener Reformen gegen den Bundesrat durchzusetzen, besteht in der Aufspaltung der Gesetze in zustimmungspflichtige und zustimmungsfreie Teile oder im Verzicht auf einzelne Regelungen, welche die Zustimmungsbedürftigkeit begründen. Dies erlaubt es der Regierung häufig, die wichtigsten Teile ihrer Reformen auch ohne eine Einigung mit der Länderkammer durchzusetzen, weil der Bundestag einen Einspruch des Bundesrates bei nicht zustimmungspflichtigen Gesetzen überstimmen kann. Die rot-grüne Koalition beschritt diesen Weg beispielsweise bei der Renten- und der Gesundheitsreform sowie beim Sparpaket von 1999, aber auch ihre Vorgängerinnen gingen regelmäßig diesen Weg. Obwohl auf diese Weise gewisse Flexibilitätsreserven im politischen System der Bundesrepublik existieren, kann der Bundesrat durch die Notwendigkeit von Kompromissen oder des Verzichts auf bestimmte Regelungen ein wichtiges Hindernis bei der Durchsetzung kohärenter wirtschaftspolitischer Reformprojekte darstellen.

3. Das Bundesverfassungsgericht und die Wirtschaftspolitik

Anders als Koalitionsparteien und der Bundesrat kann das Bundesverfassungsgericht wirtschaftspolitische Reformen nicht während der Beratungen beeinflussen. Es kann auch nicht von sich aus tätig werden, und es kann Gesetze nur einer verfassungsrechtlichen Prüfung unterziehen, nicht jedoch ihre Zweckmäßigkeit und Wünschbarkeit kontrollieren. Dennoch gehen seine Kompetenzen "über alle vergleichbaren Systeme der Verfassungsgerichtsbarkeit hinaus", sodass es durchaus als potenzielles Hemmnis kohärenter Wirtschaftspolitik wirken kann. Das Gericht erklärte zwischen 1951 und 1990 35 Gesetze aus dem Bereich der Steuer- und Finanzpolitik, zwölf aus dem Bereich der Wirtschaftspolitik und sechs aus dem Bereich der Arbeitsmarktpolitik für nichtig oder mit dem Grundgesetz unvereinbar. In den neunziger Jahren ist es insbesondere in der Steuerpolitik aktiv geworden und hat hier maßgebliche Spuren hinterlassen: So wurden beispielsweise die Freistellung des steuerlichen Existenzminimums, die Abschaffung der Vermögensteuer oder die Wiedereinführung der Zinsabschlagsteuer vom Bundesverfassungsgericht erzwungen; dadurch wurden zentrale finanzpolitische Weichenstellungen präjudiziert, der Handlungsspielraum des Gesetzgebers erheblich eingeschränkt.

Darüber hinaus ist zu beachten, dass nicht allein die Anzahl der Entscheidungen, in denen das Gericht Gesetze verwirft, ausschlaggebend ist; vielmehr scheint bereits die Möglichkeit eines Verfahrens vor dem Bundesverfassungsgericht so etwas wie vorauseilenden Gehorsam des Gesetzgebers zu erzwingen. Die Neigung, völlig neue Politiken auszuprobieren, dürfte zumindest beeinträchtigt werden, wenn hier die Gefahr als besonders groß eingeschätzt wird, vor dem Verfassungsgericht zu scheitern; dies kann einer "eingebauten Handlungsbremse" gleichkommen, die zu Entscheidungsschwäche und Innovationsscheu führt. Tatsächlich zeigte sich, dass beispielsweise bei den meisten wirtschaftspolitischen Schlüsselentscheidungen der Ära Kohl die Frage der Verfassungskonformität eine wichtige Rolle spielte und zum Teil sogar eigenständiger Gegenstand eines Hearings oder tatsächlich eines Verfahrens vor dem Bundesverfassungsgericht war. Insofern kann das Verfassungsgericht zu Recht als ein weiteres Hindernis für die Durchsetzbarkeit größerer wirtschaftspolitischer Reformen gesehen werden, wenngleich es zuweilen auch als "Reformerzwinger" wirkt und auf diese Weise eine mögliche Reformblockade verhindert.

III. Ausblick

Die vorangegangenen Ausführungen haben gezeigt, dass die Durchsetzung kohärenter wirtschaftspolitischer Reformen für eine deutsche Bundesregierung nicht einfach ist. Sie ist weit davon entfernt, alle wirtschaftspolitischen Instrumente kontrollieren zu können: Geld- und Lohnpolitik sind ihrem Einfluss vollständig entzogen, die Steuern muss sie mit Ländern und Gemeinden teilen, und in vielen Fällen muss sie zudem wirtschaftspolitischen Vorgaben der EG genügen. Doch auch in den Bereichen, für die der Bund die Kompetenzen besitzt, müssen oft Kompromisse unter Koalitionspartnern und nicht selten auch mit der Opposition - wenn diese nämlich eine Mehrheit im Bundesrat kontrolliert - geschlossen werden, die dann zuweilen gar noch Gefahr laufen, vom Verfassungsgericht abgelehnt zu werden.

Es ist notwendig, sich diese institutionellen Hemmnisse vor Augen zu führen, um die wirtschaftspolitischen Leistungen verschiedener Bundesregierungen fair bewerten zu können. Gleichwohl determinieren Institutionen die Wirtschaftspolitik nicht; weder erzwingen sie per se Reformstau noch sind sie stets für die mangelnde Kohärenz wirtschaftspolitischer Reformen verantwortlich. Dass der christlich-liberalen Koalition unter Helmut Kohl in den achtziger Jahren kein größerer wirtschaftspolitischer Kurswechsel gelang und auch die rot-grüne Bundesregierung nach 1998 alles andere als kohärente wirtschaftspolitische Reformen zustande brachte, war weit mehr innerparteilichen Auseinandersetzungen und dem Fehlen eines wirtschaftspolitischen Konzepts in der großen Regierungspartei sowie der Sorge vor der negativen Sanktionierung unpopulärer Reformen durch die Wähler geschuldet als den institutionellen Reformhindernissen des politischen Systems der Bundesrepublik.

Daher muss die aktuelle Situation, in der sich die rot-grüne Bundesregierung einer Mehrheit unionsregierter Länder im Bundesrat gegenübersieht, auch nicht unter allen Umständen zu einer vollständigen Reformblockade in der Wirtschaftspolitik führen. Für den "Modernisiererflügel" der SPD und die Teile der Grünen, die für stärker angebotsorientierte wirtschaftspolitische Reformen eintreten, bietet die derzeitige Bundesratskonstellation sogar eine Chance: Der Verweis auf die Mehrheitsverhältnisse im Bundesrat könnte weiter reichende Reformen auch innerhalb der SPD und gegen die Gewerkschaften durchsetzbar machen, und die Kooperation zwischen den beiden Volksparteien würde den Parteienwettbewerb bereichsweise suspendieren, da beide Seiten Verantwortung für möglicherweise unpopuläre Veränderungen übernehmen müssten. Insofern birgt die Vielzahl institutioneller Schranken gegen die einfache Herrschaft der Parlamentsmehrheit durchaus auch Chancen.