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6.5.2003

Vom Wiederaufbauhelfer zum Modernisierungsagenten

Die EU auf dem Balkan

Durch Kooperation und – langfristig - einen Beitritt zur EU können sich Modernisierungschancen für Südosteuropa ergeben. Entscheidend sind jedoch die Anstrengungen der einzelnen Länder.

Einleitung

Kaum hatte die Europäische Union (EU) auf dem Kopenhagener Gipfel im Dezember 2002 den Beitritt von zehn Ländern beschlossen[1], signalisierte sie schon Bereitschaft zur Aufnahme weiterer Kandidaten. Um das Jahr 2010 könnten, so die Europäische Kommission, Beitrittsverhandlungen mit den Staaten des westlichen Balkans beginnen: Albanien, Bosnien-Herzegowina, Kroatien, die Bundesrepublik Jugoslawien (jetzt: Serbien-Montenegro) und die (frühere jugoslawische Republik) Mazedonien.[2]



Bei den Hilfen der Europäer für die Balkanländer sind zwei Zielsetzungen zu unterscheiden: zum einen der Wiederaufbau und die Stabilisierung, zum anderen die Modernisierung und Heranführung an die EU. War für die Balkanregion bislang der erste Ansatz maßgeblich, so mehren sich die Anzeichen, dass die Union - wie im Falle der Beitrittskandidaten Rumänien und Bulgarien - künftig den zweiten Weg wählen will. Vor diesem Hintergrund werden im Folgenden drei Fragen erörtert: Mit welchen Instrumenten hat die EU versucht, die Stabilisierung und Modernisierung[3] der Balkanstaaten voranzubringen? Inwieweit lassen sich die Erfahrungen der Süderweiterung 1981 bzw. 1986 für die Strategie der EU nutzbar machen? Welche Fortschritte sind bei den Balkanländern selbst zu erkennen?

I. Die Politik der EU

Den Balkanstaaten war ein ähnlich erfolgreicher Weg in die EU wie im Falle Polens, Ungarns und der übrigen Länder der aktuellen Erweiterungsrunde verstellt. Friedenssicherung und Stabilisierung standen zunächst im Vordergrund der internationalen Bemühungen, bevor die EU sich - mit bis zu zehnjähriger "Verspätung" - an die Aufgabe der Modernisierung machen und die Integrationsperspektive eine positive Wirkung auf die Region entfalten konnte. Verglichen mit den mittel- und osteuropäischen EU-Beitrittsländern sind die Balkanstaaten von folgenden Merkmalen gekennzeichnet: verzögerte Transformation, strukturelle Defizite der Modernisierung, massive Produktionseinbrüche, Auflösung von Markteinheiten, schwache Staaten, politische Instabilität und hohe Volatilität der Wähler, ethnische Fragmentierung sowie Defizite im Bereich Sicherheit.

Bei den Bemühungen zur Stabilisierung und Modernisierung der Region sind zwei Ländergruppen zu unterscheiden, bei denen die EU von unterschiedlichen Instrumenten Gebrauch gemacht hat: Bulgarien und Rumänien, die bereits den Status von EU-Beitrittskandidaten haben, sowie die fünf Länder des westlichen Balkans.

Erstens: Die Beitrittskandidaten Bulgarien und Rumänien sollen mit Hilfe der Programme PHARE, ISPA und SAPARD an die Union herangeführt werden. Daneben vergibt die EU Mittel für die grenzüberschreitende Zusammenarbeit, und die Europäische Investitionsbank (EIB) stellt Darlehen zu günstigen Konditionen zur Verfügung. Die Programme zeichnen sich durch folgende Merkmale aus:

- PHARE (Poland and Hungary Assistance for the Restructuring of the Economy) war 1989 zunächst auf Polen und Ungarn beschränkt, ist aber später auf alle EU-Beitrittskandidaten (und auf Albanien, Bosnien-Herzegowina und Mazedonien) ausgedehnt worden.[4] Seit dem Europäischen Rat von Luxemburg 1997 dient PHARE dezidiert der Beitrittsvorbereitung. Mit dem Programm werden u.a. folgende Maßnahmen unterstützt: Aufbau von Institutionen in Verwaltung und Justiz, Demokratisierung, Menschenrechte, Unterstützung der Zivilgesellschaft, Ausbau der Infrastruktur, Regionalentwicklung, Projekte zur Investitionsförderung sowie die Umsetzung des Besitzstandes der EU ("Acquis communautaire").[5]

- ISPA (Instrument for Structural Policies for Pre-Accession) soll auf die Inanspruchnahme der EU-Strukturfonds nach erfolgtem Beitritt vorbereiten.[6] Das Programm, 1999 mit der "Agenda 2000" eingeführt, beschränkt sich auf die Bereiche Verkehr und Umwelt. Für Rumänien sollen 20 - 26 %, für Bulgarien 8 - 12 % der Gesamtmittel bereitgestellt werden.

- SAPARD (Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development) unterstützt die Beitrittsländer bei der strukturellen Anpassung ihrer Landwirtschaften und ländlichen Gebiete an die Besonderheiten der Gemeinsamen Agrarpolitik der EU.[7] Es soll die Übernahme des "Acquis communautaire" erleichtern. SAPARD, das im Jahr 2000 eingerichtet wurde, ist wie ISPA bis 2006 terminiert. Nach erfolgtem EU-Beitritt verlieren die Länder ihren Anspruch auf Gelder aus den beiden Programmen.

Tabelle 1 zeigt, dass Bulgarien von 1992 bis 2002 über 1,351 Milliarden Euro an PHARE-Mitteln erhalten hat, das bevölkerungsreichere Rumänien 1,976 Milliarden Euro. Rechnet man die erst seit dem Jahr 2000 bzw. 2001 gezahlten ISPA- und SAPARD-Mittel hinzu, zahlte die EU an Bulgarien insgesamt bis zu 1,802 Milliarden Euro. Rumänien erhielt bis zu 3,058 Milliarden Euro, um sich auf den EU-Beitritt vorzubereiten. Nimmt man das Bruttoinlandsprodukt (BIP) der Empfängerländer als Vergleichsmaßstab, hat die EU 2001 im Falle Bulgariens 1,79 % und im Falle Rumäniens 1,57 % des BIP an Finanzhilfe überwiesen. Zum Vergleich: Bei Spanien belief sich der BIP-Anteil der Strukturfonds-Mittel von 1989 bis 1999 durchschnittlich auf 1,5 %, bei Portugal und Griechenland auf je 3,5 %.

Zweitens: Bei den übrigen fünf Balkanländern ist das Instrumentarium zur Heranführung an die EU insbesondere nach dem Kosovo-Krieg von 1999 ausgebaut worden.[8] Die politischen Rahmenbedingungen erwiesen sich als entscheidend für eine effektive Unterstützung: Bei Bosnien-Herzegowina war es das Abkommen von Dayton 1995, bei Kroatien die Überwindung eines autoritären Regierungsstils im Jahr 2000, bei der BR Jugoslawien das Ende des Kosovo-Krieges 1999 und die Ablösung des Miloevic-Regimes im Jahre 2000. Das wichtigste Instrument der EU stellt bei dieser Ländergruppe der Stabilisierungs- und Assoziierungsprozess (SAP) dar, der mit dem Europäischen Rat von Feira im Juni 2000 ins Leben gerufen wurde und den Abschluss von individuell abgestimmten Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen (SAA) vorsieht. Mit CARDS (Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilisation) werden die notwendigen finanziellen Mittel von der EU zur Verfügung gestellt. Die Hilfe ist mit 4,65 Milliarden Euro auf die Zeit von 2002 bis 2006 angelegt.[9]

Kernelement des SAP ist die langfristige vertragliche Bindung zwischen der EU und den Balkanländern; die Assoziationsverhältnisse sollen perspektivisch auf einen Beitritt zur Union vorbereiten durch die Öffnung des EU-Marktes für Produkte der Balkanländer (Handelspräferenzen),[10] den Aufbau von Institutionen, Demokratisierung, regionale Kooperation, den Ausbau der Infrastruktur, wirtschaftliche Entwicklung u.Ä.[11] So fließt der größte Teil der Mittel im Falle Bosnien-Herzegowinas in die Stabilisierung der demokratischen Strukturen (ca. 50 %).

Bislang hat die EU Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen mit Mazedonien und Kroatien unterzeichnet.[12] Die Verhandlungen mit Albanien mussten immer wieder verschoben werden. Bei der vormaligen BR Jugoslawien hat die EU eine klare politische Konditionalität gesetzt: Nur mit einem einheitlichen Staat werden Verhandlungen über ein SAA aufgenommen.

Über ECHO, eine Abteilung der Kommission für humanitäre Hilfe, hat die EU auch für den Balkan erhebliche Mittel bereitgestellt, um Notlagen zu lindern (vgl. Tabelle 2). Im Falle der BR Jugoslawien war die Wiederaufbauhilfe nicht wie bei den anderen Ländern der Region möglich; dem standen die undemokratischen Verhältnisse entgegen. Bis 1999 leistete die EU daher im Rahmen von OBNOVA lediglich an Montenegro und Kosovo Hilfe. In Serbien konnte die EU bis zum Regimewechsel im Oktober 2000 nur folgende Maßnahmen finanzieren: Unterstützung der Zivilgesellschaft, Energielieferungen und Unterstützung von Schulen in demokratisch regierten Kommunen.[13]

II. Exkurs: Erfahrungen mit der EG-Süderweiterung

Um die Auswirkungen einer Integration weniger wettbewerbsfähiger Volkswirtschaften in die EU einzuschätzen, kann in begrenztem Maße auf die Erfahrungen der Süderweiterung 1981 (Griechenland) und 1986 (Spanien und Portugal) zurückgegriffen werden. Dem Beitritt zur damaligen Europäischen Gemeinschaft (EG) ist im Falle Griechenlands die Assoziation mit der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) 1962 vorangegangen, verbunden mit mehrjährigen Finanzprotokollen. Im Falle Spaniens und Portugals war eine allmähliche Heranführung an die EG wegen der politischen Verhältnisse unmöglich.

Die volkswirtschaftlichen Effekte des EG-Beitritts lassen sich im Falle der drei Länder wie folgt zusammenfassen:[14]

- Die Volkswirtschaften der Beitrittsländer werden belastet, weil die Zollunion in der Regel Exporte von Altmitgliedern in die neuen Mitgliedstaaten begünstigt. Die Handelsbilanzen der südeuropäischen Länder haben sich durchweg verschlechtert.

- Die Beitrittsländer ziehen Nutzen aus den Finanzzuweisungen der EU (bes. Agrar- und Strukturpolitik). Griechenland, Spanien und Portugal haben sich zu Nettoempfängern der EU entwickelt, d.h., sie zahlen weniger in den EU-Haushalt ein, als sie erhalten. So kamen 1990 auf jeden Griechen 247 ECU, auf jeden Portugiesen 58 und auf jeden Spanier 44 ECU.

- Die EU-Finanztransfers können ökonomisch als Kompensation für die Liberalisierungskosten verstanden werden, die den Ländern durch den Beitritt entstanden sind. Im Falle Griechenlands, Portugals und Spaniens entsprachen diese etwa den Transferleistungen.

- Niedrige Lohnkosten in den weniger entwickelten Ländern ziehen keineswegs automatisch Kapitalanleger aus dem Ausland an. Der Umfang ausländischer Investitionen, die zur Verbesserung der Produktivität und Technologie sowie zur Schaffung moderner Industrien und Arbeitsplätze beitragen, hängt von der jeweiligen Standortqualität ab. Bei Portugal und Spanien entwickelten sich die Auslandsinvestitionen positiv, während Griechenland keine vergleichbare Dynamik verzeichnete. Der Grund lag in dem sehr unterschiedlichen Verlauf der wirtschaftlichen Entwicklung.

- Gemessen an den üblichen makroökonomischen Indikatoren wie Wirtschaftswachstum, Inflation, Investitionsneigung, Leistungsbilanzsaldo und Arbeitslosigkeit hat sich die Wirtschaft in den südeuropäischen Ländern sehr uneinheitlich entwickelt. In Griechenland war die Bilanz (insbesondere in den achtziger Jahren) im Gegensatz zu Portugal und Spanien sehr bescheiden. In Spanien erwies sich lediglich die Arbeitslosigkeit als Dauerproblem.

- Die Divergenzen lassen sich mit der nationalen Wirtschafts- und Modernisierungspolitik erklären: In Griechenland hatte man in den achtziger Jahren (vorwiegend aus wahltaktischen Gründen) auf Etatismus und Verteilungspolitik gesetzt und war damit gescheitert. Die Regierung scheute die politischen Kosten, die mit der Modernisierung und Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit verbunden sind. Spanien und Portugal hatten dagegen keine nachfrageorientierte Politik betrieben und die Modernisierungspolitik auf die gegebenen binnen- und außenwirtschaftlichen Zwänge ausgerichtet. Die Staatsinterventionen wurden zurückgefahren und unrentable Betriebe stillgelegt; der Arbeitsmarkt wurde flexibilisiert. Die Anpassungskosten im Zuge des EG-Beitritts konnten - anders als in Griechenland - relativ schnell kompensiert werden.

Als wichtigste Erkenntnis ist mithin festzuhalten: Einerseits entscheidet letztlich die nationale Modernisierungspolitik darüber, wie ein Land die mit dem EG-Beitritt verbundenen Anpassungskosten bewältigt. Die nationale Eigenverantwortung ist für Erfolg oder Misserfolg der Modernisierung entscheidend. Je größer der nationale Konsens in der Europapolitik ist, desto besser sind die Aussichten auf eine erfolgreiche Einbindung in die EU. Andererseits ist hervorzuheben, dass auch die eher bescheidenen Ergebnisse in Griechenland nicht mit einer ernsthaften Erschütterung des politischen Systems einhergegangen sind. Die Demokratisierung der drei südeuropäischen Länder hat mit der Integrationsperspektive große Fortschritte gemacht. Dazu haben auch die Finanztransfers aus Brüssel beigetragen.

III. Die Balkanländer zwischen Hilfe und Eigenverantwortung

Wie stellt sich die vorläufige Bilanz des Wiederaufbaus, der Stabilisierung und der Modernisierung dar? Als Bulgarien 1997 - ausgerechnet während einer schweren Wirtschaftskrise - seinen Antrag auf Beitritt zur EU stellte, fehlte es nach Ansicht der Europäischen Kommission an einer marktwirtschaftlich orientierten Politik. Vier Jahre später betonte diese jedoch in ihrem Regelmäßigen Bericht von 2001, dass Bulgarien bald über eine funktionierende Marktwirtschaft verfügen und damit "mittelfristig" dem Wettbewerbsdruck der EU standhalten werde. Nachdem das Wachstum des Bruttoinlandsprodukts im Jahr 1997 um 5,6 % zurückgegangen war, konnte Bulgariens Wirtschaft Zuwächse von 5,4 % (2000) und 4,0 % (2001) verzeichnen.[15] Die Inflationsrate, die 1997 noch über 1 000 % betragen hatte, sank auf 7,4 % im Jahr 2001. Als Folge der Strukturreformen ist die Arbeitslosigkeit mit 19,9 % (2001) noch immer sehr hoch. Das BIP pro Kopf beträgt 6 500 Euro und erreicht damit einen Wert von 28 % des EU-Durchschnitts. Bei der wirtschaftlichen Umstrukturierung und Privatisierung sind Fortschritte erzielt worden. Die Produktionsstrukturen weisen jedoch im Falle Bulgariens weiterhin deutliche Rückstände gegenüber der EU, aber auch gegenüber den ost- und mittelosteuropäischen Beitrittsländern auf. Aktuell erwirtschaftet die Landwirtschaft noch immer 13,8 % der Bruttowert-schöpfung, und 26,7 % aller Beschäftigten sind in diesem Sektor tätig. Zum Vergleich: In der EU beträgt der landwirtschaftliche Anteil an der Bruttowertschöpfung 2,4 % und an der Beschäftigtenzahl 4,5 %. Und selbst gegenüber dem Durchschnitt aller zwölf Beitrittsländer (Bulgarien und Rumänien eingeschlossen) mit Anteilen von 6,8 % an der Bruttowertschöpfung und 22,0 % bei den Beschäftigten hinkt Bulgarien hinterher. Die ausländischen Direktinvestitionen machten 1997 mit 445,1 Millionen Euro einen Anteil von 4,8 % des nationalen BIP aus. 2001 waren es 5,1 % mit 775 Millionen Euro. Die Ausfuhren decken die Einfuhren derzeit zu 76,3 %. Bei den Ausfuhren gehen 54,8 % in die Länder der EU, 49,4% der Einfuhren kommen von dort. Die Orientierung auf den EU-Markt ist unverkennbar. In Bulgarien zeichnen sich also nach einem denkbar schlechten Start allmählich ökonomisches Aufholen und verbesserte Wettbewerbsfähigkeit ab. Trotz der finanziellen Hilfe der EU hat erst das Umschwenken der nationalen Politik die Lage verbessert.

Rumänien hat seit dem Antrag auf EU-Beitritt eine diskontinuierliche Entwicklung genommen. 1997 hatte die Kommission dem Land noch "beträchtliche Fortschritte beim Aufbau einer Marktwirtschaft" attestiert. 2001 mahnte sie Rumänien, den Reformkurs beizubehalten. Allenfalls "mittelfristig" kann das Land dem Wettbewerbsdruck der EU standhalten. Rumänien hat erst verspätet, 1997, zentrale Maßnahmen in den Bereichen Liberalisierung und Unternehmensreform eingeleitet. Bei der Arbeitslosigkeit ist es zwar mit einer Quote von 6,6 % (2001) deutlich besser gestellt als Bulgarien. Doch dies ist lediglich auf die unzureichenden Umstrukturierungsmaßnahmen zurückzuführen.[16] 44,4 % aller Erwerbstätigen arbeiten in der Landwirtschaft - dies ist die höchste Quote unter den zwölf Beitrittsländern. Demgegenüber bleibt ihr Anteil an der Bruttowertschöpfung mit 14,6 % relativ bescheiden. Im Durchschnitt der Jahre 1997 - 2001 war das Wirtschaftswachstum mit 1 % rückläufig. In den Jahren 2000 und 2001 gab es aber mit 1,8 % und 5,3 % Anzeichen einer Erholung, die von der Kommission auf den nunmehr ausgewogeneren "policy-mix" zurückgeführt wurden. Betrug die Inflationsrate 1997 noch 59,1 %, sank sie 2001 auf 34,5 %. Auch bei Rumänien ist der nationale Wohlstand im EU-Vergleich bescheiden: Mit einem Anteil von 25 % am durchschnittlichen BIP pro Kopf der EU hält Rumänien den letzten Platz unter den zwölf beitrittswilligen Staaten. Die EU-Anteile beim Außenhandel sind höher als bei Bulgarien. 67,8 % der Exporte gehen in die EU, 57,3 % der Importe kommen von dort. Rumänien kann seine Einfuhren zu 73,0 % durch eigene Exporte decken. Das Defizit im Warenaustausch mit der EU beträgt 967 Millionen Euro. Ausländische Investoren drängen nicht gerade nach Rumänien. 1 110 Millionen Euro betrugen die Investitionen im Jahr 2001 - 2,8 % des nationalen BIP.

Für die Staaten des westlichen Balkans war das Ende des Kosovo-Krieges ein entscheidender Wendepunkt. Die allgemeine Stabilisierung sowie die Einbeziehung des westlichen Balkans in den Stabilisierungs- und Assoziierungsprozess haben in vielen Fällen positive Entwicklungen begünstigt. Das Wirtschaftswachstum nimmt nach dem Einbruch von 1999 wieder zu und übertrifft die Wachstumsraten der Weltwirtschaft (vgl. Tabelle 3). Die Inflation verlangsamt sich deutlich. Das Handelsbilanzdefizit mit der EU weist fast kontinuierlich steigende Tendenz auf. Insbesondere die Importe sind in den Jahren 2000 und 2001 angestiegen. Dies ist umso bemerkenswerter, als die EU den Balkanländern mittlerweile weitgehend freien Zugang zu ihrem Markt bietet. Im Vergleich mit den ost- und mittelosteuropäischen Ländern bleibt die Dynamik des Außenhandels bei den Staaten des westlichen Balkans zurück. Seit Mitte der neunziger Jahre steigen die Importe in deutlich stärkerem Maße als die Exporte an.[17]

Die Annäherung an die EU scheint die Erfahrung der EG-Süderweiterung zu wiederholen: Einerseits findet eine Handelsumlenkung auf den europäischen Markt statt. Andererseits können trotz der Öffnung des eigenen Marktes gerade die EU-Anbieter ihre Exporte in die weniger entwickelten Länder ausweiten.[18] Für die Länder des westlichen Balkans stellt sich das Problem, wie diese Importe aus der EU zu finanzieren sind. In Frage kommen private Überweisungen vor allem von im Ausland tätigen Arbeitnehmern oder positive Dienstleistungsbilanzen, aber auch Finanzhilfen internationaler Organisationen und der EU. Diese finanziert mit ihren vielfältigen Programmen letztlich ihre eigenen Exporteure, wobei die Empfänger natürlich die Nutznießer der jeweiligen Warenwerte sind. Letzteres ist insbesondere dann positiv zu werten, wenn durch die Importe wachsenden Volkswirtschaften die benötigten Investitionsgüter bereitgestellt werden - anders sieht dies bei vorwiegend auf den Konsum ausgerichteten Importen aus. Stellt man die Entwicklung der ausländischen Direktinvestitionen in der Balkanregion denen in Osteuropa seit Beginn der "Wende" gegenüber, dann fällt der deutliche Rückstand auf: Während die Investitionen in Osteuropa seit 1990 um das Vierzigfache gestiegen sind, haben sie sich im westlichen Balkan lediglich verdreifacht - wovon über 80 % nach Kroatien gegangen sind.[19]

Ein Vergleich der Länder des westlichen Balkans zeigt voneinander abweichende Tendenzen: In Albanien hat die Energiekrise des Jahres 2000 das wirtschaftliche Wachstum deutlich verlangsamt. Betrug dieses 1998 noch 8,0 %, so lauten die Schätzungen für 2002 auf 4,5 %. Die Inflation ist im gleichen Zeitraum von 20,9 % auf 5,3 % gesunken. Die Arbeitslosigkeit beträgt aktuell 14,2 %. Das Handelsbilanzdefizit erreichte 2001 den beträchtlichen Wert von 25 % des BIP und dies, obwohl die EU seit September 2000 für die meisten Waren einen zollfreien Marktzugang gewährt - ausgenommen sind lediglich bestimmte Textil- und Landwirtschaftsprodukte. Der Außenhandel Albaniens konzentriert sich mittlerweile in bemerkenswerter Weise auf die EU: 90 % der Exporte gehen dorthin, 75 % der Importe kommen von dort. Die Strukturreformen kommen nur langsam voran. Über ein Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen soll 2003 verhandelt werden.

Bosnien-Herzegowina ist auch gut sieben Jahre nach Ende des Kriegs noch immer in besonderem Maße von ausländischer Hilfe abhängig. Für die so dringend benötigten privaten Auslandsinvestoren stellt es keinen attraktiven Standort dar. Das Wirtschaftswachstum gründet sich bislang auf den Wiederaufbau und die Auslandshilfe; eine sich selbst tragende wirtschaftliche Dynamik konnte sich nicht entfalten. Betrug das Wirtschaftswachstum 1998 noch 9,9 %, wird es 2002 nur noch auf 2,5 % geschätzt. Die Inflation ist aktuell in der Republika Srpska mit 4,4 % höher als in der Föderation (1,5 %), die Arbeitslosenquote liegt mit 41 % besonders hoch. Obwohl die EU seit 2000 ihren Markt für die meisten Produkte geöffnet hat, gehen nur 45 % der Exporte dorthin und kommen 30 % der Importe aus der EU. Eine Erklärung liegt z.T. darin, dass die Föderation dem Verbraucherschutz der EU nicht entspricht. Strukturreformen wie die Privatisierung kommen kaum voran. Eine Machbarkeitsstudie der Kommission soll prüfen, wann sich das Land für ein Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen qualifiziert. Nach den Wahlen vom 5. Oktober 2002 deutet wenig darauf hin, dass die politischen Voraussetzungen zur Besserung der sozioökonomischen Lage geschaffen worden sind: Bei einer denkbar niedrigen Wahlbeteiligung von 54 % konnten sich die nationalistischen Parteien behaupten.[20]

Kroatien präsentiert sich unter den Ländern des westlichen Balkans mit einem Pro-Kopf-Einkommen von 5 000 Euro als relativ reiches Land. Wegen der labilen politischen Verhältnisse konnte es bislang die notwendigen Strukturreformen nur in begrenztem Umfang voranbringen. Das betrifft vor allem den Arbeitsmarkt und die öffentlichen Unternehmen. Die internationale Wettbewerbsfähigkeit hat darunter gelitten. Die EU ist Kroatiens wichtigster Außenhandelspartner, 55 % der Im- und Exporte werden hier abgewickelt. 2001 hat sich das Handelsbilanzdefizit gegenüber dem Vorjahr von 17,4 % auf 21,0 % des BIP erhöht. Da Reformen ausgeblieben sind, ist das Land für ausländische Investoren nicht attraktiv; diese steuerten 2001 7,0 % zum BIP bei. Seit dem Tiefpunkt von 1999 (-0,4 %) hat sich das Wirtschaftswachstum wieder erholt, 2001 betrug es 3,8 %. Nach dem Regierungswechsel und der Ablösung von Franjo Tudjman verbesserten sich die Beziehungen zur EU deutlich. Allerdings ratifizierten Großbritannien und die Niederlande das im Oktober 2001 unterzeichnete Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen nicht, weil Kroatien die Auslieferung von Generalstabschef Janko Bobetko an das Haager Kriegsverbrechertribunal verweigert.[21]

Die vormalige Bundesrepublik Jugoslawien (BRJ) hat sich erst seit dem politischen Wechsel im Oktober 2000 auf den Weg struktureller Reformen begeben und sich damit auch finanzielle Unterstützung gesichert. In den beiden zurückliegenden Jahren kam es vor allem darauf an, die makroökonomische Stabilität zu sichern. Die Inflation, die 2001 noch 91,0 % betrug, konnte im vergangenen Jahr auf 20,0 % gesenkt werden, befindet sich aber immer noch auf hohem Niveau. Seit 2000 bewegt sich das Wirtschaftswachstum zwischen 4,0 % und 5,5 %. Die Arbeitslosenquote beträgt 29,0 %. Das Handelsbilanzdefizit ist mit einem Anteil von 25,8 % des BIP recht hoch. Die von der EU eingeräumten Handelspräferenzen haben sich noch nicht exportsteigernd ausgewirkt. Ausländisches Kapital findet erst seit 2001 den Weg nach Jugoslawien; die Investitionen beliefen sich 2002 auf 570 Millionen Euro (4,4 % des BIP). Die Normalisierung der Beziehungen zur EU ermöglichte es dieser, eine weitere Fragmentierung auf dem Balkan zu verhindern: Am 14. März 2002 haben die Regierungen Serbiens und Montenegros - unter Vermittlung des Hohen Repräsentanten der EU, Javier Solana - das "Belgrad-Abkommen" unterzeichnet, in dem sie sich weiter auf den Erhalt der Föderation und des gemeinsamen Marktes verpflichteten.

Das Kosovo ist noch immer vorwiegend von ausländischer Hilfe abhängig. 2001 betrug die externe Budgethilfe 76 Millionen Euro. Erst allmählich vollzieht sich der Wandel vom Kleinhandel zur Produktion. Das wirtschaftliche Wachstum wird auf 7,0 % geschätzt, die Arbeitslosigkeit beträgt rund 50 %. Die Inflation wurde 2002 von 11,3 % im Vorjahr auf 6,5 % gedrückt. Unter diesen Umständen ist das Handelsbilanzdefizit mit 50,2 % des BIP extrem hoch. Auslandsinvestitionen haben 2002 nur den Wert von 10 Millionen Euro erreicht. Gerade das Kosovo steht vor der Aufgabe, sich angesichts der zurückgehenden Auslandshilfe eigene Finanzmittel zu erschließen. Der Etablierung des Rechtsstaats und der Umsetzung von Gesetzen kommt dabei besondere Bedeutung zu.

Mazedonien, das seine Unabhängigkeit 1991 gewann und in der zweiten Hälfte der neunziger Jahre eine beachtliche wirtschaftliche Entwicklung aufwies, hat sich in den vergangenen zwölf Monaten erst langsam von den bürgerkriegsähnlichen Zusammenstößen zwischen slawischen und albanischen Bevölkerungsgruppen im Jahr 2001 erholt. Das ökonomische Wachstum - in den Vorjahren stets bei ca. 3-4 % - fiel 2001 auf -4,1 % und betrug auch 2002 nur magere 0,5 %. Die Inflationsrate hat sich seit 2000 verschlechtert (5,8 %), dürfte aber 2002 wieder auf 3,0 % zurückgegangen sein. Die Arbeitslosigkeit erreichte 2002 eine Quote von 30,5 %. Die Haushaltslage hat sich durch die Erhöhung der Sicherheitsausgaben (Militär, Polizei) verschlechtert. Das Haushaltdefizit belief sich 2002 auf 4,7 %, die Auslandsschulden auf 42,5 % des BIP. Für die im September 2002 neu gewählte Regierung steht daher der Abschluss eines Stand-by-Abkommens mit dem Internationalen Währungsfonds obenan.[22] 2001 erreichten die Auslandsinvestitionen mit 498 Millionen Euro (13,2 % des BIP) eine Rekordhöhe (Verkauf der Telekommunikation).(23) Der Zufluss an Devisen konnte die ökonomischen Auswirkungen der Krise von 2001 erheblich abschwächen.[23]

IV. Gemischte Bilanz der Wiederaufbau- und Modernisierungspolitik

Zieht man eine Bilanz der Wiederaufbau- und Modernisierungspolitik der EU auf dem Balkan, fällt das Ergebnis durchaus gemischt aus: Die Kandidaten Bulgarien und Rumänien weisen trotz der nicht unerheblichen Hilfen noch immer gravierende Rückstände bei der Vorbereitung auf den Beitritt auf. Bei den Nachfolgestaaten Jugoslawiens ging es nach den kriegerischen Auseinandersetzungen und Zerstörungen zunächst um die Stabilisierung und Befriedung der politischen Lage sowie den ökonomischen Wiederaufbau. Die internationalen Geber, darunter auch die EU, planen ein Auslaufen der Finanzmittel. Die Frage ist, was an die Stelle der Wiederaufbauhilfe treten soll. Können die bisherigen Empfängerländer auf Unterstützung von außen verzichten, oder sollte die bisherige Hilfe neu strukturiert werden?

Am Beispiel Bulgariens hat sich bestätigt, dass die Modernisierungschancen von der nationalen Reformpolitik abhängen; externe Hilfe kann diese nicht ersetzen. Erst nach einem politischen Kurswechsel konnte das Land - wenn auch insgesamt bescheidene - Fortschritte erzielen. Im Falle Rumäniens sind die Folgen der verspäteten Reformpolitik noch immer spürbar. Wegen der politischen und sozialen Kosten wurden durchgreifende Reformen - wie in Bulgarien - nur sehr zögerlich angegangen. In beiden Ländern funktioniert die EU-Hilfe faktisch als Mittel zum Zahlungsbilanzausgleich, der wegen der gestiegenen Importe aus den EU-Ländern erforderlich ist.

Die finanzielle Unterstützung der EU für den westlichen Balkan hat sich bislang vorwiegend auf den Wiederaufbau und die Stabilisierung konzentriert. Die Europäer müssen über eine Neuorientierung der Hilfe nachdenken. Dies gilt umso mehr, als diese derzeit oftmals lediglich die Einkommen im öffentlichen Dienst und den Konsum finanziert, statt Investitionen und eine Verbesserung der produktionsorientierten Infrastruktur anzuregen. Zur Verbesserung der Lage wurde vorgeschlagen, den Stabilisierungs- und Assoziierungsprozess durch eine Politik der wirtschaftlichen und sozialen Kohäsion zu ergänzen.[24] Die Balkanstaaten erhielten demnach Finanztransfers, wie sie derzeit innerhalb der EU im Rahmen der Strukturfonds gezahlt werden.[25] Die Initiative sieht eine nationale Kofinanzierung der EU-Finanzhilfen und eine mehrjährige Planung vor. Doch mit diesem Vorschlag dürfte ein äußerst problematischer Weg eingeschlagen werden. Zwar ist eine längerfristige Zusage von Finanztransfers grundsätzlich ebenso zu begrüßen wie die Verpflichtung auf eine nationale Kofinanzierung. Erstere ermöglicht eine kalkulierbare Planung, Letztere kann bloße Mitnahmeeffekte bei externer Unterstützung vermeiden. Auch die geforderte verstärkte Finanzierung von Infrastruktur, welche die örtliche Produktion beleben und ein sich selbst tragendes Wachstum fördern soll, ist positiv zu bewerten. Gleichwohl lassen sich erhebliche Einwände geltend machen:

- Gegen eine Fortführung der derzeitigen EU-Strukturpolitik sprechen viele Argumente.[26] Diese Politik ist in hohem Maße reformbedürftig. Wenn sie auf die Staaten des westlichen Balkans übertragen würde, entspräche dies wohl einer Perpetuierung der Politik in der Finanzperiode 2007 - 2013. Die sich bis Ende 2006 ergebende Chance auf eine Reform der Strukturpolitik könnte vertan werden.

- Gegen die Fortsetzung der Politik spricht auch die begrenzte Absorptionsfähigkeit. Das 1999 geschaffene Programm ISPA sollte die Übertragung der EU-Strukturpolitik auf die derzeitigen Beitrittsländer vorbereiten. Die Regelmäßigen Berichte der Kommission belegen jedoch deren Schwierigkeiten, die ihnen zugewiesenen EU-Mittel in Projekten zu binden. So mache die Umsetzung von ISPA-Projekten in Bulgarien "nur langsame Fortschritte" und die Kapazitäten der durchführenden Stellen seien begrenzt.[27] Die PHARE-Hilfen wurden im Zeitraum 1990 - 2000 lediglich zu 64,4 % absorbiert, d.h., die Verpflichtungsermächtigungen in Höhe von 11,880 Milliarden Euro wurden nur durch Zahlungen in Höhe von 7,647 Milliarden Euro gebunden.[28] Rumänien hat die ihm zustehenden Mittel nur zu 54,5 % abgerufen, bei Bulgarien waren es 60,3 %, bei Mazedonien 61,1 % und bei Albanien 65,9 %. Lediglich Bosnien und Herzegowina sowie Jugoslawien weisen mit 83,5 % und 100 % höhere Quoten auf. Hier waren die Finanzmittel aber auch besonders bescheiden. Der Eindruck drängt sich auf, dass die Absorptionsprobleme umso größer werden, je mehr Mittel bereitgestellt werden. Im Falle eines EU-Beitritts würden sich diese Schwierigkeiten signifikant erhöhen: Rumänien erhielt im Jahr 2000 im Rahmen von PHARE, ISPA und SAPARD Überweisungen der EU in Höhe von 1,7 % seines BIP, bei Bulgarien waren es 2,4 %. Nach erfolgtem EU-Beitritt würden daraus bei den gegenwärtigen Verteilungskriterien 4 %. Die Gründe für die unzureichende Nutzung verfügbarer Finanzmittel sind vielfältiger Natur: fehlende Kofinanzierungsmittel, mangelhafte administrative Kapazitäten oder fehlende Projekte.

- Eine letzte Frage stellt sich: Wer soll eigentlich die zusätzlichen Leistungen der EU finanzieren? Wie die Debatten um die Osterweiterung gezeigt haben, wäre zwar nicht die Finanzkraft der Union, wohl aber der politische Wille der Mitgliedstaaten überfordert, sollten die Finanzmittel der Kohäsionspolitik weiter aufgestockt werden.[29] Denn nach den derzeitigen Verteilungskriterien müssten die Altmitglieder der EU Einbußen hinnehmen, wenn neue bedürftige Empfänger hinzutreten. Dafür ist keine Akzeptanz zu erkennen.[30]

Auch wenn es durchaus plausibel ist, dass die EU ihre Hilfe für den Balkan vom Wiederaufbau hin zur Modernisierung und Heranführung an den europäischen Integrationsprozess umsteuern muss, sollte die Übertragung aktueller EU-Politiken auf den Balkan gleichwohl behutsam erfolgen. Weder die Empfänger künftiger EU-Finanztransfers noch die Europäische Union selbst dürfen überfordert werden. Nur unter diesen Bedingungen kann diese als Solidargemeinschaft überleben. Für die Länder des westlichen Balkans sollten daher spezifische Unterstützungsprogramme entwickelt werden, die einerseits dem Bedarf an Investitionsförderung und Infrastrukturaufbau stärker gerecht werden, die es andererseits aber der EU nicht unnötig erschweren, ihre bisherigen Förderpolitiken kritisch zu prüfen und zu reformieren.[31]

Wenn es der Europäischen Union gelingt, ihre Finanztransfers auf die bedürftigsten Staaten, Regionen und Personengruppen zu konzentrieren, wird sie auch für den westlichen Balkan ein stärkerer Partner sein.

Fußnoten

1.
Dabei handelt es sich um die drei baltischen Staaten Estland, Lettland und Litauen sowie Polen, Ungarn, die Tschechische Republik, die Slowakei, Slowenien, Malta und Zypern.
2.
Im Folgenden wird von "Mazedonien" gesprochen. Das Kosovo gehört nach der UN-Resolution 1244 zum Staatsgebiet der Bundesrepublik Jugoslawien; es vollzieht gleichwohl eine eigenständige ökonomische Entwicklung, auf die hier eingegangen wird. Kroatien hat wiederholt seiner Zuordnung zum westlichen Balkan widersprochen.
3.
Der Begriff der Modernisierung ist in diesem Kontext sicher diskussionswürdig. Er wird auch lediglich als heuristischer Begriff benutzt. Vgl. zur Begründung Heinz-Jürgen Axt, Modernisierung durch EG-Mitgliedschaft? Portugal, Spanien und Griechenland im Vergleich, in: Michael Kreile (Hrsg.), Die Integration Europas, PVS-Sonderheft, 33 (1992) 23, S. 209 - 233. Auf die Bemühungen zur Konfliktbeilegung im engeren Sinn (Prävention, Peace making und Peace keeping) wird hier nicht eingegangen. Vgl. hierzu u.a. Heinz-Jürgen Axt/Christoph Rohloff (Hrsg.), Frieden und Sicherheit in (Südost-)Europa. EU-Beitritt, Stabilitätspakt und Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik, München 2001.
4.
Vgl. Europäische Kommission, What is PHARE? (http://www.europa.eu.int/comm/enlargement/pas/phare/index.htm).
5.
Vgl. zur Darstellung des PHARE-Programms am Beispiel Rumäniens: Ines Hartwig, Die Europapolitik Rumäniens. Entwicklung institutionalisierter Kooperation, Baden-Baden 2001, S. 75ff.
6.
Vgl. Europäische Kommission, Regulations (ISPA) (http://www.europa.eu.int/comm/regional_policy/funds/ispa/ispa_en.htm).
7.
Vgl. Europäische Kommission, SAPARD (http://www.europa.eu.int/comm/enlargement/pas/sapard.htm).
8.
Auf den Stabilitätspakt für Südosteuropa wird hier nicht eingegangen. Anmerkung der Redaktion: Siehe hierzu den Beitrag von Franz-Lothar Altmann in dieser Ausgabe.
9.
Vgl. European Commission, CARDS Assistance Programme to the western Balkans. Regional Strategy Paper2002 - 2006 (http://www.europa.eu.int/comm/external_ relations).
10.
Die EU hat ihren Markt bereits zu 80 % für Waren aus dem Balkan geöffnet, Ausnahmen bilden Textil- und Agrarprodukte.
11.
Vgl. (als CARDS-)Verordnung (EG) Nr. 2666/2000 des Rates vom 5. Dezember 2000 über die Hilfe für Albanien, Bosnien und Herzegowina, Kroatien, die Bundesrepublik Jugoslawien und die ehemalige jugoslawische Republik Mazedonien und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1628/96 sowie zur Änderung der Verordnungen (EWG) Nr. 3906/89 und 1360/90 sowie der Beschlüsse 97/256/EG und 1999/311/EG, in: ABl., L306, 7.12.2000, S. 1 - 6. Zu ersten Erfahrungen vgl. European Commission, Report from the Commission. The Stabilization and Association process for South East Europe (First Annual Report, SEC (2002) 339), Brüssel 2002.
12.
Der SAP kann als Instrument zur Umsetzung des Stabilitätspakts für Südosteuropa verstanden werden. Insbesondere in der ersten Fassung mangelte es jedoch an konkreten Schritten, um die Balkanländer an die EU heranzuführen. Vgl. Heinz-Jürgen Axt, Der Stabilitätspakt für Südosteuropa. Politischer Aktionismus oder langfristig tragfähiges Konzept?, in: Südosteuropa, 48 (1999) 7 - 8, S. 401 - 416.
13.
Vgl. EU and FR Yugoslavia: Assistance (http://www. eudelyug.org/en/eu and fry/ass_past.htm).
14.
Vgl. H.-J. Axt (Anm.3).
15.
Vgl. Kommission der Europäischen Gemeinschaften, Regelmäßiger Bericht 2002 über die Fortschritte Bulgariens auf dem Weg zum Beitritt, (KOM [2002] 700 endgültig), Brüssel 2002, S. 41ff.
16.
Vgl. Kommission der Europäischen Gemeinschaften, Regelmäßiger Bericht 2002 über die Fortschritte Rumäniens auf dem Weg zum Beitritt, (KOM [2002] 700 endgültig), Brüssel 2002, S. 42ff.
17.
Vgl. European Commission (Anm.9), S.12 f.
18.
Vgl. Heinz-Jürgen Axt, Süderweiterung der Europäischen Gemeinschaft. Erfahrungen mit der asymmetrischen Integration, in: Cord Jakobeit/Alparslan Yenal (Hrsg.), Gesamteuropa. Analysen, Probleme und Entwicklungsperspektiven (Schriftenreihe der Bundeszentrale für politische Bildung, Bd. 317), Bonn 1993, S. 414 - 438.
19.
Vgl. European Commission (Anm.9), S.12.
20.
Vgl. Wolf Oschlies, Bosnien-Hercegovina. Den "letzten Zug nach Europa" verpasst? (http://www.swp-berlin.org/produkte/brennpunkte/boszug1druck.htm).
21.
Als Grund für die kroatische Weigerung wird die starke nationalistische Opposition vermutet. Vgl. Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 21. Dezember 2002, S. 6.
22.
Zur Einschätzung der Wahlergebnisse vgl. Marie-Janine Calic, Makedoniens letzte Chance (SWP-Aktuell, Nr. 42), Berlin, Oktober 2002.
23.
Es ist schon bemerkenswert, dass sich ausgerechnet Griechenland zum stärksten Investor in Mazedonien entwickelt hat, waren doch die bilateralen Beziehungen zu Beginn der neunziger Jahre wegen der "Namensfrage" noch stark belastet. Vgl. Hans-Jürgen Axt, Griechenland als Stabilitätsfaktor auf dem Balkan. Chancen der Konfliktbeilegung durch ökonomische und politische Kooperation, in: Südosteuropa Mitteilungen, 41 (2001) 2, S. 141 - 153.
24.
Vgl. hierzu u.a. European Stability Initiative, Der westliche Balkan im Jahr 2004. Unterstützung, Kohäsion und die neuen Grenzen Europas. Ein Aufruf zur Reform der Politik der Europäischen Union, Berlin - Brüssel - Sarajewo, 3.November 2002 (http://www.esiweb.org/westernbalkans/ showdocument.php?document_ID=37).
25.
Vgl. Heinz-Jürgen Axt, EU-Strukturpolitik. Einführung in die Politik des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts, Opladen 2000.
26.
An dieser Stelle können nur einige Stichworte genannt werden: fehlende Konzentration der Förderung, Förderwirrwarr, Zielverfehlung, Kompetenzvermischung, dauerhafte Subventionierung. Vgl. ebd., S. 73ff.
27.
Vgl. European Commission (Anm. 9), S. 17.
28.
Vgl. European Commission, The PHARE Programme. Annual Report 2000, Brüssel 2001. Vgl. als Analyse Wolfgang Quaisser/Richard Woodward, Absorptionsprobleme der EU-Struktur- und Regionalpolitik in den MOE-Ländern, in: Osterweiterung der EU (Beihefte der Konjunkturpolitik. Zeitschrift für angewandte Wirtschaftsforschung, Bd. 53), Berlin 2002, S. 115 - 147, hier S. 123ff.
29.
Vgl. Heinz-Jürgen Axt, Was kostet die EU-Erweiterung?, in: WSI-Mitteilungen, (2003) 1 (i.E.).
30.
Solange die Förderung im Rahmen der Strukturpolitik davon abhängig gemacht wird, dass bestimmte Grenzen des durchschnittlichen EU-Wohlstands (z.Z. 75 %) unterschritten werden, muss jede Ausdehnung der Strukturpolitik auf vergleichsweise arme Staaten zu einer Minderung der Förderung bei bisher empfangsberechtigten Altmitgliedern führen. Denn damit sinkt der Wohlstand innerhalb der EU insgesamt. Dieser Effekt wird als "statistischer Effekt" der Erweiterung bezeichnet.
31.
Vgl. Heinz-Jürgen Axt, Strukturpolitik in der erweiterten EU. Statt Regionalausgleich Wachstum fördern?, in: Beihefte der Konjunkturpolitik. Zeitschrift für angewandte Wirtschaftsforschung, (2002) 65, S.181 - 215.

Heinz-Jürgen Axt

Zur Person

Heinz-Jürgen Axt

Dr. phil., geb. 1946; seit 1995 Professor für Politikwissenschaft mit dem Schwerpunkt Europapolitik und Europäische Integration an der Universität Duisburg-Essen, Standort Duisburg; seit 1998 Jean Monnet-Professur; Vizepräsident der Südosteuropa-Gesellschaft, München.
Anschrift: Universität Duisburg-Essen, Standort Duisburg, Fak. Politikwissenschaft, 47048 Duisburg.
E-Mail: hjaxt@uni-duisburg.de

Veröffentlichungen u.a.: Strukturwandel in Europa. Südosteuropa, Ruhrgebiet und Reform der EU-Strukturpolitik, München 1997; (zus. mit C. Rohloff) Frieden und Sicherheit in (Südost-)Europa. EU-Beitritt, Stabilitätspakt und Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik, München 2001.


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