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6.5.2003

Regionale Kooperation in Südosteuropa

Fortschritte in der grenzüberschreitenden Kooperation sind weitgehend auf Initiativen von außen zurückzuführen. Nicht nur fehlende Finanzmittel, auch bürokratische Hemmnisse und organisatorische Fehler erschweren die Zusammenarbeit.

I. Ungünstige Voraussetzungen

[1]

Südosteuropa, das stets als eine Region behandelt wird, ist traditionell außergewöhnlich desintegriert und damit auf eine Kooperation in Politik und Wirtschaft nicht vorbereitet. So haben sich keine stabilen politischen Einheiten bzw. Herrschaftsbereiche etabliert, von denen Impulse zur Zusammenarbeit hätten ausgehen können. Mit dem Auseinanderbrechen der Sozialistischen Föderativen Republik Jugoslawien zu Beginn der neunziger Jahre endete die einzige subregionale Kooperation auf politischer und wirtschaftlicher Ebene. Die schlimmen Begleitumstände des Zerfalls ließen zudem jede Reminiszenz an frühere Gemeinsamkeiten verschwinden. Durch die Einführung von Handelsrestriktionen wurde die neue Abgrenzung noch verschärft - ein gegenläufiger Trend zur Liberalisierung im übrigen Europa.

Im Zuge der Auflösung des sozialistischen Marktverbundes, des Rats für Gegenseitige Wirtschaftshilfe (RGW), mussten zudem die bisherigen südosteuropäischen Mitgliedstaaten sowie am Rande auch Ungarn ihre Handelsorientierung grundsätzlich umstellen. Die Europäische Union (EU) wurde schnell zum wichtigsten Partner für Südosteuropa, nur Bosnien-Herzegowina bzw. jede der beiden Entitäten (die bosnisch-kroatische Föderation und die Republika Srpska) baute die Wirtschaftsbeziehungen vorrangig mit Kroatien resp. Serbien aus - allerdings auf niedrigem Gesamtniveau (vgl. Tabelle 1).


Waren die Voraussetzungen für eine Kooperation in Südosteuropa ohnehin ungünstig, so kamen durch die Veränderungen in den neunziger Jahren neue Barrieren hinzu:

- Viele Grenzen bedeuten Behinderungen, die sich in Kontrollen sowie einer Vielzahl unterschiedlicher Zölle und Tarife manifestieren.

- Das Verhältnis zur EU unterscheidet die Länder Südosteuropas heute deutlicher als ethnische oder religiöse Differenzen. Dies führt zu neuen Abgrenzungen. So haben Bulgarien, Rumänien und Slowenien so genannte Europa- oder Assoziierungsverträge abgeschlossen - mit der (vom Zeithorizont her allerdings unterschiedlichen) Erwartung einer Vollmitgliedschaft. Kroatien und Makedonien unterzeichneten bereits Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen (SAA), die möglicherweise bald auch Bosnien-Herzegowina, Albanien und der neuen Union "Serbien-Montenegro" (früher BR Jugoslawien) angeboten werden.[2]

- Gesamtstaatliche und lokale Verwaltungen sind schwach, die finanziellen Möglichkeiten beschränkt, Budgetdefizite die Regel. Bei negativen Zahlungsbilanzen steigen die Auslandsschulden. Die Privatisierung kommt in einigen Ländern nur langsam voran und ist häufig sehr intransparent, die Umstrukturierung der Wirtschaften erfolgt daher nur mühsam. Schwarzmarkt und Wirtschaftskriminalität sind weit verbreitet, Korruption ist auf der Tagesordnung.

- Die Entwicklung in bestimmten Politikbereichen verläuft äußerst gegensätzlich, etwa in der Umweltpolitik, im Verkehrswesen (Straßen- oder Schienenausbau), in der Energiepolitik (Konkurrenz bei der Planung von regionalen Pipeline-Netzen) oder der Währungs-politik. Zudem finden sich in der Region höchst unterschiedliche Währungsregime.

- Viele Firmen haben Liquiditätsprobleme und hohe Außenstände, was ihre Möglichkeiten zu grenzüberschreitender Kooperation von vornherein einschränkt, sofern nicht ein gut funktionierendes Bankensystem mit entsprechenden Kreditfazilitäten die erforderliche Brückenfunktion einnehmen kann. Gerade dies ist aber in der Region nicht der Fall.

- In den Nachfolgestaaten der vormaligen Sozialistischen Föderativen Republik Jugoslawien stößt eine engere Kooperation oft auf Misstrauen, weil diese als Versuch zur Wiederherstellung der früheren Einheit betrachtet wird.

- Kritiker argumentieren zudem, dass eine verstärkte regionale Kooperation aus Südosteuropa einen Block machen könnte, dessen Integration in die EU vom langsamsten Mitglied bestimmt und damit gebremst würde.

II. Multilaterale Kooperation in Südosteuropa

In Südosteuropa findet sich keine institutionell verankerte Kooperation, die alle Länder der Region umfasst und von diesen aus eigenem Antrieb gebildet wurde - sieht man vom Südosteuropäischen Kooperationsprozess ab, der jedoch bisher ein reines Diskussionsforum auf höchster politischer Ebene darstellt. Allerdings sind einzelne Länder an überregionalen Zusammenschlüssen beteiligt, die Südosteuropa zum Teil einschließen.

1. Zentraleuropäisches Freihandelsabkommen

Das Zentraleuropäische Freihandelsabkommen (Central European Free Trade Agreement, CEFTA) wurde im Dezember 1992 von den - damals noch drei - Visegrád-Staaten Polen, Ungarn und Tschechoslowakei geschlossen. Von den heute sieben Mitgliedern gehören zwei zum eigentlichen Südosteuropa (Bulgarien und Rumänien), zwei weitere (Ungarn und Slowenien) sind Randstaaten, die sich selbst nicht zu der Region zählen (wie auch Rumänien), in sozialistischer Zeit aber entweder enger als heute mit den Balkanländern zusammengearbeitet haben (Ungarn) oder politisch Teil dieser Region waren (Slowenien). Auf der Wartebank sitzen Kroatien, Makedonien, die Ukraine und die baltischen Länder.

Ziel des Abkommens war es, die Wirtschaftsbeziehungen durch eine stufenweise Handelsliberalisierung zu stärken. Beim Handel mit Industrieprodukten sollten Zölle und andere Hindernisse nach einer Übergangszeit bis zum 1. Januar 2001 völlig abgeschafft werden, für die meisten Industriewaren war dies bereits 1997 erreicht. Im Agrarbereich wurden die nationalen Schutzmaßnahmen seit 1992 um mehr als die Hälfte verringert. Der Intra-CEFTA-Handel hat sich in der Folge tatsächlich intensiviert. Bei einem Beitritt zur EU müssen die Länder die Freihandelszone verlassen. Nach der Aufnahme der mittelosteuropäischen Länder in die EU im Jahre 2004 könnte sich die CEFTA damit tatsächlich in eine südosteuropäische Freihandelszone verwandeln.

2. Zentraleuropäische Initiative

Der im November 1989 ins Leben gerufenen Zentraleuropäischen Initiative (Central European Initiative, CEI) gehören heute 17 Länder an, neben Italien, Österreich, Polen, der Slowakei, Tschechien, Belarus und der Ukraine die Länder Albanien, Bosnien-Herzegowina, Bulgarien, BR Jugoslawien bzw. Serbien-Montenegro (seit 2000 wieder Mitglied), Kroatien, Makedonien, Moldova, Rumänien sowie die Randländer Slowenien und Ungarn. Die CEI lässt sich somit durchaus als südosteuropäische Initiative bezeichnen. 18 Arbeitsgruppen sollen gemeinsame Aktivitäten in Bereichen wie Landwirtschaft, Verkehrsausbau oder Kampf gegen das organisierte Verbrechen planen und durchführen.

Die Initiative verfügt - im Unterschied zur CEFTA - seit 1996 über feste Institutionen: ein Exekutiv-Sekretariat (CEI-Zentrum für Information und Dokumentation) in Triest sowie ein Sekretariat für CEI-Projekte bei der Europäischen Bank für Wiederaufbau und Entwicklung (EBRD) in London. Letzteres entstand im Rahmen der Zusammenarbeit mit der EBRD in den Bereichen Transportinfrastruktur, Energie, Landwirtschaft (Großhandelsmärkte) und moderne Kommunikationsnetze. Die EBRD stellt Mittel zur Verfügung, wenn die Mitgliedsländer den Hauptteil der Finanzierungskosten übernehmen. Aus diesem Grund wurden bisher vorwiegend Projekte in Mittel- und nur wenige in Südosteuropa auf den Weg gebracht. Das Interesse der nördlichen Mitgliedsländer an multilateralen Projekten unter Einbezug Südosteuropas scheint zudem merklich nachzulassen, je näher ihre Aufnahme in die Union rückt.

3. Schwarzmeer-Wirtschaftskooperation

Der 1992 begründeten Schwarzmeer-Wirtschaftskooperation (Black Sea Economic Cooperation, BSEC) gehören die sechs Anrainerstaaten des Schwarzen Meeres an: Bulgarien, Georgien, Rumänien, Russland, die Türkei und die Ukraine. Weitere Mitglieder sind Albanien, Armenien, Aserbaidschan, Griechenland und Moldova. Damit finden sich in der BSEC Länder mit sehr unterschiedlichen Interessen und politischen sowie wirtschaftlichen Strukturen. 1999 wurde die BSEC in eine regionale Wirtschaftsorganisation mit Rechtsstatus umgewandelt. Sie verfügt über ein Sekretariat mit Sitz in Istanbul; die Türkei war auch Initiator dieser Vereinigung.

Um den Handel in der Region auszuweiten, sind folgende Maßnahmen geplant: Reduzierung von Zöllen und anderen nichttarifären Hindernissen, Harmonisierung der Formalitäten im grenzüberschreitenden Verkehr, Investitionsförderung und gemeinsame Banken- und Finanzvereinigungen mit der Absicht, in absehbarer Zukunft sogar eine regionale Wertpapierbörse zu errichten. Hinzu kommt eine Kooperation u.a. in den Wirtschaftssektoren Energie, Transport, Telekommunikation, Umweltschutz, Wissenschaft und Technologie, Landwirtschaft sowie bei der Förderung von Klein- und Mittelbetrieben. Zudem wollen die Mitglieder bei der Bekämpfung von organisierter Kriminalität und Terrorismus zusammenarbeiten.

Allein die Tatsache, dass sich mehrere Mitgliedsländer im Kriegszustand befanden bzw. in schwereren Konfliktlagen sind, deutet auf die Probleme bei der Durchführung gemeinsamer Programme und Projekte hin. Die Interessen von Ländern wie Albanien und Georgien oder Aserbaidschan und Moldova sind zudem so unterschiedlich, dass ein wesentliches Ziel regionaler Wirtschaftsvereinbarungen bisher überhaupt nicht zur Sprache kam: die Bildung einer Freihandelszone. In einem der letzten Dokumente[3] wurden die Schwierigkeiten von den Mitgliedern auch offen ansprochen:

- der Mangel an Finanzmitteln und das Unvermögen, größere Investitionen für die Region anzuziehen;

- das Fehlen klarer Ziele, Prioritäten und Langzeitprojekte;

- die Diskrepanz zwischen Zielen und Grad der Implementierung von BSEC-Projekten;

- die geringe Effizienz bei der Implementierung von verabschiedeten Resolutionen und Entscheidungen sowie das Fehlen eines Kontrollmechanismus auf nationaler Ebene;

- ungenügende Koordination in wichtigen Bereichen der Organisation;

- zu viel Bürokratie.

4. Südosteuropäischer Kooperationsprozess

Vollmitglieder des im Juni 1996 begründeten Südosteuropäischen Kooperationsprozesses (Southeast European Cooperation Process, SEECP) sind alle Länder der Region mit Ausnahme Bosnien-Herzegowinas und Kroatiens, die Beobachterstatus haben.[4] Der SEECP verfügt über kein Budget und kein permanentes Sekretariat. Die Sekretariatsarbeit wird von der Regierung übernommen, die nach dem Rotationsprinzip gerade die Präsidentschaft innehat. Der SEECP ist von den Kriegserfahrungen der neunziger Jahre geprägt: Ziel ist ein Südosteuropa, das auf Frieden, Demokratie und wirtschaftlicher Prosperität basiert. Die Aktivitäten beschränk(t)en sich aber bisher auf jährliche Treffen der Staats- und Regierungschefs sowie der Außenminister, bei denen die Richtlinien für die Kooperation formuliert werden.[5]

Auch wenn diese Treffen also nicht zu konkreten Maßnahmen führten, stellen sie doch ein Forum für die verantwortlichen Politiker dar, um ohne Einmischung von außen regionale Angelegenheiten zu besprechen. Gleichwohl nutzen auch interessierte Kooperationspartner - vorrangig die EU - diese Plattform, um den Vertretern der Region ihre Vorstellungen zu vermitteln bzw. diese bei eigenen Initiativen zu unterstützen. Es hat jedoch den Anschein, als ob nunmehr die inhaltliche Arbeit in den Vordergrund rücken sollte. In Belgrad fand am 25. März 2002 die erste Konferenz der Finanzminister Südosteuropas statt, die sich künftig zweimal jährlich treffen wollen. Bei dem Gipfel wurden drei Arbeitsgruppen gebildet: 1) Bekämpfung von Schmuggel und Geldwäsche; 2) Investitionsförderung und Abschaffung von Hindernissen bei Geschäftstransaktionen in der Region; 3) Beobachtung der Wirtschaftsreformen.

III. Initiativen der internationalen Staatengemeinschaft

Als Antwort auf die latente Instabilität und Krisenanfälligkeit der Region hat die internationale Gemeinschaft in der zweiten Hälfte der neunziger Jahre ihrerseits eine Reihe von Initiativen in Gang gesetzt. Beispiele sind der im Dezember 1995 in Royaumont eingeleitete "Prozess für Stabilität und Gutnachbarschaftliche Beziehungen" (Process for Stability and Good Neighbourliness in Southeastern Europe) sowie das Treffen der südosteuropäischen Länder in Sofia (SEECP) vom Juni 1996. Die dort formulierten Ansätze zur Lösung der politischen und ethnischen Konflikte wurden jedoch von der Kosovo-Krise überrollt. Zudem zeigte sich, dass die Probleme in der Region ein stärker projektorientiertes Herangehen erfordern.

1. Südosteuropäische Kooperationsinitiative

Die Südosteuropäische Kooperationsinitiative (Southeast European Cooperative Initiative, SECI) wurde auf Betreiben der USA[6] im Dezember 1996 begründet, um die Zusammenarbeit der zwölf Länder der Region[7] in wichtigen Grundsatzfragen - insbesondere im Wirtschafts- und Umweltbereich - zu fördern und deren Integration in gesamteuropäische Strukturen zu erleichtern. SECI ist allerdings kein finanzielles Hilfsprogramm (Dotationen oder Kredite), sondern unterstützt lediglich den Austausch auf Expertenebene zwischen den einzelnen Mitgliedsstaaten und internationalen Finanzorganisationen.

Neben dem Agenda Committee gibt es Arbeitsgruppen für Prioritätsgebiete, denen Gastländer zugeordnet werden. Letztere sind für die Vorbereitung der Ad-hoc-Arbeitsgruppen verantwortlich. Unterstützung in technischen Fragen erhält SECI von der UN-Wirtschaftskommision für Europa (UN-ECE) mit Sitz in Genf. Die OSZE stellt ihre Infrastruktur am Hauptsitz Wien und in den Mitgliedsstaaten zur Verfügung.

Neben den Themen Infrastruktur, Handelserleichterungen und Energie finden sich im SECI-Programm vor allem "weiche" Projekte - u.a. in den Bereichen Forschung und Ausbildung, Informationsaustausch, Investitionen, Rechtsstrukturen und Bankwesen. Dies ist darauf zurückzuführen, dass SECI ein Selbsthilfeprogramm für die Mitgliedsländer darstellt und über keine eigenen Projektmittel verfügt. Internationale Finanzinstitute unterstützen die Projekte lediglich durch die Bereitstellung von technischem Know-how. Bei der notorischen Finanzmisere der südosteuropäischen Länder ist aber gerade dies ein Manko, so dass viel versprechende Projekte oft nicht über die Projektierungsphase hinauskommen.

Zwei bereits laufende Projekte, die wichtige Teilbereiche repräsentieren, sollen im Folgenden kurz beschrieben werden:

a) SECIPRO

SECIPRO wurde im September 1998 in Sofia als Vereinigung der nationalen PRO-Komitees in Südosteuropa ins Leben gerufen. Diese haben es sich zur Aufgabe gemacht, den transnationalen Geschäftsverkehr sowie entsprechende Investitionen zu unterstützen und durch die Vereinfachung bzw. Modernisierung der Prozeduren (daher der Name PRO) sowie des Informationsaustausches in Verwaltung, Handel und Transportwesen zu intensivieren. Teilnehmer sind alle SECI-Länder mit Ausnahme Moldovas, zudem Italien und Griechenland. SECIPRO kooperiert eng mit dem SECI-/Weltbank-Projekt für Handels- und Transporterleichterungen in Südosteuropa (TTFSE).

b) SECI-Regionalzentrum für die Bekämpfung grenzüberschreitender Kriminalität und Korruption

Das Regionalzentrum für die Bekämpfung grenzüberschreitender Kriminalität (Center for Combating Trans-Boundary Crime and Corruption) in Bukarest, umgangssprachlich auch Balkanpol genannt, soll die polizeiliche Zusammenarbeit in der Region erleichtern. Finanzielle Unterstützung für das Zentrum, das zunächst ein Jahresbudget von lediglich 400 000 US-Dollar aufweist,[8] kam vor allem von den USA (IT-Ausrüstung im Wert von 400 000 US-Dollar sowie 100 000 US-Dollar in bar), aber auch von Deutschland, Frankreich, Griechenland, Italien sowie Interpol. Belgien, Frankreich, Großbritannien, Polen, die Niederlande und die Ukraine haben die Entsendung ständiger Beobachter zugesagt, auch die World Customs Organization (WCO) gewährt Hilfe.

Die Besonderheit des Zentrums - nicht nur für die Region - ist die Zusammenarbeit von Polizei- und Zollbeamten. Gerade der institutionenübergreifende Einsatz erweist sich als fruchtbar. Die nationalen Verbindungsoffiziere haben Zugang zu personenbezogenen Datenbanken ihrer Regierungen, die sie in das Informationssystem des Zentrums einbringen. Zur Zeit gibt es Task Forces zur Bekämpfung von 1) Menschenschmuggel und -handel (Koordination: Rumänien in enger Zusammenarbeit mit dem FBI); 2) Drogenhandel (Bulgarien); 3) kommerziellem Betrug (Kroatien). Im Aufbau befindet sich zudem eine Task Force zur Bekämpfung des Handels mit gestohlenen Fahrzeugen. Das Zentrum kann bereits erste größere Erfolge etwa im Kampf gegen den Drogenhandel vorweisen. Bei der Zerschlagung eines internationalen Netzwerkes für Frauenhandel kooperierten griechische, bulgarische und rumänische Behörden mit dem FBI.

Durch die Terrorattentate vom 11. September 2001 hat das SECI-Zentrum in Bukarest neue Bedeutung erhalten. Eine eigens eingerichtete und von FBI und CIA unterstützte Arbeitsgruppe sammelte Informationen zu 300 Personen in Südosteuropa, die Verbindung zu Terroristen haben sollen. Mit der Ernennung des europäischen SECI-Koordinators, Erhard Busek, auch zum Sonderkoordinator des Stabilitätspaktes bot sich die Möglichkeit, das SECI-Zentrum Bukarest zum operativen Sekretariat für SPOC (Stabilitätspakt-Initiative gegen Organisiertes Verbrechen) auszubauen.

2. Stabilitätspakt für Südosteuropa

Der Stabilitätspakt für Südosteuropa wurde im Juni 1999 unter deutscher Federführung ins Leben gerufen, um politische und zivile Strukturen aufzubauen und die Volkswirtschaften zu sanieren. Zudem soll er helfen, das Misstrauen sowohl zwischen den Bevölkerungsgruppen in den Staaten als auch zwischen den Ländern in Südosteuropa abzubauen.[9] Von Bedeutung ist im hier zu behandelnden Kontext, dass der Stabilitätspakt die regionale Zusammenarbeit aktiv fördern soll.

Hierbei bieten sich zum einen Einzelprojekte in Bereichen wie Infrastruktur, intraregionaler Handel oder Umweltschutz an. Über den Stabilitätspakt lassen sich die benötigten Finanzmittel bereitstellen. Dies zeigte die erste Geberkonferenz vom März 2000, auf der eine ganze Reihe von Quickstart-Projekten Finanzzusagen erhielten. Zum anderen gibt es Bemühungen, die Länder der Region zu Übereinkünften im oben genannten Sinne zu bewegen. So haben die Regierungen von Bosnien-Herzegowina, Kroatien und der vormaligen BR Jugoslawien im Rahmen der "Agenda for Regional Action" - gemeinsam mit Geldgebern - einen detaillierten Plan für Wiederaufbau, Wohnungsbau, Darlehensprogramme, Eigentumsfragen (bzw. -recht) sowie für Pensions- und Sozialversicherungsangelegenheiten der 1,2 Millionen (Binnen-)Flüchtlinge erarbeitet.

3. Regionalstrategie als Rahmen für das CARDS-Programm der EU

1997 legte die EU den so genannten Regionalansatz für die Länder des westlichen Balkans vor. Der Kosovo-Krieg verhinderte jedoch eine effektive Durchführung. Im Mai 1999 präsentierte die Europäische Kommission erneut eine Strategie für die Region; auf dem Zagreber Gipfel im November 2000 wurde der Stabilisierungs- und Assoziierungsprozess (SAP) verabschiedet. Ziel war es, die Unterstützung für Albanien, Bosnien-Herzegowina, Kroatien, die Bundesrepublik Jugoslawien und die vormalige jugoslawische Republik Makedonien zu vereinfachen und zu beschleunigen: Die verschiedenen EU-Hilfsinstrumente (wie die Programme PHARE und OBNOVA) sollten durch ein einziges Programm - "Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilisation" (CARDS) - ersetzt werden.

Der zwischenstaatlichen Kooperation wurde ein eigenes Regional-Strategiepapier gewidmet. Demnach sind zehn Prozent der Mittel für die regionale Zusammenarbeit gedacht - der Rest für die Bewältigung nationaler Probleme, welche in den fünf Länder-Strategiepapieren aufgelistet sind. Auf dem Zagreber Gipfel wurde in der Schlusserklärung festgehalten, dass die Annäherung an die Europäische Union Hand in Hand gehen soll mit regionaler Kooperation. Das CARDS-Modell entspricht der EU-Philosophie, dass vertiefte Kooperation mit den Nachbarländern nationale bzw. regionale Stabilität und Wachstum fördert und daher im Interesse aller Beteiligten liegt.

Für die künftigen Regionalbeziehungen im Sinne des CARDS-Programmes wurden vier Zielbündel definiert:

- Die Länder sollen sich untereinander so verhalten und kooperieren wie die EU-Mitgliedstaaten.

- Sie sollen bei der Bekämpfung von organisierter Kriminalität, illegaler Migration und anderen Formen illegaler grenzüberschreitender Bewegungen (Handel) zusammenarbeiten. Geplant ist eine Harmonisierung von Visapolitik und Grenzregimen.

- Ein Netzwerk enger vertraglicher Beziehungen - die "regionalen Kooperationskonventionen" - soll die Zusammenarbeit in der Region und mit der EU vertiefen. Vorgesehen sind bilaterale Freihandelsvereinbarungen, basierend auf den Regeln der Welthandelsorganisation (WTO) und einer fortgesetzten asymmetrischen Handelsliberalisierung mit der EU; wechselseitige Zugeständnisse bezüglich der Bewegungsfreiheit von Arbeitskräften, Dienstleistungen und Kapital im Sinne einer Annäherung an den "Acquis communautaire" der EU; Kooperation in Bereichen wie Justiz und Inneres sowie bei der Flüchtlingsrückkehr.

- Die fünf Westbalkan-Länder werden in die europäischen Infrastrukturnetze reintegriert, insbesondere in den Bereichen Transport, Grenzregime, Energie und Umweltschutz.

4. Adriatisch-Ionische Initiative

Im Mai 2000 fand auf Betreiben der italienischen Regierung in Ancona die Konferenz für Entwicklung und Sicherheit im adriatisch-ionischen Becken statt, an der Albanien, Bosnien-Herzegowina, Griechenland, Italien, Kroatien und Slowenien teilnahmen (Adriatisch-Ionische Initiative, AII).[10] Die Ancona-Deklaration betonte die Notwendigkeit eines multilateralen Netzwerkes. Die Gründungsmitglieder beschlossen einen Adriatisch-Ionischen Rat (AIC), in dem jedes Land durch seinen Außenminister und die Europäische Kommission durch einen Kommissar vertreten ist. Der AIC soll mindestens einmal im Jahr tagen, die eigentliche Kooperation wird jedoch vier Arbeitstischen zu folgenden Bereichen überlassen:

- Zusammenarbeit in Wirtschaft, Tourismus und Meerestransport;

- Kooperation im Umweltschutz, insbesondere bei der Bewahrung der natürlichen Ressourcen in der Adria und im Ionischen Meer;

- interuniversitäre Zusammenarbeit;

- Bekämpfung organisierter Kriminalität im adriatisch-ionischen Becken.

Bislang beschränkt sich die Zusammenarbeit jedoch auf den kulturellen Bereich. Im Dezember 2000 erfolgte die Einrichtung einer virtuellen Universität (UNIADRION) als interuniversitäres Netzwerk. Die beteiligten Hochschulen sollen Entwicklungsmodelle für die Region und entsprechende Projekte identifizieren, die deutlich über den kulturellen Bereich hinausgehen - vor allem in den Bereichen Umweltschutz und umweltverträgliche Wirtschaftsentwicklung, Ausbau von Handelsbeziehungen und bei der Entwicklung von Transport und Kommunikation sowie eines so genannten Kultur-Tourismus. Damit wurden aber offensichtlich die anderen Arbeitstische in Wartestellung gehalten - in der Hoffnung, Anregungen aus dem universitären Bereich zu erhalten.

5. Donau-Kooperationsprozess

Die jüngste Initiative zur Unterstützung regionaler Zusammenarbeit befindet sich noch in der Aufbauphase. Am 27. Mai 2002 wurde in Wien der Donau-Kooperationsprozess (DCP) eröffnet, der - basierend auf der Donau-Kommission in Budapest und der internationalen Kommission für den Schutz der Donau in Wien - die politische Zusammenarbeit der Anrainer stärken soll. Die genannten Kommissionen beschäftigen sich ausschließlich mit technischen Inhalten. Der Donau-Kooperationsprozess schließt insgesamt 13 Länder ein, durch welche die Donau direkt fließt oder aus denen Zuflüsse die Donau erreichen.[11] An erster Stelle dürften wiederum Infrastrukturprojekte, insbesondere der freie Schiffsverkehr auf der Donau, sowie der Umweltbereich stehen.

Tabelle 2 zeigt die Vielfalt der regionalen Kooperation in Südosteuropa. Wie ausgeführt handelt es sich aber zumeist um Absichtserklärungen, die zudem oft dieselben Kooperationsfelder abdecken. Die Realisierung stößt bislang auf Hindernisse. Eine Ausnahme bildet wie oben gesehen lediglich die SECI - und dies auch nur in Ansätzen.

IV. Bilaterale Abkommen

Zugleich lässt sich jedoch festhalten, dass die Länder der Region zunehmend bilaterale Vereinbarungen abschließen, vor allem im zwischenstaatlichen Wirtschaftsverkehr. Hier greifen offensichtlich auch der Druck und die Hilfestellung von EU und Stabilitätspakt. Auf Betreiben von Tisch II des Stabilitätspaktes unterzeichneten die Handelsminister Albaniens, Bulgariens, der BR Jugoslawien, Bosnien-Herzegowinas, Kroatiens, der EJR Makedonien und Rumäniens im Juni 2001 in Brüssel ein Memorandum of Understanding.[12] Es sieht die Schaffung eines Netzwerks von bilateralen Freihandelsabkommen bis Ende 2002 vor, durch das mindestens 90 Prozent aller Waren zollfrei gehandelt werden. 18 von 21 bilateralen Freihandelsabkommen sind zu Beginn des Jahres 2003 bereits unterzeichnet. Scheinbar fällt dieser bilaterale Ansatz - die "flache Integration" - den Ländern der Region leichter, weil die Aktionsfelder überschaubarer und vor allem die Partner direkt ansprechbar und verhandlungsbereiter sind.

Darüber hinaus gibt es Versuche, auf subregionaler Ebene einen gemeinsamen Handlungsrahmen zu definieren und Kooperationen zu beschließen, die nicht alle Länder der Region umfassen müssen. Jüngstes Beispiel ist das Rahmenabkommen über eine Kooperation im Flussgebiet der Save, das die Anrainerstaaten BR Jugoslawien, Bosnien-Herzegowina, Kroatien und Slowenien im Dezember 2002 unterzeichnet haben. Geregelt werden Schifffahrt, Fischerei, Umwelt, Wasserkraft, Irrigation und Tourismus. Erwähnenswert ist hier zudem die Migration, Asylum, Refugees Regional Initiative (MAARI), die ebenfalls im Dezember 2002 in Tirana präsentiert wurde. Ziel ist es, die beiden entsprechenden Programme des Stabilitätspaktes zu einer neuen regionalen Initiative der fünf Länder Albanien, Bosnien-Herzegowina, Kroatien, Makedonien und BR Jugoslawien bzw. Serbien-Montenegro zusammenzufassen. Die sechs Bereiche Asyl, legale und illegale Migration, Grenzkontrolle, Visapolitik und Rückkehr von Flüchtlingen sollen gemeinschaftlich - und in Kooperation mit der EU sowie anderen internationalen Organisationen - geregelt werden.

Neben den offiziellen, zunächst vorwiegend bilateralen Ansätzen finden sich Initiativen auf nicht-politischer Ebene, insbesondere im Kulturbereich. Internationale Film- und Musikfestivals sind für die Annäherung über die Grenzen hinweg hilfreich, und Nichtregierungsorganisationen übernehmen dabei wichtige Mittlerfunktionen. So beginnen kroatisch-serbische und bosnisch-kroatisch-serbische Historikerteams auf Anregung aus dem Ausland mit der Aufarbeitung der jüngeren Geschichte. Der Europäische Gewerkschaftsbund unternahm im Oktober 2001 in Thessaloniki einen Anlauf, um die südosteuropäischen Gewerkschaften zu verstärkter Kooperation zu bewegen. Derartige Ansätze sind zweifelsohne notwendig, um - nach den negativen Erfahrungen der Konfrontation mit den Nachbarn - in der Bevölkerung langsam wieder die Bereitschaft zur Zusammenarbeit zu wecken. Ohne diese erscheint die - von außen aufgedrängte, sachlich mehr als vertretbare und von den politischen Führungen zunehmend akzeptierte - regionale Kooperation nicht durchführbar.

Fußnoten

1.
Der vorliegende Beitrag stützt sich auf eine ausführliche Arbeit des Autors zum gleichen Thema, erschienen als SWP-Studie S 17/2002 beim Deutschen Institut für Internationale Politik und Sicherheit (SWP), Berlin.
2.
Anmerkung der Redaktion: Siehe zur Rolle der EU in Südosteuropa auch die Beiträge von Heinz-Jürgen Axt und Wim van Meurs in dieser Ausgabe.
3.
BSEC Economic Agenda for the Future. Towards a More Consolidated, Effective and Viable BSEC Partnership (BSEC Agenda 2000), Istanbul 2000 (http://www.bsec.gov.tr/petra.htm).
4.
Bei ihrem Treffen in Sofia gaben die Außenminister der südosteuropäischen Länder der Initiative für regionale Kooperation den Namen "Conference of Good Neighborliness, Stability, Security and Cooperation of the Countries of Southeastern Europe" (CSEE). Unter der rumänischen Präsidentschaft wurde dieser 1999 geändert.
5.
1997 fand zudem eine Konferenz der Parlamentspräsidenten der südosteuropäischen Länder statt, die allerdings bis März 2001 (unter der Präsidentschaft Makedoniens) nicht mehr wiederholt wurde.
6.
Der vormalige US-Botschafter Richard Schifter gilt als Initiator von SECI. Die USA betrachten diese noch heute als eine amerikanische und weniger als eine US-europäische Initiative, obgleich auch Österreich, Italien, Tschechien und die Schweiz so genannte unterstützende Mitglieder sind. Washington sieht SECI zudem als Gegenstück zum EU-Stabilitätspakt. Das könnte sich ändern, nachdem SECI-Koordinator Erhard Busek zum Nachfolger von Bodo Hombach als Koordinator für den Stabilitätspakt berufen wurde und einige seiner bisherigen Mitarbeiter nach Brüssel geholt hat.
7.
Albanien, Bosnien-Herzegowina, Bulgarien, Jugoslawien, Griechenland, Kroatien, EJR Makedonien, Moldova, Rumänien, Slowenien, die Türkei und Ungarn.
8.
Albanien, Bosnien-Herzegowina, Makedonien und Moldova werden jeweils fünf Prozent des Budgets decken, Griechenland und die Türkei je 20 Prozent, die übrigen Länder je zehn Prozent. Das Budget soll aufgestockt werden, sobald die Aktivitäten dies verlangen.
9.
Zu Struktur und Aufgaben der drei Arbeitstische des Stabilitätspaktes sind zahlreiche Publikationen erschienen, so dass auf eine Gesamtdarstellung verzichtet wird. Vgl. die ausgezeichnete Zusammenfassung von Johanna Deimel, Der Stabilitätspakt für Südosteuropa. Ansatz und aktueller Stand beim Regionaltisch und den drei Arbeitstischen, in: Südosteuropa-Mitteilungen, 41 (2001) 2, S. 175 - 198.
10.
Die Bundesrepublik Jugoslawien wurde im November 2000 als siebtes Mitglied aufgenommen.
11.
Dabei handelt es sich um die frühere Bundesrepublik Jugoslawien, Kroatien, Slowenien, Moldova, Rumänien, Bulgarien, die Slowakische Republik, die Tschechische Republik, Österreich, Deutschland und die Ukraine; als 13. Land hat Bosnien-Herzegowina Unterstützung zugesichert.
12.
Moldova erklärte einseitig seine Annahme des Memorandums.

Franz-Lothar Altmann

Zur Person

Franz-Lothar Altmann

Dr. rer. pol., Dipl.-Volkswirt, geb. 1942; Leiter der Forschungsgruppe Westlicher Balkan, Stiftung Wissenschaft und Politik. Deutsches Institut für Internationale Politik und Sicherheit, Berlin; Geschäftsführender Vorstand der Deutschen Gesellschaft für Osteuropakunde e.V.; Chefredakteur von "Osteuropa-Wirtschaft".
Anschrift: Stiftung Wissenschaft und Politik, Ludwigkirchplatz 3 - 4, 10719 Berlin. E-Mail: FL.Altmann@swp-berlin.org

Veröffentlichungen u.a.: Wirtschaftsentwicklung und Strukturpolitik in der Tschechoslowakei, München 1987; (Hrsg.) Albanien im Umbruch, München 1990; (Hrsg.) Reformen und Reformer in Osteuropa, Regensburg 1994; (Hrsg.) Elitenwandel im neuen Osteuropa, Paderborn - München 1999.


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