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12.9.2005

Die Sicherheitspolitik des europäischen Führungstrios

Einleitung

Die europäische Sicherheitspolitik steht und fällt mit dem Willen und der Fähigkeit Deutschlands, Frankreichs und Großbritanniens zur engen Kooperation und gemeinsamen Führung. Diese These wird durch die sicherheitspolitischen Schlüsselereignisse der vergangenen Jahre gestützt: Ob es sich um die Krisen auf dem Balkan handelte oder den Aufbau einer gemeinsamen europäischen Sicherheitspolitik, ob im Vorfeld des Irak-Krieges oder bei der Entwicklung einer gemeinsamen Sicherheitsstrategie, immer spielten die Regierungen in Berlin, Paris und London eine entscheidende Rolle. Dabei schwankte die Bereitschaft zum gemeinsamen Vorgehen der Drei angesichts der großen Herausforderungen stets zwischen engem Schulterschluss und fast vollständiger Dissonanz.






Im Mittelpunkt dieses Beitrags steht die Frage, wie Deutschland, Frankreich und Großbritannien bisher mit dieser Verantwortung umgegangen sind bzw. wie sie ihr heute gerecht werden. Hierfür ist ein knapper Rekurs auf Hoffnungen und Realisierungsversuche der neunziger Jahre des vergangenen Jahrhunderts erforderlich, um die Antriebskräfte und Hemmnisse besser zu verstehen, die in der europäischen Sicherheitspolitik weiter wirksam sind. Vor diesem Hintergrund soll eine Bewertung der aktuellen Aktivitäten des europäischen Führungstriossowie eine Einschätzung der Entwicklungsperspektiven erfolgen.

Europäische Sicherheitspolitik

Zu Beginn der neunziger Jahre hatte der kaum für möglich gehaltene gesamteuropäische Umbruchprozess Hoffnungen auf eine Realisierung des lange gehegten europäischen Wunsches nach einer engen Kopplung der nationalen Außen- und Sicherheitspolitiken genährt.[1] Das große Friedensprojekt einer auch politisch engeren Union, das die ökonomisch dominierte Gemeinschaft ergänzen und fortführen sollte, schien angesichts der positiven Rahmenbedingungen nach dem Ende der Ost-West-Spaltung des Kontinents möglich. Trotz der allgemeinen Integrationsdynamik durch das Binnenmarktprojekt und das von neuem lancierte Vorhaben einer gemeinsamen europäischen Währung gab es hierfür jedoch erhebliche Hürden.

Die erste bestand darin, dass einer der unabdingbaren Partner für eine außen- und sicherheitspolitisch handlungsfähige Europäische Union, die britische Regierung, dem Vorhaben zwar nicht völlig ablehnend, aber doch traditionell sehr zurückhaltend gegenüberstand. Das übliche "integrationspolitische Muster", um den reluctant partner von der Insel durch einen entschlossenen deutsch-französischen Schulterschluss mitzuziehen, konnte nicht angewendet werden, weil für eine überzeugende sicherheitspolitische Kooperation der Europäer die militärisch potenten und erfahrenen Briten von Beginn an gebraucht wurden.

Die zweite Hürde, die schwierige Vereinbarkeit von außen- und sicherheitspolitischen Traditionen der Beteiligten, war nicht weniger hoch: Die über vierzig Jahre gewachsene, enge sicherheitspolitische Bindung der meisten EU-Staaten an die USA über die NATO konnten und wollten die meisten Regierungen nicht einfach ad acta legen und durch ein vages europäisches Konstrukt ersetzen. Für die Überwindung dieser Hürde kam es im Wesentlichen auf die deutsche und die britische Regierung an, die einen Weg zwischen Sicherung der amerikanischen Unterstützung und größerer europäischer Eigenständigkeit finden mussten. Die Franzosen als traditionelle NATO-Skeptiker waren die Leidtragenden dieses "Emanzipationsdilemmas" der beiden potenziellen Führungspartner: Die militärisch starken Briten waren für eine glaubwürdige europäische Sicherheitspolitik kaum zu gewinnen; die Deutschen waren zwar für europäische Projekte zu begeistern, blieben aber sicherheitspolitisch außerhalb des atlantischen Bündnisses weitgehend handlungsunfähig.

Dies verweist auf die dritte Hürde auf dem Weg zu einer glaubwürdigen europäischen Außen- und Sicherheitspolitik: der Realisierungsbereitschaft mit allen Konsequenzen. Sollte es tatsächlich gelingen, Einigkeit hinsichtlich eines glaubwürdigen Konzepts europäischer Sicherheitspolitik zu erzielen, stünde dieser immer noch die Realisierungshürde im Weg. Die Zwickmühle, in die sich insbesondere die Deutschen mit ihrer grundsätzlichen Bereitschaft zum Schulterschluss mit den Franzosen bei gleichzeitig fortbestehendem Bekenntnis zur NATO hineinmanövrierten, verhieß für die Umsetzungsschritte nichts Gutes. Hinzu kommen limitierte Mittel und eine "strategische Kultur" der Bundesrepublik, die von äußerster Zurückhaltung geprägt ist. Der fortbestehende Selbstanspruch der Regierungen in London und Paris, die als global handlungsbereite Mächte auch weiterhin unabhängig militärisch handlungsfähig bleiben wollen, verstärken diese "Glaubwürdigkeitshürde".

Die nur schwer zu vereinbarenden Logiken im idealistisch geprägten Integrationsprozess und auf dem pragmatisch orientierten Sicherheitssektor, gepaart mit den angesprochenen Halbherzigkeiten, sind der Grund dafür, warum gerade im Bereich der europäischen Sicherheitspolitik so viele Projekte bisher gescheitert sind. Ein ehemaliger WEU-Generalsekretär hat dies in ein eindrückliches Bild von einem wahren Friedhof an missglückten Initiativen gefasst: "... the graveyard of aborted attempts to bring about a European Union, a graveyard where the tombs are many, the most numerous ones contain the initiatives devoted to the creation of a European security dimension."[2]

Die Notwendigkeit zur engen sicherheitspolitischen Kooperation war angesichts der komplexen außen- und sicherheitspolitischen Herausforderungen in einer globalisierten Welt, mit ethnopolitischen Kriegen, der Proliferation von Massenvernichtungswaffen und der Ausbreitung neuer Gefahren, gleichwohl unbestritten. Über die daraus zu ziehenden Konsequenzen gingen jedoch die nationalen Meinungen auseinander.

Hindernisse auf dem Weg zur ESVP

Wie schwierig es war, trotz günstiger Rahmenbedingungen eine handlungsfähige europäische Sicherheitspolitik zu etablieren, zeigten die Bemühungen in den neunziger Jahren. Im konzeptionellen Bereich galten die Anstrengungen primär der Überwindung der unangefochtenen transatlantischen Vormachtstellung der USA: Bis die drei EU-Partner über den Umweg eines mühsam erkämpften Ausbaus der Westeuropäischen Union (WEU) schließlich die Führung bei der Entwicklung einer Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP) mit autonomem europäischem Handlungspotenzial übernahmen, dauerte es fast ein Jahrzehnt.

Die Einsicht, dass die Lücke zwischen europäischem Wunschdenken hinsichtlich einer von den USA unabhängigen Handlungsfähigkeit und dem einsetzbaren Potenzial der Europäer riesig war, reifte gerade bei den französischen Präsidenten nur langsam. Die konzeptionellen Vorstellungen François Mitterrands, zusammen mit Helmut Kohl an den ungeliebten Briten vorbei in Maastricht die Keimzelle für eine NATO-unabhängige EU-Sicherheits- und Verteidigungspolitik unter Zuhilfenahme der WEU zu installieren, scheiterten kläglich.[3] Gleichwohl plante Mitterrands Nachfolger Jacques Chirac Mitte der neunziger Jahre, durch eine Flexibilisierung der NATO und die Rückkehr der Grande Nation in umgestaltete militärische Strukturen des Bündnisses eine europäische Führung aus der Mitte der Allianz heraus zu installieren. Erst nach diesem ebenso erfolglosen Versuch schlug dieStunde einer realistischen europäischen Sicherheitspolitik unter trilateraler Führung und Beibehaltung einer grundlegenden NATO-Bindung: Die französisch-britische Initiative von St. Malo vom Dezember 1998 für eine ESVP mit einer autonomen Handlungskapazität der EU war nicht zuletzt deswegen so erfolgreich, weil sie sowohl "den Dritten im Bunde", die deutsche Regierung, als Führungspartner einband als auch die sicherheitspolitischen Traditionen und Realitäten achtete.

Eine zentrale Rolle auf dem Weg zu dieser trilateralen Annäherung und der letztlich gemeinsam betriebenen Institutionalisierung der ESVP spielten die Praxiserfahrungen beim Umgang mit den Konflikten im ehemaligen Jugoslawien.

Erfahrungen in Jugoslawien

Die praktischen sicherheitspolitischen Kooperationsschwierigkeiten zwischen Bonn, Paris und London, die mit den konzeptionellen Anstrengungen vor und in Maastricht parallel liefen, führten zu erheblichen Dissonanzen[4]: Die im Laufe des Jahres 1991 eskalierende Jugoslawien-Krise, mit den von Bonn unterstützten Unabhängigkeitsbestrebungen Sloweniens und Kroatiens auf der einen Seite und dem gewaltsamen serbischen Vormachtstreben auf der anderen, förderte die Uneinigkeit der drei potenziellen EG-Führungsstaaten. Der diplomatische Eklat, der sich parallel zur Maastrichter Einigung über die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) in der Frage der Anerkennung der jugoslawischen Teilrepubliken abzeichnete, konnte nur mühsam abgewendet werden. Franzosen und Briten gaben dem deutschen Anliegen zwar zähneknirschend nach, die Verstimmung war jedoch nachhaltig. Bezeichnenderweise gab es im Verlauf des Bosnien-Krieges von 1992 bis 1995 kein kontinuierliches, gemeinsames Vorgehen der Drei mehr. Da Frankreich und Großbritannien ihre Aktivitäten in den UN-Sicherheitsrat verlagert hatten, wurde die EU-Ebene weitgehend marginalisiert. Der wieder erwachte Führungswille der USA ab Sommer 1995 - mit dem Höhepunkt in Dayton - hielt den drei Europäern folgerichtig den Spiegel ihrer sicherheitspolitischen Handlungs- und Führungsunfähigkeit vor.

Diese demütigende Erfahrung in Verbindung mit der neuerlichen Demonstration europäischer Reaktionsunfähigkeit sowie die Abhängigkeit von den Amerikanern in der sich verschärfenden Kosovo-Krise des Jahres 1998 waren Antriebskräfte für die britisch-französische Initiative von St. Malo. Die rasche und trilateral eng abgestimmte Entwicklung der ESVP unter der deutschen EU- und WEU-Präsidentschaft im ersten Halbjahr 1999 - parallel zur Kosovo-Intervention der NATO unter amerikanischer Führung - weist auf das durchaus existierende Führungspotenzial der "großen Drei" hin: Innerhalb nur eines Jahres gelang es den Europäern, alle Hürden auf dem Weg zum Aufbau einer eigenständigen EU-Struktur im ESVP-Bereich zu beseitigen. Dabei hatte sowohl die Regierung Blair die traditionelle britische Weigerung zur Schaffung rein europäischer Institutionen für die Sicherheitspolitik adacta gelegt, als auch die französische Führung unter Chirac ihre Ablehnung einer Kopplung der europäischen Anstrengungen an die bestehenden transatlantischen Verbindungen aufgegeben. Die Feinabstimmung, die innerhalb eines weiteren Jahres zwischen dem EU-Gipfel von Helsinki im Dezember 1999 und dem Gipfel von Nizza ein Jahr später erfolgte, offenbarte zwar erneut Divergenzen zwischen Paris und London hinsichtlich des Autonomiegrades der ESVP beim geplanten Rückgriff auf NATO-Ressourcen. Der Zwang, die ESVP einvernehmlich im Vertrag von Nizza zu verankern, disziplinierte jedoch aufkeimende Sonderwünsche der Drei.[5]

Die Grenzen trilateraler Führungsverantwortung in dieser dynamischen Phase des ESVP-Aufbaus wurden durch die deutsch-französischen Streitigkeiten über die Stimmengewichte im Ministerrat vor und während des Nizza-Gipfels erkennbar[6]: In einer Art Umkehrung von traditionellen Dynamiken und Hindernissen stockte der im Hinblick auf die Osterweiterung erforderliche Reformprozess der EG-Säule - ausgerechnet wegen Spannungen im "alten" Führungsduo. Dies geschah genau zu dem Zeitpunkt, als auf Seiten der skeptischen Briten die jahrzehntelangen Blockaden für eine europäische sicherheitspolitische Handlungsfähigkeit beseitigt waren. Diese Integrationsstagnation während und nach der Regierungskonferenz des Jahres 2000 machte von neuem klar, dass trilaterale Führung in der ESVP nicht von den anderen EU-Politikfeldern zu trennen war und ihr Spielraum denkbar eng blieb.

Führungsversuche

Einen neuen Anstoß zur Wiederbelebung des trilateralen Führungswillens in Deutschland, Frankreich und Großbritannien lieferten die Terrorangriffe auf die USA im September 2001, und zwar im Sinne einer Solidarisierung mit dem westlichen Bündnispartner. Dieser kam in zwei exklusiven, dreiseitigen Treffen von Schröder, Chirac und Blair in kurzem Abstand in Gent und London im Oktober 2001 zum Ausdruck.[7] Die Tatsache, dass dieser plötzliche Anflug von trilateraler Führungseuphorie bei den EU-Partnern keineswegs positiv ankam, weist auf die grundlegende Problematik hin, die in der faktischen Herausbildung eines directoire européenne, eines exklusiven Direktoriums, seit jeher steckt.[8] Den meisten EU-Regierungen stand angesichts des epochalen Einschnitts der Sinn weniger nach einer exklusiven Vorab-Koordinierung gewichtiger europäischer Positionen in kleiner Runde als nach einer breiten und offenen Diskussion unter allen EU-Mitgliedern, die sich in gleicher Weise verunsichert fühlten. Das bedeutet, dass auch das richtige Timing von Führungsinitiativen ausschlaggebend für deren Erfolg ist.

Die dreiseitige Geschlossenheit der EU-Mächte erlahmte rasch wieder. Die Treffen von Gent und London entpuppten sich als Strohfeuer, denen die Substanz fehlte. Als es zu Beginn des Jahres 2002 darum ging, trilaterale Einigkeit zum Wohle der EU und zur Fortentwicklung von GASP und ESVP im als "großer Wurf" geplanten EU-Verfassungskonvent zu demonstrieren, mangelte es den Regierungen in Berlin, Paris und London erneut an Initiativen und am gemeinsamen Bindungswillen. Die Vorzeichen für eine enge Abstimmung der Drei angesichts der globalen Lageverschärfung nach dem noch mehrheitlich unterstützten Afghanistan-Feldzug waren somit bereits wieder ungünstig.

Irak-Desaster

Die wachsenden Spannungen zwischen den wichtigen europäischen Hauptstädten in der Beurteilung der Lage im Irak seit dem Sommer 2002 und der daraus zu ziehenden Konsequenzen kamen folglich nicht überraschend. Die Vehemenz und die sich kontinuierlich entwickelnde Dynamik, mit der die Meinungsverschiedenheiten über das richtige Vorgehen im Irak - und damit die Art der Kooperation mit den USA in dieser Frage - wuchsen und im Winter 2002/2003 eskalierten, mussten jedoch verwundern.

Die trilateralen Divergenzen führten zu einer Spaltung der EU-Mitglieder und der Beitrittsaspiranten in zwei einander unversöhnlich gegenüberstehende Lager. Die Regierungen in London, Paris und Berlin stellten ihren mangelnden Willen, sich innerhalb des EU-Rahmens auf eine gemeinsame Position zu einigen, während der Diskussion des Irak-Problems im UN-Sicherheitsrat, flankiert von den USA bzw. Russland, öffentlich zur Schau. Begleitet wurde diese Demonstration der Uneinigkeit durch gegensätzliche bi-,tri- und multilaterale Initiativen im ersten Halbjahr 2003, die den Eindruck einer dauerhaften und tief greifenden Spaltung zwischen Deutschland, Frankreich und Großbritannien entstehen ließ: Dem engen Schulterschluss Schröders und Chiracs anlässlich des 40. Jubiläums des Elysée-Vertrags im Januar folgte eine Erweiterung des "Verweigererpaares" um Russlands Präsident Putin beim Dreier-Gipfel von St. Petersburg; diesem antiamerikanischen Signal setzten stärker transatlantisch orientierte europäische Regierungen ihren "Brief der Acht" entgegen; dieser Solidaritätsbekundung für die USA ließen Berlin und Paris, flankiert von Brüssel und Luxemburg, Ende April ein Treffen zur Initiierung einer "Europäischen Verteidigungsunion" folgen, das wegen seiner mangelnden Substanz umgehend als "Pralinen-Gipfel" verspottet wurde.[9]

Die Anstrengungen für eine eigenständige EU-Sicherheitspolitik, getragen und maßgeblich vorangebracht durch das europäische Führungstrio, lagen nach diesen Auseinandersetzungen in Trümmern. Trotzdem starteten Schröder, Chirac und Blair nur wenige Monate später, im September des gleichen Jahres, medienwirksam erneut eine gemeinsame Initiative, nach außen demonstriert durch einen Auftritt vor dem Berliner Kanzleramt.[10] Was in scharfem Kontrast zu den Anfeindungen der ersten Jahreshälfte und den erbitterten Auseinandersetzungen um den Irak-Krieg, gefolgt von Streitigkeiten über die Errichtung eines eigenen militärischen Hauptquartiers der EU im Brüsseler Vorort Tervuren, stand, weist auf die "innere Logik" des europäischen Führungstrios hin: Deutsche, französische und britische Politiker sahen ein, dass sie bei fortgesetzten "Selbstzerfleischungsaktionen" nur verlieren und sich im weltpolitischen Maßstab weiter selbst marginalisieren würden. Die Briten wären als Juniorpartner der Amerikaner weiterhin stark von den Washingtoner Wechselstimmungen abhängig geblieben, Deutsche und Franzosen hätten mit Moskau einen kaum berechenbaren Partner an ihrer Seite gehabt. Insbesondere den Berliner Regierungsvertretern konnte es aber wegen der fortgesetzten Bedeutung der NATO als Stabilitätsanker nicht um eine dauerhafte Abwendung von Washington gehen. Im europäischen Kontext hätten alle Drei ihr erklärtes Ziel, die Union gemeinsam zu gestalten und zu führen, zudem weiter desavouiert. Angesichts einer bevorstehenden Regierungskonferenz, die den Konventsentwurf für eine EU-Verfassung als notwendige Basis für eine zukünftig effektivere Gemeinschaft verabschieden sollte, hätte eine Fortsetzung des trilateralen Grundsatzstreits ein halbes Jahr vor der historischen Erweiterung um die mittelosteuropäischen Reformstaaten dauerhaften Schaden angerichtet.

Durch ihre öffentlich demonstrierte "Versöhnung von Berlin" konnten sich Schröder, Chirac und Blair zumindest der Form nach anschicken, die Verfassung zu retten und durch gegenseitige Zugeständnisse bei den sicherheitspolitischen Forderungen hinsichtlich der Errichtung einer militärischen Planungszelle der EU den Weg zur erstmaligen Verabschiedung einer "Europäischen Sicherheitsstrategie" im Dezember zu ebnen.[11]

Das Bemerkenswerteste an dieser "Wendigkeit" der drei Regierungen im Verlauf des Jahres 2003 war die erkennbare Bereitschaft, trotz tiefster diplomatischer Verletzungen den jeweiligen Führungswillen in Europa als oberste Priorität zu bewahren. Da die Führungsfähigkeit für alle Drei nur gemeinsam zu bewerkstelligen war, nahmen sie die Annäherung an die verschmähten Kontrahenten im Irak-Disput als notwendigen Schritt in Kauf.

Erfolge militärischer Kooperation

Der generelle Kooperationswille kam auch in den großen Fortschritten auf dem Weg zu einer operationalisierbaren ESVP im Laufe dieses für die EU als annus horribilis beginnenden Jahres 2003 zum Ausdruck. Diese verdeutlichen einerseits den Kontrast zwischen sicherheitspolitischen Grundsatzdiskussionen und europäischer Praxis, machen andererseits aber auch die Eigendynamik der ESVP erkennbar: Nach der Übernahme der langjährigen UN-Polizeimission in Bosnien durch die EU folgte im März 2003 der erste militärische ESVP-Aktivierungsschritt durch die Entsendung der Mission "Concordia" nach Mazedonien (FYROM), mit der die dort seit Herbst 2001 stationierten NATO-Einheiten abgelöst wurden. Forciert durch Paris, starteten europäische Friedenssoldaten im Laufe des Sommers 2003 mit der Mission "Artemis" in der Provinz Bunia im Nordosten des Kongo (DRC) erstmals eine eigenständige EU-Operation, die das Feld für eine später folgende UN-Mission in dieser Krisenregion bereitete.[12] All dies geschah durch einvernehmliche Abstimmung zwischen Paris, Berlin und London in den ESVP- resp. GASP-Gremien parallel zum Irak-Disput.

Die erfolgreiche Ablösung der SFOR in Bosnien-Herzegowina zur Sicherung des Friedens von Dayton im Dezember 2004 durch die EUFOR mit der Mission "Althea" weist auf die positive Bewertung der bisherigen "Performance" der EU in diesem Spektrum der Petersberg-Aufgaben durch ihre Mitglieder - und die USA - hin.

Schwieriger ist die Situation im Bereich der "Friedenserzwingung" mittels eines robusten Mandates: Nach den diesbezüglichen Beschlüssen von Helsinki 1999 ("European Headline Goal") und den Verpflichtungserklärungen der EU-Mitglieder in der Folgezeit ("Capability Commitments") besteht inzwischen die (theoretische) Option zum Einsatz einer European Rapid Reaction Force (ERRF). Diese europäische Eingreiftruppe ist bisher jedoch weder in ihrer Maximalbesetzung von 60 000 Mann noch in kleinerem Umfang im militärisch anspruchsvolleren Spektrum der Petersberg-Aufgaben zum Einsatz gekommen. Dies ist einerseits auf die Umbrüche seit dem 11. September 2001 zurückzuführen, andererseits aber auch ein Ergebnis mangelnder Einigkeit auf Seiten der drei EU-Partner. Ungeachtet der gemeinsam verabschiedeten Sicherheitsstrategie halten alle Europäer an ihren traditionellen Handlungsmustern fest[13]: Die Briten suchen in der Praxis primär die Nähe zum bewährten "Kampfgesellen" USA, die Deutschen haben sich über das Engagement im internationalen Kampf gegen den Terrorismus sowie den Stabilisierungseinsatz auf dem Balkan hinaus als "mittellos" erklärt, und die Franzosen stehen angesichts dessen als partner- und ideenlos da.

Außerdem fügt sich der kollektive Handlungsunwille der Europäer bei internationalen Krisen, wie den vielen "Staatenzerfallskonflikten" in den letzten Jahren in Afrika - z.B. im Sudan bzw. in Darfur -, nahtlos in die generelle Zurückhaltung der internationalen Staatengemeinschaft ein.

Iranische Atomkrise als Chance

Neben den militärischen ESVP-Aktivitäten weisen die jüngsten außen- und sicherheitspolitischen Initiativen der drei EU-Partner auf die Chancen einer engeren diplomatischen Kooperation der "EU-3"[14] hin: Das seit dem Herbst 2003 entwickelte gemeinsame Engagement zur Beilegung der internationalen Krise, die durch die fortgesetzten Bestrebungen des Iran zum Aufbau einer eigenständigen Atomindustrie entstanden ist, zeigt die trilaterale Entschlossenheit, der amerikanischen Konzeption, auf der "Achse des Bösen" weiter mit der Drohung militärischer Gewalt vorzugehen, etwas entgegenzusetzen. Die Mitwirkung der Regierung Blair an den eng abgestimmten trilateralen Verhandlungen mit Teheran über dessen Atomprogramm belegt, dass die britische Führung bereit ist, gegebenenfalls einem "europäischen Ansatz" von Verhandlungen den Vorzug vor amerikanischem "power play" zu geben, wenn die Rahmenbedingungen stimmen.

Obwohl die politisch Verantwortlichen des Iran bislang von Berlin, Paris und London nicht zu einem verbindlichen Verzicht auf eineigenständiges Atomprogramm bewogen werden konnten, wurde das drohende Szenario eines amerikanischen Militäreinsatzes gegen die Atomanlage in Isfahan zunächst abgewendet. Die Mullahs in Teheran haben durch ihre Verhandlungen mit den drei Europäern außerdem demonstriert, dass sie diese als ehrliche Makler akzeptieren und deren Angebote für langfristige Kooperationsbeziehungen zur EU bei ihren Entscheidungen berücksichtigen.[15] Insofern ist das trilaterale Engagement gegenüber dem Iran mehr als ein punktueller Hoffnungsschimmer. Die EU-3 konnten durch die enge Kooperation Erfahrungen in der engen Abstimmung und Umsetzung diplomatischen Vorgehens sammeln, die ihnen Hinweise auf die Möglichkeiten gemeinsamer Aktivitäten bei künftigen Sicherheitsbedrohungen liefern.

Für die EU insgesamt liefert die Iran-Erfahrung der Drei zudem ein weiteres Beispiel dafür, dass die Union sicherheitspolitisch ihr Potenzial dort ausbauen sollte, wo sie konkurrenzlos erfolgreich ist: im ökonomisch unterfütterten Sektor der "soft power". Ob es die ökonomisch dominierte Strategie der Stabilisierung und Einbindung Mittel- und Osteuropas nach 1990 oder die "post-conflict"-Absicherung des Balkans seit 1995 bzw. 1999 mittels massiver Wirtschaftsanreize war, hier zeigt sich die wahre europäische Stärke im Umgang mit Krisenfällen. Während das militärische Potenzial und die Fähigkeit zur "power projection" auf Seiten der Europäer - gerade im Vergleich zu den USA - immer von Unzulänglichkeiten geprägt sein wird, besteht das weltweit einmalige Repertoire der EU in deren ökonomischem Anreizinstrumentarium. Für dessen glaubwürdige Vermittlung spielen die EU-Führungspartner Deutschland, Frankreich und Großbritannien eine Schlüsselrolle.

Trilaterale Führung

Die Bilanz bisheriger europäischer Sicherheitspolitik fällt ebenso ambivalent aus wie die Bewertung der Führungsrolle Deutschlands, Frankreichs und Großbritanniens. Die Aussichten für eine fortschreitende sicherheitspolitische Abstimmung zwischen den europäischen Hauptstädten sind aber durchaus ermutigend: Die problemlose Übernahme von ehemals NATO-geführten Militärmissionen auf dem Balkan und die substanzielle Mitwirkung am "Kampf gegen den Terrorismus" zeigen die Bedeutung der sicherheitspolitischen Möglichkeiten der Europäer. Bei den nicht-militärischen sicherheitspolitischen Aktivitäten ist die EU ebenfalls sehr erfolgreich (Stabilisierung des Balkan). Im Fall des Iran ist es den Regierungen in Berlin, Paris und London gelungen, Führungsqualitäten für die EU in einer Frage von weltpolitischer Bedeutung zu entwickeln. Die bisherige Unklarheit hinsichtlich des Ausgangs der Verhandlungsbemühungen ficht die EU-3 nicht an, da es ihnen zumindest gelungen ist, die Krise in feste Verhandlungsbahnen zu lenken.[16] Die gemeinsamen diplomatischen Anstrengungen belegen zusammen mit den Initiativen des Herbstes 2003 und der Verabschiedung der "Europäischen Sicherheitsstrategie", dass das "Kooperationsdesaster" des Frühjahres 2003 die Führungsambitionen der Drei nicht zunichte machen konnte.[17]

Die Aussichten für eine Ausweitung der außen- und sicherheitspolitischen Handlungsfähigkeit der EU sind durchaus positiv zu bewerten, wenn die drei großen Mitgliedstaaten eingebunden bleiben und der Schwerpunkt auf einer intensivierten Kooperation und nicht primär auf Vergemeinschaftungsschritten liegt. Um weitere Fortschritte erreichen zu können, bedarf es jedoch, wie in den zurückliegenden Jahrzehnten, eines "wohl dosierten" Personalwechsels: Die Koinzidenz der Amtsübernahme durch die "Paarungen" Schmidt-Giscard d'Estaing und Mitterrand-Kohl schuf die Basis für dynamische Führungskonstellationen. Die gestaffelte Ablösung von François Mitterrand durch Jacques Chirac und von John Major durch Tony Blair brachte in der zweiten Hälfte der neunziger Jahre den Freiraum, um langjährige Erstarrungen, insbesondere in der europäischen Sicherheitspolitik, zu überwinden.

Ein Regierungswechsel in der Bundesrepublik im Herbst 2005 hat für sich genommen nur geringe Auswirkungen. Erst wenn Präsident Chirac den Elysée-Palast im Jahr 2007 verlassen wird, entsteht wieder ein größerer Kooperationsspielraum für das EU-Führungstrio. Dies hängt damit zusammen, dass die EU-Dreierkonstellation derzeit wesentlich durch die tief greifende Verstimmung zwischen Chirac und Blair in ihrer Entfaltung gehemmt ist. Insofern ist das Scheitern des Ratifizierungsprozesses zur EU-Verfassung am französischen "Nein" für die trilaterale Handlungsfähigkeit von erheblicher Bedeutung. Der fast völlige Verlust des innenpolitischen Rückhalts verbaut Präsident Chirac für die verbleibenden eineinhalb Jahre seiner Amtszeit den Weg zu neuerlichen ambitionierten Initiativen zusammen mit den potenziellen Führungspartnern in Berlin und London.[18] Bezogen auf die Handlungsfähigkeit der ESVP ist damit ein größerer Schaden entstanden als durch den Stopp der EU-Verfassung selbst. Die darin enthaltenen, ohnehin wenig ambitionierten Regelungen für die ESVP hätten im Vergleich dazu bei erfolgreicher Ratifizierung nur wenig bewirkt.[19]

Ein weiterer Grund für die mittelfristige Blockade einer engen trilateralen Abstimmung ist die erbitterte Auseinandersetzung um den EU-Finanzrahmen 2007 - 2013 zwischen Chirac und Blair, die deren Kooperationswillen bis zur Entscheidung im Jahr 2006 nachhaltig beeinträchtigen wird. Eine neu gewählte Bundesregierung, gleich welcher politischen Couleur, kann hieran wenig ändern, da der notwendige Spielraum für Vermittlungsaktionen zwischen London, Paris und Berlin angesichts der hart umkämpften Neuverteilung der "EU-Finanztöpfe" praktisch nicht vorhanden ist. Das "alte" deutsch-französische Führungstandem hat zudem seine positive Gestaltungsfunktion für die EU während der Amtszeit Schröders und Chiracs verloren.[20]

Für die ESVP stellt ein (vorübergehendes) Fehlen neuer Initiativen von Seiten der EU-3 jedoch kein großes Problem dar, da die Umsetzung der sicherheitspolitischen Vereinbarungen der letzten Jahre ohnehin genügend Ressourcen bindet. Die europäische Sicherheitspolitik bleibt damit auch in trilateralen Krisenzeiten auf stabilem Kurs.

Fußnoten

1.
Zu den außenpolitischen Traditionen der Drei siehe Wolfram Hilz, Europas verhindertes Führungstrio. Die Sicherheitspolitik Deutschlands, Frankreichs und Großbritanniens in den Neunzigern, Paderborn u.a. 2005, S. 40ff.
2.
Alfred Cahen, The Western European Union and NATO: Building a European Defence Identity within the Context of Atlantic Solidarity, London 1989, S. 10. Zu den Initiativen siehe auch Ralph Dietl, Kontinuität und Wandel - Zur Geschichte der europäischen Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Sicherheits- undVerteidigungspolitik 1948 - 2003, in: Reinhard C. Meier-Walser (Hrsg.), Gemeinsam sicher? Vision und Realität europäischer Sicherheitspolitik, Neuried 2004, S. 19 - 86.
3.
Siehe hierzu W. Hilz (Anm. 1), S. 120ff.
4.
Siehe hierzu ebd., S. 247ff.
5.
Vgl. Walther Stützle, Die Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP), in: Bundesakademie für Sicherheitspolitik (Hrsg.), Sicherheitspolitik in neuen Dimensionen: Kompendium zum erweiterten Sicherheitsbegriff, Hamburg 2001, S. 67 - 86.
6.
Vgl. Harzige Reformdiskussionen am EU-Gipfel in Nizza, in: Neue Zürcher Zeitung vom 12.12. 2000; Divorce after all these years? Not quite, but ..., in: The Economist vom 25.1. 2001.
7.
Vgl. Rouven Schellenberg/Bettina Vestring, Deutsch-britisch-französischer Vorgipfel sorgt für Unmut, in: Berliner Zeitung vom 20.10. 2001; Guess who wasn't coming to dinner, in: The Economist vom 8.11. 2001.
8.
Zur grundlegenden Problematik derartiger "Direktorien" siehe W. Hilz (Anm. 1), S. 22f.
9.
Vgl. John Leicester, France, Germany resist Iraq war calls, in: Washington Post vom 23.1. 2003; Die Erklärung der Acht im Wortlaut, in: Neue Zürcher Zeitung vom 31.1. 2003; Cornelia Bolesch, Pralinen, schlecht verpackt, in: Süddeutsche Zeitung vom 30.4./1.5. 2003.
10.
Vgl. Europas Führungsmächte suchen Einigkeit, in: Neue Zürcher Zeitung vom 22.9. 2003; Wolfram Hilz, Der deutsch-französische Integrationsmotor zwischen Wiederbelebung und mangelnder Zugkraft für die EU - eine Bilanz des "Jubiläumsjahres" 2003, in: Politische Studien, 55 (2004) 394, S. 57 - 69, hier S. 64f.
11.
Vgl. Horst Bacia, "Tervuren" ist kein Reizwort mehr, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 24.9. 2003; "Ein sicheres Europa in einer besseren Welt: Europäische Sicherheitsstrategie", Brüssel, den 12.12. 2003.
12.
Vgl. Anand Menon, From crisis to catharsis: ESDP after Iraq, in: International Affairs, 80 (2004) 4, S. 631 - 648, hier: S. 641f.
13.
Vgl. Hans J. Giessmann, Europäische Sicherheitspolitik am Scheideweg, in: S + F, 22 (2004) 2, S. 67 - 73, hier S. 70f.; Erich Reiter, Die Sicherheitsstrategie der EU, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, 54 (2004) 3 - 4, S. 26 - 31, hier S. 29ff.
14.
EU-3 ist das Kürzel für das EU-Trio, das im Namen der Union mit dem Iran in der Atomfrage verhandelt.
15.
Zur Krise der Verhandlungen Anfang August 2005 vgl. International Atomic Energy Agency (IAEA), Information Circular, "Communication dated 2 August 2005 received from the Permanent Missions of France, Germany and the United Kingdom to the Agency" (INFRIC/649); Iran nimmt Verarbeitung von Uran wieder auf, in: Süddeutsche Zeitung vom 9.8. 2005.
16.
Vgl. Mark Leonard, Crunch-time on Iran: Five ways out of a nuclear crisis, London 2005 (CER Policy Brief).
17.
Zu einer kritischen Würdigung dieser Frage siehe Alyson J. K. Bailes, Die Europäische Sicherheitsstrategie: programmatische und praktische Perspektiven für GASP und ESVP, in: integration, 28 (2005) 2, S. 107 - 118; Asle Toje, The 2003 European Union Security Strategy: A Critical Appraisal, in: European Foreign Affairs Review, 10 (2005), S. 117 - 133.
18.
Vgl. Marc Germanangue, Die gelähmte Nation. Welchen Platz nimmt Frankreich heute in der Welt ein?, in: Internationale Politik, 60 (2005) 8, S. 70 - 75.
19.
Vgl. Udo Diedrichs/Mathias Jopp/Sammi Sandawi, Möglichkeiten und Grenzen militärischer Integration im Rahmen der ESVP, in: integration, 27 (2004) 3, S. 223 - 233, hier S. 231; Isina Irakova, ESDP after the EU Constitution, in: The RUSI Journal, 150 (2005) 1, S. 33 - 37, hier S. 35f.
20.
Vgl. Alfred Grosser, Tiefes Unbehagen. Paris, London, Berlin: die Krise Europas, in: Süddeutsche Zeitung vom 10.8. 2005; W. Hilz (Anm. 10), S. 65ff. Siehe hierzu auch die Beiträge unter dem Titel "Krise und Neubeginn" in: Dokumente, Zeitschrift für den deutsch-französischen Dialog, 61 (2005) 4.

Wolfram Hilz

Zur Person

Wolfram Hilz

Dr. phil. habil., geb. 1966; seit 2005 ordentlicher Professor für Politische Wissenschaft an der Universität Bonn, Lennéstraße 27, 53113 Bonn.
E-Mail: Wolfram.hilz@uni-bonn.de


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