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16.5.2007

Integration und interkulturelle Konzepte in Kommunen

Seit dem Kommunen die Integrationsprobleme von Zuwanderern als interkulturelle Probleme definieren, haben diese eine gesamtstädtische politische Bedeutung erlangt. Damit konnte Integration als kommunales Handlungsfeld etabliert werden. Eine Vielfalt lokaler Projekte fand unter dem Dach des interkulturellen Integrationsparadigmas Platz.

Einleitung

Kommunen galten noch bis vor wenigen Jahren als Schreibstuben des deutschen Wohlfahrtsstaates. Dort wurde ausgeführt, registriert und kontrolliert, was im Bund und in den Ländern entschieden worden ist. Bis heute sind Kommunen damit beschäftigt, 80 Prozent aller Bundes- und Landesgesetze auszuführen und zwei Drittel aller staatlichen Investitionen zu tätigen.[1] Bindung an Rechtsvorschriften und Abhängigkeit von Finanzzuweisungen stehen jedoch der zunehmenden Autonomie der Kommunen gegenüber.

Im Artikel 28 des Grundgesetzes wurden Kommunen befähigt, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft in eigener Verantwortung zu regeln. Während der Existenz eines proaktiven, voll ausgebauten Wohlfahrtsstaates der 1960er und 1970er Jahre umfassten die kommunalen Angelegenheiten wenige Handlungsfelder. Mit der Zunahme der Strukturprobleme des deutschen Wohlfahrtstaates nahm jedoch die Eigenzuständigkeit der Kommunen und damit zugleich ihre politische Bedeutung zu. Städte und Gemeinden begannen Probleme zu thematisieren und nach Lösungen zu suchen, die von schrumpfenden Programmen des Bundes und der Länder nicht mehr erfasst wurden. Sie sahen sich auch mit den neuen Problemen konfrontiert, welche sich aus zurückgegangenen staatlichen Interventionen ergaben. Heute agieren Kommunen gleichzeitig als Ausführungsorgane des Staates und als autonome politische Akteure. Einerseits implementieren sie nationale politische Entscheidungen auf lokaler Ebene; andererseits entdecken sie neue Handlungsfelder und entwickeln eigene Problemlösungen. Kurz, sie sind die Moderatoren und Experimentierer des modernen Wohlfahrtsstaats.

Auch in Fragen der Integrationspolitik bewegen sich Kommunen heute zwischen den Vorgaben des Staates und eigenen Bedürfnissen. Sie sind beauftragt, landes- und bundespolitische Integrationsangebote zu moderieren. Gleichzeitig suchen sie aber auch nach Lösungen für spezifische lokale Probleme. Im Spannungsfeld zwischen Autonomie und Abhängigkeit entstehen in Kommunen vielfältige Integrationsprojekte, Initiativen und Programme. Wie unterschiedlich diese auch sein mögen - sie werden meist als "Interkulturelle Konzepte" bezeichnet. Im Folgenden werde ich aufzeigen, wie sich das interkulturelle Paradigma in der lokalen Integrationspolitik etabliert hat. Welches sind die zentralen Eigenschaften der kommunalen Integrationsangebote, welche Unterschiede bestehen zwischen ihnen, welche Stärken und Schwächen weisen sie auf?

Umgangsstrategien mit Zuwanderern in den Kommunen

Beim Umgang mit internationaler Zuwanderung standen den Kommunen in der Bundesrepublik Deutschland üblicherweise zwei politische Handlungsmöglichkeiten zur Verfügung: entweder die Zuständigkeit für die unerwünschten Zuwanderer abzuwehren oder sich um deren Integration zu kümmern. Die Entwicklung der lokalen politischen Migrationsdebatte war über Jahre hinweg durch die Konkurrenz dieser beiden Grundstrategien bestimmt. Wenn bis in die 1990er Jahre hinein die Abwehrstrategie überwog, scheint heute die Integrationsstrategie an Gewicht zu gewinnen. Will man den Stellenwert der interkulturellen Konzepte in den Kommunen verstehen, ist es notwendig, die unlängst erfolgte Umstellung von der Abwehr- zur Integrationsstrategie zu skizzieren.

Bis zum Ende der 1970er Jahre gab es auf kommunaler Ebene kaum jemanden, der sich für Fragen der Integration von Zuwanderern interessierte. Zuwanderer, ob sie als ausländische Arbeitnehmer, deutsche Aussiedler oder politische Flüchtlinge in die Kommunen kamen, waren selten ein Thema der Verwaltung oder der politischen Gremien; ausländische wurden durch die arbeits- und sozialrechtliche Gleichstellung mit den deutschen Arbeitnehmern in die zentralen sozialen Sicherungssysteme eingeschlossen und waren aus der Sicht der Kommunen so ausreichend versorgt. Außerdem war die Anwerbung ausländischer Arbeitnehmer als temporäre Zuwanderung konzipiert und wurde auch politisch so wahrgenommen. Auf temporäre Zuwanderung reagieren Staaten üblicherweise mit "Nicht-Politik" (non-policy). Das galt auch für die Politik der deutschen Kommunen im Hinblick auf die Gastarbeiter.[2] Deutsche Aussiedler und als Flüchtlinge anerkannte Zuwanderer wurden den Deutschen sozialstaatlich gleichgestellt und durch verschiedene Eingliederungsprogramme des Bundes unterstützt. Auch sie gehörten in den Kommunen nicht zu den Gruppen, die politischer Aufmerksamkeit bedurften. Kommunalverwaltungen unterhielten zwar Aussiedler- und Ausländerabteilungen. Diese waren jedoch hauptsächlich mit aufenthaltsrechtlicher Einzelfallbearbeitung beschäftigt.

Erst Ende der 1970er Jahre, vor dem Hintergrund des wirtschaftlichen Rückganges und mit steigender Niederlassungsquote der angeworbenen Ausländer, die ihre Familien nachziehen ließen, hatte man bemerkt, dass "Gastarbeiter" Einwohner deutscher Städte mit eigenen Bedürfnissen und Problemen sind. Arbeitslosigkeit, schlechte Wohnverhältnisse und Schulschwierigkeiten der Kinder waren die ersten Warnzeichen dafür, dass Ausländer eine neue soziale Problemgruppe bilden könnten. Man fürchtete Ghettobildung, soziale Deklassierung und darauf folgende interethnische Konflikte. Allerdings hatten Kommunen kaum Instrumente zur Verfügung, mit denen sie den neuen Problemen begegnen konnten. Sozialpolitischen Interventionen der Kommunen sind prinzipiell enge Grenzen gesetzt, da der Zugang zu zentralen Lebensbereichen (zum Arbeitsmarkt und zur Bildung) ihrer Steuerung entzogen ist. In Bezug auf Ausländer war es noch schwieriger, eine sozialpolitische Strategie zu entwickeln, da es in Deutschland an jeglichen integrationspolitischen Konzepten fehlte. Der kommunale Umgang mit Ausländern in Deutschland zeichnete sich deshalb bis in die 1990er Jahre hinein durch pragmatisches Durchwursteln und interparteiliches Aushandeln aus.[3]

In der kommunalen Praxis fiel die Bearbeitung der anfallenden "Ausländerprobleme" in den Aufgabenbereich so genannter besonderer sozialer Dienste. Deren Trägerschaft lag bei der Kommune, den freien Wohlfahrtsverbänden und weiteren privaten Akteuren der lokalen Sozialarbeit. Sie beschäftigten sich primär mit besonders benachteiligten sozialen Gruppen und waren professionell durch Sozialpädagogen dominiert.[4] In diesem Netzwerk der kommunalen Sozialarbeit entwickelten sich erste Vorstellungen darüber, wie eine angemessene Integration von Zuwanderern bewerkstelligt werden könnte. Entsprechend der professionellen Weltanschauung der Sozialpädagogik waren diese Vorstellungen auf den Schutz- und Hilfegedanken, auf das Verstehen und sich Verständigen ausgerichtet. Der pädagogische Hilfe- und Verständigungsdiskurs stellte das erste Integrationsparadigma in den deutschen Kommunen dar. Politisch blieb er verhältnismäßig bedeutungslos.

In den 1990er Jahren änderte sich die Situation in den Kommunen. Einerseits stiegen mit dem Fall des Eisernen Vorhangs die Zuwanderungszahlen der deutschen Aussiedler und der politischen Flüchtlinge dramatisch an. Die Kommunen wurden vor allem durch Kosten für deren Unterbringung und Sozialhilfeausgaben erheblich belastet. Andererseits reduzierten sich die Aufwendungen des Bundes und der Länder für die soziale Betreuung der Ausländer. Die während der 1980er Jahre ausdifferenzierten Strukturen und Angebote der sozialen Arbeit mussten wegen Geldmangels erheblich zurückgefahren werden. Im Laufe der 1990er Jahre wurde also immer stärker sichtbar, dass die Kosten und Risiken der Zuwanderung vom Bund und von den Ländern schrittweise auf die Kommunen verschoben wurden. Diese Entwicklung beschrieb man in der wissenschaftlichen Diskussion treffend als Kommunalisierung des Migrationsproblems.[5]

Die Kommunen reagierten auf den zunehmenden Handlungsdruck, indem sie Migrations- und Integrationsfragen politisierten. Sie appellierten an den Bund und die Länder, ihre Zuständigkeit für die Lösung der Migrationsprobleme anzuerkennen. Zum einen wurde gefordert, Zuwanderung durch neue nationale Regelungen zu kontrollieren und die Zuwanderungskosten auf Länder und Kommunen gleichmäßig zu verteilen. Zum anderen sollten der Bund und die Länder die Notwendigkeit der Integration von zugewanderter Bevölkerung anerkennen, umfassende Integrationsprogramme entwickeln und finanzieren. Während der 1990er Jahre fungierten Kommunen als politische Akteure, die Zuwanderung abwehrten, sich gleichzeitig aber für die Integration der Zuwanderer einsetzten.[6]

Politische Bedeutung der interkulturellen Integrationskonzepte

Politikprogramme, die auf die Verbesserung der Lebenssituation von Zuwanderern zielen, sind in Deutschland, wie in vielen anderen westlichen Demokratien, grundsätzlich schwer durchsetzbar. Parteien und ihre Programme orientieren sich primär an der eigenen Wählerschaft. Zuwanderer gehören meist nicht dazu, weshalb ihre Interessen systematisch vernachlässigt werden. In entwickelten Demokratien sind Zuwanderer dennoch durch interessierte Dritte vertreten. Dabei haben ihre Stellvertreter dann Erfolg, wenn sie es schaffen, Migrationsprobleme als allgemeingültige gesellschaftliche Fragen zu reformulieren.[7] Mitte der 1990er Jahre waren es unter anderem die Kommunen, die sich dafür eingesetzt haben, das Thema "Integration" der politischen Marginalität zu entreißen und daraus ein hochrelevantes soziales Problem zu konstruieren.

Mit der Politisierung der Migrationsfragen in den Kommunen etablierten sich in den Stadtverwaltungen Organisationsstrukturen, die primär für die Integration der Zuwanderer zuständig waren. Sie wurden in der Tradition der Querschnittspolitik (wie etwa der Frauenförderungspolitik) als ressortübergreifende Verwaltungsstellen angelegt. Mit der organisatorischen Verankerung des Themas ging auch seine konzeptionelle Reformulierung einher. Der Adressat war dabei die Mehrheitsgesellschaft. So stellte sich etwa das Frankfurter Amt für multikulturelle Angelegenheiten selbst keinesfalls als "eine Lobby für Ausländer" dar. Vielmehr wolle man dort versuchen, das Zusammenleben aller in Frankfurt lebenden Menschen, inklusive der Deutschen, möglichst gleichberechtigt zu gestalten, hieß es.[8]

Ähnlich wie in Frankfurt - einer Vorreiterstadt in Fragen der Integrationspolitik - behaupteten viele andere kommunale Integrationsstellen, dass es an der Zeit sei, von einer defizitären Ausländerpolitik zu einer Integrationspolitik als Querschnittsaufgabe der Kommunen überzugehen. Bei der Integration gehe es vor allem um das Zusammenleben der Zuwanderer und der autochthonen Bevölkerung. Deshalb sei Integration eine multi- oder interkulturelle Angelegenheit. Die Titel "Multi- oder Interkulturell" verwiesen darauf, dass auch die einheimische Bevölkerung von den Integrationsmaßnahmen profitieren sollte, sei es in Form von Teilnahme an den Begegnungs- oder Stadtteilprojekten, oder allein dadurch, dass sie von den Folgen der Desintegration verschont blieb: Die Integrationsprobleme seien wichtige gesamtstädtische Probleme, da Kriminalität, Verwahrlosung der Stadtteile, ethnische Konflikte und andere Erscheinungsformen der Desintegration nicht nur Zuwanderer, sondern alle Einwohner der Städte und Gemeinden tangierten. Mit dieser Argumentation hielt das interkulturelle Paradigma Einzug in die lokale Integrationspolitik. Da Integrationsprobleme der Zuwanderer dort als gesamtstädtische soziale Probleme formuliert wurden, gewann lokale Integrationspolitik an Gewicht und wurde somit zum ersten Mal mehrheitsfähig und gesellschaftstauglich.

Während der 1990er Jahre schien sich in den deutschen Kommunen ein Paradigmenwechsel zu vollziehen. Vom Hilfe- und Verständigungsdiskurs der Sozialpädagogik stellten Kommunen auf interkulturelle Integrationskonzepte um. Der Wechsel beinhaltete allerdings nicht in jedem Fall eine praktische oder organisatorische Umstellung der lokalen Integrationsarbeit, denn die Kommunen hatten zu wenige Ressourcen, um schon laufende Angebote umzugestalten bzw. neue Projekte einzuführen. Bereits etablierte Netzwerke der Sozialarbeit blieben oft zentrale Träger der lokalen Integrationsangebote. Ihre Leitprinzipien bestimmten weiterhin die tagtägliche Integrationspraxis.[9] Die interkulturellen Stellen der Stadtverwaltungen fungierten lediglich als Koordinatoren verschiedener sozialpädagogischer Integrationsmaßnahmen. Bis heute ist die Koordination der vorhandenen Integrationsmaßnahmen eine der zentralen Aufgaben multi- oder interkultureller Ämter.

Heute findet man in den Kommunen eine große Spannbreite an Angeboten, die sich dem interkulturellen Integrationsparadigma verschrieben haben. Sie werden von verschiedenen Trägern konzipiert und ausgeführt, unterschiedlich finanziert und haben voneinander abweichende Grundeinstellungen hinsichtlich der Integrationsprobleme und der Ziele, die sie erreichen möchten. Frühkindliche Sprachförderung, Elternarbeit, Jugendhilfe, Drogen- und Kriminalitätsprävention, berufliche Qualifizierung, Beschäftigungsförderung, Begegnungs- und Stadtteilarbeit, Mädchen und Frauenförderung - all das sind Beispiele für interkulturelle Integrationsarbeit in den Kommunen.

Das interkulturelle Integrationsparadigma stellt sich heute als mehrdeutig dar. Es ist ein Konzept, das kommunale Integrationsangebote kaum inhaltlich bestimmt, ihnen lediglich eine gemeinsame politische Ausrichtung verleiht. Damit begründet es ein lokalpolitisches Handlungsfeld, in welchem verschiedene Akteure ihren Platz finden. Will man Ähnlichkeiten und Unterschiede der lokalen Integrationsangebote genauer analysieren, ist es aufschlussreich, ein besonderes Augenmerk auf ihre Wirkungsweisen zu richten. Dabei ist zwischen kompensatorischen und aktivierenden Angeboten zu unterscheiden.

Kompensatorische Integrationsangebote: Die wenigen Integrationsmaßnahmen, welche die Ausländerpolitik in den 1970er und 1980er Jahren hervorgebracht hat, waren vom kompensatorischen Ansatz bestimmt. Damit ist gemeint, dass die Förderinstrumente auf den Ausgleich der Defizite von Migrantinnen und Migranten gerichtet waren. Man nahm an, dass Zuwanderer erhebliche sprachliche, qualifikatorische und soziale Defizite aufweisen und diese auch an ihre Kinder weitergeben würden. Daher wurde angestrebt, insbesondere arbeitsmarktrelevante Defizite der Zuwanderer und ihrer Kinder etwa durch gesonderte Sprach-, Qualifizierungs- oder Arbeitsförderungsmaßnahmen zu eliminieren. Heute ist der kompensatorische Ansatz in der Integrationsarbeit aus der Mode geraten. Es wird ihm nachgesagt, er fokussiere allzu sehr auf Defizite und verliere dabei Potenziale der Zuwanderer aus den Augen. Auch wenn diese Kritik berechtigt scheint, darf nicht vergessen werden, dass der kompensatorische Ansatz bei konsequenter und umfassender Durchführung in der Geschichte des deutschen Wohlfahrtsstaates zahlreiche Erfolge vorweisen konnte. Einer davon ist die vorbildliche Integration der deutschen Aussiedler. Bis zu den migrationspolitischen Veränderungen in den 1990er Jahren waren deutsche Aussiedler eine privilegierte Zuwanderergruppe. Wohlfahrtsstaatliche Stützen glichen strukturelle Nachteile der Aussiedler so aus, dass sie kaum als besondere Zuwanderergruppe wahrgenommen wurden und sich hinsichtlich ihrer strukturellen Charakteristika der deutschen Bevölkerung anglichen.[10]

Der kompensatorische Förderansatz war traditionell keine kommunale Angelegenheit. Spezifische Eingliederungsprogramme für Ausländer oder Aussiedler wurden meist durch den Bund und die Länder finanziert. Auch heute gibt es Integrationsangebote, die prinzipiell auf die Kompensation der Defizite gerichtet sind. Die meisten von ihnen sind Bundes- oder Länderförderprogramme, wie etwa bundesweite Integrationskurse oder von den Ländern mitfinanzierte Programme zur Verbesserung der Bildungsbeteiligung von Zuwandererkindern. In den Kommunen existieren wenige kompensatorische Integrationsangebote. Die meisten sind auf den Ausgleich der Sprachdefizite, insbesondere im Vorschulalter, und auf den Ausgleich der Qualifikationsdefizite der Zuwanderer gerichtet. Insgesamt ist heute jedoch die Zahl der kompensatorischen Integrationsangebote in den Kommunen, verglichen mit der Vielzahl anderer Initiativen, recht gering.

Der Vorteil der kompensatorischen Integrationsangebote besteht darin, dass sie tatsächliche Defizite der Zuwanderer zu reduzieren suchen und ihnen somit den Zugang zu wichtigen Lebensbereichen (wie dem Arbeitsmarkt oder der Bildung) erleichtern. In den vergangenen Jahren wiesen Praktiker und Wissenschaftler jedoch immer mehr darauf hin, dass kompensatorische Integrationsangebote an erhebliche Grenzen stoßen. Denn die Partizipationschancen der Zuwanderer werden nicht allein von ihren eigenen Qualifikationen und Fähigkeiten, sondern auch von "institutionellen Hindernissen" - gesellschaftlichen Vorurteilen, sozialen Zuschreibungsprozessen, institutionellen Zugangsbarrieren und Diskriminierung - bestimmt. Nur auf Kompensation von Defiziten gerichtete Integrationsangebote, so die allgemeine Kritik, verfehlten ihre Wirkung und verkämen zu Maßnahmen, welche die Migranten nicht fit für die Gesellschaft machten, sondern lediglich ihren Ausschluss aus der Gesellschaft abmilderten.

Aktivierende Integrationsangebote: Mit aktivierenden Integrationsangeboten versuchte man gerade dort anzusetzen, wo sich der kompensatorische Ansatz als blind erwies. Es ging vor allem darum, nicht allein auf Defizite der Zuwanderer zu fokussieren, sondern ihre Potenziale zu erkennen und zu stärken. Durch spezifische Sprach- und Bewerbungstrainings, Kompetenzfeststellungsverfahren, von Migranten selbst initiierte Integrationsprojekte, emanzipatorische Bildungsarbeit und andere Maßnahmen beabsichtigte man, den gesellschaftlichen Zuschreibungsprozessen entgegenzuwirken und Migranten zur aktiven Teilnahme an der Gesellschaft zu motivieren. Ein weiteres Ziel der aktivierenden Integrationsansätze bestand darin, eine Öffnung verschiedener Institutionen (wie etwa den Verwaltungen, Gesundheitsorganisationen etc.) zu erreichen. Diese sollten auch lernen, mit der Heterogenität ihrer Klienten umzugehen, Potenziale der Zuwanderer zu erkennen und zu nutzen. Einige Kommunen etablierten Programme zur interkulturellen Öffnung der Verwaltung oder entwickelten Ziele für eine kultursensible öffentliche Gesundheitsförderung. Andere gründeten Netzwerke der lokalen Bildungs- oder Beschäftigungsförderung, in denen auch Unternehmen ermutigt werden sollten, Zuwanderer mit ihren spezifischen Fähigkeiten einzustellen. Darüber hinaus wurde eine Kooperation mit Unternehmern angestrebt, die selbst einen Migrationshintergrund haben, um sie in die lokale Bildungs- und Beschäftigungsförderung einzubeziehen etc.

Aktivierende Integrationsangebote sind eine Erfindung der jüngsten Zeit und haben gegenwärtig Konjunktur. Sowohl durch die Bundespolitik als auch durch verschiedene europäische Programme werden Projekte gefördert, die einen so genannten ressourcenorientierten Ansatz verfolgen bzw. Migration als Potenzial für die Aufnahmegesellschaft verstehen. Insbesondere vor dem Hintergrund des immer schwächer werdenden Wohlfahrtsstaates, der von seiner traditionellen Selbstbeschreibung als Institution, die den Statuserhalt garantiert, abrückt und aufs Fördern und Fordern setzt, scheint auch die aktivierende Integrationsarbeit ein willkommenes sozialpolitisches Steuerungsinstrument zu sein. Tatsächlich gehört heute das Reden von Potenzialen gewissermaßen zum Allgemeinplatz in der lokalen Integrationsrethorik.

Bei genauerer Betrachtung der Arbeitsschwerpunkte von aktivierenden Integrationsangeboten in den Kommunen zeigt sich jedoch, dass Projekte überwiegen, die sich ausschließlich auf Migranten konzentrieren, wie schon "in den guten alten Zeiten" des Defizitansatzes. Viel seltener sind dagegen Maßnahmen, die auf die Institutionen der Aufnahmegesellschaft gerichtet sind.[11] Dabei stellt sich die Frage, inwieweit aktivierende Migrantenarbeit ohne entsprechende strukturelle Veränderungen in den zentralen Institutionen der Aufnahmegesellschaft Aussicht auf Erfolg hat. Die Integrationsangebote, die sich nur mit der Aktivierung der Zuwandererpotenziale beschäftigen, müssen über kurz oder lang mit Kritik an ihrer Effizienz rechnen.

Möglichkeiten und Grenzen lokaler Integrationspolitik

Die vorangegangenen Kapitel zeigen, dass Integrationspolitik in den Kommunen an Bedeutung gewonnen hat und dass sich auf der kommunalen Ebene verschiedene Integrationsangebote etablieren konnten. Im Anschluss daran stellt sich die Frage, was die lokale Integrationspolitik erreichen kann und wo ihre Grenzen liegen. Die Forschungsliteratur ist darauf bedacht, Grenzen der lokalen Integrationspolitik aufzuzeigen. Dies geschieht nicht ganz zufällig. Die Einschränkungen, denen Kommunen unterliegen, scheinen tatsächlich bedeutsam zu sein.

Vor dem Hintergrund des schrumpfenden Wohlfahrtsstaates sind kommunale Integrationsmaßnahmen vor allem von Finanzzuweisungen heterogener Akteure (etwa des Bundes, der Länder, der Europäischen Union) abhängig. Als Folge müssen sich kommunale Integrationsakteure weniger mit den Lösungen lokaler Probleme als vielmehr mit den politischen Vorgaben der Geldgeber auseinandersetzen. Die Finanzierung ist zudem oft zeitlich begrenzt. Ihr Auslaufen stellt eine ständige Bedrohung für das Fortbestehen der Strukturen lokaler Integrationsarbeit dar.

In vielen Fällen reagieren Kommunen auf diese Unsicherheiten mit organisationaler Vernetzung. Die wichtigsten Träger der Integrationsarbeit bauen enge Kooperationsbeziehungen auf. Der Vorteil organisationaler Netzwerke besteht darin, dass sie sich schnell politischen Veränderungen anpassen und knappe Ressourcen kooperativ verteilen. Folge einer solchen Vernetzung ist allerdings, dass die knappen Ressourcen nur den bereits etablierten Integrationsnetzwerken zur Verfügung stehen und den anderen Integrationsakteuren unzugänglich bleiben. Die zentrale Stellung der etablierten Netzwerke, ihre Sichtweisen auf Probleme und ihre Problemlösungen können von den schlecht vernetzten, neuen, schwächeren Akteuren kaum in Frage gestellt werden. Einmal eingeschlagene Politikrichtungen bestimmen somit den weiteren Verlauf der Integrationsarbeit unabhängig davon, wie schnell sich lokale Problemlagen wandeln. Die Integrationsarbeit in den Kommunen ist dann nicht so sehr von den lokalen Problemstellungen oder politischen Überzeugungen, sondern von der jeweiligen organisationalen Landschaft, ihrer professionellen und praktischen Ausrichtung abhängig.[12]

Auf die Kurzfristigkeit der Finanzmittel und die Heterogenität der politischen Vorgaben reagieren kommunale Integrationsakteure nicht nur mit organisationaler Vernetzung. Sie entwickeln auch Strategien "organisierter Heuchelei". Organisierte Heuchelei ist ein organisationssoziologischer Begriff, der beschreibt, wie politische Organisationen mit widersprüchlichen Anforderungen umgehen. Es ist anhand von Fallstudien aufgezeigt worden, dass sich Kommunen politischen Vorgaben der verschiedenen Geldgeber bzw. Vorgaben, die sich schnell ändern, zwar formell anpassen. In der Praxis verfolgen sie jedoch eigene, lokal definierte Ziele. Mit anderen Worten: Sie erledigen ihre Arbeit, indem sie politische Vorgaben kreativ nutzen.[13]

Eine kreative Auslegung der Politikvorgaben kann positive Effekte haben. Kommunen werden zu potenziellen Experimentierern und Querdenkern. Sie reagieren auf Probleme eher pragmatisch und nicht ideologiegeleitet, wie es oft in der nationalen Politik der Fall ist. Sie können neue Probleme erkennen und zu ihrer Lösung politisch nicht opportune Mittel anwenden, ohne sofort die normativen Grundlagen der vorherrschenden Migrations- und Integrationspolitik in Frage zu stellen. Unter dem Schirm etablierter Politiken entwickeln Kommunen somit eigene, neue Lösungen.

Kommunale Integrationspolitik muss sich heute finanziellen Unsicherheiten und heterogenen politischen Anforderungen stellen. Das interkulturelle Integrationsparadigma, so wie es derzeit konzipiert und angewandt wird, ist dabei eine angemessene Antwort auf diese Herausforderungen. Es ist ein mehrheitsfähiges ideologisches Konstrukt; kommunale Integrationsakteure gewinnen damit an Handlungsfähigkeit. Es ist zudem ein politisches Projekt, das bei den Aufsichtsbehörden und Geldgebern Anklang findet. Dies verspricht der lokalen Integrationsarbeit eine gewisse Erwartungskontinuität. Gleichzeitig ist das Paradigma hinreichend mehrdeutig. Es lässt Unterschiede und Experimente in der kommunalen Integrationspraxis zu.

Fußnoten

1.
Vgl. Wolfgang Rudzio, Das politische System der Bundesrepublik Deutschland, Opladen 2003.
2.
Vgl. Michael Alexander, Local policies toward migrants as an expression of host-stranger relations: a proposed typology, in: Journal of Ethnic and Migration Studies, 29 (2003) 3, S. 411-430.
3.
Vgl. Hans Mahnig, The politics of minority-majority relations: How immigrant policies developed in Paris, Berlin and Zurich, in: Rinus Penninx/Karen Kraal/Marco Martiniello/Steven Vertovec (Hrsg.), Citizenship in European cities. Immigrants, local politics and integration policies, Aldershot 2004.
4.
Vgl. Dieter Filsinger, Ausländer im kommunalen Handlungskontext. Eine empirische Fallstudie zur Bearbeitung des "Ausländerproblems", Berlin 1992.
5.
Vgl. Michael Bommes, Migration, Nationalstaat und Wohlfahrtsstaat - kommunale Probleme in föderalen Systemen, in: Klaus J. Bade (Hrsg.), Migration - Ethnizität - Konflikt, Osnabrück 1996.
6.
Vgl. Hartmut Häßermann/Ingrid Oswald, Zuwanderung und Stadtentwicklung, in: Leviathan, (1997) 17, S. 9 - 30.
7.
Vgl. R. Penninx/K. Kraal/M. Martiniello/S. Vertovec (Anm. 3).
8.
Vgl. Rosi Wolf-Almanasreh, Die multikulturelle Gesellschaft als kommunale Gestaltungsaufgabe, in: http.//library.fes.de/fulltext/asfo/01009toc.htm (10.3. 2007).
9.
Die Veränderungen waren des Öfteren so vage, dass kritische Stimmen in der Umstellung der kommunalen Integrationsarbeit bloß einen Etikettenwechsel befürchteten. Vgl. Dieter Filsinger, Kommunale Gesamtkonzepte zur Integration ausländischer Kinder und Jugendlicher, München 1998.
10.
Vgl. Michael Bommes, Migration und Lebenslauf. Aussiedler im nationalen Wohlfahrtsstaat, in: Sozialwissenschaften und Berufspraxis, 23 (2000) 1, S. 9 - 29.
11.
Vgl. Projektatlas, Bundesamt für Migration und Flüchtlinge, Nürnberg 2005; Bertelsmann Stiftung/Bundesministerium des Inneren (Hrsg.), Erfolgreiche Integration ist kein Zufall. Strategien kommunaler Integrationspolitik, Gütersloh 2005; Heidede Becker/Rolf-Peter Löhr, Strategien für die soziale Stadt. Evaluationsbericht, Wiesbaden 2003.
12.
Vgl. Michael Bommes, Die politische ,Verwaltung` von Migration in Gemeinden, in: Jochen Oltmer (Hrsg.), Migration steuern und verwalten. Deutschland vom späten 19. Jahrhundert bis zur Gegenwart, Göttingen 2003.
13.
Vgl. Tatjana Baraulina, Staatsbürgerschaft als Ressource. Eine Fallstudie zur kommunalen Integrationspolitik, in: Sabina De Carlo/Margarete Menz/Anne Walter (Hrsg.), Grenzen der Gesellschaft. Migration und sozialstruktureller Wandel in der Zuwanderungsregion Europa, Osnabrück 2006.

Tatjana Baraulina

Zur Person

Tatjana Baraulina

Dipl. Soz., geb. 1974; wissenschaftliche Mitarbeiterin im Bundesamt für Migration und Flüchtlinge, Frankenstraße 210, 90461 Nürnberg.
E-Mail: tatjana.baraulina@bamf.bund.de
Internet: www.bamf.de


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