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24.7.2008

Die slowenische EU-Ratspräsidentschaft 2008

Der Ratspräsidentschaft Sloweniens im ersten Halbjahr 2008 wurde im Vorfeld vor allem eine symbolische Bedeutung zugeschrieben. Die slowenischen Leistungen zeigen, dass das Land mit seinen Schwächen (vielleicht zu) bewusst umgegangen ist.

Einleitung

Von der slowenischen Ratspräsidentschaft im ersten Halbjahr 2008, welche die erste Trio-Präsidentschaft (von Deutschland, Portugal und Slowenien) komplettierte, haben sich sowohl Analytiker, Politiker Sloweniens und anderer Länder als auch die Medien von Anfang an eher wenig erhofft.[1] Konkrete Erwartungen wurden jedoch hinsichtlich der Durchsetzung der "Superpriorität" der slowenischen Präsidentschaft gestellt: die Staaten des Westbalkans einen Schritt näher an die Europäische Union (EU) zu bringen. Unter den europäischen politischen Eliten dominierte der symbolische Wert der slowenischen Präsidentschaft.






Es war die erste Präsidentschaft aus den Reihen der 2004/2007-Erweiterungsländer, das heißt zum ersten Mal führte ein ehemals kommunistisches Land, das erst nach dem Ende des Kommunismus in Europa entstanden war und - mit der Ausnahme Luxemburgs - zugleich das kleinste Land der Mitgliedstaaten ist, die EU.

Im vorliegenden Beitrag geht es darum, einzuschätzen und zu bewerten, wie Slowenien den EU-Vorsitz ausgefüllt hat. Vor dem Hintergrund der Ausgestaltung vorangegangener Präsidentschaften werden die spezifischen Vorteile, Schwächen und Stärken des slowenischen Ratsvorsitzes herausgearbeitet. Es folgt eine Bewertung der Leistung der slowenischen politischen Eliten und deren Diplomatie bei der Lösung der als oberste Prioritäten formulierten Aufgaben. Slowenien hatte sich für seine Ratspräsidentschaft fünf Prioritäten gesetzt:

1. Koordinierung der Ratifikation des Lissabon-Vertrages in den Mitgliedstaaten;
2. Lancierung des neuen Zyklus der erneuerten Lissabon-Strategie;
3. Energie- und Klimapaket;
4. neuer Schub in der Politik der EU zum westlichen Balkan und
5. interkultureller Dialog.

Neben der Übernahme der Führungsrolle Sloweniens in der Westbalkanpolitik der EU bestanden die weiteren zwei Herausforderungen darin, das Verhandlungsmandat der Kommission für das neue Abkommen mit Russland und Einigkeit nach der Unabhängigkeitserklärung des Kosovo zu erreichen.

Spielraum der slowenischen Ratspräsidentschaft

Die Rolle des EU-Vorsitzes ist vertraglich und politisch festgeschrieben, was sich auf verschiedene Staaten - je nach deren eigenen Charakteristiken - unterschiedlich auswirkt.[2]

Erstens: Der Vorsitz ist zeitlich auf sechs Monate begrenzt. Im Vergleich mit einem durchschnittlichen Regierungsmandat in westlichen Demokratien, und unter Berücksichtigung der Komplexität des Entscheidungsprozesses auf EU-Ebene, erweist sich die zur Verfügung stehende Zeitspanne als sehr kurz. Jede Präsidentschaft übernimmt den Vorsitz während zahlreicher, bereits laufender legislativer und politischer Prozesse, die sich auch über ihre Amtszeit hinaus ausdehnen. Unerwartete Ereignisse, mit denen es sich während der Präsidentschaft auseinanderzusetzen gilt, können die eigene Agenda (stark) beeinflussen. Die Verträge schreiben die Pflichten und Funktionen der Organisation, die Koordinierung der Ratsgeschäfte (inklusive der Beziehungen zu der Kommission und dem Europäischen Parlament), die Vermittlung, Initiative und Steuerung sowie Vertretung nach außen fest. Darüber hinaus bleibt die Rolle der Nationalvertreter erhalten, da der den Vorsitzt innehabende Staat ein Mitglied der EU ist und auch die eigenen Interessen schützen soll.[3]

Zweitens: Im politischen Sinne ist die Präsidentschaft durch die Vielfalt der Interessen der anderen Akteure, Mitgliedstaaten sowie EU-Institutionen - alle mit wohlerworbenen Ansprüchen - und durch formelle wie informelle Prozeduren eingeschränkt. Hinzu kommen landesspezifische Begrenzungen jedes Mitgliedstaates. Kleine Staaten wie Slowenien sehen sich vor allem durch ihre vergleichsweise kleinen Kapital- und Personalressourcen begrenzt. Slowenien stellte 62 Millionen Euro für seine Präsidentschaft zur Verfügung. Zum Vergleich: Deutschland hatte einen Haushalt von 112 Millionen Euro für seinen EU-Vorsitz im Jahr 2007; Österreich im Jahr 2006 87 Millionen Euro; Frankreich, das den EU-Vorsitz am 1. Juli 2008 übernommen hat, plant 190 Millionen Euro auszugeben.

Auch die slowenische Verwaltung ist im Verhältnis zu den Verwaltungen anderer Länder viel kleiner. Um mit den erhöhten Belastungen der Präsidentschaft zurechtzukommen, mussten ungefähr 300 Aushilfsbeamte eingestellt und über 250 Studenten als Aushilfskräfte hinzugezogen werden, von denen manche erhebliche Verantwortungen übernahmen. Hinzu kommt, dass Slowenien in einigen Mitgliedstaaten noch immer sehr kleine oder gar keine sowie weltweit nur ganz wenige Botschaften unterhält, was seine Fähigkeiten, bilaterale Kontakte mit den Mitgliedstaaten und Drittländern in den Hauptstädten zu knüpfen und zu pflegen, behindert. In Ljubljana kümmerte sich ein Desk-Officer um mehrere Dossiers gleichzeitig. Slowenien entschied sich für das so genannte Brüssel-basierte Modell der Ratspräsidentschaft (im Unterschied zum Hauptstadt-basierten Modell). In der Folge musste das Personal der Ständigen Vertretung in Brüssel um das Vierfache auf etwa 160 Angestellte aufgestockt werden.

Verglichen mit anderen Ländern, die wie beispielsweise Deutschland in ihrer Ständigen Vertretung in Brüssel unter normalen Bedingungen 175 Angestellte haben, war die Personaldecke dünn. Auch hinsichtlich der institutionellen Erfahrungen und des Verwaltungswissens war bzw. ist die slowenische Regierung benachteiligt, hat sie doch erst in der Zeit der Beitrittsverhandlungen europapolitische Erfahrungen sammeln können. Hinzu kommt, dass viele erfahrene Diplomaten der Verwaltung nicht mehr zur Verfügung standen, da diese nach den Verhandlungen eine andere Arbeit außerhalb der Verwaltung übernommen hatten.

Drittens: Die Rolle der Präsidentschaft ist natürlich auch mit Vorteilen verbunden, und jeder Mitgliedstaat hat seine spezifischen Charakteristiken, die sich in der Funktion des Vorsitzes positiv niederschlagen können. So haben kleinere Staaten weniger spezifische Interessen als große, weshalb sie bei vielen Entscheidungen glaubwürdiger erscheinen können. Dadurch sind ihre Chancen, einen Kompromiss unter den Mitgliedern zu erreichen, größer. Ihre kleinen Verwaltungen haben auch eine positive Seite: Die persönlichen Beziehungen unter den Beamtinnen und Beamten, die nach einem Jobwechsel erhalten bleiben, sind enger, und die Strukturen sind nicht so streng hierarchisch, was die vertikale Kommunikation erleichtert. Kleinere Staaten sind oft auch in ihren Beziehungen zu anderen Mitgliedern sowie zu Drittländern historisch und bilateral weniger belastet. Das erleichtert es ihnen, glaubwürdige Kompromisse vorzuschlagen und zu schließen.

Auf Grund der geringeren Erwartungen an eine große, initiativreiche Präsidentschaft können sie sich bei der Prioritätensetzung auf Bereiche konzentrieren, in denen sie sich einen Wissens- und Verhandlungsvorteil erarbeitet haben. Hinzu kommt, dass kleinere Länder während der sechs Monate Amtszeit oft auch starke innenpolitische Unterstützung erhalten.

So wurde in Slowenien am 17. Mai 2007 ein "Übereinkommen zur Zusammenarbeit der politischen Parteien, der Gruppe der unabhängigen Abgeordneten und der Repräsentanten der nationalen Minderheiten in der Nationalversammlung der Republik Slowenien für die erfolgreiche Umsetzung der Vorbereitungen und der EU-Präsidentschaft" geschlossen. Mit Ausnahme der Oppositionsparteien Liberaldemokratie Sloweniens und der Slowenischen Nationalpartei haben sich alle Parlamentsparteien zu diesem Übereinkommen, später "Nichtangriffspakt" genannt, verpflichtet.[4]

Slowenien hat auf Grund seines partikulären Interesses oberste Priorität auf den Fortschritt in der Westbalkanpolitik der EU gesetzt. Auf Grund der historischen Beziehungen, der geographischen Nähe und der Sprachkenntnisse sollte das Land für die Führungsrolle in der europäischen Westbalkanpolitik besonders geeignet sein, solange es zwischen seinen Interessen und den europäischen Zielen in diesem Bereich objektiv manövrieren und die eigene Glaubwürdigkeit nicht verlieren würde. Hinsichtlich der "Priorität Klimaschutz und Energie" war Slowenien insofern absolut glaubwürdig, als es einer der am stärksten liberalisierten Staaten - im Sinne der Abspaltung der Transportnetze von den Energiekonzernen - ist, auch keine ausgeprägte Schwerindustrie besitzt und damit auch keine Sonderinteressen auf diesem Gebiet hat.

Eine der größten Herausforderungen stellte für die slowenische Verwaltung die Einigung der Mitglieder in Bezug auf ein Kommissionsmandat für die Verhandlungen über ein neues Abkommen mit Russland dar. Hier besaß Slowenien gute Voraussetzungen: Seine Beziehungen zu Russland sind ausgewogen, historisch nicht belastet, was nicht bei allen neuen Mitgliedern der Fall ist, und es hat auch keine ungelösten Probleme mit jenen Mitgliedstaaten, deren Stellungnahmen zu Russland von der Kompromisslinie abweichen.

Mit ihren, durch die Beitrittsverhandlungen erfahrenen Beamten, von denen einigen Aufgaben in den EU-Institutionen übernommen hatten, konnte die slowenische Verwaltung nicht direkt rechnen. Die Arbeit der Kommissare in der Kommission folgt nicht primär nationalen, sondern vorwiegend europäischen Interessen. Aber die slowenische Regierung konnte doch mit einer besonders guten Zusammenarbeit im Bereich der Lissabon-Strategie mit dem Kabinett von Kommissar Janez Potocnik rechnen.

Kleinere Staaten verhalten sich auf Grund ihrer kleineren Verwaltungen aufgeschlossener gegenüber der Hilfe des Ratssekretariates und der Kommission. Der vorsitzende Staat kontrolliert die Arbeit des Rates, beschließt die Sitzungsperioden und die Tagesordnung jeder Sitzung und legt auch die Schlussfolgerungen vor. Durch direkte Zusammenarbeit mit dem Ratssekretariat können weitere Vorteile seiner Führungsrolle genutzt werden: Das Ratssekretariat kennt die Stellungnahmen anderer Akteure, verfügt über ein Gefühl für die angemessenen Verhandlungstaktiken und hat ein detailliertes Wissen über die Prozeduren; und es steht im Dienste des vorsitzenden Staates. So bietet es ihm die vertraulichen "notes au Président", die Stellungnahmen anderer Mitgliedstaaten und Institutionen, Ratschläge zu Verhandlungstaktiken und eingehende Beschreibung des zu verhandelnden Problems und bereitet auch die Schlussfolgerungen vor. Weiterhin profitiert die Präsidentschaft auch von den so genannten "confessionals", den bilateralen Treffen mit einem Mitgliedstaat, um dessen "wahren Interessen" kennenzulernen. Diese sind nur der Präsidentschaft bekannt, erhellen so den Raum des Möglichen für den Kompromissfindungsprozess und bieten weitere Verhandlungsperspektiven, insbesondere horizontal zwischen verschiedenen Politikfeldern.[5]

Zusammengefasst geht es bei einer Präsidentschaft darum, mit eigenen Schwächen ebenso bewusst umzugehen wie mit eigenen Stärken, um so die Fähigkeit zu erlangen, sich auch in schwierigen Situationen zu bewähren, und mögliche Hilfsquellen zu identifizieren, um diese zum eigenen Vorteil und damit zugleich dem der Gemeinschaft zu nutzen.

Eine ganz dezente Arbeit

Während der slowenischen Präsidentschaft konnte das dringliche Thema "Energie- und Klimapaket" einen Schritt vorangetrieben werden. Der Kompromiss, der letztendlich am 6. Juni 2008 im Rat beschlossen wurde, ist zwar nicht optimal zu nennen, aber er ist ein Kompromiss, wie viele andere in der EU. Er ermöglicht es der EU, sich im Energiebereich der Versorgungssicherheit zu widmen. Das Netz der Stabilisierungs- und Assoziierungsverträge mit den südosteuropäischen Staaten ist geknüpft, die Region befindet sich wieder an der Spitze der EU-Agenda, und der Dialog um eine Visa-Liberalisierung wurde mit allen Staaten der Region in Gang gesetzt. Der neue Programmzyklus der erneuerten Lissabon-Strategie wurde beim März-Gipfel lanciert, und die EU ist nach der Unabhängigkeitsdeklaration des Kosovo nicht aufgelöst worden. Der Health check der gemeinsamen Agrarpolitik ist fortgeschritten, die Nachbarschaftpolitik in großem Maße ausgewogen, Beziehungen mit Afrika und Asien, auf welche die Trio-Partner Portugal und Deutschland großen Wert gelegt haben, stehen weiterhin in der EU ganz oben auf der Agenda.

Das sind nur einige der nach sechs Monaten slowenischer EU-Ratspräsidentschaft erzielten Ergebnisse. Es wäre sicher falsch zu behaupten, Slowenien hätte diese Fortschritte im Alleingang erreicht. Vielmehr verweisen diese zugleich auf einen "normalen Verlauf der Politik", auf eine funktionierende Organisation und auf die gute Zusammenarbeit zwischen dem vorsitzenden Land, dem Ratssekretariat und der Kommission. Einen etwas breiteren Spielraum für die Einschätzung der Arbeit der Ratspräsidentschaft erlaubt ein Blick auf die erklärten Prioritäten.

Slowenien hat seine Prioritäten in enger Zusammenarbeit mit dem Trio und dem Ratssekretariat festgelegt. Das Ergebnis war eine Mischung aus Notwendigem, Unumgänglichem, Persönlichem und Offensichtlichem.

Die Energie- und Klimafragen und die Lissabon-Strategie gehören zu den beiden ersten (das Notwendige und Unumgängliche), ebenso die Koordinierung der Ratifizierung des Vertrages von Lissabon in den Mitgliedstaaten. Dass weitere Schritte zu einer Annäherung des Westbalkans an die EU eine der obersten Prioritäten Sloweniens während seiner Präsidentschaft sein würde, stand außer Zweifel. Die fünfte der eingangs genannten Prioritäten, der interkulturelle Dialog, lag dem slowenischen Außenminister, Dimitrij Rupel, besonders am Herzen. Als Kultursoziologe erschien ihm Slowenien, geographisch an der Kreuzung des Mittelmeers, Balkan und Mitteleuropa liegend, für die Lancierung eines solchen Dialogs als besonders geeignet.

Zwei der größten Herausforderungen des slowenischen EU-Vorsitzes stellten - wie oben schon erwähnt - die Erzielung der Einigung der Mitgliedstaaten bezüglich eines Kommissionsmandats für die Aufnahme der Verhandlungen über ein neues Abkommen mit Russland, und der mögliche Zerfall Europas dar, als es mit der Unabhängigkeitserklärung des Kosovo konfrontiert wurde.

Die Koordinierung der Ratifizierungen des Lissabon-Vertrages wurde als Priorität vielleicht etwas ungeschickt formuliert (ebenso die erste Maßnahme: der Ratschlag des slowenischen Premierministers Janes Jansa an Portugal, das Referendum zur Ratifizierung besser nicht abzuhalten). Hierbei handelt es sich prinzipiell um eine innenpolitische Angelegenheit jedes Mitgliedstaates. Der Ratifizierungsprozess in den Parlamenten der Mitgliedstaaten hat sich aber insgesamt relativ gut entwickelt. Die Ratifizierung des Vertrages im Unterhaus des britischen Parlaments am 11. März 2008 war eine gute Nachricht, welche die Hoffnungen auf die Ratifizierung im Unterhaus des polnischen Sejm am 2. April 2008 aufrecht erhielt. Demgegenüber sorgte der Rücktritt des irischen Ministerpräsidenten Bertie Ahern für Aufregung, die sich später als berechtigt erwies. Um den Zeitplan und das slowenische Engagement bei der Koordinierungsrolle positiv beurteilen zu können, hätten laut Premierminister Janes Jansa 20 Länder den Vertrag ratifizieren müssen. Die Zahl wurde erreicht.[6]

Obwohl oft berichtet und kritisiert wurde, dass viele Entscheidungen auf EU-Ebene, welche die Ratifizierung in Irland negativ hätten beeinflussen können, vertagt wurden - die Ratifizierung in Irland befand sich außerhalb der Reichweite der Koordinierungsrolle des Vorsitzes und auch außerhalb jedes europäischen Einflusses.

Der als fünfte Priorität genannte "interkulturelle Dialog" enthielt keine ausformulierten Ziele. Es ging dabei um die Symbolik und die Steigerung des Bewusstseins für die Vielfalt der Kulturen. Mehrere Veranstaltungen zum Thema wurden in Slowenien und anderen Ländern organisiert. Als die Regierung die Organisation des im Rahmen der Veranstaltungen geplanten Roma-Kongresses auf Grund der verspäteten Anmeldung - was durchaus ein glaubwürdiges Argument war - ablehnte, löste das Kritik über die Glaubwürdigkeit Sloweniens hinsichtlich der gesetzten Prioritäten aus.[7] Jedoch wurde das Motto des interkulturellen Dialogs horizontal in relevanten Dossiers, in der Arbeit des Rates, von Seiten des slowenischen Vorsitzenden, der Ratsgruppen sowie von Seiten höherer Diplomaten konsistent als Referenz genutzt. Jenseits jeder Symbolik hat sich die slowenische Regierung, insbesondere Premierminister Janes Jansa, mit Blick auf diese Priorität stark für die Errichtung einer Europa-Mittelmeer-Universität mit dem Sitz in der slowenischen Küstenstadt Piran eingesetzt. Die Universität wurde am 9. Juni 2008 feierlich eingeweiht.

Die Erneuerung der Lissabon-Strategie wurde debattenlos auf dem März-Gipfel beschlossen. Die Schaffung der "fünften Grundfreiheit" - freier Verkehr von Wissen - ist eine Folge guter Zusammenarbeit mit der Kommission, besonders mit dessen Kommissar Janez Potoènik. Jedoch konnten kritische Stimmen damit nicht beruhigt werden, besonders jene aus dem Europäischen Parlament, die schon bei der Auswahl der Prioritäten und später auch im Laufe der Präsidentschaft einen Mangel an sozialen Aspekten im Programm der slowenischen Ratspräsidentschaft beklagten.

Das "Energie- und Klimapaket" stellte für jeden Mitgliedstaat eine harte Bewährungsprobe dar. Die knappe Zeit zwischen der Veröffentlichung des Kommissionsberichts im Januar 2008 und dem Gipfel im März 2008 wurde in der Öffentlichkeit oft als die größte Herausforderung bzw. als größtes Hindernis genannt. Dieser Engpass erwies sich aber als vorteilhaft: Dass die Mitgliedstaaten nicht genug Zeit zum Studium der Unterlagen hatten, ermöglichte die Präsidentschaft, auf die Karte der Kommissionsexpertise zu setzen. Damit ist es ihr gelungen, beim März-Gipfel, der sich fast nur mit diesem Thema (und ein wenig noch mit dem französischen Vorschlag einer Mittelmeerunion) befasste, auf höchster Ebene der Regierungschefs eine offene Debatte zu leiten, und so den Raum für einen möglichen Kompromiss auszuloten. Der Kompromissvorschlag der Präsidentschaft wurde am 6. Juni 2008 dem Transport-, Telekommunikations- und Energierat vorgelegt - und von diesem gebilligt. Auch wenn es sich dabei in Bezug auf die Ziele der Union in der Energie- und Klimapolitik nicht um eine optimale Lösung handelt, wurde doch rechtzeitig ein Kompromiss erzielt.[8]

Ein wichtiges Ziel der slowenischen Präsidentschaft bestand darin, das Mandat der Kommission für die Aufnahme der Verhandlungen über ein neues Abkommen mit Russland zu erreichen. Viele neue Mitgliedstaaten waren von der Ernsthaftigkeit des slowenischen Engagements überrascht. Slowenien sah sich auf Grund seiner guten Beziehungen und unbelasteten Geschichte besonders gut dazu in der Lage, den Vorsitz mit einer symbolischen Eröffnung der Verhandlungen über ein neues Abkommen beim EU-Russland Gipfel - dem letzten großen Ereignis der Präsidentschaft - abzuschließen. Die russische Verwaltung setzte große Hoffnungen auf den slowenischen Vorsitz. Für sie war es psychologisch wichtig, dass zum ersten Mal eine slawische Regierung den Vorsitz hatte, was nichts an ihrer harschen Kritik der slowenischen Behandlung des Kosovo-Problems änderte.

Ein russischer Diplomat bezeichnete Slowenien als das Problem. Die Motivation, das Verhandlungsmandat zu erreichen, war dafür umso größer. Nachdem Polen sein Veto aufgehoben hatte, war Litauen der einzige Mitgliedstaat, der noch stärker zu einem Kompromiss bewegt werden musste. Der slowenische Außenminister, Dimitrij Rupel, startete eine Mission, die an die Zwangsdiplomatie einiger Großmächte erinnerte. Zusammen mit dem schwedischen Außenminister Carl Bildt und dessen polnischen Kollegen Radoslaw Sikorski besuchte er in Vilnius den litauischen Premierminister Gediminas Kirkilas und Außenminister Petras Vaitekunas. Mit der Karte der litauischen Freundschaft zu Georgien in der Hand drohte er nach der Eskalation der Beziehungen zwischen Georgien und Russland mit der Absage einer Erkundungsmission nach Tbilisi.

Einen Tag später flogen alle vier Außenminister zusammen nach Tbilisi, Minister Dimirtrij Rupel mit litauischen Konzessionen in der Tasche.[9] Das merkwürdige Trio hat ein wenig Verdrossenheit unter den europäischen Partnern verursacht, aber da es sich um interne europäische Politik und nicht um ein besonderes Format in der Außenvertretung der EU handelte, konnte Slowenien kein Regelbruch vorgeworfen werden.

Die Unabhängigkeitserklärung des Kosovo war keine Überraschung; es war längst klar, dass eine Einstimmigkeit bezüglich der Anerkennung des Kosovo (das Recht, das die Mitgliedstaaten - und nicht die EU - besitzen) unter den Mitgliedern schwer möglich sein würde. Die Europäische Gemeinschaft hatte sich bereits bei der Frage der Anerkennung Sloweniens und Kroatiens im Jahr 1991 gespalten und Slowenien wollte eine Wiederholung vermeiden. Dimitrij Rupel betonte mehrmals, wie wichtig es sei, sich in dieser Frage zu einigen. Die einzig mögliche Lösung bestand darin, die Einigkeit auf einer anderen Ebene, nicht bei der Anerkennung selbst, zu erzielen. Sich einig zu sein, dass man sich nicht einigen kann, wie sich die Ratsbeschlüsse zu diesem Thema lesen mögen, mag in diplomatischen Kreisen als leere Floskel erscheinen. Aber es ist sicher glaubwürdiger, das Gewicht und die Aufmerksamkeit von "diplomatischem Gerede" hin zu engagierten und sachlichen Maßnahmen zu verschieben.

Schwerpunkt Westbalkan?

Sachlichkeit in der Westbalkanpolitik war für Slowenien äußerst wichtig. Dass die weiteren Schritte in Richtung einer Annäherung des Westbalkans an die EU eine der großen Prioritäten Sloweniens während seiner Präsidentschaft sein würden, stand von vornherein fest. Im Gegensatz zu den anderen Hauptprioritäten der slowenischen Präsidentschaft (mit der Ausnahme des interkulturellen Dialogs) ist die Politik gegenüber dem Westbalkan weniger an andere politische und legislative Prozesse in der EU gebunden; sie stößt eher auf unterschiedliche Prinzipien und Interessen. Bei der Führung in diesem Bereich musste sich Slowenien sowohl mit unerwarteten wie auch befürchteten Prozessen auseinandersetzen, ohne den allgemeinen Rahmen der Westbalkanpolitik der EU zu verlassen.

Wie eingangs erwähnt, schien Slowenien wegen seiner gemeinsamen Geschichte, Sprachkenntnisse und geographischen Nähe für die Führung der EU in ihrer Westbalkanpolitik besonders geeignet. Der slowenische Außenminister Dimitrij Rupel hatte wiederholt darauf hingewiesen, dass es in Europa an Kenntnissen über das Gebiet mangele. Nicht alle waren davon überzeugt, dass Slowenien über diese verfüge. Selbst der slowenische Präsident, Danilo Türk, äußerte seine Zweifel an der besonderen Kompetenzen Sloweniens auf diesem Gebiet, zumindest was die Kosovo-Frage angehe. Die slowenische Regierung versuchte, dem unter anderem mit der Gründung eines Forschungszentrums (Zentrum für die europäische Perspektive) und zahlreicher anderer Aktivitäten zu begegnen. Es wurde frühzeitig - schon in der zweiten Hälfte 2005 - damit begonnen, eine Strategie gegenüber dem Westbalkan für die Zeit des Vorsitzes zu entwickeln. Dimitrij Rupel reiste im späten Oktober 2007 nach Belgrad, Skopje und Pristina und verpflichtete Slowenien zur Unterstützung Serbiens und der Ehemaligen Jugoslawischen Republik Mazedonien[10] in ihren Bemühungen, den nächsten Schritt bei der Annäherung an die EU zu tun, sowie zur Unterstützung einer weiteren Erweiterung der Union. Das Außenministerium hatte einige Tage vorher eine Erklärung bezüglich der slowenischen Prinzipien und Ziele in ihrer Westbalkanpolitik veröffentlicht, in der es die Wichtigkeit Serbiens für die Stabilität in der Region betonte und dem Land eine breite Unterstützung anbot. Die Unterstützung Sloweniens wurde auch durch ein Schreiben des Premierministers Janes Jansa an den Europäischen Rat im vergangenen September deutlich. Darin plädierte Jansa unter anderem für eine schnelle Annäherung Serbiens an die EU. Das mag im Rahmen der EU-Politik ungeschickt gewesen sein und wurde in Brüsseler Kreisen kühl aufgenommen, aber es zeigte Serbien, dass Slowenien bereit ist, sich ernsthaft einzusetzen. Mit Blick auf die Unabhängigkeitsbestrebungen des Kosovo wurde der slowenischen Regierung bald bewusst, dass sie zwischen traditioneller Unterstützung des Kosovo und den wirtschaftlichen und anderen Interessen Serbiens würde manövrieren müssen, möglichst ohne an Glaubwürdigkeit in der Europapolitik zu verlieren.

Erstens: Die Kosovo-Frage sollte von der Frage der Schließung eines Assoziierungsabkommens mit Serbien auf der Tagesordnung getrennt behandelt werden. Das wurde ohne Gegenstimmen an den zwei Treffen des Rats für Allgemeine Angelegenheiten und Außenbeziehungen in Januar und Februar beschlossen.

Zweitens: In der Kosovo-Frage war eine Einigkeit in der EU dringend erforderlich, wenn deren Balkanpolitik nicht wieder in die Kritik geraten und die EU als handlungsunfähig dargestellt werden sollte und wenn die Region nicht (viel stärkeren) Kräften - einer Fünfer-Gruppe (Frankreich, Deutschland, Italien, Großbritannien und die USA), dem Amt des Hohen Repräsentanten oder der Lenkungsgruppe des Rates für die Umsetzung des Friedens - überlassen werden sollte. Damit wären womöglich weitere Prozesse in der Westbalkanpolitik der EU gefährdet. Das ist, wie schon oben gezeigt, gelungen.

Drittens: Es durfte nicht dazu kommen, dass Serbien von seinem Weg nach Europa abweicht. Viel Kreativität wurde besonders rangniedrigen Diplomaten abverlangt und mit Erfolg eingesetzt, um die Präsenz Serbiens in Brüssel beizubehalten. Erst danach konnte sich die slowenische Präsidentschaft allein auf ihre Ziele konzentrieren.

Die beiden wichtigsten Ziele in Bezug auf den Westbalkan bestanden darin, den Ring der Assoziierungsabkommen mit allen Staaten der Region zu schließen und den Dialog über Visa-Liberalisierungen mit allen zu beginnen. Beide Ziele wurden, wenngleich nicht ohne Mühe, erreicht. In Januar 2008 scheiterte die Unterzeichnung des Abkommens mit Serbien am niederländischen Veto. Das politische Abkommen, dass auf Initiative Großbritanniens und der Niederlande vorbereitet worden war, wurde - zur Erleichterung vieler - von Seiten Serbiens abgelehnt. Ein neuer Kompromiss, der die Unterzeichnung des Abkommens erlaubte, ohne die etablierten Prinzipien aufgeben zu müssen, gelang später. Das Abkommen wird erst dann in Kraft treten, wenn es alle EU-Mitgliedstaaten, überzeugt von der serbischen Zusammenarbeit mit dem Internationalen Strafgerichtshof für das ehemalige Jugoslawien, ratifizieren. Die Polizeireform, die das letzte Hindernis zur Unterzeichnung des Abkommens mit Bosnien und Herzegowina darstellte, wurde - in ihrer geschwächten Form - endlich akzeptiert. Die Vorbereitung des Abkommens hat länger gedauert als sich die Präsidentschaft gewünscht hatte. Die Übersetzung in alle EU-Amtssprachen und in die drei Sprachen in Bosnien und Herzegowina wurde schließlich vollzogen; das Abkommen war Ende Mai 2008 unterschriftsbereit.

Neben diesen beiden wichtigsten Erfolgen sind während der slowenischen Präsidentschaft auch viele sektorale Initiativen lanciert und einige Projekte realisiert worden. Die so genannte Bled-Initiative inkorporierte die Staaten des Westbalkans in den europäischen Rahmen der Zusammenarbeit im Bereich des Zivilschutzes. Um den wirtschaftlichen Fortschritt in der Region zu beschleunigen, wurden Vorbereitungen für einen Westbalkaninvestitionsrahmen getroffen. Auch die Verhandlungen über den Vertrag zur Gründung einer Verkehrsgemeinschaft mit den Ländern des Westbalkans begannen in dieser Zeit. Schließlich wurde die Absichtserklärung zur Gründung einer Regionalschule für Verwaltung von Beamten aus Albanien, Montenegro, Serbien, Bosnien und Herzegowina, Kroatien, Mazedonien und Kosovo unterzeichnet.

Fazit

Die Arbeit in der EU ist während des slowenischen Vorsitzes ganz normal verlaufen. Von kleineren Ungeschicklichkeiten abgesehen, wurden keine größeren Fehler gemacht. Damit unterscheidet sich die slowenische Präsidentschaft nicht von anderen Präsidentschaften. Es lässt sich also festhalten, dass Slowenien dem symbolischen Wert seiner Präsidentschaft voll entsprochen hat. Das junge Land, sich seiner Schwächen (vielleicht zu) bewusst, ist einerseits mit vielen Themen eher zu bescheiden umgegangen und setzte sich andererseits (manchmal auch zu aggressiv) engagiert für die Erreichung der Ziele im Bezug zum Westbalkan ein. Die Hauptziele wurden erreicht, zahlreiche Initiativen und Projekte erfolgreich lanciert. Der Präsidentschaft ist es allerdings nicht gelungen, Mazedonien dazu zu bewegen, die notwendigen Schritte zur Festsetzung eines Anfangsdatums der Beitrittsverhandlungen einzuleiten. Es bleibt weiterhin viel Arbeit, um die Region politisch und wirtschaftlich voranzubringen, und Slowenien sollte gelernt haben, wie es als "ganz normaler" EU-Mitgliedstaat auf die Westbalkanpolitik der EU und die EU-Politik im Allgemeinen einwirken kann.

Fußnoten

1.
Vgl. Kai-Olaf Lang/Tomislav Marsic, Eine Präsidentschaft der ruhigen Hand? Anspruch und raue Wirklichkeit des slowenischen Ratsvorsitzes, in: SWP-Aktuell, 2008/A 12, Berlin 2008; in: Charlemagne: A Balkan Fable), The Economist, 6. Dezember 2007.
2.
Der vorliegende analytische Rahmen bezieht sich auf die Abhandlung in Sabina Kajncs, Slovenian Presidency: coming about of the 16th member-state, Real Instituto Elcano, Madrid 2008 (i. E.). Der Artikel konzentriert sich auf die Zusammenarbeit im Rahmen der Trio-Präsidentschaft.
3.
Vgl. zu den Rollen der Ratspräsidentschaft Helen Wallace/ Geoffrey Edwards, European Community. The Evolving Role oft the Presidency of the Council, in: International Affairs, 53 (1976) 4, S. 535 - 550; Daniela Kietz/Volker Perthes, Handlungsspielräume einer EU-Ratspräsidentschaft. Eine Funktionsanalyse des deutschen Vorsitzes im ersten Halbjahr 2007, SWP Studie 24, Berlin 2007.
4.
Innenpolitische Unsicherheit, inklusive eines Misstrauensvotums vom November 2008 und die bereits während der Präsidentschaft begonnene Wahlkampagne für die Parlamentswahlen im September 2008 stellen den Wert dieses Übereinkommen jedoch in Frage. Vgl. Danica Fink-Hafner/Damjan Lajh, The 2008 Slovenian EU Presidency. A New Synergy for Europe?, A Midterm Report, Stockholm 2008.
5.
Vgl. Jonas Tallberg, The Power of the Presidency: Brokerage, Efficiency and Distribution in EU negotiations, in: Journal of Common Market Studies, 42 (2004), S. 999 - 1022.
6.
Obwohl bis Ende Juni nur elf Staaten ihre Ratifikationsurkunde bei der italienischen Regierung in Rom hintergelegt haben.
7.
Vgl. Irena Brinar, Slovenia's EU Presidency: ,Si.nergy for Europe` , ARI 41, Real Instituto Elcano, Madrid 2008.
8.
Dass es nicht um eine optimale Lösung ging, wurde schnell vom Europäischen Parlament bestätigt, als es bei der Plenarsitzung am 18. Juni 2008 den Kompromiss ablehnte und sich für den Originalvorschlag der Kommission aussprach.
9.
Zwei Tage später, am 13. Mai 2008, konnte die Einigkeit auf der Ebene der Ständigen Vertreter wieder nicht erreicht werden. Der litauische Ständige Vertreter musste noch einmal die Hauptstadt konsultieren. Am 26. Mai 2008 wurde dann Einigkeit im Rat für Allgemeine Angelegenheiten und Außenbeziehungen hergestellt.
10.
Wenn im Folgenden nur von Mazedonien die Rede ist, ist immer die Ehemalige Jugoslawische Republik Mazedonien gemeint.

Sabina Kajnc

Zur Person

Sabina Kajnc

Dr. PH. D., geb. 1976; Forscherin am Zentrum für Internationale Beziehungen der Universität Ljubljana, Kardeljeva pl. 5, SI-1000. Ljubljana.
E-Mail: sabina.kajnc@fdv.uni-lj.si


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