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2.10.2020

Was ist Eigentum? Zur rechtlichen Architektur der Eigentumsordnung in Deutschland

Das Eigentum ist ein vielschichtiges, historisch geprägtes Phänomen, mit dem sich Denker und Forscher verschiedener wissenschaftlicher Disziplinen seit über 2000 Jahren beschäftigen. Dies verdeutlicht ein Blick auf die schillernde und nuancenreiche Ideengeschichte des Eigentums. Sie ist geprägt von einem breiten Spektrum philosophischer, ökonomischer, staatstheoretischer und theologischer Theorien, die aus unterschiedlichen Epochen gespeist werden. Einige dieser Konzepte und Theorien prägen das Verständnis über die Bedeutung und Eigenart des Eigentums bis in die Gegenwart.[1]

So machte man sich bereits in der antiken Philosophie über die Entstehung und das Wesen des Eigentums Gedanken. Nach Cicero (106–43 v. Chr.) gab es im ursprünglichen Naturzustand kein privates Eigentum. Die Menschen seien aber in unbewohnte Gebiete gekommen, hätten diese dauerhaft besiedelt und dadurch zu ihrem Eigentum gemacht. Eigentum entstand demnach durch einen Akt der Okkupation.[2] Dieser Gedanke wurde später aufgegriffen und fortentwickelt. Insbesondere in den Eigentumstheorien der Aufklärung wurden differenzierte Konzepte über das Wesen des Eigentums und seines Verhältnisses zur staatlichen Gewalt entworfen. So zeichnet sich nach Thomas Hobbes (1588–1679) der Naturzustand als ein gesetzloser, kriegerischer Zustand aus, in dem kein Eigentum, sondern nur tatsächlicher Besitz existierte. Erst der Staat schaffe Recht und Eigentum, weise den Menschen Eigentumsrechte zu und errichte damit die Eigentumsordnung. Da der Staat bei Hobbes mit uneingeschränkter Machtfülle ausgestattet ist, muss er das Eigentum des Einzelnen nicht respektieren, sondern kann auf das Eigentum nach Belieben zugreifen.[3] Im Unterschied zu Hobbes betrachtet John Locke (1632–1704) das Eigentum als ein natürliches, vorstaatliches Recht. Im Lockeschen Naturzustand hat niemand ein ausschließliches Eigentum an den unbearbeiteten Gütern der Natur. Die entscheidende Grundlage für die Entstehung des Eigentums sieht Locke in der menschlichen Arbeit. Das Eigentum wird demzufolge durch menschliche Arbeit begründet, ist Ausdruck menschlicher Freiheit und wird vor willkürlicher staatlicher Entziehung geschützt.[4]

Der Ansatz von Locke ist für das heutige Eigentumsverständnis auch deshalb relevant, weil er den engen Zusammenhang zwischen Eigentum und Freiheit verdeutlicht: Das Eigentum gibt dem Menschen die notwendige Unabhängigkeit und Freiheit, um das Leben eigenverantwortlich zu gestalten. Es ist Ausdruck und Mittel der individuellen Selbstverwirklichung. Die Freiheit des Individuums bliebe ohne das Eigentum eine leere Formel, weil dem Menschen die materiellen Voraussetzungen selbstständiger und eigenverantwortlicher Daseinsgestaltung fehlen würden. Eigentum lässt sich insoweit auch als "vergegenständlichte" beziehungsweise "materialisierte" Freiheit beschreiben. Es ist Ausprägung der Freiheit auf dem Gebiet der Güterordnung.[5]

Zum Begriff des Eigentums

Die wissenschaftlichen Debatten beleuchten das Eigentum aus unterschiedlichen Perspektiven, haben aber keine allgemeingültige Definition entwickelt, was unter "Eigentum" exakt zu verstehen ist. In einem allgemeinen Sinne ist Eigentum "eine qualifizierte Form des Habens oder Besitzens eines Etwas".[6] Das Eigentum setzt eine "Subjekt-Objekt-Beziehung" voraus. Das Eigentumsobjekt muss vom Eigentumssubjekt unterscheidbar sein und eine Form der – materiellen oder immateriellen – Existenz aufweisen.[7] Aus ökonomischer Perspektive wird das wirtschaftliche Verhalten von der Gestaltung der Eigentumsrechte beeinflusst. Als wesentliche Eigentumsrechte gelten hierbei Verfügungsrechte über Güter einschließlich der Produktionsmittel und Nutzungsrechte an Gütern sowie an Erträgen ökonomischer Leistungen.[8]

Im juristischen Sprachgebrauch ist zwischen dem Eigentumsbegriff im Sinne des Bürgerlichen Gesetzbuchs (BGB) und dem Eigentumsbegriff im Sinne des Verfassungsrechts zu unterscheiden. Das BGB versteht in römisch-rechtlicher Tradition unter "Eigentum" ein umfassendes Herrschaftsrecht an einer Sache. Der Eigentümer vereinigt alle Herrschaftsbefugnisse an einer Sache in sich.[9] Die Zentralvorschrift des Paragrafen 903 BGB stellt in diesem Zusammenhang klar: "Der Eigentümer einer Sache kann, soweit nicht das Gesetz oder Rechte Dritter entgegenstehen, mit der Sache nach Belieben verfahren und andere von jeder Einwirkung ausschließen." Damit wird die Ausschließungsbefugnis des Eigentümers hervorgehoben, indem das Eigentum als ein alle anderen Personen prinzipiell ausschließendes Verfügungs- und Nutzungsrecht qualifiziert wird.[10] Eigentumsobjekt sind Sachen im Sinne körperlicher Gegenstände. Darunter fallen Grundstücke und bewegliche Sachen, nicht aber Immaterialgüterrechte, wie etwa Urheberrechte.[11] Das Eigentum im Sinne des bürgerlichen Rechts ist vom Besitz zu unterscheiden. Besitzer sind etwa der Mieter oder der Entleiher einer Sache. Der Besitzer hat die tatsächliche Sachherrschaft, den tatsächlichen Zugriff auf die Sache, aber kein umfassendes Ausschlussrecht wie der Eigentümer.

Der verfassungsrechtliche Eigentumsbegriff unterscheidet sich vom Eigentumsbegriff im Sinne des BGB. Der Eigentumsbegriff, der in Artikel 14 Grundgesetz (GG) verwendet wird, ist in einem weiten Sinne zu verstehen und erfasst prinzipiell alle vermögenswerten Rechtspositionen, "die Berechtigten von der Rechtsordnung in der Weise zugeordnet sind, dass sie die damit verbundenen Befugnisse nach eigenverantwortlicher Entscheidung zum privaten Nutzen ausüben dürfen".[12] Das weite verfassungsrechtliche Eigentumsverständnis ist insbesondere auf die Erkenntnis zurückzuführen, dass die Existenzsicherung des Menschen in der modernen Gesellschaft nicht allein auf reinem Sacheigentum nach dem Modell des BGB, sondern in mindestens gleicher Weise auf anderen vermögenswerten Rechten beruht.[13] Da das Eigentumsgrundrecht den "Freiheitsraum im vermögensrechtlichen Bereich" umfassend schützen will,[14] erfasst der verfassungsrechtliche Eigentumsbegriff nicht nur das Eigentum an beweglichen und unbeweglichen Sachen, sondern auch privatrechtliche Forderungen (zum Beispiel den Anspruch auf Kaufpreiszahlung), das Anteilseigentum (zum Beispiel in Gestalt von Aktien) oder das geistige Eigentum (zum Beispiel das Urheberrecht). Darüber hinaus erstreckt sich der verfassungsrechtliche Schutz auch auf bestimmte öffentlich-rechtliche Ansprüche, die auf Eigenleistungen des Berechtigten beruhen (zum Beispiel sozialversicherungsrechtliche Rentenansprüche).[15] Auch insoweit geht der verfassungsrechtliche Eigentumsbegriff weit über den Eigentumsbegriff des bürgerlichen Rechts hinaus.

Rechtlicher Rahmen

Die gesetzlichen Rahmenbedingungen der Eigentumsordnung der Bundesrepublik werden sowohl durch das internationale und europäische wie auch durch das nationale Recht bestimmt. Auf völker- und europarechtlicher Ebene verbürgen namentlich die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) und die EU-Grundrechtecharta (GRCh) das Eigentum als Freiheitsrecht. Nach Artikel 1 Absatz 1 Erstes Zusatzprotokoll zur EMRK hat jede natürliche oder juristische Person das Recht auf Achtung ihres Eigentums. Der Entzug des Eigentums ist nur unter besonderen Voraussetzungen zulässig. Die Eigentumsverbürgung in Artikel 17 Absatz 1 GRCh gibt jeder Person das Recht, ihr rechtmäßig erworbenes Eigentum zu besitzen, zu nutzen, darüber zu verfügen und es zu vererben. In Artikel 17 Absatz 2 GRCh wird ausdrücklich das geistige Eigentum geschützt. Die EU-Mitgliedstaaten müssen die Grundrechtecharta einschließlich des europäischen Eigentumsgrundrechts beachten, wenn sie Unionsrecht durchführen, also beispielsweise eine europäische Richtlinie in nationales Recht umsetzen.

Im deutschen Verfassungsrecht wird das Eigentumsrecht als Grundrecht garantiert. Das Grundgesetz ordnet in Artikel 14 Absatz 1 Satz 1 an: "Das Eigentum und das Erbrecht werden gewährleistet." Gleichzeitig wird der Gesetzgeber beauftragt, den Inhalt und die Schranken des Eigentums zu bestimmen (Artikel 14 Absatz 1 Satz 2 GG). Dem Auftrag des Grundgesetzes an den parlamentarischen Gesetzgeber liegt der Gedanke zugrunde, dass das Eigentum im Kern die Zuordnung eines Rechtsgutes an einen Rechtsträger darstelle und insoweit rechtlich ausgestaltet werden müsse, um im Rechtsverkehr praktikabel zu sein.[16] So müssen etwa die Regeln über die Entstehung, die Übertragung und den Schutz des Eigentums sowie die Pflichten des Eigentümers gesetzlich geregelt werden.[17] Der Gesetzgeber muss beispielsweise bestimmen, unter welchen Voraussetzungen das Eigentum an einem Grundstück vom Veräußerer auf den Erwerber übergeht und welche Rechte und Pflichten der neue Eigentümer hat. Der Gesetzgeber hat demnach eine zentrale Funktion in der Ausgestaltung der Eigentumsordnung der Bundesrepublik. Er regelt die rechtlichen Koordinaten der Eigentumsordnung, muss aber gleichzeitig bestimmte verfassungsrechtliche Anforderungen beachten.

Der Gesetzgeber hat die Rechtsstellung des Eigentümers durch die Vorschriften des Privat- und des öffentlichen Rechts näher ausgestaltet.[18] Er hat in einer Vielzahl von Rechtsgebieten die vermögenswerten Rechte der Bürger inhaltlich geformt und eigentumsrelevante Regelungen getroffen. Zu den einschlägigen Rechtsgebieten zählen etwa das Bau- und Planungs-, das Umwelt-, das Denkmalschutz- und das öffentliche Wirtschaftsrecht sowie das Polizei-, das Straf-, das Sozialversicherungs-, das Miet-, das Nachbar- und das Aktienrecht.[19]

So legt der Gesetzgeber zum Beispiel durch Bestimmungen des Bau- und Planungsrechts fest, unter welchen Voraussetzungen der Grundstückseigentümer ein Grundstück bebauen, also das dem Eigentumsrecht immanente Recht auf Baufreiheit ausüben darf. Der Gesetzgeber stellt zudem Regeln für die Fälle auf, in denen es zwischen Grundstücksnachbarn zu Nutzungskonflikten kommt, etwa ein Nachbar das Grundstück eines anderen Eigentümers beeinträchtigt. Im Mietrecht wird festgelegt, unter welchen Bedingungen ein Wohnungseigentümer ein bestehendes Mietverhältnis kündigen oder den vereinbarten Mietpreis erhöhen darf.

Eigentumsrelevante Regelungen enthält ferner das Denkmalschutzrecht, indem es dem Eigentümer eines denkmalgeschützten Gebäudes Beschränkungen auferlegt, wenn er beispielsweise ein solches Gebäude beseitigen will. Im Polizeirecht wird geregelt, unter welchen Voraussetzungen die Polizei eine Sache, zum Beispiel eine Waffe, sicherstellen und damit in fremdes Eigentum eingreifen kann. Und im Rentenversicherungsrecht normiert der Gesetzgeber die Bedingungen, unter denen ein Arbeitnehmer einen Anspruch auf Altersrente hat.

Insgesamt zeigen diese Beispiele, dass die Eigentumsordnung der Bundesrepublik rechtlich breit gefächert und sehr ausdifferenziert ist. Sie betrifft eine Vielzahl von Lebensbereichen und rechtlich relevanten Vorgängen. Das Eigentumsgrundrecht wirkt in unterschiedliche Rechtsgebiete hinein und prägt deren Struktur.

Eigentum als Grundrecht

Das Grundgesetz garantiert das Eigentum in Artikel 14 Absatz 1 als Freiheitsrecht.[20] Die Verfassung verfolgt dabei einen freiheitlich-liberalen Ansatz und stellt den Menschen als autonom handelndes Individuum in den Vordergrund. Dementsprechend liegt der primäre Zweck der Eigentumsgarantie in der engen Verknüpfung zwischen Freiheit und Eigentum.[21] Das Eigentum ist, wie das Bundesverfassungsgericht unterstreicht, "ein elementares Grundrecht, das in einem inneren Zusammenhang mit der Garantie der persönlichen Freiheit steht".[22] Der Eigentumsgarantie wird im Gewährleistungszusammenhang der übrigen Grundrechte die Funktion zugeschrieben, dem Einzelnen "einen Freiheitsraum im vermögensrechtlichen Bereich zu sichern und ihm dadurch eine eigenverantwortliche Gestaltung seines Lebens zu ermöglichen".[23] Artikel 14 Absatz 1 GG gewährleistet "die privat verfügbare ökonomische Grundlage individueller Freiheit".[24] Das Eigentum ermöglicht den freien Austausch von Gütern und die freie wirtschaftliche Betätigung der Menschen. Es ist – neben der Berufsfreiheit – eines der zentralen Wirtschaftsgrundrechte des Grundgesetzes.

Das grundgesetzliche Eigentum hat unterschiedliche Schutzrichtungen. Als Freiheitsrecht ist das Eigentum ein subjektives öffentliches Abwehrrecht gegen den Staat.[25] Es garantiert ein Recht auf Abwehr oder Unterlassung von Eingriffen durch die öffentliche Gewalt, die nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügen. Das subjektive Abwehrrecht aus Artikel 14 Absatz 1 GG schützt den Eigentümer vor rechtswidrigen Beeinträchtigungen durch die gesetzgebende, vollziehende und rechtsprechende Gewalt.[26] Würde die Polizei zum Beispiel ein von ihr sichergestelltes Kraftfahrzeug an den Eigentümer nicht herausgeben, obwohl die Sicherstellungsvoraussetzungen nicht mehr vorliegen, wäre dies ein rechtswidriger Eingriff in das Eigentumsgrundrecht. Mit der abwehrrechtlichen Stoßrichtung der Eigentumsgarantie ist die sogenannte Bestandsgarantie verknüpft. Artikel 14 Absatz 1 GG sichert prinzipiell den konkreten Bestand des Eigentums in der Hand des einzelnen Eigentümers.[27] Die Bestandsgarantie verlangt die Erhaltung des Zuordnungsverhältnisses des Eigentümers zum Eigentumsobjekt und die Gewährleistung der Substanz des Eigentums.[28] Sie umfasst die Befugnis, jede ungerechtfertigte Einwirkung auf den Bestand einer eigentumsfähigen Rechtsposition abzuwehren.[29]

Neben der abwehrrechtlichen Dimension garantiert Artikel 14 Absatz 1 GG auch das Eigentum als Rechtseinrichtung (Institutsgarantie). Diese Garantie "sichert einen Grundbestand von Normen, die als Eigentum im Sinne dieser Grundrechtsbestimmung bezeichnet werden". Sie verbietet, dass "solche Sachbereiche der Privatrechtsordnung entzogen werden, die zum elementaren Bestand grundrechtlich geschützter Betätigung im vermögensrechtlichen Bereich gehören, und damit der durch das Grundrecht geschützte Freiheitsbereich aufgehoben oder wesentlich geschmälert wird".[30] Die Institutsgarantie will die Rechtseinrichtung "Eigentum" vor dem Gesetzgeber schützen und das Eigentum gegen einfachgesetzliche Abschaffung oder Aushöhlung sichern.[31] Der Gesetzgeber darf "an die Stelle des Privateigentums" nicht "etwas setzen", "was den Namen ‚Eigentum‘ nicht mehr verdient".[32] Die Garantie des Privateigentums als Rechtseinrichtung dient der Stärkung der Wirkungskraft des Eigentums in seiner Ausprägung als subjektives Grundrecht.[33]

Das Eigentumsgrundrecht beinhaltet – wie andere Grundrechte auch – zudem eine objektive Grundentscheidung der Verfassung, die für alle Rechtsbereiche gilt. Neben der vertikalen Schutzrichtung im Staat-Bürger-Verhältnis hat die Eigentumsgarantie auch Auswirkungen auf die Rechtsbeziehungen zwischen Bürgern. Angesprochen ist die horizontale Schutzrichtung des Eigentumsgrundrechts.[34] Diese Schutzrichtung wird in unterschiedlichen Teilgebieten des Privatrechts sichtbar, in denen sich ein oder mehrere Bürger jeweils auf das Eigentumsrecht berufen können. So kann es zwischen Wohnungseigentümern in einer Wohnungseigentümergemeinschaft zu Konflikten kommen, wenn einer bei der Nutzung seines Eigentums die Nachtruhe der anderen stört, die dadurch ihr Eigentumsrecht beeinträchtigt sehen. Das Zivilgericht, das über eine Streitigkeit zwischen den Wohnungseigentümern zu entscheiden hat, muss bei der Auslegung und Anwendung der Vorschriften des Wohnungseigentumsgesetzes die durch die Eigentumsgarantie gezogenen verfassungsrechtlichen Grenzen beachten. Die Eigentumsgarantie wäre verletzt, wenn das Gericht bei der Entscheidung des Rechtsstreits sich nicht um einen schonenden Ausgleich der widerstreitenden Eigentumsrechte bemühen, sondern eine der Rechtspositionen einseitig bevorzugen oder benachteiligen würde.[35]

Staatliche Eingriffe ins Eigentumsrecht

Das Grundgesetz verbürgt auf der einen Seite das Eigentum als Grundrecht. Auf der anderen Seite sieht es unterschiedliche Mechanismen vor, durch die der Gesetzgeber aus Gründen des Gemeinwohls in das Eigentumsgrundrecht eingreifen und die Befugnisse des Eigentümers beschränken kann. Ausdrücklich geregelte Eingriffsarten sind die Inhalts- und Schrankenbestimmung, die Enteignung und die Sozialisierung. Bei diesen Eigentumseingriffen muss der Gesetzgeber bestimmten verfassungsrechtlichen Vorgaben genügen.

Der Gesetzgeber kann – erstens – den Inhalt und die Schranken des Eigentums näher bestimmen (Artikel 14 Absatz 1 Satz 2 GG) und dabei in das Eigentum eingreifen. Inhalts- und Schrankenbestimmungen legen generell-abstrakt die "Rechte (…) und Pflichten durch den Gesetzgeber hinsichtlich solcher Rechtsgüter" fest, "die als Eigentum im Sinne der Verfassung zu verstehen sind". Sie sind die bereits erwähnten Rechtssätze des Privat- oder öffentlichen Rechts, die die Rechte und Pflichten des Eigentümers begründen und damit den Inhalt des Eigentumsrechts allgemein bestimmen.[36] Sie können das Eigentum auch beschränken. Wenn der Gesetzgeber beispielsweise anordnet, dass in Naturschutzgebieten Bodennutzungen untersagt sind, die zu einer Beschädigung oder Veränderung des Naturschutzgebiets führen können, liegt darin eine Inhalts- und Schrankenbestimmung des Grundeigentums.[37] Sieht der Gesetzgeber vor, dass der Hauptaktionär einer Aktiengesellschaft, dem Aktien in Höhe von 95 Prozent des Grundkapitals gehören, die Minderheitsaktionäre gegen eine angemessene Barabfindung aus der Aktiengesellschaft ausschließen kann, stellt dies eine Inhalts- und Schrankenbestimmung des Anteilseigentums dar.[38] In diesen Konstellationen werden die Rechte und Pflichten der jeweiligen Eigentümer vom Gesetzgeber näher bestimmt, insbesondere beschränkt.

Die Verfassung setzt der Beschränkung durch den Gesetzgeber wiederum Grenzen. Dieser kann das Eigentumsgrundrecht nicht beliebig verkürzen. Inhalts- und Schrankenbestimmungen müssen dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz genügen. Der Gesetzgeber muss mit dem Eigentumseingriff einen legitimen Zweck verfolgen. Der Eingriff muss zudem geeignet, erforderlich und angemessen sein. Legitime Zwecke beziehungsweise Gemeinwohlbelange sind etwa der Natur- und Landschaftsschutz, die öffentliche Wasserversorgung oder der Denkmalschutz. Der legitime Zweck muss mit den schutzwürdigen Interessen des Eigentümers "in einen gerechten Ausgleich und ein ausgewogenes Verhältnis" gebracht werden. "Einschränkungen der Eigentümerbefugnisse müssen vom jeweiligen Sachbereich her geboten und auch in ihrer Ausgestaltung sachgerecht sein." Der Eingriff darf "gemessen am sozialen Bezug und an der sozialen Bedeutung des Eigentumsobjekts sowie im Blick auf den Regelungszweck" nicht "zu einer übermäßigen Belastung führen und den Eigentümer im vermögensrechtlichen Bereich unzumutbar treffen".[39] Ermöglicht es der Gesetzgeber, den Minderheitsaktionär aus der Aktiengesellschaft auszuschließen, um dadurch die unternehmerische Initiative durch den Hauptaktionär zu stärken und die Gefahr einer missbräuchlichen Ausnutzung von Minderheitenrechten zu beseitigen,[40] ist dies ein Eingriff in das Anteilseigentum des Minderheitsaktionärs. Dieser wird aber nicht unzumutbar belastet, wenn er eine angemessene Abfindung erhält.

Der Gesetzgeber greift – zweitens – in das Eigentum des Bürgers ein, indem er ihn enteignet. Die Befugnis des Staates zur Enteignung ist in Artikel 14 Absatz 3 GG vorgesehen. Die Enteignung ist der staatliche Zugriff auf das Eigentum des Einzelnen, der auf die vollständige oder teilweise Entziehung konkreter, durch das Eigentumsgrundrecht geschützter Rechtspositionen zur Erfüllung bestimmter Aufgaben gerichtet ist. Zudem setzt die Enteignung eine sogenannte Güterbeschaffung zugunsten der öffentlichen Hand oder eines sonst durch die Enteignung Begünstigten voraus.[41] Das charakteristische Merkmal der Enteignung ist der gewollte und gezielte Zugriff des Staates auf das Eigentum des Bürgers, um dieses zur Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben heranzuziehen. So kann der Staat etwa Grundstückseigentümer enteignen, um Infrastrukturmaßnahmen (etwa den Bau einer Straße oder eines Flughafens) zu verwirklichen.

Eine Enteignung ist nur dann mit dem Grundgesetz vereinbar, wenn bestimmte Voraussetzungen vorliegen: Die Enteignung kann nur durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes erfolgen (Artikel 14 Absatz 3 Satz 2 GG). Erfolgt die Enteignung unmittelbar und ohne weiteren behördlichen Vollzugsakt durch Gesetz, spricht man von einer "Legalenteignung". Erfolgt die Enteignung auf gesetzlicher Grundlage durch eine behördliche Maßnahme (zum Beispiel durch einen Enteignungsbescheid der Behörde), liegt eine "Administrativenteignung" vor. Die Enteignung ist nur zum Wohl der Allgemeinheit zulässig (Artikel 14 Absatz 3 Satz 1 GG) und muss verhältnismäßig sein. Als schwerster Eigentumseingriff darf die Enteignung prinzipiell nur als letztes Mittel zur Anwendung kommen.[42] Zudem muss der Gesetzgeber im Enteignungsgesetz die Art und das Ausmaß der Entschädigung regeln. Die Entschädigung soll dem Eigentümer einen Ausgleich für das "Opfer" bieten, das ihm durch den Eigentumsentzug aufgebürdet wird.[43] Der Gesetzgeber muss die Entschädigung unter gerechter Abwägung der Interessen der Allgemeinheit und der Beteiligten bestimmen (Artikel 14 Absatz 3 Satz 3 GG). Fehlt eine Entschädigungsregelung, ist das Enteignungsgesetz verfassungswidrig.

Der Gesetzgeber kann – drittens – auch durch Sozialisierung in bestimmte Eigentumsrechte eingreifen. Nach Artikel 15 Satz 1 GG können Grund und Boden, Naturschätze und Produktionsmittel zum Zwecke der Vergesellschaftung durch ein Gesetz in Gemeineigentum oder in andere Formen der Gemeinwirtschaft überführt werden. Die Sozialisierung ist kein Unterfall der Enteignung, sondern eine zusätzliche, an den Gesetzgeber adressierte Ermächtigung zu Eingriffen in das grundgesetzlich garantierte Eigentum.[44] Die Sozialisierung beruht auf gemeinwirtschaftlichen Ansätzen und zielt auf eine Veränderung der Verfügungsmacht über bestimmte Wirtschaftsgüter. Die Wirtschaftsgüter sollen nicht mehr der individuellen Gewinnerzielung, sondern gesellschaftlichen Bedürfnissen dienen. Das Grundgesetz zählt die sozialisierungsfähigen Güter (Grund und Boden, Naturschätze und Produktionsmittel) abschließend auf. Die Sozialisierung kann nur durch ein Gesetz erfolgen, das eine Entschädigung vorsieht und deren Art und Ausmaß regelt.

In der Praxis hat es bislang keinen Fall der Sozialisierung nach Artikel 15 GG gegeben. Gleichwohl wird die Diskussion über die Anwendung des Sozialisierungsartikels mitunter neu angestoßen, zuletzt bei der plebiszitären Initiative "Deutsche Wohnen & Co enteignen". Diese Initiative beabsichtigt entgegen dem insoweit missverständlichen Titel keine Enteignung, sondern die Vergesellschaftung der in Berlin befindlichen Immobilien von Unternehmen, die Eigentümer von mindestens 3000 Wohnungen sind. Ob dieses Vorhaben den Vorgaben des Grundgesetzes entspricht, ist noch nicht abschließend geklärt.

Sozialpflichtigkeit des Eigentums

Das Grundgesetz enthält nicht nur die freiheitliche Garantie des Eigentumsrechts. Es erweitert in Artikel 14 Absatz 2 das verfassungsrechtliche Bild des Eigentums um eine zusätzliche Perspektive: "Eigentum verpflichtet. Sein Gebrauch soll zugleich dem Wohle der Allgemeinheit dienen." Mit diesen Sätzen bringt das Grundgesetz die "Sozialpflichtigkeit" oder "Sozialbindung" des Eigentums zum Ausdruck und erteilt eine "Absage an eine Eigentumsordnung, in der das Individualinteresse den unbedingten Vorrang vor den Interessen der Gemeinschaft hat".[45] Das Eigentum ist demnach kein Recht isolierter Individuen, nicht der Inbegriff des materiellen Egoismus, sondern gemeinschaftsgebunden und ein Grundelement der Sozialordnung.[46] Der Gebrauch des Eigentums ist Entfaltung persönlicher Freiheit und meist eigennützig, aber nicht unbegrenzt möglich und muss häufig mit den Belangen der Gemeinschaft austariert werden.

Da das Grundgesetz den Gesetzgeber beauftragt, den Inhalt und die Schranken des Eigentums zu bestimmen, nimmt die überwiegende Auffassung im Staatsrecht an, dass der Gesetzgeber der Adressat der Sozialbindungsklausel des Artikel 14 Absatz 2 GG ist. Nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts hat der Gesetzgeber die Aufgabe, "das Sozialmodell zu verwirklichen, dessen normative Elemente sich einerseits aus der grundgesetzlichen Anerkennung des Privateigentums durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG und andererseits aus der verbindlichen Richtschnur des Art. 14 Abs. 2 GG ergeben".[47] Unmittelbarer Adressat der Sozialbindungsklausel ist daher nicht der Eigentümer. Für ihn lassen sich aus der Verfassung keine unmittelbaren Pflichten herleiten.

Nicht selten wird mit Blick auf den Satz "Eigentum verpflichtet" die Frage aufgeworfen, inwieweit grundgesetzlicher Anspruch und Wirklichkeit in der Rechtspraxis auseinanderklaffen. Dabei wird kritisiert, dass die Politik sich immer weniger um die Verwirklichung der Sozialbindungsklausel kümmere.[48] In Bezug auf diese Kritik wird man einräumen, dass es immer wieder Bereiche gibt, in denen der Gesetzgeber das Verhältnis zwischen Privatnützigkeit und Sozialbindung des Eigentums neu austarieren muss. So sah sich der Gesetzgeber nach der Finanzkrise 2008 gehalten, das Verhältnis zwischen Privatnützigkeit des Eigentums, unternehmerischer Eigenverantwortung und Haftung im Finanzsektor neu zu justieren. Eine ähnliche Aufgabe hat der Gesetzgeber auf dem Gebiet des Internets, wenn er die Aktivitäten der global agierenden Internetgiganten wie Amazon, Alphabet oder Facebook zu regulieren versucht. Andererseits gibt es wichtige Rechtsgebiete, in denen der Gesetzgeber die Sozialbindung des Eigentums seit Längerem konkretisiert und substanziell erweitert hat. Zu nennen sind das soziale Miet-, das Umwelt- und das Denkmalschutzrecht.

Fazit

Das Eigentum ist eines der zentralen Freiheitsrechte des Grundgesetzes. Es ermöglicht dem Bürger materielle Unabhängigkeit und eigenverantwortliche Lebensgestaltung. Der Verfassungsstaat hat das Eigentum des Bürgers zu achten, darf es also nicht willkürlich entziehen oder sonst ungerechtfertigt beeinträchtigen. Gleichzeitig hat der Staat – in Gestalt des Gesetzgebers – die rechtlichen Rahmenbedingungen der Eigentumsordnung festzulegen. Dabei hat er sowohl der freiheitsrechtlichen Schutzrichtung wie auch der Sozialpflichtigkeit des Eigentums Rechnung zu tragen. Zwischen den beiden Eckpfeilern des Eigentumsverfassungsrechts, der Freiheitlichkeit und der Sozialpflichtigkeit, existiert kein unversöhnlicher Gegensatz. Die Rechtspraxis zeigt vielmehr, dass der Gesetzgeber in vielen Konstellationen einen verhältnismäßigen Ausgleich zwischen privatnützigem und sozialgebundenem Eigentumsgebrauch geschaffen und damit für Rechtsfrieden gesorgt hat.
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Fußnoten

1.
Vgl. hierzu und zum Folgenden Hans-Jürgen Papier/Foroud Shirvani, in: Theodor Maunz/Günter Dürig, Grundgesetz, Kommentar, München 2020, Art. 14 Rn. 14ff.
2.
Vgl. Ulrich Hösch, Eigentum und Freiheit, Tübingen 2000, S. 85.
3.
Vgl. Christian Hillgruber, Ist privates Eigentum ein Menschenrecht? Philosophische und verfassungshistorische Überlegungen, in: Anton Rauscher (Hrsg.), Das Eigentum als eine Bedingung der Freiheit, Berlin 2013, S. 111–137, hier S. 113f.
4.
Vgl. ebd., S. 117ff.
5.
Vgl. Otto Depenheuer/Judith Froese, in: Hermann v. Mangoldt/Friedrich Klein/Christian Starck, Grundgesetz, Kommentar, München 20187, Art. 14 Rn. 11 und 13; Papier/Shirvani (Anm. 1), Art. 14 Rn. 2 mit weiteren Nachweisen.
6.
Stefan Schweighöfer, Eigentum, I. Philosophisch, in: Staatslexikon, Bd. 2, Freiburg/Br. u.a. 20188, Sp. 4.
7.
Ebd., Sp. 4.
8.
Vgl. Helmut Leipold, Eigentum und wirtschaftlich-technischer Fortschritt, Köln 1983, S. 83.
9.
Vgl. Christoph Althammer, in: Staudinger, Kommentar zum Bürgerlichen Gesetzbuch, Berlin 2016, Einleitung zu §§903ff., Rn. 2 und 6.
10.
Vgl. Bettina Brückner, in: Münchener Kommentar zum Bürgerlichen Gesetzbuch, München 20208, §903 Rn. 12.
11.
Vgl. ebd., §903 Rn. 3.
12.
Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE) 131, 66 (79).
13.
Vgl. Jürgen Eschenbach, Der verfassungsrechtliche Schutz des Eigentums, Berlin 1996, S. 36 unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des Reichsgerichts.
14.
Vgl. BVerfGE 115, 97 (110).
15.
Vgl. BVerfGE 131, 66 (79).
16.
Vgl. BVerfGE 58, 300 (330).
17.
Vgl. Werner Böhmer, Grundfragen der verfassungsrechtlichen Gewährleistung des Eigentums in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, in: Neue Juristische Wochenschrift 1988, S. 2561–2574, hier S. 2568.
18.
Vgl. BVerfGE 58, 300 (335f.).
19.
Vgl. Hans D. Jarass, in: ders./Bodo Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Kommentar, München 202016, Art. 14 Rn. 58ff.
20.
Vgl. zum Folgenden auch Papier/Shirvani (Anm. 1), Rn. 107–140.
21.
Vgl. Brun-Otto Bryde, in: Ingo von Münch/Philip Kunig, Grundgesetz, Kommentar, München 20126, Art. 14 Rn. 3.
22.
BVerfGE 24, 367 (389).
23.
BVerfGE 50, 290 (339).
24.
BVerfGE 97, 350 (370).
25.
Vgl. Bryde (Anm. 21), Art. 14 Rn. 31.
26.
Vgl. BVerfG, in: Neue Juristische Wochenschrift 2000, S. 1402.
27.
Vgl. BVerfGE 134, 242 Rn. 168.
28.
BVerfGE 42, 263 (295); 126, 331 (363).
29.
BVerfGE 24, 367 (400).
30.
BVerfGE 24, 367 (389).
31.
Vgl. Werner Weber, Eigentum und Enteignung, in: Franz L. Neumann/Hans Carl Nipperdey/Ulrich Scheuner (Hrsg.), Die Grundrechte, Bd. II, Berlin 1954, S. 331–399, hier S. 356.
32.
BVerfGE 24, 367 (389).
33.
Vgl. Rudolf Wendt, in: Michael Sachs (Hrsg.), Grundgesetz, Kommentar, München 20188, Art. 14 Rn. 12.
34.
Vgl. BVerfGE 89, 1 (9f.); 90, 27 (33f.); Herbert Bethge, Grundrechtskollisionen, in: Detlef Merten/Hans-Jürgen Papier (Hrsg.), Handbuch der Grundrechte, Bd. III, Heidelberg 2009, §72 Rn. 65.
35.
Vgl. BVerfG, in: Neue Juristische Wochenschrift 2010, S. 220, Rn. 14ff.
36.
Vgl. BVerfGE 52, 1 (27); 110, 1 (24).
37.
Vgl. §23 Abs. 2 Satz 1 Bundesnaturschutzgesetz.
38.
Vgl. §327a Abs. 1 Satz 1 Aktiengesetz.
39.
BVerfGE 110, 1 (28).
40.
Vgl. Uwe Hüffer/Jens Koch, Aktiengesetz, München 202014, §327a Rn. 1.
41.
Vgl. BVerfGE 143, 246 Rn. 245ff.
42.
Vgl. BVerfGE 24, 367 (404f.).
43.
Vgl. Entscheidungen des Bundesgerichtshofes in Zivilsachen (BGHZ) 6, 270 (295).
44.
Vgl. hierzu und zum Folgenden Foroud Shirvani, Wohnraummangel und Bodenordnung, in: Deutsches Verwaltungsblatt 2020, S. 172–179, hier S. 178 mit weiteren Nachweisen.
45.
BVerfGE 21, 73 (83).
46.
Vgl. hierzu und zum Folgenden Foroud Shirvani, Sozialbindung des Eigentums, in: Markus Ludwigs (Hrsg.), Regulierender Staat und konfliktschlichtendes Recht. Festschrift für Matthias Schmidt-Preuß zum 70. Geburtstag, Berlin 2018, S. 303–317, hier S. 311 mit weiteren Nachweisen.
47.
BVerfGE 37, 132 (140).
48.
Vgl. Heribert Prantl, Der Ruf nach Enteignung ist verständlich, 6.4.2019, http://www.sueddeutsche.de/1.4397815«.

Foroud Shirvani

Zur Person

Foroud Shirvani

ist Professor für Öffentliches Recht an der Rheinischen Friedrich-Wilhelms-Universität Bonn. shirvani@jura.uni-bonn.de


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