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29.6.2009

Der Deutsche Bundestag seit 1990

Auf die Herausforderungen nach der deutschen Vereinigung hat der Bundestag durch zahlreiche Reformschritte reagiert, die teilweise innovativen Charakter haben. Eine Reihe von Neuregelungen werden intensiv genutzt.

Einleitung

Dem Deutschen Bundestag kommt im Verfassungssystem der "alten" Bundesrepublik wie auch seit dem 3. Oktober 1990 im vereinigten Deutschland eine zentrale Rolle zu. Auch in der politischen Praxis hat er in hohem Maße dazu beigetragen, dass sich die Bundesrepublik zu einer stabilen Demokratie entwickelt konnte. Allerdings haben sich Stellung und Funktionen des Parlaments im Laufe der Zeit deutlich verändert. Neben einer Fülle höchst anspruchsvoller Aufgaben, die mit der deutschen Vereinigung verbunden waren, sah sich der Bundestag Wandlungsprozessen und Herausforderungen gegenüber, die zwar schon früher eingesetzt haben, in den vergangenen zwanzig Jahren jedoch weiter an Bedeutung gewonnen haben. Hierzu gehören die Expansion und der Wandel der Staatstätigkeit und die damit einhergehende Bürokratisierung, das wachsende Partizipationsinteresse der Bürgerinnen und Bürger sowie die Vervielfältigung und Kommerzialisierung des Angebots elektronischer Massenmedien.






Einerseits hat sich die politische Aktions- und Resonanzfähigkeit einer vielfältiger organisierten Bürgerschaft qualitativ gewandelt. Andererseits sind mit zunehmendem Bewusstsein der weit reichenden ökologischen, ökonomischen und sozialen Folgen und Wechselwirkungen neuer technischer Entwicklungen auch die Anforderungen an die Gestaltungsfähigkeit und das Verantwortungsbewusstsein der politischen Entscheidungsträger gewachsen. Dies gilt auch unter den Bedingungen der Globalisierung, die eine Sicherung des Primats der Politik erschweren. Zudem schränkt die zunehmende Übertragung von Rechtsetzungskompetenzen auf die Europäische Union die Handlungsmöglichkeiten der nationalen Parlamente ein.[1]

Wie hat der Deutsche Bundestag auf diese Wandlungsprozesse und Herausforderungen als Institution reagiert? Wie hat sich die Stellung des Bundestages im politischen System verändert?

Nach der deutschen Vereinigung gelten die wichtigsten, 1949 beschlossenen Regelungen des Grundgesetzes hinsichtlich des Verhältnisses von Bundestag, Bundesregierung und Bundespräsident weiter. Nach wie vor ist der Bundestag als einziges zentralstaatliches Organ direkt vom Volk gewählt und damit in bevorzugter Weise demokratisch legitimiert und verantwortlich. Eine Direktwahl des Staatsoberhauptes oder einer zweiten Kammer wie in einigen anderen (west-)europäischen Ländern kennt das Grundgesetz nicht.[2] Im Unterschied zu den meisten anderen parlamentarischen Demokratien wird der Regierungschef formell vom Parlament gewählt (Art. 63 GG). Die Wahl kann auch am Staatsoberhaupt vorbei erfolgen, das nur für den ersten Wahlgang das Vorschlagsrecht hat. Ein rechtsverbindliches Misstrauensvotum ist im Unterschied zur Weimarer Republik und zu zahlreichen westlichen Demokratien nur gegenüber dem Regierungschef - nicht gegenüber einzelnen Ministern - und nur als "konstruktives Misstrauensvotum" möglich (Art. 67 GG). Eine Parlamentsauflösung kann im Verlauf einer Wahlperiode nur durch ein Zusammenwirken von Regierungschef, Parlamentsmehrheit und Staatsoberhaupt erfolgen (Art. 68 GG). Immerhin dreimal (1972, 1982 und 2005) wurden Neuwahlen auf dem Wege der Vertrauensfrage herbeigeführt; die beiden jüngeren Vorgänge waren heftig umstritten. Ein 1991 von der "Gemeinsamen Verfassungskommission von Bundestag und Bundesrat" aufgegriffener Vorschlag, das Recht des Bundestages auf Selbstauflösung mit Zweidrittelmehrheit im Grundgesetz zu verankern, ist wider Erwarten gescheitert.[3] Nach wie vor verzichtet das Grundgesetz auf direktdemokratische Sachentscheidungsverfahren mit Ausnahme der Neugliederung des Bundesgebiets nach Art. 29 GG. Wurden direktdemokratische Verfahren im Zuge eines "Demokratisierungsschubs" in den 1990er Jahren mittlerweile in allen Bundesländern und Kommunalverfassungen eingeführt, sind Vorstöße zur Verankerung von Volksbegehren und Volksentscheid im Grundgesetz bisher an der fehlenden Zweidrittelmehrheit gescheitert.

Mit den genannten Bestimmungen zur Wahl und Abwahl des Regierungschefs wurden die verfassungsmäßigen Grundlagen eines parlamentarisch-demokratischen Regierungssystems geschaffen. Demnach ist die Regierung nicht nur in ihrer Aktionsfähigkeit, sondern auch in ihrem Bestand vom Vertrauen der Parlamentsmehrheit abhängig.[4] Als verfassungspolitische Konsequenz dieser Grundentscheidung gilt unter parteienstaatlich-pluralistischen Bedingungen eine enge Verbindung der Regierung mit der sie tragenden Parlamentsmehrheit. Aufgabe der Opposition ist es, die Regierung und die Mehrheitsfraktionen öffentlich zu kontrollieren und zur Politik der Regierungsmehrheit Alternativen zu formulieren. Auch in der Parlamentspraxis der Bundesrepublik setzte sich bis zu einem gewissen Grad dieser "neue Dualismus" von Regierungsmehrheit und Opposition durch. Bei Bundestagswahlen konnten die Wähler zumeist auch eine Entscheidung für oder gegen eine bestimmte Koalition und einen Kanzler (-kandidaten) treffen. Wie schon die Erfahrungen seit den 1980er Jahren zeigen, könnten allerdings angesichts der jüngsten Entwicklung zu einem Fünfparteiensystem mit der möglichen Alternative von Dreierkoalitionen oder Großen Koalitionen künftig Festlegungen auf ein Regierungsbündnis erst nach der Wahl die Regel werden. Die veränderte Parteienkonstellation hat zur Folge, dass sich parlamentarische Abstimmungsprozesse schwieriger gestalten.

Schon bisher war es weder analytisch noch normativ angemessen, Modellvorstellungen des britischen "Westminster-Systems" schematisch auf das politische System der Bundesrepublik zu übertragen. Dies gilt auch für fast alle anderen westeuropäischen Staaten.[5] Die auf Bundesebene üblichen Koalitionsregierungen, die starke Stellung des Bundesverfassungsgerichts, das föderative System und die spezifische Rolle des Bundesrates sowie zunehmend auch die Verlagerung von Kompetenzen zur EU bedingen vielfältige Aushandlungsprozesse, die das Parteienkonkurrenzsystem zum Teil relativieren. Der Wechsel zwischen stärker konkurrenz- und konkordanzdemokratischen Phasen je nach parteipolitischer Zusammensetzung des Bundesrates erweist sich als spezifisches Merkmal des deutschen Parlamentarismus. Inwieweit sich dies angesichts der zahlreichen Verfassungsänderungen im Rahmen der Föderalismusreform von 2006 langfristig ändern wird, bleibt abzuwarten.[6]

Fraktionenparlament

Charakteristische Merkmale des Bundestages sind seine Ausprägung als Fraktionenparlament und die fachliche Ausdifferenzierung, die im Laufe der Zeit deutlich zugenommen haben. Dies gilt - trotz mancher nicht wirkungsloser Reformschritte - auch für die damit einhergehende fraktionsinterne Hierarchisierung. Begünstigt durch die Fünfprozent-Sperrklausel des Wahlgesetzes, liegt das faktische Monopol der Rekrutierung der Parlamentarier bei den Parteien. Durch das enge Zusammenwirken von Regierung und Mehrheitsfraktionen bedingt, sind nicht nur der Bundeskanzler, sondern auch die Bundesminister - von seltenen Ausnahmen abgesehen - herausragende Vertreter ihrer Partei. Die Abgeordneten einer Partei schließen sich bei der Konstituierung des Bundestages zu Fraktionen zusammen, wobei eine Mindeststärke von fünf Prozent der Abgeordneten gilt (§ 10 Geschäftsordnung des Bundestages/GOBT). Ihre Rechte können sie überwiegend nur als Mitglieder einer Fraktion wirksam ausüben.

Seit der Parlamentsreform 1969/70 wurden die Minderheitenrechte schrittweise ausgebaut - eine Entwicklung, die sich auch nach der deutschen Vereinigung fortsetzte. Die Stärkung der Opposition vollzog sich dabei im Wesentlichen über einen Ausbau von Fraktionsrechten, womit den Bedingungen eines Mehrparteienparlaments mit auch untereinander konkurrierenden Oppositionsfraktionen Rechnung getragen wird. Der Bundestag war somit auf die Entwicklung zum Fünfparteienparlament gut vorbereitet. Von Änderungsanträgen abgesehen, bedürfen alle Vorlagen (Gesetzentwürfe, Anträge) der Unterstützung durch eine Fraktion oder von fünf Prozent aller Abgeordneten (§§ 75, 76 GOBT). Hingegen sind den einzelnen Abgeordneten nur wenige Rechte geblieben. Will ein Abgeordneter initiativ werden, muss er sich um Unterstützung in der eigenen Fraktion bemühen.[7] Die Geschäftsordnungsreform 1980 trug der faktischen Entwicklung zum Fraktionenparlament auch dadurch Rechnung, dass viele Rechte auch formell von der Fraktion selbst geltend gemacht werden können.[8] Zwar können einzelne Parlamentarier im Unterschied zu vielen anderen westeuropäischen Demokratien keinen Gesetzentwurf einbringen. Jedoch wurde im Unterschied zu einigen anderen Parlamenten durch Geschäftsordnungsreformen sichergestellt, dass Gesetzentwürfe im parlamentarischen Verfahren grundsätzlich nicht anders behandelt werden als Regierungsentwürfe.[9] So können Oppositionsfraktionen die Beratung eigener Vorlagen auch gegen den Willen der Mehrheit durchsetzen, seit 1995 bereits nach drei Wochen (§ 20 Abs. 4 GOBT).

Die Fraktionen prägen auch die Willensbildung in den für die Arbeitsplanung zuständigen Gremien. So liegt die Bestimmung der Tagesordnung und der Debattengestaltung beim Ältestenrat. Dort sind neben den Mitgliedern des Präsidiums die Fraktionen mit ihren Parlamentarischen Geschäftsführern und weiteren Abgeordneten im Verhältnis ihrer Stärke vertreten (§§ 6, 12 GOBT). Vereinbarungen über die Arbeitsplanung kommen hier und in weiteren interfraktionellen (Vor-)Absprachen der Ersten Parlamentarischen Geschäftsführer nur zustande, wenn ein Konsens zwischen den Fraktionen hergestellt werden kann. Die eingespielte parlamentarische Praxis führt - im Vergleich zu einigen anderen westlichen Demokratien[10] - in der Regel zu einer angemessenen Berücksichtigung der Interessen der Oppositionsfraktionen. Andererseits hat sie dazu beigetragen, dass die Ersten Parlamentarischen Geschäftsführer ihre Stellung als "Manager des Parlaments" ausbauen konnten.[11]

Seit 1994 ist der Anspruch jeder Fraktion auf Mitgliedschaft im Präsidium des Bundestages gesichert (§ 2 Abs. 1 GOBT), womit die Fraktion Bündnis 90/Die Grünen erstmals eine Vizepräsidentin stellen konnte. Bei der Leitung der Plenarsitzungen wechseln sich der Bundestagspräsident und die (derzeit sechs) Vizepräsidenten ab; im Präsidium handelt der Bundestagspräsident zunehmend als Primus inter pares.[12]

Arbeitsteilung und Koordination

Hatte seit den 1950er Jahren der Ausbau des Sozial- und Interventionsstaates zur Expansion der Staatstätigkeit geführt, sind die Vielfalt und Komplexität der Gesetzgebungs- und Kontrollaufgaben mit der deutschen Vereinigung, aufgrund technologischer Entwicklungen und im Zuge der Globalisierung noch gewachsen. Um seinen Aufgaben gerecht zu werden, haben der Bundestag und seine Fraktionen strikt arbeitsteilige Strukturen ausgebildet. Mit dieser Entwicklung geht auch die Professionalisierung der Abgeordnetentätigkeit einher. Mit der Vergrößerung des Bundestages auf regulär 656 Abgeordnete nach der deutschen Vereinigung hatte sich die Notwendigkeit einer ausgeprägten Arbeitsteilung noch erhöht. Auch nach einer moderaten Verringerung seiner regulären Mitgliederzahl auf 598 im Interesse verbesserter Arbeitsfähigkeit ist der Bundestag eines der größten Parlamente.

Der Schwerpunkt der parlamentarischen Arbeit liegt bei den (derzeit 22) Ständigen Ausschüssen, deren Beschlussempfehlungen an das Plenum faktisch meist Entscheidungscharakter haben. Die Kompetenzverteilung der Fachausschüsse und der korrespondierenden Arbeitsgruppen der Fraktionen entspricht weitgehend der Ressortgliederung der Regierung. Die Besetzung der Ausschüsse sowie die Regelung des Vorsitzes wird - im Verhältnis ihrer Stärke - von den Fraktionen vorgenommen (§§ 57, 12 GOBT). Somit werden die Oppositionsfraktionen auch bei der Verteilung der Ausschussvorsitze angemessen berücksichtigt, was nur in etwa der Hälfte der westeuropäischen Parlamente der Fall ist.[13]

Strukturen und Willensbildung der Fraktionen weisen Gemeinsamkeiten, aber auch bemerkenswerte Unterschiede auf.[14] Selbstverständlich prägt die Rolle als Regierungs- oder Oppositionsfraktion die Arbeitsweise. Bei den großen Fraktionen SPD und CDU/CSU bilden jene Arbeitsgruppen, die jeweils die der Fraktion angehörenden Mitglieder eines Ausschusses umfassen, die arbeitsintensiven Basisorganisationen, bei den kleinen Fraktionen FDP, Bündnis 90/Die Grünen und Die Linke die umfassenderen Arbeitskreise.[15] Mit der fachlichen Spezialisierung nimmt auch der Koordinationsbedarf zu. Der Behandlung in der Fraktionssitzung gehen mehrstufige Koordinationsverfahren voraus. Sie sollen eine optimale Abstimmung und konzeptionelle Arbeit ermöglichen, was gleichwohl nur teilweise gelingt. Hierbei spielen der Vorstand sowie der (zuvor tagende) Geschäftsführende Vorstand eine wichtige Rolle. Bei diesen Gremien liegt die politische Führung und Geschäftsführung der Fraktionen.[16] Hektik und Zeitdruck in den Sitzungswochen sichern den Ersten Parlamentarischen Geschäftsführern erheblichen Einfluss.

Zudem sind die Regierungs- und Fraktionsebene durch verschiedene informelle Koalitionsgremien miteinander verklammert. Eine sehr bedeutende Rolle spielt seit den 1970er Jahren die Große Koalitionsrunde (seit 1998: Koalitionsausschuss).[17] Die Regierungs-, die Fraktions- und die Parteiebene sind an diesem "informellen" Gremium mit ihren führenden Vertretern beteiligt.[18]

Neue Herausforderungen

Gesetze sind auch unter Bedingungen der Globalisierung und Europäisierung das dominante Steuerungsmittel des demokratischen Rechts- und Sozialstaats. Allerdings sind die Gesetzesfunktionen wie auch der Gesetzgebungsprozess einem bedeutenden Wandel unterworfen, der insbesondere durch die Entstehung eines Mehrebenensystems mit einer immer größeren Bedeutung der europäischen Ebene bedingt ist.[19] Die Privatisierung und Auslagerung öffentlicher Leistungen führte offenbar nicht zu nennenswerten Entlastungen von Gesetzgeber, Administration und Budget. Häufig kann sich der Staat damit nicht seiner "Gewährleistungsverantwortung" entledigen.[20]

Bei der Gesetzgebung und Kontrolle sieht sich der Bundestag einer fachlich stark ausdifferenzierten Ministerialverwaltung mit nachgeordneten Behörden gegenüber, deren wissenschaftliche Beratungskapazität erheblich zugenommen hat. Bundestag und Fraktionen haben auf die Komplexität ihrer Aufgaben im Zuge der technologischen Entwicklung, der Europäisierung und der Globalisierung nicht nur mit fachlicher Ausdifferenzierung reagiert. Vielmehr wurde seit der Parlamentsreform 1969/70 die personelle und informationstechnische Ausstattung[21] des Bundestages und seiner Fraktionen sowie der Kontrollinstrumente in einem im internationalen Vergleich sehr beachtlichen Umfang ausgebaut.

Anstöße für Evaluierungen im Bereich der Exekutive gehen häufig vom Bundestag aus, der zunehmend Interesse an zuverlässigen Informationen über Gesetzeswirkungen und Folgenabschätzungen zeigt. Die parlamentarischen Informations- und Kontrollinstrumente (Anfragen, Anträge) werden auch dazu genutzt, entsprechende Auskünfte zu verlangen. Wachsende Bedeutung kommt der Anforderung von Regierungsberichten zu, die einmalig oder periodisch dem Parlament vorzulegen sind.[22] Die stark angewachsene Zahl öffentlicher Anhörungen der Bundestagsausschüsse, aber auch der Fraktionen dokumentiert ein wachsendes Interesse (vor allem der Opposition) an regierungsunabhängigem Erfahrungs- und Expertenwissen über Wirkungsweise und Auswirkungen geltender Rechtsnormen, die Folgenabschätzung geplanter Gesetze und alternative Lösungsmöglichkeiten.[23] Als bedeutsam hat sich die bereits 1969 eingeführte Regelung erwiesen, wonach bei überwiesenen Vorlagen bereits ein Viertel der Ausschussmitglieder eine öffentliche Anhörung erzwingen kann (§ 70 GOBT).

Eine wichtige Innovation stellen Enquete-Kommissionen dar, in denen Wissenschaftler und andere Sachverständige mit Abgeordneten gleichberechtigt beraten und Berichte an das Plenum beschließen (§ 56 GOBT). Seit ihrer Einführung 1969 haben sich die grundsätzlich diskurs- und problemlösungsorientiert angelegten Enquete-Kommissionen bewährt. Bisher wurden 34 Enquete-Kommissionen mit der Aufgabe eingerichtet, komplexe Entwicklungen zu erfassen und Gestaltungsvorschläge zu erarbeiten. Schwerpunkte waren neue Technologien und ihre ökologischen, ökonomischen und sozialen Folgen.[24] Nach 1990 wurden auch zwei Enquete-Kommissionen zur Aufarbeitung der DDR-Vergangenheit eingesetzt.

Die Verflechtung von Außen- und Innenpolitik bestimmt auch die Arbeit des Bundestages. Die Außenpolitik ist immer umfangreicher und komplexer geworden. Sie reicht unter den Bedingungen der Globalisierung und Europäisierung weit über die klassischen Felder der Friedens-, Sicherheits- und Außenhandelspolitik hinaus und umfasst immer mehr einstmals rein innenpolitische Fragen.[25] Gestärkt wurde die Rolle des Bundestages durch ein Urteil des Bundesverfassungsgerichts (1994), wonach für jeden Auslandseinsatz der Bundeswehr die Zustimmung des Bundestages einzuholen sei.[26] Während auf eine Grundgesetzänderung verzichtet wurde, beschloss der Bundestag nach zehnjähriger Praxis ohne gesetzliche Grundlage Ende 2004 das "Parlamentsbeteiligungsgesetz".[27] Seit dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts hat es mehr als 40 Entscheidungen über den Einsatz der Streitkräfte im Ausland gegeben, wobei die Zustimmung des Bundestages ungeachtet oft heftiger Auseinandersetzungen im Vorfeld zumeist mit breiter Mehrheit erfolgte.

Die europäische Integration hat zu einer umfangreichen Verlagerung von Rechtsetzungskompetenzen auf die EG/EU geführt.[28] Zum einen ist die große Zahl der dem Bundestag zugeleiteten EU-Vorlagen weiter angestiegen. Zum anderen werden etwa 40 Prozent aller verabschiedeten Bundesgesetze durch einen europäischen Impuls beeinflusst.[29] Durch die Bestimmungen der zeitgleich mit der Ratifizierung des Maastrichter Vertrages (1993) beschlossenen Art. 23 (n.F.) und Art 45 GG ist neben dem Bundesrat auch die Stellung des Bundestages gegenüber der Bundesregierung im europapolitischen Willensbildungsprozess deutlich gestärkt. Für die in Form eines zu ratifizierenden Vertragsgesetzes erfolgende Übertragung von Hoheitsrechten ist seither die Zustimmung des Bundestages (wie auch des Bundesrates) mit Zweidrittelmehrheit erforderlich.

Die Bundesregierung hat den Bundestag "umfassend und zum frühestmöglichen Zeitpunkt über alle Vorhaben im Rahmen der Europäischen Union, die für Deutschland von Interesse sein können", zu unterrichten und dessen Stellungnahmen zu EU-Vorlagen zu "berücksichtigen". Allerdings kam es bisher nur selten zu solchen Stellungnahmen. Inwieweit die im September 2006 getroffene "Vereinbarung zwischen dem Deutschen Bundestag und der Bundesregierung über die Zusammenarbeit in Angelegenheiten der Europäischen Union" die "Europatauglichkeit" des Parlaments in der Praxis stärken wird, bleibt abzuwarten. Neben Verbesserungen der Informationsvermittlung weist der 2. Monitoringbericht zur Umsetzung der Unterrichtungspflichten durch die Bundesregierung[30] noch Defizite insbesondere hinsichtlich einer Bewertung zu Rechtsetzungsakten auf.

Beim Ausbau der Kontrollinstrumente wurde den Funktionsbedingungen des parlamentarisch-demokratischen Regierungssystems Rechnung getragen. Die Entwicklung kommt den Oppositionsfraktionen zugute, deren Kontrollprobleme angesichts zunehmender Staatstätigkeit und damit einhergehender Expansion der Ministerialbürokratie freilich auch gewachsen sind. Seit der Präsenz zweier untereinander konkurrierender Oppositionsfraktionen in den 1980er Jahren ist die Anzahl der Kontrollinitiativen erheblich angestiegen. So haben die Oppositionsfraktionen in den vier Wahlperioden von 1990 bis 2005 91 Prozent der 420 Großen Anfragen und 99 Prozent der 6062 Kleinen Anfragen an die Bundesregierung eingereicht sowie vier von fünf der 332 Aktuellen Stunden verlangt. Die Großen Anfragen zu meist bedeutenden Themen sind neben eigenen Gesetzentwürfen das wichtigste Instrument der Opposition zur Durchsetzung größerer Plenardebatten. Häufig nutzen die (Oppositions-) Fraktionen auch die Möglichkeit, kurzfristig eine Aktuelle Stunde mit kurzen Debattenbeiträgen zu aktuellen Themen durchzusetzen.[31]

Der Deutsche Bundestag gehört zu den wenigen westeuropäischen Parlamenten, in denen ein Untersuchungsausschuss von einer Minderheit - einem Viertel seiner Mitglieder - durchgesetzt werden kann. Hingegen steht dieses Recht in den meisten osteuropäischen Ländern einer parlamentarischen Minderheit zu, wobei nicht zuletzt die deutsche Regelung als Vorbild diente.[32] Diese Regelung wurde bereits 1949 im Grundgesetz verankert. Untersuchungsausschüsse wurden infolgedessen im Bundestag vergleichsweise häufig eingesetzt (bisher 36-mal). Sie dienten vornehmlich der Aufklärung von Missständen, wobei sie überwiegend von der Opposition beantragt und als "Kampfinstrumente" zur politischen Profilierung genutzt wurden. Erst 2001 kam ein immer wieder gefordertes Untersuchungsausschussgesetz zustande.[33]

Kommunikationsfördernde Vorschläge zur Vitalisierung und diskursiven Fundierung parlamentarischer Debatten und zur Öffnung parlamentarischer (und gouvernementaler) Willensbildungsprozesse wurden zum Dauerthema von Parlamentsreformbemühungen. In mehreren, oft erst nach Jahren durchsetzbaren Reformschritten konnten Verfahrensänderungen erreicht werden, die aber nur teilweise die erwartete Wirkung brachten. Verbessert wurde die kommunikative Chancengleichheit der Oppositionsfraktionen: So wurde das Prinzip von "Rede und Gegenrede" in der Geschäftsordnung verankert und seit den 1970er Jahren jeweils zu Beginn der Wahlperiode ein Schlüssel für die Aufteilung der Redezeit für die Koalition (Regierung, Koalitionsfraktionen) und die Oppositionsfraktionen vereinbart.

In den 1980er Jahren konnte eine diskussionsfreundliche Regelung für Zwischenfragen und Kurzinterventionen durchgesetzt und 1995 noch verbessert werden, die sich auch bewährt hat (§ 27 Abs. 2 GOBT). Um das öffentliche Interesse an Plenardebatten zu wichtigen Themen zu erhöhen und die Glaubwürdigkeit des Bundestages zu verbessern, wurde im Rahmen der Geschäftsordnungsreform 1995 eine seit langem geforderte "Plenar-Kernzeit" eingeführt. In Sitzungswochen werden in einer Kernzeit am Donnerstagvormittag, die von anderen Terminen freizuhalten ist, und in Erwartung einer möglichst breiten Präsenz der Parlamentarier in der Regel zwei wichtige Themen behandelt. Diese Plenardebatten werden regelmäßig vom seit 1997 bestehenden Ereignis- und Dokumentationskanal "Phoenix" direkt übertragen.

Doch insgesamt stehen Reformbemühungen zur Verbesserung der Kommunikationsfähigkeit und Transparenz insbesondere seit der Vervielfältigung und Kommerzialisierung der elektronischen Medien seit den 1980er Jahren Entwicklungen gegenüber, die eine angemessene Wahrnehmung der Plenardebatten und der parlamentarischen Willensbildung insgesamt erschweren. Politik wird von einem zunehmenden Teil der Bevölkerung offenbar primär in personalisierter, ritualisierter und verkürzter Form wahrgenommen. Bemühungen zur verbesserten öffentlichen Wahrnehmung der parlamentarischen Willensbildung sind eine schwierige Daueraufgabe des Bundestages.

Der Verknüpfung von Bürgeraktivitäten und parlamentarischen Verfahren können neue Foren und Formen der Bürgermitwirkung und des öffentlichen Diskurses dienen. Die 2005 eingeführten Neuregelungen des Petitionsverfahrens insbesondere für Massenpetitionen und "öffentliche Petitionen" sind ein positives Beispiel. Der Petitionsausschuss ist seit der Reform von 1975 im Grundgesetz verankert (Art. 45c) und verfügt gegenüber der Exekutive über ausgeprägte Inspektionsrechte. Von den zahlreichen Einzeleingaben sind Massen- und Sammelpetitionen zu unterscheiden: Aktivbürger tragen gemeinsam Anliegen - häufig zur Gesetzgebung - an das Parlament heran.[34] Bei Petitionen, denen sich innerhalb von drei Wochen mindestens 50 000 Personen anschließen, werden Petenten in öffentlicher Ausschusssitzung angehört - ein inzwischen mehrmals praktiziertes Verfahren. Seit 2005 können Petitionen auch per E-Mail eingereicht werden. Zudem können seither in einem partizipationsfreundlichen Verfahren, das 2008 vereinfacht und auf Dauer gestellt wurde, über die Internetseite des Bundestages "öffentliche Petitionen" eingereicht, mitgezeichnet und diskutiert werden.

Fazit

Auf neue Herausforderungen hat der Bundestag auch nach der deutschen Vereinigung durch zahlreiche kleine Reformen reagiert, die sich insgesamt gesehen als bedeutsame institutionelle Anpassungsleistung darstellen und teilweise innovativen Charakter haben. Entscheidend war, dass eine Reihe von Neuregelungen intensiv genutzt wurden, was freilich nicht für alle Verfahrensänderungen gilt.

Fußnoten

1.
Vgl. Roland Sturm/Heinrich Pehle, Das neue deutsche Regierungssystem, Wiesbaden 20052.
2.
Vgl. W. Ismayr, Die politischen Systeme Westeuropas im Vergleich, in: ders. (Hrsg.), Die politischen Systeme Westeuropas, Wiesbaden 20094, S. 16ff., S. 32ff.
3.
Vgl. Helge Lothar Batt, Verfassungsrecht und Verfassungswirklichkeit im vereinigten Deutschland, Opladen 2003, S. 242ff.
4.
Vgl. Winfried Steffani, Parlamentarische und präsidentielle Demokratie, Opladen 1979, S. 52f.
5.
Vgl. W. Ismayr (Anm. 2), S. 54ff.
6.
Vgl. hierzu u.a. Reimut Zohlnhöfer, Effekte der Föderalismusreform I auf die Gesetzgebung, in: Zeitschrift für Politikwissenschaft, 19 (2009) 1.
7.
Vgl. Wolfgang Ismayr, Der Deutsche Bundestag, Opladen 20012, S. 47ff.
8.
Vgl. Jürgen Jekewitz, Politische Bedeutung, Rechtstellung und Verfahren der Bundestagsfraktionen, in: Hans-Peter Schneider/Wolfgang Zeh (Hrsg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, Berlin 1989, S. 1041.
9.
Vgl. Wolfgang Ismayr, Gesetzgebung in den Staaten der Europäischen Union im Vergleich, in: ders. (Hrsg.), Gesetzgebung in Westeuropa, Wiesbaden 2008, S. 20f.
10.
W. Ismayr (Anm. 2), S. 36f.
11.
Vgl. Sönke Petersen, Manager des Parlaments. Parlamentarische Geschäftsführer im Deutschen Bundestag, Opladen 1999; Suzanne S. Schüttemeyer, Fraktionen im Deutschen Bundestag 1949 - 1997, Opladen 1998, S. 74ff.
12.
Vgl. W. Ismayr (Anm. 7), S. 148ff.
13.
Vgl. W. Ismayr (Anm. 2), S. 36.
14.
Vgl. Uwe Kranenpohl, Mächtig oder machtlos? Kleine Fraktionen im Deutschen Bundestag 1949 bis 1994, Opladen 1999.
15.
Vgl. W. Ismayr (Anm. 7), S. 99ff.; Jürgen von Oertzen, Das Expertenparlament, Baden-Baden 2005.
16.
Vgl. W. Ismayr (Anm. 7), S. 123ff.
17.
Vgl. Wolfgang Rudzio, Informelles Regieren - Koalitionsmanagement der Regierung Merkel, in: APuZ, (2008) 16, S. 11 - 17.
18.
Vgl. W. Ismayr (Anm. 7), S. 142ff.
19.
Vgl. Wolfgang Wessels, Gesetzgebung in der Europäischen Union, in: W. Ismayr (Anm. 9), S. 653f.
20.
Vgl. Gunnar Folke Schuppert, Der Gewährleistungsstaat, Baden-Baden 2005.
21.
Vgl. Uli Schöler/Thomas von Winter, Die Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages, in: Uwe Andersen (Hrsg.), Der Deutsche Bundestag, Schwalbach/Ts. 2008, S. 99 - 132; Helmar Schöne, Fraktionsmitarbeiter, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen (ZParl), 36 (2005) 4, S. 791 - 808.
22.
Vgl. W. Ismayr (Anm. 7), S. 396ff.
23.
Vgl. Michael F. Feldkamp, Datenhandbuch zur Geschichte des Deutschen Bundestages 1994 bis 2003, Baden-Baden 2005, S. 479ff.; vgl. Klaus von Beyme, Der Gesetzgeber, Wiesbaden 1997, S. 239.
24.
Vgl. W. Ismayr (Anm. 7), S. 413ff.; Ralf Altenhof, Die Enquete-Kommissionen des Deutschen Bundestages, Wiesbaden 2002.
25.
Vgl. Wolfgang Ismayr, Bundestag, in: Siegmar Schmidt/Gunther Hellmann/Reinhard Wolf (Hrsg.), Handbuch zur deutschen Außenpolitik, Wiesbaden 2007, S. 181ff.
26.
Vgl. BVerfGE 90, 286ff.; entsprechend BVerfGE 104, 151, 191.
27.
BGBl. I, 23.4. 2005, S. 775f.; vgl. Dieter Wiefelspütz, Das Parlamentsheer, Berlin 2005.
28.
Vgl. W. Wessels (Anm. 19), S. 653f.
29.
Vgl. Annette E. Töller, Mythen und Methoden. Zur Messung der Europäisierung der Gesetzgebung des Deutschen Bundestages jenseits des 80-Prozent-Mythos, in: ZParl, 39 (2008) 1, S. 3 - 18; M. F. Feldkamp (Anm. 23), S. 601f.
30.
Deutscher Bundestag, Verwaltung.- Zeitraum: 1.9. 2007 - 31.8. 2008; vgl. Axel Schäfer u.a., Stärkung der Europatauglichkeit des Bundestages, in: Integration, (2007) 1, S. 44 - 49.
31.
Vgl. W. Ismayr (Anm. 7), S. 331ff.
32.
Vgl. Wolfgang Ismayr (Hrsg), Die politischen Systeme Osteuropas, Wiesbaden 20092.
33.
Vgl. Dieter Wiefelspütz, Das Untersuchungsausschussgesetz des Bundes, in: ZParl, 32 (2002) 3, S. 551 - 572.
34.
Vgl. Wolfgang Ismayr, Vitalisierung der Demokratie durch Petitionen?, in: Reinhard Bockhofer (Hrsg.), Demokratie wagen - Petitionsrecht ändern!, Bremen 2003, S. 60 - 73.

Wolfgang Ismayr

Zur Person

Wolfgang Ismayr

Dr. phil., Dr. rer. pol. habil., geb. 1942; Professor für Politikwissenschaft (em.), Philosophische Fakultät der Technischen Universität Dresden, 01062 Dresden.
E-Mail: wolfgang.ismayr@tu-dresden.de


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