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15.6.2009

Zur Ökonomie der Arbeitslosenversicherung

Großzügige Lohnersatzleistungen sichern zwar den materiellen Status, verlängern aber den Suchprozess und verfestigen dadurch die Arbeitslosigkeit. Wie großzügig sollte die Arbeitslosenversicherung also sein?

Einleitung

Historischer Ausgangspunkt für die heutige Arbeitslosenversicherung war die nach dem Ersten Weltkrieg eingeführte staatliche Erwerbslosenfürsorge, die in den 1920er Jahren zu einer beitragsfinanzierten Versicherung weiterentwickelt wurde. Sie besteht in den Grundzügen noch heute. Das Leistungsniveau der Arbeitslosenversicherung und die Bedingungen für deren Inanspruchnahme unterlagen jedoch einem stetigen Wandel: In wirtschaftlichen Schwächephasen wurden Leistungen tendenziell gekürzt und in Aufschwungphasen eher ausgebaut. Eine wichtige arbeitsmarktpolitische Weichenstellung erfolgte durch das 1969 vom Bundestag verabschiedete "Arbeitsförderungsgesetz" (AFG). Es war nicht nur durch seine in Teilen präventive Ausrichtung umfassender als seine gesetzlichen Vorgänger, sondern auch, weil es sich mit seinen vielfältigen Weiterbildungsangeboten nicht nur an Arbeitslose wandte. Mit dem seit dem 1. April 1998 wirksamen Sozialgesetzbuch III (SGB III) wurde der hohe Anspruch des AFG aufgegeben. Seither ist die Funktionalität der Arbeitslosenversicherung wieder stärker in den Fokus der Diskussion gerückt.






Die Arbeitslosenversicherung ist ein wesentlicher Bestandteil der Arbeitsmarktpolitik. Da temporäre Lohnersatzleistungen im Falle von Arbeitslosigkeit gewährt werden, rechnet man sie gemeinhin der passiven Arbeitsmarktpolitik zu. Dagegen werden Maßnahmen zur Wiedereingliederung von Arbeitslosen der aktiven Arbeitsmarktpolitik zugeordnet. Die Arbeitslosenversicherung hat zwei wesentliche Funktionen. Zum einen trägt sie temporär zur Einkommenssicherung von Personen bei, die ihren Arbeitsplatz verloren haben. Damit hat sie eine verteilungspolitische Dimension, der in wirtschaftlichen Schwächephasen auch ein Beitrag zur Stützung der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage zugemessen werden kann. Zum anderen soll die Arbeitslosenversicherung eine effiziente Suche ermöglichen und damit die Zuweisung von Arbeitskräften (Allokation) am Arbeitsmarkt verbessern. Dabei stehen die Anreizeffekte der Lohnersatzleistung im Vordergrund. Beide Funktionen können sich widersprechen, weil ein relativ hoher Lohnersatz zwar den materiellen Status des Arbeitslosen weitgehend wahrt, aber den Suchprozess und damit die Arbeitslosigkeit verlängern kann. Wenn somit beiden Funktionen der Arbeitslosenversicherung eine Berechtigung zukommt, sie sich aber auch widersprechen können, ist danach zu fragen, wie großzügig die Arbeitslosenversicherung sein sollte und sein darf.

Ökonomische Funktionen

In nahezu allen OECD-Ländern existiert eine mehr oder weniger öffentliche Arbeitslosenversicherung, die für Arbeitnehmer in aller Regel obligatorisch ist. Dagegen gibt es so gut wie keine privaten Angebote zur Absicherung des Einkommensausfalls im Falle der Arbeitslosigkeit. Dafür gibt es mehrere Ursachen.[1] Erstens sind private Versicherungsverträge für die Arbeitnehmer keine attraktive Option, wenn die öffentliche Absicherung bereits für einen gewissen Schutz sorgt. Zweitens haben Menschen mit einem geringen Arbeitslosigkeitsrisiko keinen Anreiz, sich privat zu versichern. Dies hätte zur Folge, dass bei einer privatwirtschaftlichen Organisation der Arbeitslosenversicherung die Beiträge für andere Versicherungsnehmer steigen müssten. Drittens droht ohne eine Pflichtversicherung eine Überforderung der Grundsicherung. Ihre Existenz macht eine eigene Vorsorge in Höhe der Grundsicherung überflüssig. Viertens ist das Arbeitsplatzrisiko nur bedingt "versicherbar", weil Arbeitslosigkeit immer auch konjunkturelle und strukturelle Ursachen hat und damit ähnlich wie eine Naturkatastrophe viele Versicherungsnehmer gleichzeitig betreffen kann. Fünftens ist der Versicherungsmarkt durch ein gewisses Maß an asymmetrischen Informationen gekennzeichnet, so dass der Versicherungsnehmer sein individuelles Risiko oftmals besser einschätzen kann als der Versicherer. Sechstens fehlt es an privaten Angeboten, weil der Markt durch ein nicht unbeträchtliches Verhaltensrisiko (moral hazard) gekennzeichnet ist. Dabei wird unterstellt, dass der Arbeitnehmer das Risiko selbst beeinflussen und die Versicherung das Verhalten weder beobachten noch nachweisen kann. Eine solche Konstellation könnten privat Versicherte zu einem insgesamt riskanteren Verhalten veranlassen.

Die Bedeutung der öffentlichen Arbeitslosenversicherung für den Ausgleich von Arbeitsangebot und Arbeitsnachfrage lässt sich am besten auf der Basis suchtheoretischer Ansätze verdeutlichen.[2] Im Suchprozess maximiert der Arbeitslose seinen Nutzen, indem er die Kosten und Erträge von faktischen und potentiellen Stellenangeboten bewertet. Wird ein über dem Niveau der Transferleistungen liegendes Angebot abgelehnt, sind damit Kosten verbunden. Der potentielle Ertrag eines abgelehnten Stellenangebots besteht darin, dass bei einer späteren Offerte möglicherweise ein höherer Nutzen realisiert werden kann. Ein zentraler Parameter sind die zu erwartenden Verdienstmöglichkeiten. Eine besondere Rolle spielt dabei der "Reservations- oder Anspruchslohn", der dem Lohnsatz entspricht, zu dem der Arbeitsuchende bereit ist, eine angebotene Tätigkeit aufzunehmen. Tendenziell gehen hohe Suchkosten mit einem eher niedrigen Reservationslohnniveau einher, niedrige Suchkosten mit einem hohen. Je höher der Reservationslohn ist, desto höher ist - unter sonst gleichen Bedingungen - die Zahl der Suchschritte und damit bei einer Suche aus der Arbeitslosigkeit auch deren Dauer.[3] Dem Arbeitslosengeld kommt im Suchprozess eine spezifische Rolle zu. Der Einkommensstrom aus der Lohnersatzrate beeinflusst das Suchverhalten, denn je höher sie ausfällt, desto niedriger sind die Suchkosten. Damit sinkt bei einer großzügigen im Vergleich zu einer weniger großzügigen Arbeitslosenunterstützung aus suchtheoretischer Perspektive die Wahrscheinlichkeit der Aufnahme einer Beschäftigung, und die Dauer der Arbeitslosigkeit verlängert sich tendenziell.

Die Ausgestaltung des Arbeitslosengelds beeinflusst auch die Akteure des Arbeitsmarkts. So können großzügige Transferleistungen die Verhandlungsmacht der Gewerkschaften stärken und damit die Lohnsetzung beeinflussen. Werden Löhne durchgesetzt, die oberhalb des Wertschöpfungsbeitrags der Arbeitskraft liegen, kommt es zu Arbeitsplatzverlusten. Allerdings ist der Zusammenhang nicht eindeutig, weil es nicht nur eine positive Beziehung zwischen gewerkschaftlicher Verhandlungsmacht und Arbeitslosigkeit gibt, sondern auch einen negativen Zusammenhang zwischen Lohnniveau und vorheriger Arbeitslosigkeit. Denn das Gewerkschaftsverhalten wird auch von der Höhe der Arbeitslosigkeit beeinflusst.[4] Die Arbeitgeber können das Arbeitslosengeld nutzen, indem sie die Kosten zeitweiliger Unterauslastung zumindest teilweise auf die Arbeitslosenversicherung überwälzen. So können Teile der Belegschaft vorübergehend freigestellt und dann im Sinne eines recalls wieder eingestellt werden. Diese Praxis konnte für die USA nachgewiesen werden, ist aber in Deutschland aufgrund der bestehenden Kündigungsschutzregelungen nicht so leicht praktizierbar.[5]

Darüber hinaus muss eine weitgehende Absicherung im Falle der Arbeitslosigkeit immer auch finanzierbar sein. Entweder geht es dabei um zusätzliche Steuermittel oder materielle Ressourcen der Arbeitslosenversicherung. Im Falle Deutschlands bedeutet eine großzügigere Arbeitslosenunterstützung, dass der Beitragssatz zur Arbeitslosenversicherung längerfristig höher ausfallen müsste, was dauerhaft Wachstum und Arbeitsplätze kostet. Dies alles sind Argumente, die eine eher kritische

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Zur Information

Aktuelle Regelungen der Arbeitslosenversicherung (Stand 1. 1. 2009)

  • Obligatorisches Sozialversicherungssystem für Arbeitnehmer.
  • Zeitlich befristete, entgeltbezogene Leistung.
  • Grundsicherung bei Bedürftigkeit, insbesondere das wenn das Arbeitslosengeld erschöpft ist.
  • Beiträge von Arbeitnehmern und Arbeitgebern: 2,8 Prozent.
  • Beitragsbemessungsgrenze: 5.300 Euro in den alten Bundesländern, 4.500 Euro im Osten.
  • Versichert sind Arbeitnehmer, deren Entgelt die Geringfügigkeitsgrenze übersteigt.
  • Anwartschaft durch beitragspflichtige Beschäftigung von mindestens 12 Monaten innerhalb einer Rahmenfrist von zwei Jahren vor Eintritt der Arbeitslosigkeit.
  • Bemessung: Maßgeblich ist das durchschnittliche Arbeitsentgelt der letzten 52 Wochen vor Entstehen des Anspruchs.
  • Höhe des Arbeitslosengelds: 60 Prozent des Nettolohns für Personen ohne Kinder, 67 Prozent für Personen mit Kindern.
  • Dauer der Leistung: maximal 12 Monate (bei Älteren bis zu 24 Monate).
  • Sanktionen: bei Eigenkündigung (einschl. Aufhebungsverträgen) ohne wichtigen Grund oder bei vertragswidrigem Verhalten (z.B. Ablehnung eines zumutbaren Angebots oder Nicht-Teilnahme an Maßnahme. Sperrzeit: bis zu 12 Wochen).

Sicht auf die Arbeitslosenversicherung unterstützen. Dem stehen jedoch aus ökonomischer Sicht auch positive Aspekte gegenüber. Zu nennen ist hier zuallererst die eingangs erwähnte Einkommenssicherungsfunktion der Arbeitslosenversicherung, die eine verteilungspolitische Dimension besitzt und zumindest potentiell den sozialen Frieden stärkt. Ohne eine solche Absicherung wäre der mit einem Prozess der kreativen Zerstörung einhergehende strukturelle Wandel der Volkswirtschaft noch schwerer zu bewältigen, denn die davon betroffenen Arbeitnehmer hätten bei einem Arbeitsplatzverlust noch mehr zu verlieren und würden deshalb gegebenenfalls mit allen Mitteln um den Erhalt ihrer Beschäftigungsmöglichkeiten kämpfen.

Eng verbunden mit der Einkommenssicherungsfunktion der Arbeitslosenversicherung ist die volkswirtschaftliche Bedeutung des Arbeitslosengelds als Nachfragekomponente. Die Lohnersatzleistung ist in diesem Zusammenhang als ein automatischer Stabilisator zu sehen, der bei unfreiwilliger Arbeitslosigkeit und insbesondere in Krisenzeiten auf der Mikro- und Makroebene Nachfrageausfällen entgegenwirkt und damit die Konjunktur stützt. Schließlich unterstützt ein "angemessenes", und damit am vorherigen Status orientiertes, befristetes Arbeitslosengeld das matching (die Abstimmung) zwischen Arbeitsangebot und Arbeitsnachfrage und damit die Ausgleichsprozesse auf dem Arbeitsmarkt. Denn durch eine solche Suchsubvention sieht sich der Arbeitslose nicht veranlasst, schnell das erstbeste Angebot annehmen zu müssen.

Gestaltungsparameter

Höhe der Lohnersatzleistung: Eine Reihe von empirischen Untersuchungen zeigt, dass der Einfluss der Höhe von Transferleistungen auf das Arbeitslosigkeitsniveau weder überschätzt, noch unterschätzt werden sollte. Dennoch weisen die Ergebnisse eine eindeutige Wirkungsrichtung aus. Früheren Untersuchungen zufolge wäre eine Absenkung der Lohnersatzrate um 10 Prozent notwendig, um die Arbeitslosenquote um 1 bis 1,5 Prozent zu verringern.[6] Neuere Untersuchungen im Kontext der österreichischen Arbeitsmarktreformen bestätigen den positiven Zusammenhang zwischen einer Senkung der Lohnersatzrate und der Dauer der Arbeitslosigkeit.[7]

Bezugsdauer der Unterstützungsleistung: Den vorliegenden wissenschaftlichen Befunden zufolge hat die Dauer des Bezugs von Lohnersatzleistungen einen stärkeren Einfluss auf Höhe und Dauer der Arbeitslosigkeit als das Niveau der Transferleistung.[8] Dieser Befund ist für Deutschland besonders relevant, weil internationale Vergleiche zeigen, dass die soziale Absicherung von Langzeitarbeitslosen (vor den Arbeitsmarktreformen) durch die lange Bezugsdauer von älteren Arbeitslosen und die vormals unbefristete Arbeitslosenhilfe hierzulande lange relativ hoch ausfiel. Eine lange Bezugsdauer führt zu einem relativ langsamen Absinken des Reservationslohns, zu höheren Übergangsraten in Arbeitslosigkeit, zu geringeren Abgängen von Arbeitslosen in Beschäftigung und damit insgesamt zu einer länger andauernden Arbeitslosigkeit.[9] Damit kann eine zunehmende Stigmatisierung des Arbeitslosen einhergehen, weil Unternehmen eine längere Arbeitslosigkeit als Signal für geringe Produktivität sehen.[10] Frühere Ergebnisse für die USA zeigen weiter, dass on-the-job-Suche erfolgreicher ist als Suche bei Arbeitslosigkeit.[11] Darüber hinaus entwertet sich im Zuge einer Arbeitslosigkeitsepisode das individuelle "Humankapital".

Anwartschaftszeiten: Anwartschaften entstehen durch Beschäftigungszeiten und können höhere oder geringere Anforderungen an den Leistungsbezug stellen. Sie sind insofern ein Element, das zur relativen Großzügigkeit des Arbeitslosenversicherungssystems beiträgt. Höhere Anforderungen an die Anwartschaftszeiten fördern zwar tendenziell die Beschäftigungsstabilität, können aber in Krisenzeiten dazu führen, dass die dann häufiger freigesetzten Personen in stärkerem Maße auf die Grundsicherung angewiesen sind. Eine wichtige Frage bei der Ausgestaltung der Anwartschaften ist die Anrechnung von Maßnahmezeiten[12] auf den Arbeitslosengeldanspruch. Je weniger Maßnahmezeiten auf den Leistungsanspruch angerechnet werden, desto höher sind die Anreize zur Arbeitsaufnahme.

Zumutbarkeit: Aus arbeitsökonomischer Sicht ist bei der Frage der Zumutbarkeit ein Zielkonflikt zu konstatieren. Wird den Erwerbslosen hinsichtlich der Aufnahme von Beschäftigung vergleichsweise wenig "zugemutet", ist der Druck für sie geringer, Ausstiegsoptionen aus der Arbeitslosigkeit wahrzunehmen. Dagegen kann zu viel Druck (durch die Durchsetzung einer weit gefassten Zumutbarkeit) in einem frühen Stadium des Transferbezugs dafür sorgen, dass Arbeitslose die erstbeste Stelle annehmen müssen und dadurch die Allokation am Arbeitsmarkt beeinträchtigt wird.

Verfügbarkeit: Eine wichtige Voraussetzung für den Leistungsbezug ist die Verfügbarkeit der Arbeitslosen. Hierzu trägt eine Vielzahl von Faktoren bei, die hier nicht im Einzelnen diskutiert werden können. Darunter lassen sich die erweiterte Meldepflicht, Eingliederungsvereinbarungen, Sanktionen im Falle der Ablehnung von Stellenangeboten oder auch die Verpflichtung zur Teilnahme an Fördermaßnahmen subsumieren. Je mehr den Arbeitslosen in dieser Hinsicht abverlangt wird, desto geringer ist der Reservationslohn und desto früher beginnt und intensiver verläuft die Suche. Generell besteht ein enger Zusammenhang mit der Definition von zumutbarer Beschäftigung. Scharfe Sanktionen führen zu einem stärker versicherungskonformen Verhalten, weil sie von den Betroffenen antizipiert werden. Verschiedene empirische Untersuchungen zeigen zudem, dass durch vollzogene Sanktionen die Abgangswahrscheinlichkeit aus Arbeitslosigkeit von sanktionierten Personen beträchtlich ansteigt.[13]

Bedürftigkeitsabhängige Leistungen: Schließlich ist auch die Ausgestaltung bedürftigkeitsabhängiger Leistungen relevant für die Arbeitslosenversicherung. Dass die Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe mit ihren weitgehenden Implikationen erste Spuren hinterlassen hat, zeigen Ergebnisse aus einer repräsentativen Betriebsbefragung des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung.[14] Danach hat sich das in den Jahren 2005 und 2006 beobachtete Angebotsverhalten der Bewerber aus Sicht der Betriebe geändert. Betriebe konnten ihre Stellen tendenziell leichter besetzen, weil ihnen mehr Initiativbewerbungen vorlagen und sich insbesondere arbeitslose Bewerber häufiger als früher um inadäquate Arbeitsplätze bemühten. Die Konzessionsbereitschaft im Hinblick auf Lohnhöhe, Arbeitsbedingungen und Qualifikationsniveau ist aus Sicht eines Teils der Betriebe gestiegen.

Reformvorschläge

Zur Weiterentwicklung der Arbeitslosenversicherung sind in der jüngeren Vergangenheit eine Reihe von Reformvorschlägen zur Diskussion gestellt worden, die von eher marginalen, systemimmanenten Veränderungen bis hin zu einem fundamentalen Systemwechsel reichen. Nachfolgend sollen drei weitergehende und grundlegend verschiedene Reformtypen in ihren Grundzügen kurz dargestellt und hinsichtlich ihrer Vor- und Nachteile gegenüber dem bestehenden System geprüft werden.

Um zu vermeiden, dass Arbeitgeber Beschäftigungsrisiken über Gebühr auf die Arbeitslosenversicherung verlagern, wird häufig das aus den USA bekannte sogenannte experience rating ins Spiel gebracht.[15] So könnte der Arbeitgeberbeitrag wie in der Kraftfahrzeughaftpflichtversicherung in "Schadensklassen" eingeteilt und seine Höhe davon abhängig gemacht werden, wie oft der "Schadensfall" (Inanspruchnahme der Arbeitslosenversicherung) eintritt. Die Vorteile des Ansatzes liegen in einer stärkeren Internalisierung der Risiken auf betrieblicher Seite und dem damit verbundenen noch größeren Anreiz zur Qualifizierung von Mitarbeitern. Dem stehen jedoch gravierende Nachteile gegenüber. Zusätzliche Belastungen durch höhere Versicherungsbeiträge nach Freisetzung können Unternehmenskrisen weiter verstärken. Dazu kommt, dass innovative, stärker auf Risiko setzende Unternehmen besonders stark betroffen sein dürften. Bestehende Strukturen würden somit tendenziell konserviert. Zwar mag die durch den Ansatz bewirkte höhere Beschäftigungsstabilität den Stammbelegschaften zugute kommen, sie senkt aber die Eintrittschancen für Arbeitslose. Die genannten Pro- und Contra-Argumente für ein experience rating gelten in noch stärkerem Maße für Ansätze, die wie der sogenannte "Hamburger Dreisprung" das Arbeitslosenversicherungssystem vollständig durch eine Lohnfortzahlung der Arbeitgeber ablösen wollen.[16]

Eine Abkehr von der öffentlichen Sozialversicherung und damit ein radikaler Systemwechsel ginge mit sogenannten "Kontenmodellen" einher.[17] Kerngedanke dieses Vorschlags ist eine Selbstversicherung des Arbeitnehmers in Form obligatorischer Sparverträge. Etwaige Guthaben würden am Ende des Arbeitslebens gutgeschrieben. Wären die Sparkonten durch Arbeitslosigkeitsepisoden erschöpft, erhielten freigesetzte Personen die Grundsicherung. Der Vorteil des Ansatzes besteht darin, dass dem der Arbeitslosenversicherung innewohnenden subjektiven Verhaltensrisiko (moral hazard) entgegengewirkt wird. Durch das Sparkonto würde das Arbeitslosigkeitsrisiko stärker internalisiert und damit ein Anreiz zur Vermeidung von Arbeitslosigkeit geschaffen. Dagegen sprechen jedoch distributive und allokative Argumente. So sind soziale Härten zu erwarten: Zum einen zu Beginn des Erwerbslebens, weil die Konten der Betroffenen dann noch nicht gefüllt sind, zum anderen können Probleme bei Personen auftreten, deren Konten nach längerer Arbeitslosigkeit überzogen sind. Sie würden bei neuerlicher Arbeitslosigkeit mit einem schnellen Absturz in die Grundsicherung hohen sozialen Risiken ausgesetzt. Aus allokativer Sicht ist bedenklich, dass durch das "Zwangssparen" Kapital in hohem Maße gebunden würde und nicht für andere Zwecke zur Verfügung stünde. Bei Personen, deren Konten ausgeschöpft wären, könnte zudem der hohe Arbeitsangebotsdruck ein ineffizientes matching zur Folge haben. Die genannten Argumente gelten in verstärktem Maße für solche Ansätze, die auf eine vollständige Privatisierung der Risiken setzen, etwa in Form eines freiwilligen Sparens für alle Wechselfälle des Lebens.[18]

In eine ganz andere Richtung geht der dritte hier dargestellte Ansatz, nämlich die Arbeitslosenversicherung in eine "Beschäftigungs(fähigkeits)versicherung" zu überführen. Hierzu liegt ein umfassender Vorschlag von Günther Schmid in einem Gutachten für die Friedrich-Ebert-Stiftung vor.[19] Sein Leitgedanke besteht darin, die Arbeitsmarktpolitik und auch andere Institutionen stärker an die aktuell erkennbar und zukünftig absehbaren Risiken und Erfordernisse von Erwerbs- und Lebensverläufen anzupassen. Er schlägt in seinem Gutachten ein ganzes Bündel von Maßnahmen vor: die konsequente Unterstützung von Bildung und lebenslangem Lernen, die Förderung der Rückkehr in die Erwerbstätigkeit nach Familienphasen, die stärkere Akzeptanz und Absicherung flexibler Arbeitsverhältnisse durch sogenannte "Flexicurity-Institutionen", die Flankierung von Berufs- und Wohnortwechseln durch entsprechende Anreize, ein reichhaltiges Angebot an Arbeitsmarktdienstleistungen zur Beratung, Betreuung und zum betrieblichen change management sowie der teilweise Umbau der Arbeitslosenversicherung in Richtung der Förderung von Übergangsbeschäftigungen, lohnergänzenden Leistungen sowie Entwicklungskonten. Die Stärke des Ansatzes besteht in der Entwicklung eines ganzen Sets an präventiven Elementen. Die Menschen würden dadurch im Vergleich zum Status quo in viel stärkerem Maße zur notwendigen Flexibilität befähigt. Viele der Vorschläge implizieren jedoch eine vergleichsweise starke staatliche Intervention und unter sonst gleichen Bedingungen einen beträchtlichen Finanzbedarf für die beteiligten Institutionen. Zusätzlich stellt sich ein ordnungspolitisches Problem: Den Menschen würden in nennenswertem Umfang auch Lebensrisiken abgenommen, woraus eine nicht intendierte "Vollkaskomentalität" und "Staatsorientierung" entstehen kann.

Fazit

Generell wird bei der Förderung der Wiedereingliederung von Arbeitslosen oft nur die Zweckmäßigkeit von Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik diskutiert. Dabei wird jedoch nicht selten die Rolle der Ausgestaltung der Arbeitslosenversicherung erheblich unterschätzt. Sie ist ein wirksames und mit Blick auf die Ausgestaltung bestimmter Elemente vergleichsweise kostengünstiges Instrument zur Beeinflussung des Suchverhaltens. Die jüngsten Arbeitsmarktreformen haben in dieser Hinsicht eine ganz Reihe von systemimmanenten Änderungen mit sich gebracht: frühzeitige Meldepflichten, verbindliche Eingliederungsvereinbarungen, striktere Kriterien für zumutbare Beschäftigung, schärfere Sanktionen, die Einführung des Arbeitslosengelds II sowie die Verkürzung der Bezugsdauer. Die Reformen folgten den vorliegenden wissenschaftlichen Befunden. Sie erhöhten die Arbeitsanreize und leisteten einen Beitrag, der Verfestigung der Arbeitslosigkeit entgegenzuwirken. Gleichzeitig wurden jedoch die Arbeitnehmer stärker in die Verantwortung genommen. Sie tragen nun einen noch größeren Teil des Beschäftigungsrisikos.

Generell ist die Ausgestaltung von Leistungen der Arbeitslosenversicherung aber nicht allein eine Effizienz-, sondern auch eine normative Frage. Es ist über das ökonomische Kalkül hinaus zu berücksichtigen, dass die Großzügigkeit der Lohnersatzleistungen auch verteilungspolitischen Zielen dient. Sie definieren das Einkommen, das die Gesellschaft denjenigen zukommen lassen möchte, die aus unterschiedlichen Gründen länger oder vorübergehend keine Erwerbstätigkeit ausüben. Dennoch wird sich die Gesellschaft immer wieder fragen müssen, ob das einmal festgelegte und natürlich immer auch diskussionswürdige Niveau von Lohnersatzleistungen mit den Verhältnissen und dem Wandel auf dem Arbeitsmarkt und den Wertevorstellungen korrespondiert. Dabei sollte bedacht werden, dass eine drastische allgemeine Kürzung wohl gravierende Konsequenzen für die Gesellschaft und auf individueller Ebene hätte. Armutserscheinungen, höhere Kriminalität und mangelnde Risikobereitschaft müssten bei einem solchen Schritt in Kauf genommen werden. Vor weiteren Reformen ist also immer eine sorgfältige Güterabwägung vorzunehmen.

Die Diskussion weitgehender Vorschläge zur Veränderung des Arbeitslosenversicherungssystems hat verdeutlicht, dass keiner der Ansätze den trilateralen Zielkonflikt zwischen Anreizkompatibilität, sozialer Verträglichkeit und Finanzierbarkeit besser lösen kann als das bestehende System. Das heißt aber noch nicht, dass die Stoßrichtung der Ansätze ganz und gar abzulehnen ist. Dies gilt vor allem, wenn diese nicht als fundamentaler Systemwechsel verstanden werden. So könnte ein partielles experience rating genauso ein stärker versicherungskonformes Verhalten unterstützen wie "symbolische Ansparkonten" als eine Kapitalversicherungskomponente in einem insgesamt als Risikoversicherung ausgestalteten System der Arbeitslosenversicherung. Unabhängig davon ist dem im Beschäftigungsversicherungsansatz stark gemachten Aspekt der Prävention größere Bedeutung beizumessen. Hier kann es jedoch nicht um so etwas wie eine "Vollversicherung" gehen, sondern um ein System mit intelligenten Anreizen zur Stützung und Befähigung von Eigenverantwortung. Letzteres könnte sich als ein wesentliches Element zur längerfristigen Stützung der richtigerweise vollzogenen Arbeitsmarktreformen erweisen.

Fußnoten

1.
Vgl. Friedrich Breyer/Wolfgang Buchholz, Ökonomie des Sozialstaats, Berlin u.a. 2007.
2.
Vgl. Wolfgang Franz, Arbeitsmarktökonomik, Berlin u.a. 2003.
3.
Diese statische Betrachtung ist gerade mit Blick auf die Situation von Arbeitslosen notwendiger Weise um eine dynamische Perspektive zu ergänzen. Je länger Transferleistungen in Anspruch genommen werden, desto stärker entwertet sich das "Humankapital". Fachliche und soziale Qualifikationen gehen verloren, wodurch das Risiko einer "Transferkarriere" wächst. Darüber hinaus kann die Aufnahme eines niedrig entlohnten Arbeitsverhältnisses auch als "Sprungbrett" genutzt werden.
4.
Vgl. Roman Lutz, Geht die Arbeitslosenversicherung in Rente?, Bielefeld 2009.
5.
Vgl. Hilmar Schneider u.a., Reform der Arbeitslosenversicherung, Gütersloh 2004.
6.
Vgl. Stefano Scarpetta, Reassessing the Role of Labour Market Policies and Institutional Settings on Unemployment: A Cross Country Study, in: OECD Economic Studies, 26 (1996) 1; Richard Jackman/Richard Layard/Stephen Nickell, Structural Aspects of OECD Unemployment, Paris 1996.
7.
Vgl. Rafael Lalive/Jan van Ours/Josef Zweimüller, How Changes in Financial Incentives Affect the Duration of Unemployment, in: Review of Economic Studies, 73 (2006) 4, S. 1009 - 1038.
8.
Vgl. Richard Layard/Stephen Nickell/Richard Jackman, Unemployment. Macroeconomic Performance and the Labour Market, Oxford 1991; Giulia Faggio/Stephen Nickell, Inactivity among Prime Age Men in the UK, CEP Discussion Paper, (2005) 673.
9.
Vgl. Viktor Steiner, Employment Effects of Social Security Reforms in Germany, Frankfurt/M. 2000; Eva Müller/Ralf Wilke/Philipp Zahn, Beschäftigung und Arbeitslosigkeit älterer Arbeitnehmer, ZEW Discussion Paper, (2006) 06 - 021.
10.
Vgl. Tara Vishwanath, Job Search, Stigma Effect, and Escape Rate from Unemployment, in: Journal of Labour Economics, 7 (1989) 4, S. 487 - 502.
11.
Vgl. David Blau/Philip Robins, Job Search Outcomes for the Employed and Unemployed, in: Journal of Political Economy, 98 (1990) 3, S. 637 - 655.
12.
Gemeint sind damit die Zeiten, in denen sich Arbeitslose in einer Fördermaßnahme der aktiven Arbeitsmarktpolitik befinden.
13.
Vgl. Rafael Lalive/Jan van Ours/Josef Zweimüller, The effect of benefit sanctions on the duration of unemployment, IZA Discussion Paper, (2002) 469; Gerard van den Berg/Bas van der Klaauw/Jan van Ours, Punitive sanctions and the transition rate from welfare to work, in: Journal of Labour Economics, 22 (2004) 1, S. 211 - 241; Jaap Abbring/Gerard van den Berg/Jan van Ours, The effect of unemployment insurance sanctions on the transition rate from unemployment into employment, in: Economic Journal, 115 (2005) 505, S. 602 - 630.
14.
Vgl. Anja Kettner/Martina Rebien, Hartz-IV-Reform: Impulse für den Arbeitsmarkt, IAB-Kurzbericht, (2007) 19.
15.
Vgl. Michael Holz/Hans-Eduard Hauser, Analyse eines Vorschlags zur Reform der deutschen Arbeitslosenversicherung, Bonn 2000.
16.
Vgl. Thomas Straubhaar, Abschaffung der Arbeitslosenversicherung, in: Wirtschaftsdienst, 85 (2005) 7, S. 406 - 407; Handelskammer Hamburg, Mehr Markt für den Arbeitsmarkt, Hamburg 2002.
17.
Vgl. Holger Schäfer, Reform der Arbeitslosenversicherung, Köln 2003; Hans Glismann/Klaus Schrader, Privatisierung der Arbeitslosenversicherung: Ein Konzept für Deutschland, Berlin u.a. 2005.
18.
Vgl. Friedrich Breyer u.a., Reform der sozialen Sicherung, Heidelberg 2004.
19.
Vgl. Günther Schmid, Von der Arbeitslosen- zur Beschäftigungsversicherung, Berlin 2008.

Ulrich Walwei

Zur Person

Ulrich Walwei

Dr. rer. pol., geb. 1958; Vizedirektor des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufs- forschung (IAB), Weddigenstraße 20 - 22, 90478 Nürnberg.
E-Mail: ulrich.walwei@iab.de


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