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26.5.2009

Europäische Parteien im Wandel

Das Handlungspotential der europäischen Parteien hat sich in den vergangenen Jahren erheblich gesteigert. Es bleibt aber zweifelhaft, ob sie einen Beitrag dazu leisten können, das Legitimationsdefizit der EU zu mindern.

Einleitung

Immer dann, wenn Wahlen zum Europäischen Parlament (EP) anstehen, rücken auch die europäischen Parteien - oder wie sie offiziell heißen: die "politischen Parteien auf europäischer Ebene" - stärker ins Blickfeld der Öffentlichkeit. Mit einem gewissen Erstaunen werden seitens der Bevölkerung dann Kürzel wie SPE oder EVP registriert und mehr oder weniger eindeutige Verbindungslinien zu den nationalen Parteien gezogen. Jenseits der Europawahlen aber verharren die europäischen Parteien, die sich als grenzüberschreitend kooperierende Bündnisse von nationalen Parteien formiert haben, zumeist im Schatten der öffentlichen Wahrnehmung.




Wenn EU-bezogene Themen oder Konflikte vermittelt werden, geschieht dies nur selten über europäische Parteien, die in erster Linie als Kommunikationsforen ihrer nationalen Mitgliedsparteien fungieren. Damit aber unterscheidet sich ihre Funktion deutlich von der nationaler Parteien, denen als Transmissionsriemen in den einzelnen parlamentarischen Systemen Europas entscheidende Bedeutung für die kollektive Interessensrepräsentation, aber auch für die Legitimation der politischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse zukommt. Dass die europäischen Parteien dennoch mehr sind als "Phantomorganisationen"[1], ist nicht zuletzt auf strukturelle Reformen der jüngsten Zeit zurückzuführen. Mit der Verankerung ihrer rechtlichen Grundlagen, der Ausweitung ihrer finanziellen Möglichkeiten und der Etablierung europäischer politischer Stiftungen ist das Handlungspotenzial der europäischen Parteien in den vergangenen fünf Jahren erheblich gewachsen. Infolgedessen hat ihre Zahl zugenommen und haben sich ihre Aktivitäten ausgeweitet.

Historische Traditionslinien

Die Zusammenarbeit von programmatisch nahe stehenden Parteien reicht bis ins 19. Jahrhundert zurück.[2] Vor dem Hintergrund ähnlicher weltanschaulicher und sozio-ökonomischer Konflikte in der europäischen Staatenwelt haben sich vergleichbare ideologische Positionierungen herauskristallisiert, die es einzelnen Parteien erlaubten, sich in größere Parteienfamilien einzuordnen. Den Arbeiterparteien, die als "Sozialistische Internationale" bereits in den 1890er Jahren dauerhaftere grenzüberschreitende Kooperationsformen etablierten, kommt in dieser Inkubationsphase europäischer Parteienzusammenarbeit besondere Bedeutung zu. Liberale und christdemokratische Parteien bauten zunächst nur lockere transnationale Kontakte auf. In der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts führten Systemwechsel, Kriege und politische Unterdrückung dazu, dass sich Kontakt- und Kooperationsstrukturen nur langsam entfalteten oder immer wieder unterbrochen wurden.

Nach dem Zweiten Weltkrieg verstärkten die Parteien ihre Interaktion in einem Ausmaß, dass von einer Etablierungsphase transnationaler Zusammenarbeit gesprochen werden kann. Den Dreh- und Angelpunkt der Kooperationsbemühungen bildete dabei das EP. Schon in dessen Vorläuferin, der erstmals 1952 zusammengetretenen Versammlung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl, schlossen sich die sozialistischen, liberalen und christdemokratischen Abgeordneten zu politischen Fraktionen zusammen, die zunehmend auch Einfluss auf die immer stärker institutionalisierte transnationale Parteienzusammenarbeit ausübten. Aufgrund zahlreicher politischer und programmatischer Gegensätze der nationalen Parteien diente die Zusammenarbeit in diesem Zeitraum indes weiterhin eher dem lockeren Meinungsaustausch als der Vereinbarung gemeinsamer politischer Ziele.

Neue Impulse - insbesondere aufgrund der Notwendigkeit zur Erarbeitung gemeinsamer Wahlprogramme - erhielten die europäischen Parteienbünde durch den Entschluss zur Direktwahl des EPs. Im Vorfeld der ersten Direktwahl entstanden der Bund der Sozialdemokratischen Parteien (1974) und die Europäische Volkspartei (1976) sowie die Föderation der liberalen und demokratischen Parteien der Europäischen Gemeinschaft. Nach der ersten Direktwahl folgten die grünalternativen Parteien (1980) und die Regionalparteien (1981) mit ähnlichen Zusammenschlüssen. Die in diesem Rahmen etablierten Organisationen stellen gewissermaßen Dachverbände auf europäischer Ebene dar, jedoch keine neue Hierarchieebene. Infolgedessen beeinträchtigen sie auch nicht die Autonomie der nationalen Mitgliedsparteien.

Zu Beginn der 1990er Jahre verlieh einmal mehr eine konstitutionelle Reform den europäischen Parteien neuen Schub und leitete eine Professionalisierungsphase ein. Mit der Verankerung des so genannten Parteienartikels im Maastrichter EG-Vertrag wurde den politischen Parteien auf europäischer Ebene eine wichtige Rolle für die Integration zugeschrieben und ihre Bedeutung für europäisches Bewusstsein sowie die politische Willensbildung hervorgehoben. Der neue Vertragspassus führte sowohl zu organisatorischen Reformen als auch zu einer Ausweitung der transnationalen Parteienkooperation - nicht zuletzt im Rahmen einer "Brückenfunktion" für die Parteien aus den mittel- und osteuropäischen Transformationsstaaten. Geklärt waren zu diesem Zeitpunkt jedoch weder die Kriterien, die eine politische Partei auf europäischer Ebene rechtlich definierten, noch deren Finanzierungsgrundlagen. Letzteres hat seit den 1980er Jahren erhebliche Kritik hervorgerufen, da die Fraktionen des EPs vielfach mit ihren Geldern die europäischen Parteien durch Personal, Materialien oder Dienstleistungen unterstützten. Nachdem der 2003 in Kraft getretene Vertrag von Nizza aber ermöglichte, Anerkennungskriterien für europäische Parteiorganisationen festzulegen und Bestimmungen über ihre Finanzierung mit qualifizierter Mehrheit zu erlassen, erfolgte mit der am 15. Februar 2004 in Kraft getretenen "Verordnung (...) über die Regelungen für die politischen Parteien auf europäischer Ebene und ihre Finanzierung" eine grundlegende Klärung dieser Punkte.

Strukturen und Finanzierung europäischer Parteien

Damit eine Vereinigung oder ein Bündnis als politische Partei auf europäischer Ebene anerkannt wird, muss sie vier Kriterien erfüllen: 1) Sie muss formal Rechtspersönlichkeit in dem EU-Staat besitzen, in dem sie ihren offiziellen Sitz hat. 2) Darüber hinaus muss sie in wenigstens einem Viertel der Mitgliedstaaten mit Abgeordneten des EPs oder der nationalen bzw. regionalen Parlamente vertreten sein. Alternativ wird anerkannt, wenn bei der jeweils letzten Europawahl in einem Viertel der Mitgliedsländer mindestens drei Prozent der Stimmen erzielt wurden. 3) Ihre Zielsetzungen und Aktivitäten müssen zudem die Grundsätze, auf denen die Europäische Union (EU) basiert, respektieren. 4) Schließlich muss die Absicht verfolgt werden, an Wahlen zum EP teilzunehmen. Legt man diesen Kriterienkatalog zugrunde, entsprachen Ende 2008 insgesamt zehn Gruppierungen den Anforderungen an eine europäische Partei.

Diese zehn europäischen Parteien (vgl. Tabelle 1 der PDF-Version) lassen sich grob in zwei Hauptgruppen unterteilen. Der Gründungsimpuls der ersten fünf Parteiorganisationen (SPE, EVP, ELDR, EGP und EFA) reicht bis zur ersten Wahlperiode des EPs - in den ersten drei Fällen auch weiter - zurück. Alle fünf Parteiorganisationen haben vergleichsweise dauerhafte Kooperationsstrukturen auf europäischer Ebene etabliert. Sie sind in fast allen EU-Staaten mit nationalen Mitgliedsparteien vertreten und kooperieren in der Regel enger mit einer Fraktion des Parlaments (Ausnahmen bei EGP und EFA). Zu diesen fünf europäischen Parteien sind seit 2004 weitere fünf Parteiorganisationen hinzugekommen, deren Gründungsimpuls im Wesentlichen auf die Verordnung aus dem Jahr 2004 zurückgeht. Während vor allem die EL, aber auch EDP, AEN und EUD mittlerweile ebenfalls dauerhaftere Strukturen etabliert haben, sind diese bei der gegenwärtig offensichtlich in einem Erosionsprozess befindlichen ADIE noch ebenso wenig absehbar wie bei der aus der irischen Bürgerinitiative gegen den Vertrag von Lissabon hervorgegangenen Libertas-Partei. Die europäischen Parteiorganisationen der zweiten Gruppe besitzen zudem nicht in gleichem Maße Verbindungen zu allen Mitgliedstaaten der EU.

Mit der 2004 in Kraft getretenen EG-Verordnung wurde ferner geregelt, dass die finanzielle Förderung der europäischen Parteien zu überwiegendem Teil aus Mitteln des EU-Haushalts erfolgt. Hatten die Zuwendungen für die satzungsgemäß anerkannten europäischen Parteien im Jahr 2004 insgesamt noch 4,7 Mio. Euro betragen, so erhöhte sich die Summe 2007 auf knapp 10 Mio. Euro. Demgegenüber beliefen sich die Eigenmittel aus Spenden und Beiträgen der nationalen Parteien lediglich auf 3,1 Mio. Euro. Diese Angaben sind von einiger Bedeutung: Die Ressourcen der europäischen Parteien wurden erheblich ausgeweitet, wenngleich sie auch im Verhältnis zur Ausstattung nationaler Parteien weiterhin bescheiden sind.

Die bereits seit längerem auf europäischer Ebene etablierten Parteien, die zumeist auf Grundlage des belgischen Vereinsrechts mit Sitz in Brüssel gegründet wurden, weisen mittlerweile ein differenziertes organisatorisches Gerüst auf. Sie haben ihre Arbeitsstrukturen auf ähnliche Grundlagen gestellt, die sich aber hinsichtlich der Kompetenzen, der Abstimmungsquoren sowie der Befugnisse im Detail unterscheiden.[3] Mitglieder der europäischen Parteien sind nationale Parteien, die sich in einigen Fällen auf die EU-Staaten beschränken, in anderen Fällen ganz Europa umfassen. Das formal höchste Beschluss fassende Gremium ist der Kongress (bei der EFA "Generalversammlung"). Darüber hinaus gibt es in jeder europäischen Partei einen - unter verschiedenen Bezeichnungen firmierenden - Vorstand sowie ein Sekretariat. Zunehmend an Bedeutung gewinnen die Konferenzen der Partei- und Regierungschefs, die im Vorfeld von Sitzungen des Europäischen Rats wichtige Impulse geben, formal aber nur in den Statuten der SPE verankert sind. Diese Gremien werden, je nach Parteiorganisation, ergänzt durch Kommissionen, Parteiräte, themenbezogene Arbeitsgruppen und Vorfeldorganisationen wie etwa Jugend- und Frauenverbände.

Den Kongress bilden Delegierte, deren Anzahl sich nach den Europawahlergebnissen bzw. nach der Stärke der jeweiligen Fraktion im EP richtet, aber auch die Größe des jeweiligen Mitgliedstaats besonders berücksichtigen kann. Dem Kongress obliegen die Festlegung der Parteistatuten und der politischen Leitlinien, die Verabschiedung eines gemeinsamen Wahlprogramms und die Wahl des Vorstands (Ausnahme EGP). Die Zusammensetzung des Vorstands und die Anzahl der Vorstandsmitglieder variieren stark. Auffällig ist, dass im politischen Alltag der europäischen Parteiorganisationen zumeist Konsensentscheidungen dominieren - selbst wenn Mehrheitsabstimmungen prinzipiell möglich sind.

Funktionen und Aktivitäten europäischer Parteien

Die praktische Arbeit der europäischen Parteiorganisationen war lange Zeit auf die Ausarbeitung von Programmen für Europawahlen, auf Absprachen zwischen einzelnen Mitgliedsparteien und auf den Versuch einer Schwerpunktsetzung für die Arbeit der Fraktionen im EP konzentriert. Trotz der personellen, organisatorischen und finanziellen Verflechtungen agierten die Fraktionen jedoch weitgehend autonom und sperrten sich, Weisungen der europäischen Parteien zu folgen. Im Zuge der rechtlichen und finanziellen Reformen hat sich der Funktionskatalog der europäischen Parteien sukzessive verändert. So widmen die europäischen Parteien mittlerweile der Medienarbeit immer größere Aufmerksamkeit. Dabei spielt das Internet als Plattform eine zentrale Rolle, um europaweite Informations- und Kommunikationsstränge zu etablieren. Mittlerweile gelingt es den europäischen Parteien auch besser, konkrete politische Positionen unter den nationalen Mitgliedsparteien abzustimmen, die über allgemeine Positionspapiere und Formelkompromisse hinausgehen.

Den neu gewonnenen Funktionen stehen indes weiterhin zahlreiche Leerstellen gegenüber. So spielen die europäischen Parteiorganisationen gegenwärtig weder bei der Vergabe von wichtigen Ämtern in der Gemeinschaft noch bei der Kandidatenaufstellung für Wahlen zum EP eine sichtbare Rolle. Konzeption und operative Durchführung der Europawahlkämpfe obliegen - trotz gegenteiliger Ambitionen der europäischen Parteien - nach wie vor weitgehend nationalen Parteien. Die Einflussnahme auf die Arbeit von anderen europäischen Institutionen - insbesondere auf Rat und Kommission - bleibt ebenso begrenzt wie der Anspruch kollektiver Interessenrepräsentation. Die seit 1979 wiederholt geäußerte Hoffnung, dass die europäischen Parteiorganisationen einen Beitrag zur Minderung des Legitimitätsdefizits der EU leisten können, ist damit unvermindert skeptisch zu bewerten. Eine Vermittlung politischer Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse in der Breite ist auf absehbare Zeit wohl nicht von den europäischen Parteien zu erwarten.

Aktuelle Tendenzen

Dennoch eröffnen die rechtlichen und finanziellen Regelungen in Verbindung mit den jüngsten Reformen einen Handlungsrahmen, der die Funktionswahrnehmung der europäischen Parteien erheblich zu erweitern vermag. Nach längeren Verhandlungen zwischen Kommission, Rat und Parlament wurde Ende 2007 eine Neuregelung der finanziellen Möglichkeiten der europäischen Parteien vereinbart: Fortan können nicht nur deren Einkünfte zwischen den Jahren übertragen, sondern auch Rücklagen gebildet werden, so dass eine weitaus höhere Flexibilität in der finanziellen Planung möglich wird. Zudem ist nunmehr die Finanzierung von Wahlkampagnen erlaubt, die den europäischen Parteien auch die Chance größerer Sichtbarkeit und stärkerer Mobilisierung im EP-Wahlkampf eröffnet. Im Jahr 2009 ist dieses Potenzial bisher jedoch kaum zum Tragen gekommen.

Schließlich wurde in einer weiteren Verordnung die Anregung des EPs aufgegriffen, europäische politische Stiftungen zu installieren. Jenseits der Vertretungen nationaler Stiftungen in Brüssel spielten diese auf europäischer Ebene bisher kaum eine Rolle. Die Erwartungen sind aber beträchtlich: Die Verantwortlichen erhoffen sich, dass europäische politische Stiftungen dazu beitragen, kommunikative Defizite zwischen der Öffentlichkeit und den politischen Institutionen abzubauen, indem sie Debatten über spezifische europäische Themen oder Fragen der europäischen Integration führen. Politische Stiftungen können darüber hinaus als Netzwerke gemeinsame Aktivitäten der beteiligten nationalen Parteien organisatorisch unterstützen und mit eigenen wissenschaftlichen Experten als eine Art Think-Tank den europäischen Parteien Vorschläge zur Politikberatung unterbreiten. Schließlich kann durch die Bildungsarbeit der Stiftungen auch die Rekrutierung und Schulung von Nachwuchskräften verbessert werden. Rechtlich wurde der Rahmen dafür abgesteckt, dass im Zuge eines Pilotprojekts bis August 2008 zahlreiche politische Stiftungen auf europäischer Ebene gegründet wurden. Seit September 2008 hat das EP deren Finanzierung übernommen. Insgesamt neun europäische Parteien kooperieren im Frühjahr 2009 mit politischen Stiftungen. Dabei hat es gegenwärtig den Anschein, dass vor allem die etablierten europäischen Parteien zeitnah umfangreichere Aktivitäten entwickeln.

Fazit

Obgleich für die nationalen Parteien der EU-Mitgliedstaaten das eigene politische System nach wie vor den zentralen Bezugspunkt darstellt, haben die vergangenen Jahre zu einer Verdichtung der transnationalen Parteienkooperation geführt. Dies führte jedoch bisher nicht dazu, dass die nationalen Parteien Kompetenzen abgegeben haben. Eine europaweite Parteiorganisation im Sinne einer "Vergemeinschaftung" nationaler Kompetenzen ist bisher weder entstanden noch zeichnet sie sich ab. Vor diesem Hintergrund sind gegenwärtig zwei grundlegende Entwicklungsszenarien denkbar: Die eine Sichtweise zielt auf den Ausbau der europäischen Arena in Richtung einer "klassischen" parlamentarischen Wettbewerbsdemokratie.[4] Während die aktuellen Strukturen des EPs bisher eher auf eine Kooperation der beiden großen Fraktionen vis-à-vis dem Rat hinausliefen, könnte eine zunehmende Personalisierung durch die Konkurrenz um Ämter zu einer stärkeren Politisierung der EU führen. Die im Vertrag von Lissabon vorgesehene und bereits praktizierte Orientierung bei der Auswahl des Kommissionspräsidenten am Ergebnis der Europawahl stellt einen ersten Schritt in diese Richtung dar, der künftig auch eine stärkere Einbeziehung der europäischen Parteien zur Folge haben dürfte. Dies umso mehr, wenn die Debatte um europaweite Listen bei Wahlen und ein einheitliches europäisches Wahlsystem erneut auf die Tagesordnung kommen sollte.

Eine zweite Entwicklungsperspektive rekurriert demgegenüber stärker auf das Mehrebenensystem der EU und den Netzwerkcharakter der europäischen Parteien.[5] Geht man von einer anhaltenden Verknüpfung von europäischer und nationaler Ebene aus, können die europäischen Parteiorganisationen - in Verbindung mit europäischen politischen Stiftungen und im Zusammenspiel mit den nationalen politischen Parteien, den Fraktionen des EPs sowie weiteren Akteuren wie etwa nationalen Stiftungen - eine wichtige kommunikative Funktion wahrnehmen, indem sie die Interaktion zwischen den Ebenen unterstützen. Im Zuge der Beteiligung einer wachsenden Anzahl von Akteuren in den transnationalen Parteiarenen könnten so die "technokratischen" Eigenarten der EU reduziert und jenseits der formalen Repräsentations- und Legitimationskette über nationale Parteien neue Mechanismen europäischer Demokratie etabliert werden. Damit stellt sich aber einmal mehr auch die Frage nach dem demokratischen Charakter und der Zukunft der EU, die gegenwärtig offener denn je erscheint.

Fußnoten

1.
Stefan Marschall, Europäische Parteien - Phantomorganisationen oder Hoffnungsträger, in: Gesellschaft - Wirtschaft - Politik, 54 (2005) 4, S. 399 - 410.
2.
Vgl. hierzu ausführlicher Pascal Delwit/Erol Külahci/Cédric van de Walle (Hrsg), Les fédérations européennes de partis. Organisation et influence, Bruxelles 2001; Jürgen Mittag (Hrsg.), Politische Parteien und europäische Integration. Entwicklung und Perspektiven transnationaler Parteienkooperation in Europa, Essen 2006.
3.
Vgl. Simon Hix/Christopher Lord, Political Parties in the European Union, London 1997, S. 54 - 76.
4.
Vgl. Simon Hix, Parteien, Wahlen und Demokratie in der EU, in: Markus Jachtenfuchs/Beate Kohler-Koch (Hrsg.), Europäische Integration, Opladen 2003, S. 151 - 180.
5.
Vgl. Selen Ayirtman/Christine Pütz, Die Europarteien als transnationale Netzwerke: ihr Beitrag zum Entstehen einer europäischen Öffentlichkeit, in: Michèle Knodt/Barbara Finke (Hrsg.), Europäische Zivilgesellschaft. Konzepte, Akteure, Strategien, Wiesbaden 2005, S. 389 - 407.

Jürgen Mittag

Zur Person

Jürgen Mittag

Dr. phil., geb. 1970; Geschäftsführer des Instituts für soziale Bewegungen (Ruhr-Universität Bochum), Clemensstraße 17 - 19, 44789 Bochum.
E-Mail: juergen.mittag@rub.de


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