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20.4.2009

Die Bundesregierung im Verfassungssystem

Die Parlamentsmehrheit soll die amtierende oder eine neue Regierung unterstützen. Regierungsstabilität und problemlose Regierungswechsel hängen von der Bereitschaft der Parteien zur politischen Verantwortung ab.

Einleitung

Die Entstehung des Grundgesetzes liegt 60 Jahre zurück. Es war ursprünglich als provisorische Verfassung für Westdeutschland gedacht. Aufgrund seiner Bewährung und des Zeitdrucks bei der Wiedervereinigung wurde es im Jahre 1990 zur gesamtdeutschen Verfassung. Die Beratungen des Parlamentarischen Rates in den Jahren 1948/1949 wirken deshalb bis in die politische Gegenwart. Sie standen unter dem Eindruck der deutschen Geschichte von 1919 bis 1945. Die Autorinnen und Autoren des Grundgesetzes hatten die Weimarer Republik und das "Dritte Reich" miterlebt und waren bestrebt, aus beiden Erfahrungen Schlussfolgerungen zu ziehen.






Während die Formulierung rechtsverbindlicher Grundrechte als Reaktion auf die nationalsozialistische Diktatur zu verstehen ist, kann man die Regeln des Grundgesetzes für den Staatsaufbau als Gegenverfassung zur Weimarer Reichsverfassung (WRV) interpretieren. Die Autoren des Grundgesetzes sahen in der Konstruktion der WRV eine der Ursachen für die Krise der ersten Republik und die nationalsozialistische Machtübernahme 1933. Ihre Sorge galt vor allem der vom Parlament gewählten Regierung: Sie sollte von regierungsfähigen Mehrheiten unterstützt werden und länger im Amt bleiben als die kurzlebigen Kabinette der Weimarer Republik.

Um dieses Ziel zu erreichen, wurde die Rolle des Präsidenten im Verfassungssystem neu definiert. Er sollte nicht mehr gleichberechtigt mit dem Parlament als Stütze der Regierung dienen, sondern überwiegend repräsentative Aufgaben übernehmen. Der Dualismus der WRV, ein vom Volk gewählter Präsident neben dem gewählten Reichstag, war nach Auffassung der Grundgesetzautoren zu vermeiden.

Weichenstellungen des Parlamentarischen Rats

Die Reformüberlegungen des Parlamentarischen Rats bezogen sich zunächst auf die Regierungsbildung. In der Weimarer Republik lag die Initiative hierzu beim Reichspräsidenten, der nach der WRV den Reichskanzler ohne direkte Mitwirkung des Parlaments ernannte. Die Regierung musste allerdings auf ein Misstrauensvotum des Reichstags hin zurücktreten. Dies führte in der Endphase der Republik zu so genannten Präsidialkabinetten, die allein von der Gunst des Reichspräsidenten Paul von Hindenburg abhingen, der das Misstrauensvotum mit der Auflösung des Reichstages beantworten konnte. Die letzte Präsidialregierung der Weimarer Republik war die am 30. Januar 1933 gebildete Minderheitsregierung Adolf Hitlers.

Der Parlamentarische Rat dagegen schrieb dem Bundestag die maßgebende Rolle bei der Regierungsbildung zu. Das Vorschlagsrecht des Bundespräsidenten für die Person des Bundeskanzlers wurde auf den ersten Wahlgang begrenzt: Falls sein Kandidat nicht die Zustimmung der Mehrheit der Bundestagsabgeordneten erreicht, übernehmen die Bundestagsfraktionen die Regierungsbildung in eigener Regie. Diese parlamentarische Form der Regierungsbildung kam erst nach langen Diskussionen zustande. Im Herrenchiemseer Verfassungskonvent, der im August 1948, vor dem Parlamentarischen Rat, tagte, war man zwar der Auffassung, die Regierung müsse in ein "möglichst enges Verhältnis zum Bundestag gebracht werden". Der Bundespräsident hatte aber nach dem Entwurf des Konvents ein aufschiebendes Vetorecht gegen den vom Parlament "benannten" Kanzlerkandidaten. Falls der Bundestag von seinem Vorschlagsrecht wegen unklarer Mehrheitsverhältnisse keinen Gebrauch macht, sollte der Bundespräsident den Kanzler sogar auf Vorschlag des Bundesrats ernennen können.

Diese Reservefunktion der Länderkammer spielte auch im Parlamentarischen Rat eine Rolle. Erst im November 1948 setzte sich bei den Bonner Grundgesetzberatungen die Auffassung durch, der Bundestag solle den Regierungschef nicht nur vorschlagen, sondern wählen. Die Reservefunktion der Länderkammer entfiel, und der Präsident wurde verpflichtet, den mit "Kanzlermehrheit", d.h. mit der Mehrheit der Mitglieder des Bundestages Gewählten, zu ernennen. Da nicht alle Mitglieder des Parlamentarischen Rats von der Fähigkeit des Parlaments zur Kanzlerwahl überzeugt waren, erhielt der Bundespräsident das erwähnte Vorschlagsrecht für den ersten Wahlgang.[1] Falls es den Fraktionen nicht gelingt, einen Bundeskanzler oder eine Bundeskanzlerin mit Kanzlermehrheit zu wählen, kommt der Bundespräsident ins Spiel: Er kann den Kandidaten mit den meisten Stimmen als Minderheitenkanzler ernennen oder den Bundestag auflösen (Art. 63 GG).

Gleichzeitig mit der Festlegung der Wahl des Bundeskanzlers durch den Bundestag wurde seine Position auch innerhalb der Regierung gestärkt. Dass der Kanzler "die Richtlinien der Politik" bestimmt, stand zwar schon in der WRV, hatte aber damals kaum Wirkung. Erst der Parlamentarische Rat führte das Kanzlerprinzip in die deutsche Verfassungsgeschichte ein. Nach dem Grundgesetz wird nur der Kanzler vom Parlament gewählt und entscheidet selbständig über die Ernennung und Entlassung seiner Minister. Ob der Bundespräsident in Einzelfällen eine Ernennung oder Entlassung verweigern kann, ist verfassungsrechtlich umstritten, würde aber dem Grundgedanken der Verfassungskonstruktion widersprechen. Ein Misstrauensvotum kann sich nur gegen den Bundeskanzler richten, nicht gegen einzelne Minister wie nach Art. 54 WRV. Die Vorstellung, allein der Bundeskanzler sei dem Parlament verantwortlich, setzte sich im Parlamentarischen Rat ebenfalls erst nach langen Beratungen durch. Bis zum Januar 1949 enthielt der Entwurf des Grundgesetzes die Bestimmung: "Die Bundesminister bedürfen zum Antritt ihres Amtes des Vertrauens des Bundestags." Als diese Bestimmung gestrichen wurde, erklärte Carlo Schmid (SPD), Vorsitzender des Hauptausschusses: "Das stärkt die Stellung des Bundeskanzlers enorm. Das macht ihn in einem ganz anderen Umfang zum Herrn der Regierung, als er es nach unseren bisherigen Vorstellungen gewesen ist."[2]

Neu war auch die 1948/49 gefundene Regelung für die Abwahl des Bundeskanzlers: Das konstruktive Misstrauensvotum ist die bekannteste Reformbestimmung des Grundgesetzes. Es beruht auf dem Gedanken, das Misstrauensvotum gegen die amtierende Regierung unlösbar mit der Wahl eines neuen Regierungschefs zu verbinden. Nach der WRV musste die Reichsregierung nach einem Misstrauensvotum des Reichstags zurücktreten, auch wenn die für dieses Votum stimmenden Fraktionen selbst nicht in der Lage oder Willens waren, eine neue Regierung zu bilden. Bereits damals gab es mehrere Vorschläge, diesen unbefriedigenden Zustand zu ändern. Dem Grundgesetz am nächsten kam der Gedanke Ernst Fraenkels, weil er das Misstrauensvotum an die Bedingung knüpfte, dem Reichspräsidenten sei gleichzeitig ein neuer Ministerpräsident zur Ernennung vorzuschlagen.[3] Bei den Beratungen der ersten Landesverfassungen nach 1945 folgte man überwiegend noch dem Gedanken des "suspensiven Misstrauensvotums": Ein Misstrauensvotum des Landtags sollte erst dann wirksam werden, wenn dieser einer neuen Regierung das Vertrauen ausspricht. Der Nachteil dieser Lösung bestand darin, dass zwischen diesen beiden Aktionen nur eine geschäftsführende Regierung vorhanden war. Bei den Beratungen des Herrenchiemseer Konvents kam man im Unterausschuss III auf den Gedanken Ernst Fraenkels zurück: Der Konvent schlug in Art. 90 seines Entwurfs vor, der Bundestag könne dem Kanzler nur dann das Misstrauen aussprechen, wenn er gleichzeitig dem Bundespräsidenten einen Nachfolger für das höchste Regierungsamt benennt.[4]

Im Parlamentarischen Rat legte man fest, dass ein Misstrauensvotum nur mit der Mehrheit der Mitglieder des Bundestags beschlossen werden kann. Man hielt aber noch an der Konstruktion fest, das Parlament müsse in diesem Fall dem Bundespräsidenten einen Kanzlernachfolger "benennen". Zur zweiten Lesung des Grundgesetzes im Hauptausschuss des Parlamentarischen Rats schlug jedoch der Allgemeine Redaktionsausschuss die Formulierung vor, in der die Wahl des neuen mit der Entlassung des alten Kanzlers verbunden wurde: "Der Bundeskanzler ist vom Bundespräsidenten zu entlassen, wenn ihm der Bundestag durch Wahl eines neuen Bundeskanzlers mit mehr als der Hälfte seiner Mitglieder das Misstrauen ausspricht."[5] Dieser Gedanke setzte sich erst zum Schluss der Grundgesetzberatungen durch: Nachdem der Hauptausschuss das konstruktive Misstrauensvotum in einer leicht veränderten Formulierung am 9. Februar 1949 mit 17:1 Stimmen angenommen hatte, wurde der spätere Artikel 67 GG im Plenum nicht mehr geändert.[6]

Den Mitgliedern des Parlamentarischen Rats war bewusst, dass das konstruktive Misstrauensvotum zwar den Bestand einer Regierung verlängern, aber die parlamentarische Mehrheit nicht ersetzen konnte. Außerdem besteht nach den Regeln für die Kanzlerwahl die Möglichkeit, dass eine Regierung bereits als Minderheitsregierung gebildet wird. Diese Einsicht führte zur Aufnahme der Vertrauensfrage ins Grundgesetz: Falls der Verlust seiner Mehrheit droht, kann der Bundeskanzler im Bundestag die Vertrauensfrage stellen und diese gegebenenfalls mit einer Gesetzesvorlage verbinden. Lehnt der Bundestag ab, stehen dem Kanzler zwei Möglichkeiten offen. Er kann dem Bundespräsidenten entweder Neuwahlen vorschlagen (Art. 68 GG) oder den Gesetzgebungsnotstand nach Art. 81 GG beantragen. Dieser zweite Weg wurde bisher noch nicht beschritten. Er sieht eine Notgesetzgebung vor, die dem Bundeskanzler mit Unterstützung des Präsidenten ermöglicht, für eine Zeit von sechs Monaten Gesetze vom Bundesrat statt vom Bundestag beschließen zu lassen.

Mit der Kanzlerwahl durch das Parlament, der herausgehobenen Position des Bundeskanzlers in der Regierung, dem konstruktiven Misstrauensvotum und der Vertrauensfrage legte der Parlamentarische Rat ein in sich schlüssiges Konzept der Regierungsarchitektur fest, das sich bis über die Wiedervereinigung hinaus bewährt hat. Vor allem das konstruktive Misstrauensvotum wurde als geniale Lösung interpretiert und als Exportartikel in mehrere Verfassungen übernommen. Die spanische, die belgische und die ungarische Verfassung sehen zum Beispiel vor, dass der Ministerpräsident nur mit der Wahl eines Nachfolgers gestürzt werden kann. Im Vergleich zur WRV verlagert das Grundgesetz wichtige Kompetenzen vom Präsidentenamt auf die Regierung und den Bundeskanzler. Während man das Weimarer Regierungssystem als "Semipräsidentialismus"[7] bezeichnen kann, beschreibt das Grundgesetz eine parlamentarische Regierungsform, in der das Parlament durch Verfassungsbestimmungen wie das konstruktive Misstrauensvotum zu verantwortlicher Politik angehalten werden soll.

Die Position der Regierung und insbesondere des Bundeskanzlers wurde durch einen fünften Machtfaktor gestärkt, der im Grundgesetz nur angedeutet wird: die so genannte Organisationsgewalt. Nach dem Text der WRV blieb offen, wer befugt ist, Ministerien und Reichsbehörden zu errichten sowie deren Aufgabenbereich festzulegen. Nach den Regeln der Geschäftsordnungen lag diese Kompetenz aber eindeutig beim Reichspräsidenten, der hiervon ausgiebig Gebrauch machte.[8] Im Parlamentarischen Rat übertrug man die "Einrichtung der Behörden" frühzeitig der Bundesregierung, schrieb allerdings zunächst die Zustimmung des Bundesrats vor. Erst in der Endphase der Grundgesetzberatungen wurde auf Initiative der Sozialdemokraten die Zustimmungspflicht der Länderkammer aus dem späteren Art. 86 GG gestrichen.[9] Ob sich diese Verfassungsbestimmung nur auf ausführende Verwaltungsbehörden oder auch auf die Organisation der Bundesregierung selbst bezog, blieb zunächst offen. Konrad Adenauer okkupierte jedenfalls die Organisationsgewalt, indem er am 16. September 1949, einen Tag nach seiner Wahl zum Bundeskanzler und vier Tage vor der ersten Sitzung der Bundesregierung, die Einrichtung des Bundeskanzleramts verfügte. Die Geschäftsordnung der Bundesregierung vom 11. Mai 1951 sorgte in dieser Frage für Klarheit. Sie übertrug die Festlegung der Geschäftsbereiche der Ministerien dem Bundeskanzler.[10]

Der Parlamentarische Rat war kein Expertengremium, das bestrebt war, die bestmögliche Verfassung zu konstruieren, sondern ein politisches Vorparlament. Seine Mitglieder kamen größtenteils aus den Parteien der Weimarer Republik und waren 1948 bereits wieder seit mehreren Jahren in Landesparlamenten, Landesregierungen oder in Gremien der Besatzungszonen politisch aktiv. Die im Grundgesetz festgelegte Stellung der Regierung und ihr Verhältnis zum Parlament entsprach weitgehend dem Vorbild Großbritanniens und kann als Mehrheitsdemokratie bezeichnet werden. Wenn man die in der Urfassung des Grundgesetzes bereits enthaltenen umfangreichen Gesetzgebungskompetenzen des Bundes hinzunimmt, kann man von einer "sozialen Mehrheitsdemokratie" sprechen. Nach dieser Demokratiekonzeption sollten Parlamentsmehrheit und Regierung einen möglichst breiten Spielraum zur Gestaltung des sozialen und wirtschaftlichen Lebens besitzen. Dies rief naturgemäß die Vertreter von machtverteilenden Demokratievorstellungen auf den Plan. Sie warnten vor "Parlamentsabsolutismus" und legten Wert auf eine zweite Kammer, die ein Gegengewicht zum direkt gewählten Bundestag bilden sollte. Die Auseinandersetzungen im Parlamentarischen Rat über das Bundesrats- oder Senatsprinzip sowie über den Umfang der Zustimmungsgesetze zeigen, wie sich in diesem Bereich konstitutionell demokratische Vorstellungen durchsetzten. Ein zweites Gegengewicht zur parlamentarischen Mehrheitsregierung bildet das Bundesverfassungsgericht, über dessen Einrichtung allerdings weitgehender Konsens bestand. Auf diese Weise wurden der Regierung und ihrer Parlamentsmehrheit zwei "Vetospieler" beigegeben, die dem parlamentarischen Regierungssystem der Bundesrepublik ihre spezifische Ausprägung gaben und gleichzeitig seine Grenzen aufzeigen.[11]

Erfolgreiches Regieren durch Verfassungsbestimmungen?

Selbst wenn Verfassungsbestimmungen überzeugend formuliert sind, müssen sie ihren Wert in der politischen Praxis unter Beweis stellen. Die zeitgeschichtliche Erfahrung der vergangenen 60 Jahre hat bewiesen, dass das Grundgesetz tatsächlich besser konstruiert ist als die WRV. Die Bestimmungen des Grundgesetzes, mit deren Hilfe der Parlamentarische Rat die Position der Regierung stärken wollte, erwiesen sich als wirksam, denn Kanzlerwahl und Regierungsbildung verliefen bisher problemlos. Die Fraktionen des Bundestags gaben nach den Bundestagswahlen deutlich zu erkennen, welche Regierungskoalition gebildet und wer zum Bundeskanzler gewählt werden sollte. Angesichts der klaren politischen Verhältnisse wurde das Vorschlagsrecht des Bundespräsidenten für den ersten Wahlgang zur Formalität. Obwohl die Mehrheiten oft knapp waren, erreichte der von den künftigen Regierungsfraktionen unterstützte Kandidat immer auf Anhieb die "Kanzlermehrheit". Der Bundespräsident stand deshalb bisher nie vor der Entscheidung, ob er einen Kanzler ohne Mehrheit ernennen oder den Bundestag auflösen sollte.

Diese Klarheit bestand nicht nur unmittelbar nach den Bundestagswahlen. Auch Koalitionswechsel während der Legislaturperiode (die Bildung der Großen Koalition 1966 und der Regierung Kohl 1982) verursachten keine Schwierigkeiten. Entsprechendes galt für das Auswechseln des Kanzlers bei Fortführung der Regierungskoalition (Adenauer zu Erhard und Brandt zu Schmidt). Über ein konstruktives Misstrauensvotum stimmte der Bundestag bisher zweimal ab: Der Versuch des CDU-Kanzlerkandidaten Rainer Barzel, Willy Brandt als Bundeskanzler zu ersetzen, scheiterte am 27. April 1972. Das Misstrauensvotum gegen Helmut Schmidt am 1. Oktober 1982 war dagegen erfolgreich. In beiden Fällen erwies sich diese Verfassungskonstruktion als sinnvoll: Barzel hätte nach seiner Wahl keine regierungsfähige Mehrheit gehabt und eine Neuwahl des Bundestags anstreben müssen. Das erfolgreiche Misstrauensvotum gegen Schmidt und die damit verbundene Wahl Helmut Kohls zum Bundeskanzler legitimierte dagegen einen Koalitionswechsel und die Bildung einer neuen Mehrheit.

Die Beispiele für Regierungsbildung und Regierungswechsel lassen deutlich erkennen, welche Bedeutung die Parteien und Fraktionen für das Funktionieren der Verfassungsregeln haben. Über Regierungsverantwortung und Oppositionsrolle entschieden bis 1998 drei Fraktionen des Bundestags: Neben CDU/CSU und SPD spielte die FDP die Rolle des "Mehrheitsbeschaffers". Sie bildete von 1949 bis 1956 und von 1961 bis 1966 zusammen mit der CDU/CSU, von 1969 bis 1982 mit der SPD und von 1982 bis 1998 erneut mit den Unionsparteien die Bundesregierung. Es gab Ausnahmen von diesem Koalitionsmuster: So regierte zum Beispiel Konrad Adenauer von 1957 bis 1961 mit absoluter Mehrheit, während die im Kabinett noch vertretene Deutsche Partei (DP) zum Anhängsel der CDU geworden war. Im Herbst 1966 verließ die FDP die Regierung Ludwig Erhards und musste anschließend die Regierungszeit der ersten Großen Koalition (1966 - 1969) auf den Oppositionsbänken verbringen. Eine Änderung der Dreiparteienkonstellation kündigte sich 1983 mit dem Einzug der neuen Partei "Die Grünen" in den Bundestag an, wurde aber erst mit der Bundestagswahl 1998 für die Regierungsbildung wirksam. Aufgrund des Wahlergebnisses kam es zum ersten vollständigen Regierungswechsel durch Abwahl, der wie alle vorangehenden ohne Komplikationen verlief: Die rot-grüne Koalition Gerhard Schröders trat an die Stelle der christlich-liberalen Regierung Helmut Kohls. Die angeführten Beispiele zeigen, dass die durchdachte Regierungskonstruktion des Grundgesetzes nur erfolgreich sein kann, wenn sie von einem funktionierenden Parteiensystem getragen wird.

Die Führungsrolle des Bundeskanzlers in der Regierung hängt ebenfalls von der Unterstützung ab, die er von den Regierungsparteien erhält. Bei der Auswahl seiner Minister ist er keineswegs frei, sondern muss die Ansprüche seiner Partei und die des Koalitionspartners berücksichtigen. Die stärksten Landesverbände legen Wert auf eine Vertretung im Kabinett. Entsprechendes gilt für Interessengruppen wie den Mittelstand, die Gewerkschaften oder die Landwirtschaft. Ein Kanzler der CDU muss außerdem Regierungsämter für die bayerische CSU bereitstellen. Das Grundgesetz sieht vor, dass der Kanzler einen Minister zu seinem Stellvertreter ernennt. Diese später als "Vizekanzler" bezeichnete Funktion wird von einem führenden Politiker des kleineren Koalitionspartners wahrgenommen, der gleichzeitig Außenminister ist. Die Konvention, Vizekanzlerschaft und Außenministerium in Personalunion zu besetzen, lässt sich bis auf Willy Brandts Rolle in der ersten Großen Koalition zurückverfolgen.

Einmal als Regierungschef etabliert, kann der Bundeskanzler größeren Einfluss auf die Besetzung der Regierung nehmen als zu Beginn seiner Amtszeit. Besonders deutlich wurde dies am Beispiel des Langzeitkanzlers Kohl, der mehrfach den Chef des Bundeskanzleramts auswechselte, das Umweltministerium einrichtete und mit der Wiedervereinigung im Oktober 1990 fünf Politiker und Politikerinnen aus den neuen Bundesländern zu Ministern für besondere Aufgaben ernannte. Die Organisations- und Personalentscheidungen Schröders nach 1998 verstießen teilweise gegen Konventionen. So erweiterte er nach Absprache mit dem Koalitionspartner das Landwirtschaftsministerium zum Ministerium für Verbraucherschutz, Ernährung und Landwirtschaft und ernannte Anfang 2001 mit Renate Künast erstmals eine Landwirtschaftsministerin, die nicht aus dem Interessenbereich der Landwirtschaft kam. Die Zusammenlegung des traditionell gewerkschaftsnahen Arbeits- mit dem Wirtschaftsministerium unter Leitung des "Superministers" Wolfgang Clement nach der Bundestagswahl 2002 war zwar eine rein sozialdemokratische Angelegenheit, barg aber innerparteilichen Konfliktstoff. Mit Hilfe der Organisationsgewalt und des Vorschlagsrechts für die Minister kann der Bundeskanzler das im Grundgesetz angelegte Kanzlerprinzip verwirklichen. Die wichtigste Bedingung für die Regierungsform der Kanzlerdemokratie bleibt jedoch die Führungsrolle des Kanzlers in der eigenen Partei. Die Medienpräsenz des Regierungschefs und die Personalisierung der politischen Debatte haben zwar im Fernsehzeitalter an Bedeutung gewonnen, können aber die Unterstützung durch Partei und Fraktion nicht ersetzen.[12]

Die Bestimmungen des Grundgesetzes haben einen bemerkenswerten Beitrag zur Regierungsstabilität geleistet. Die wichtigste Ursache für die lange Amtsdauer der Bundesregierungen und ihre insgesamt effektive Amtsführung war jedoch die Fähigkeit der Parteien, Koalitionen einzugehen und parlamentarische Mehrheiten zu bilden. Selbst das vielgelobte konstruktive Misstrauensvotum führt nur dann zu sinnvollen Ergebnissen, wenn die im Parlament vertretenen Parteien mitspielen. Es kommt nur zustande, wenn sich eine neue Mehrheit auf einen Kanzlerkandidaten und ein gemeinsames Regierungsprogramm einigt. Falls jedoch der amtierende Bundeskanzler nur im Amt bleibt, weil seine Gegner zerstritten sind, ist er zu einer effektiven Führung der Regierungsgeschäfte kaum in der Lage. Seine Regierung verfügt dann zwar über alle Kompetenzen, die das Grundgesetz ihr zuschreibt, ist aber de facto eine geschäftsführende Regierung. Eine Patentlösung für stabile Regierungen bietet das konstruktive Misstrauensvotum deshalb nicht. Es übt aber psychologischen Druck auf die Parlamentarier aus, eine neue Regierungsmehrheit zu bilden, falls der amtierende Kanzler ihre Unterstützung verloren hat. Beim Lob des konstruktiven Misstrauensvotums wird auch häufig übersehen, dass der Bundeskanzler jederzeit zurücktreten und damit seine Regierung in eine geschäftsführende umwandeln kann. Adenauer, Erhard und Brandt wurden weder durch ein Misstrauensvotum gestürzt noch bei einer Bundestagswahl abgewählt, sondern traten unter mehr oder weniger sanftem Druck zugunsten ihrer Nachfolger zurück.

Notwendige Reparaturen und neue Herausforderungen

Das Grundgesetz ist seit 1949 häufig ergänzt und geändert worden. Für die Position der Regierung hatten vor allem die Änderungen der Finanzverfassung und die Erweiterung der Zustimmungsrechte des Bundesrats Bedeutung. Nach den Reformen der ersten Großen Koalition versucht die zweite seit 2005 im Bereich des Föderalismus eine Reform früherer Reformen durchzusetzen. Auch im engeren Bereich der Regierung gibt es Verfassungsprobleme, die sich bis auf den Parlamentarischen Rat zurückverfolgen lassen und mit weniger Aufwand zu lösen sind als der komplizierte Bereich der Bund-Länder-Problematik.

Einige Regeln von 1948/49 haben sich als wenig zweckmäßig erwiesen. Dies gilt vor allem für die Vertrauensfrage nach Art. 68 GG: Diese Verfassungsbestimmung wurde von den Bundeskanzlern auf unterschiedliche Weise genutzt. Helmut Schmidt (1982) und Gerhard Schröder (2001) stellten die Vertrauensfrage, um sicher zu stellen, dass sie auch weiterhin die Unterstützung der Regierungsfraktionen besitzen. Willy Brandt, Helmut Kohl und Gerhard Schröder (2005) stellten dagegen die Vertrauensfrage in der Absicht, die Auflösung des Bundestags und Neuwahlen zu erreichen. Dieses Verfahren, vom Bundesverfassungsgericht als "auflösungsorientierte" Vertrauensfrage bezeichnet, führte zu erheblichen Irritationen bei Verfassungsjuristen, in den Medien und bei den Abgeordneten des Bundestags. Die Oppositionsabgeordneten stimmten in allen Fällen mit "Nein", weil man dem gegnerischen Kanzler nicht das Vertrauen aussprechen kann. In Wirklichkeit unterstützten sie damit die Absicht des Regierungschefs. Die Verwirrung bei den Abgeordneten der Regierungsfraktionen war größer, weil man von ihnen eine Enthaltung bei der Abstimmung erwartete. Sie sollten "ihrem" Kanzler zwar nicht das Misstrauen aussprechen, aber das Vertrauen verweigern. Bei der "auflösungsorientierten" Vertrauensfrage findet auf diese Weise ein Wechselspiel falsch gestellter Fragen und falscher Antworten statt: Der Kanzler fragt die Abgeordneten in Wirklichkeit nicht nach ihrem Vertrauen, sondern danach, ob sie bereit sind, den Bundestag aufzulösen und eine vorgezogene Neuwahl zu bestreiten.

Die Lösung des Problems kann nur darin bestehen, die "echte" Vertrauensfrage von der Auflösungsfrage zu trennen. Art. 68 GG sollte deshalb nur für die "echte" Vertrauensfrage mit dem möglichen Ausweg des Gesetzgebungsnotstands gelten. Außerdem sollte ein neuer Art. 68a eingefügt werden, der so beginnt: "Findet ein Antrag des Bundeskanzlers, den Bundestag aufzulösen, die Zustimmung der Mehrheit der Mitglieder des Bundestages, so kann der Bundespräsident binnen einundzwanzig Tagen den Bundestag auflösen."[13] Der Bundeskanzler könnte damit dem Parlament seine eigentliche politische Absicht zur Entscheidung vorlegen, und die Abgeordneten wären nicht mehr zu einem Votum genötigt, das ihren politischen Überzeugungen widerspricht.

Ein zweites Verfassungsproblem besteht beim Bundesrat und betrifft die Regierung, weil die Länderkammer ein Zustimmungsrecht zu den wichtigsten Gesetzesvorhaben besitzt. Art. 52 GG schreibt vor: "Der Bundesrat fasst seine Beschlüsse mit mindestens der Mehrheit seiner Stimmen." Diese Klausel kam erst in der Endphase der Grundgesetzberatungen durch einen Vorschlag des Allgemeinen Redaktionsausschusses in den Verfassungstext und wurde von der CDU (Hermann von Mangoldt) unterstützt.[14] Die Klausel widerspricht der deutschen Verfassungstradition, da die Reichsverfassung von 1871 und die Weimarer Verfassung von 1919 ausdrücklich die einfache Mehrheit im Bundesrat bzw. im Reichsrat vorsahen. Die Abstimmungsregel des Grundgesetzes hat zur Folge, dass Enthaltungen im Bundesrat als Nein-Stimmen gewertet werden. Länderkoalitionen, die mit der regierenden Koalition auf Bundesebene nicht übereinstimmen, legen in ihren Koalitionsverträgen in der Regel fest, sich bei kontroversen Fragen im Bundesrat der Stimme zu enthalten. Auf diese Weise soll verhindert werden, dass eine Regierungsfraktion im Land gegen die Bundespolitik der eigenen Partei stimmt. Diese Praxis erhöht die Blockademöglichkeit des Bundesrats erheblich. Falls in der gegenwärtigen Konstellation alle Oppositionsparteien des Bundestags in den Ländern auf Stimmenthaltung drängen würden, hätte selbst die Große Koalition im Bundesrat keine Mehrheit mehr. Der Vorschlag, dass der Bundesrat in Zukunft mit der Mehrheit der abgegebenen Stimmen entscheidet, ist deshalb sinnvoll, wenn er auch zuletzt etwas unglücklich mit der Abstimmung über das BKA-Gesetz verknüpft wurde.

Die Vorschrift der einfachen Mehrheit kann aber nicht alle Abstimmungsprobleme lösen, weil das Grundgesetz noch eine zweite Regel zur Abstimmung im Bundesrat enthält. Nach Art. 51 Abs. 3 GG können die Stimmen eines Landes nur einheitlich abgegeben werden. Diese Klausel war bereits im Vorschlag des Konvents von Herrenchiemsee enthalten und entspricht der deutschen Verfassungstradition. Ob sie allerdings mit der Rolle des Bundesrats im Gesetzgebungsprozess übereinstimmt, ist fraglich. Auch im modernen Parteienstaat besteht zwar bei politischen Entscheidungen gelegentlich ein eindeutig definiertes Landesinteresse. Zu vielen Bundesgesetzen, die dem Bundesrat vorliegen, haben die Partner der Länderkoalitionen aber unterschiedliche Meinungen, die sich aus den bundespolitischen Positionen der Parteien ergeben. Deswegen wäre es sinnvoll, die Aufteilung der Bundesratsstimmen zuzulassen. Die kleineren Koalitionspartner in den Ländern könnten sich in den Koalitionsverträgen einen Stimmenanteil sichern, statt Enthaltung und damit ein negatives Votum zu vereinbaren. Die doppelte Änderung des Stimmverfahrens würde die sachorientierten Entscheidungen im Bundesrat fördern und den Einfluss parteitaktischer Überlegungen reduzieren.

Die größte Herausforderung für die Regierungskonstruktion des Grundgesetzes ergibt sich aus dem Wandel des Parteiensystems, das bisher die Grundlage für effektives Regieren bildete. Die Erweiterung vom Drei- zum Vierparteiensystem durch den Erfolg der Grünen und die Konsequenzen für die Regierungsbildung von 1998 wurden bereits erwähnt. Die Ausdifferenzierung war aber zu diesem Zeitpunkt bereits weiter vorangeschritten: Die aus der SED hervorgegangene PDS zog 1990 mit 17 Abgeordneten in den Bundestag ein. Trotz eines Rückschlags im Jahre 2002 erreichte sie 2005 unter der neuen Bezeichnung "Die Linke" wieder Fraktionsstärke und erweiterte den Kreis der Bundestagsparteien wohl dauerhaft auf fünf, wenn man CDU und CSU als politische Einheit betrachtet. Für die Bildung und den Bestand der Bundesregierungen blieb diese Erweiterung zunächst ohne Konsequenzen, da sich bis zum Wahlkampf des Jahres 2005 die "Koalitionspaare" SPD und Grüne sowie CDU/CSU und FDP gegenüberstanden. Das Wahlresultat vom 18. September 2005 führte aber zu einer neuen Situation: Keines der Lager erreichte die zur Regierungsbildung notwendige Mehrheit, weil sich "Die Linke" mit ihren 54 Abgeordneten zwischen beide schob.

Die Situation im Fünfparteienparlament wurde außerdem durch grundsätzliche und situationsbedingte Festlegungen erschwert: Alle Parteien lehnten nach der Bundestagswahl von 2005 eine Koalition mit der Linkspartei ab, die ihrerseits auch nicht zur Regierungsbeteiligung bereit war. Die rechnerisch möglichen Dreierkoalitionen schieden als Alternative ebenfalls aus: Die FDP sprach sich gegen eine "Ampelkoalition" mit der SPD und den Grünen aus; Grüne und FDP lehnten eine gemeinsame Regierung mit den Unionsparteien, die so genannte "Jamaika-Koalition", ab. Auf diese Weise blieb die Große Koalition als einzige Möglichkeit, eine regierungsfähige Mehrheit im Bundestag zu erreichen. Während vor 1966 die SPD und Teile der CDU/CSU zielstrebig das große Bündnis ansteuerten, ergab sich die Große Koalition von 2005 aus dem Wahlresultat und aus dem begrenzten Manövrierraum der Parteien.

Prognosen über die Regierungsfähigkeit der Parteien sind mit Fragezeichen zu versehen, weil sie sich nur auf die Verlängerung zuletzt erkennbarer Trends stützen können. Deutlich wird ein Abschmelzen der beiden großen Volksparteien CDU/CSU und SPD. Sie erreichten Mitte der 1970er Jahre noch über 90 Prozent der Zweitstimmen; bei der Bundestagswahl vom September 2005 lag ihr Zweitstimmenanteil unter 70 Prozent. Falls sich diese Tendenz nicht umkehrt, bestehen für die kleineren Parteien gute Wahlaussichten. Ob nach der Bundestagswahl 2009 erneut eine kleine Koalition zu zweit gebildet werden kann, ist kaum mehr als eine durch aktuelle Umfragen gestützte Spekulation. Realistischer scheint es, wenn sich alle Parteien auf Dreierbündnisse einstellen. Möglicherweise erzwingt die Finanz- und Wirtschaftskrise aber die Fortsetzung der Großen Koalition oder einer noch breiteren Regierungsmehrheit.

Fußnoten

1.
Vgl. Karlheinz Niclauß, Der Weg zum Grundgesetz. Demokratiegründung in Westdeutschland 1945 - 1949, Paderborn 1998, S. 187ff.; Friedrich Karl Fromme, Von der Weimarer Verfassung zum Bonner Grundgesetz, Tübingen 1962, S. 75ff.
2.
Parlamentarischer Rat. Verhandlungen des Hauptausschusses, Bonn 1948/49, S. 409 (8.1.1949); vgl. Karlheinz Niclauß, Kanzlerdemokratie. Regierungsführung von Konrad Adenauer bis Gerhard Schröder, Paderborn 2004, S. 71f.
3.
Vgl. Ernst Fraenkel, Gesammelte Schriften. Bd. 1. Recht und Politik in der Weimarer Republik, hrsg. von Hubertus Buchstein, Baden-Baden 1999, S. 523.
4.
Vgl. Der Parlamentarische Rat 1948 - 1949. Akten und Protokolle, Bd. 2: Der Verfassungskonvent auf Herrenchiemsee, bearbeitet von Peter Bucher, Boppard am Rhein 1981, S. 282, S. 366, S. 369 und S. 406.
5.
Über die Beratungen des Allgemeinen Redaktionsausschusses gibt es keine Aufzeichnungen. Er tagte zu jener Zeit in der Besetzung Heinrich von Brentano (CDU), Georg August Zinn (SPD) und Thomas Dehler (FDP). Begründet wurde der Vorschlag im Hauptausschuss von Dehler.
6.
Vgl. Parlamentarischer Rat (Anm. 2), S. 413 und S.643f. (8.1. und 9.2.1949).
7.
Der Begriff bezieht sich ursprünglich auf die fünfte Französische Republik; vgl. Maurice Duverger, Les régimes semiprésidentiels, Paris 1986.
8.
Vgl. F. K. Fromme (Anm. 1), S. 144.
9.
Vgl. Parlamentarischer Rat (Anm. 2), S. 190f. und S.756 (13.12.1948 und 5.5.1949).
10.
Vgl. F. K. Fromme (Anm. 1), S. 145; Thomas Knoll, Das Bonner Bundeskanzleramt. Organisation und Funktion von 1949 - 1999, Wiesbaden 2004, S. 48 und S. 81.
11.
Vgl. ausführlicher K. Niclauß (Anm. 1), S. 73 - 109.
12.
Vgl. ausführlicher ebd., S. 68 - 100.
13.
Textvorschlag bei Karlheinz Niclauß, Echte und auflösungsorientierte Vertrauensfrage. Eine Replik, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen, (2007) 3, S. 667f.
14.
Vgl. Interfraktionelle Besprechung vom 3.5. 1949, in: Der Parlamentarische Rat 1948 - 1949. Akten und Protokolle, Bd. 11: Interfraktionelle Besprechungen, bearbeitet von Michael F. Feldkamp, München 1997, S. 236.

Karlheinz Niclauß

Zur Person

Karlheinz Niclauß

Dr. phil., geb. 1937; Prof. für Politische Wissenschaft (em.) an der Universität Bonn, Lennéstraße 27, 53113 Bonn.
E-Mail: k.niclauss@uni-bonn.de


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