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26.2.2010

Aufstrebende Mächte als Akteure der Entwicklungspolitik

Die steigende Entwicklungshilfe von Schwellenländern wie China oder Indien zieht die Aufmerksamkeit der "etablierten" Geberstaaten auf sich. Das internationale Finanzierungssystem muss den neuen Gegebenheiten angepasst werden.

Einleitung

Einige Entwicklungsländer zogen mit ihrer wachsenden Wirtschaftskraft die Aufmerksamkeit der G7-Länder, von denen sie als "aufstrebende Mächte" (emerging powers) oder auch "Schwellenländer" bezeichnet werden, auf sich. Zu diesen Staaten gehören China, Indien, Brasilien und Südafrika, auf die sich die folgenden Ausführungen im Wesentlichen konzentrieren werden. Der Ausbau ihrer Handelsbeziehungen mit anderen Entwicklungsländern und der Anstieg ihrer Investitionen in Ländern des Globalen Südens führten dazu, dass auch ihr entwicklungspolitisches Engagement stärker thematisiert wurde - bewegen sich ihre Hilfsleistungen doch mittlerweile in einer Größenordnung zwischen 9 und 12 Milliarden US-Dollar.[1] Laut Schätzungen werden sie bereits dieses Jahr zehn Prozent der globalen Entwicklungshilfeleistungen verantworten.[2] Obwohl sie seit Jahrzehnten in der internationalen Entwicklungszusammenarbeit tätig sind, werden sie als "aufstrebende" oder "neue" Geberstaaten (emerging donors) bezeichnet.






Diese Entwicklung vollzieht sich vor dem Hintergrund einer insgesamt stärkeren Vernetzung zwischen den Ländern der südlichen Hemisphäre. Der Handel zwischen ihnen (meist als "Süd-Süd-Kooperation" bezeichnet) belief sich auf 16,4 % der weltweiten Exportleistung von 14 Billionen US-Dollar im Jahr 2007, während dieser Anteil im Jahr 2000 noch bei 11,5 % und im Jahr 1985 nur bei 3 % lag.[3]

Vor allem China und Indien werden aufgrund ihrer steigenden Entwicklungsmittel als Konkurrenten zu den "etablierten" Geberstaaten - also die 22 Mitgliedstaaten des Development Assistance Committee (DAC) der OECD[4] - gesehen. Ihre sich zunehmend professionalisierende Entwicklungshilfe wird oftmals als "Bedrohung" wahrgenommen. Begriffe wie "skrupellose Hilfe" (rogue aid)[5] tauchen in den Diskussionen um den Aufstieg ehemaliger Entwicklungsländer zu neuen Geberstaaten - vor allem mit Blick auf China und seiner Afrika-Politik - immer wieder auf. Es wird argumentiert, dass hinter den Hilfsprojekten nicht-demokratische Staaten stünden oder die Projekte nicht mit politischen Auflagen wie Demokratisierung oder Reformen verbunden seien und daher die Entwicklung des Empfängerlandes in der Konsequenz hemmen würden; ihnen gehe es nicht um die Entwicklung des Partnerlandes, sondern um energie-, sicherheits- und wirtschaftspolitische Eigeninteressen. Hinzu kommt die Beobachtung, dass sie durch ihre nicht an politische Auflagen gebundene Hilfe das von der DAC etablierte Konditionalitätsregime konterkarieren. Solche Argumente und Begrifflichkeiten feuern die Diskussionen über das Ausmaß der Hilfsleistungen der neuen Geberstaaten zusätzlich an.

Auch werden sie mit dem Vorwurf konfrontiert, ihre Entwicklungspolitik sei intransparent - was darauf zurückzuführen ist, dass sie als Nicht-Mitglieder des DAC nicht seinen Aufsichtsmechanismen und seinem Berichterstattungswesen unterworfen sind. So fühlen sie sich nicht den normativen Leitlinien und operativen Verfahren des DAC verpflichtet. Auch deshalb nehmen die "etablierten" Geberstaaten die Hilfsaktivitäten der "aufstrebenden" mittlerweile sehr genau unter die Lupe.

Unter wachsendem Druck der Steuerzahler verstärken die DAC-Staaten ihre Anstrengungen zur Harmonisierung und Steigerung der Effizienz ihrer internationalen Hilfsaktivitäten, was zur Verabschiedung der Paris-Erklärung führte.[6] Ein Versuch zur Harmonisierung der internationalen Entwicklungszusammenarbeit liegt darin, die neuen Geberstaaten dazu zu bewegen, sich der von den DAC-Staaten ausgehandelten Paris-Erklärung anzuschließen. Offiziell schrecken China, Brasilien, Südafrika und Indien davor zurück, sich in ihren entwicklungspolitischen Aktivitäten diesem Prozess unterzuordnen. Doch in manchen Bereichen folgen sie sehr wohl den in der Paris-Erklärung aufgestellten Prinzipien: So ist etwa vorgesehen, dass langfristig ausgerichteten Projekten wie Budgethilfe (Gebermittel für den nationalen Haushalt eines Entwicklungslandes ohne Zweckbindung) Vorrang vor kurzfristigen Projekten gegeben werden soll; eine Forderung, der Indien in einigen Fällen bereits nachkommt. Auch Brasilien und China gehen - zumindest zum Teil - heute schon langfristige Verpflichtungen bei ihrer Entwicklungszusammenarbeit ein.

Neuer Kontext der Entwicklungszusammenarbeit

Der schnelle Anstieg ihrer entwicklungspolitischen Projekte könnte auf den ersten Blick darauf hindeuten, dass die neuen Geberstaaten mehr Erfolg in ihren Anstrengungen zur Armutsbekämpfung und Entwicklungsförderung aufweisen können als die alten. Schließlich wurde diesen erst unlängst attestiert, dass sich ihre Hilfsprogramme vom Idealismus über hohe Erwartungen zu enttäuschenden Ergebnissen und einer zynischen Gegenbewegung entwickelt hätten.[7] William Easterlys Analyse mag zu bissig ausfallen, schließlich lässt sich nicht übersehen, dass es multilaterale Organisationen gibt, die eng mit den DAC-Staaten zusammenarbeiten.

Auffällig ist, dass es keine Debatten um "neue" Geberstaaten gab, als in der ersten Hälfte der 1970er Jahre die arabischen Staaten ihre Hilfsleistungen ausweiteten.[8] Dies erklärt sich mit Blick auf die vergleichsweise beeindruckenden Wirtschaftsindikatoren der heutigen Schwellenländer, die einen steigenden Anteil am globalen Handelsvolumen und der weltweiten Produktion verzeichnen - also eine Kategorie, in der die arabischen Staaten damals keine nennenswerte Wirkung entfalteten. So wird die Wirtschaft Chinas im Jahr 2011 voraussichtlich um 9,7 % wachsen und damit noch mehr als im Jahr 2009, als die Quote bei 8,7 % lag. Das Wachstum Indiens wird vom Internationalen Währungsfonds (IWF) auf 7,8 % im Jahr 2011 veranschlagt, um 0,5 % höher als in der vorangegangenen Prognose. Bei diesen Steigerungsraten werden die Volkswirtschaften der Schwellenländer China, Brasilien, Indien, Russland, Indonesien, Mexiko und Türkei laut Prognosen bis zum Jahr 2050, gemessen in US-Dollar-Wechselkursen, um 25 % größer sein als die der G7-Staaten; legt man Kaufkraftparität zugrunde, sogar um 75 %.[9] Mit wachsender Wirtschaftskraft nehmen auch die Möglichkeiten zu, globale Prozesse selbstbewusst und aktiv mitzugestalten.

Unter den neuen Geberstaaten schreitet vor allem China mit seiner Entwicklungszusammenarbeit voran. Die chinesische Regierung hatte bereits im Jahr 2006 angekündigt, bis Ende des Jahres 2009 das Volumen der Hilfsleistungen an Afrika verdoppeln zu wollen. Auf dem chinesisch-afrikanischen Gipfel in Peking im November 2006 hatte der chinesische Präsident zudem zugesagt, 15 000 Afrikaner in China auszubilden und 100 Agrarwissenschaftler nach Afrika zu entsenden, um dort zehn spezialisierte agrartechnische Forschungszentren aufzubauen. Außerdem wurde versprochen, 30 Zentren für die Malaria-Prävention im Wert von etwa 30 Millionen Euro zu errichten. Ein großes Hilfsprogramm für die Verbesserung der Schulbildung wurde ebenso zugesagt wie ein Anstieg der Zahl von Stipendien für afrikanische Studenten von 2000 auf 40 000 bis zum Jahr 2009 sowie die Gründung von insgesamt 100 neuen Dorfschulen in verschiedenen Ländern des Kontinents.

Indien seinerseits hat mit einer geplanten Hilfsleistung von annähernd 1,5 Milliarden US-Dollar das für dieses Jahr in Aussicht gestellte Ziel einhalten können. Während die Entwicklungszusammenarbeit Chinas von seinem Handelsministerium bestritten wird, liegt die Federführung der indischen Entwicklungshilfe beim Indian Technical and Economic Co-operation Programme (ITEC). Sie ist für die Technische Zusammenarbeit mit weniger entwickelten Staaten verantwortlich und wurde im Jahr 1964 gegründet.

Während Chinas Engagement primär von Handels- und Rohstoffinteressen bestimmt ist und Indien sich auch auf Friedenssicherung im Rahmen der UN konzentriert, ist die Entwicklungspolitik Südafrikas im Wesentlichen von den Ideen der African Renaissance (Vision eines solidarischen, vereinten Afrikas im Wohlstand) motiviert, weshalb sie einen starken regionalen Fokus hat und sich vor allem an den Gewinnen für die eigene Region ausrichtet. Ihre Entwicklungszusammenarbeit erreichte im Jahr 2006 laut Schätzungen einen Wert von 474 Millionen US-Dollar - mitgezählt sind auch Mittel, die für Projekte unter der Leitung des Verteidigungsministeriums (55 %) und des Bildungsministeriums (36 %) durchgeführt wurden.[10]

Den Entwicklungspolitiken Chinas, Indiens und Südafrikas ist gemeinsam, dass sie ihren Fokus auf die Finanzierung von kleineren Projekten richten (wie beispielsweise spezifische Infrastrukturmaßnahmen), um gezielter und nachhaltiger wirken zu können - ohne ganz auf größere zu verzichten; letztere sind dann Vorzeigeprojekte mit eher hohem Symbolwert (wie der Bau von Parlamentsgebäuden).[11] Auch Kosteneffizienz, Flexibilität, Nichteinmischung in die inneren Angelegenheiten des Partnerlandes, Respektierung seiner Interessen und der Versuch einer Synthese von Eigen- und Empfängerinteressen sind Leitlinien der Entwicklungszusammenarbeit im Rahmen der Süd-Süd-Kooperation.

Vgl. Tabelle in der PDF-Version

Zusammenarbeit zwischen Nord und Süd

Mit der Ausweitung der Hilfsprojekte nehmen auch die Forderungen nach einer Ausrichtung der Schwellenländer an den Standards und Prinzipien des DAC zu. Wohl niemand würde ernsthaft bestreiten, dass neue und alte Geberstaaten eng kooperieren sollten. Doch solange nicht einige Hindernisse aus dem Weg geräumt werden, erscheint dies als eher unwahrscheinlich.

Zunächst müssen beide Seiten die Politikansätze und Konzepte des Gegenüber verstehen, um Schnittstellen und gemeinsame Interessen identifizieren zu können. Es gibt grundlegend unterschiedliche Wahrnehmungen und Herangehensweisen, wie das Verständnis von Entwicklungshilfe oder Dreieckskooperation zeigt.

Entwicklungshilfe: Das DAC vertritt ein engeres Verständnis von "Entwicklungshilfe" als die Schwellenländer. So bezieht es sicherheitspolitische Maßnahmen nicht mit ein. Dagegen entfällt ein beträchtlicher Teil der offiziell als Entwicklungshilfe deklarierten Hilfsleistungen der Schwellenländer auf die Bereitstellung und Unterstützung von UN-Friedenstruppen. Entwicklungspolitik steht hier in engem Zusammenhang mit der internationalen Sicherheits- und Friedenspolitik. Ein weiterer Unterschied zeigt sich mit Blick auf das Verhältnis von Handels- und Entwicklungspolitik: Die großen Volkswirtschaften wie China und Indien haben umfangreiche Maßnahmen zur Förderung des Handels mit Staaten der Gruppe der am wenigsten entwickelten Länder (least developed countries) ergriffen. Diese Maßnahmen werden nach den vom DAC aufgestellten Kriterien nicht als Entwicklungshilfe anerkannt. Anders als für "alte" Geberstaaten ist für viele "neue", die entwicklungspolitische Zusammenarbeit nicht zu trennen von wirtschaftlicher Kooperation. Schließlich gebrauchen einige Schwellenländer zum Teil Begriffe, die von der Terminologie des DAC erheblich abweichen können; so legen viele von ihnen Wert darauf, auf die Begriffe "Geberstaat" und "Empfänger" zu verzichten und stattdessen den Terminus "Entwicklungspartner" zu gebrauchen.

Dreieckskooperation: Hierunter versteht das DAC die Bereitstellung von Entwicklungshilfe für Regierungen der südlichen Hemisphäre, die diese wiederum in Programme oder Projekte in Entwicklungsländern ihrer Nachbarschaft investieren. Dies ist ebenfalls ein eher enges Verständnis von Dreieckskooperation, das wenig Raum für partnerschaftliche Zusammenarbeit auf Augenhöhe lässt. Ein weiteres Verständnis vertritt dagegen die IBSA-Gruppe[12], die im Jahr 2003 ein für weitere Staaten des Globalen Südens offenes trilaterales Dialogforum zur regionenübergreifenden Armutsbekämpfung und Ausbau des Handels gründete. Hier werden die Anstrengungen zum Ausbau des Handels verbunden mit verschiedenen Maßnahmen zur Bekämpfung von Armut in Nachbarstaaten. Dreieckskooperation wird in diesem Zusammenhang verstanden als eine politikfeldübergreifende Partnerschaft zwischen einem Entwicklungsland und einem anderen - oder auch einem DAC-Mitgliedstaat.

Das Prinzip der Dreieckskooperation gewinnt unter den Ländern des Globalen Südens eine immer größere Bedeutung: Brasilien arbeitet eng mit Kuba zusammen, um eine kontinuierliche Versorgung afrikanischer Staaten mit dem A-C-Impfstoff (antimeningococcic vaccine) zur Bekämpfung von Meningitis zu gewährleisten; Brasilien und Südafrika kooperieren bei vielen Programmen mit Japan. Deutschland und Großbritannien gingen auf Indien zu, um gemeinsame Projekte in Afrika vorzuschlagen, doch haben diese bisher keine Gestalt angenommen. Anders sieht es in Afghanistan aus, wo die beiden Staaten nicht nur mit Indien kooperieren, sondern wo Indien sich mit seinem Beitrag von 1,2 Milliarden US-Dollar in die oberste Etage der Geberstaaten einordnet. Dies macht Hoffnung, dass es ein noch größeres Potenzial bei der Bewältigung von für die Menschheit wichtigen Problemen gibt, bei der "Nord" und "Süd" zusammenarbeiten können.

Neben der Klärung der oben skizzierten begrifflichen Unklarheiten müssen auch Anstrengungen unternommen werden, die Arbeit des DAC besser mit globalen Foren wie dem Development Cooperation Forum (DCF), einem Untergremium der ECOSOC, zu koordinieren, insbesondere wenn es um das Berichtswesen, die Datenanalyse und die Veröffentlichung von relevanten Dokumenten zur Entwicklungshilfe geht. Das DCF wurde im Jahr 2007 mit dem Mandat gegründet, in allen entwicklungspolitischen Belangen, insbesondere der Erreichung der Milleniumsentwicklungsziele, den Fortschritt der Staatengemeinde zu verfolgen und als Plattform für Erfahrungsaustausch zu dienen.[13] Die meisten Schwellenländer orientieren sich bislang eher an diesem unter UN-Ägide stehenden Gremium und nicht am DAC, da es eine gleichberechtigte Teilhabe der einzelnen Mitglieder verspricht; zudem erwarten sie von dieser Institution eine größere Neutralität.

Erste Ansätze zur Koordinierung der Entwicklungszusammenarbeit auf internationaler Ebene gab es im Februar 2005. Die Special Unit for South-South Cooperation des United Nations Development Programm (UNDP) - eine Einheit, die im Jahr 1978 mit dem Ziel gegründet wurde, Austausch und Kooperation zwischen den Ländern des Globalen Südens zu unterstützen, zu koordinieren und auszubauen - traf sich mit DAC-Mitgliedern, um Effizienz- und Effektivitätsfragen der Entwicklungspolitik zu diskutieren. Auch die OECD bot verschiedene Gelegenheiten zum Nord-Süd-Austausch, so im Jahr 2008 während des Global Forum on Development.[14] Bei den Treffen standen stets Anregungen zur Restrukturierung der Architektur und Funktionsweise des internationalen entwicklungspolitischen Finanzierungssystems im Vordergrund. Auch wenn es all diesen Erwägungen zurzeit noch an Substanz mangelt, gilt es, sie weiter zu entwickeln. Drei Ts mögen hierbei zum Erfolg verhelfen: trust, transparency, definite timeframe (Vertrauen, Transparenz, festgelegter Zeitrahmen).

Übersetzung aus dem Englischen von Dr. Daniel Kiecol, Köln.

Fußnoten

1.
Vgl. Economic and Social Council (ECOSOC), South-South and Triangular Cooperation. Improving Information and Data, Background note for the UN Development Cooperation Forum 2010, UN 2009.
2.
Vgl. Financial Times vom 28.3. 2007.
3.
Vgl. OECD, South-South Trade: Vital for Development, Policy Brief, August, Paris 2006.
4.
Im DAC sind Geberstaaten aus Europa und Nordamerika sowie Japan, Australien und Neuseeland vertreten.
5.
Vgl. Tatjana Chahoud, Talking of Rogue Aid: Mirror, Mirror on the Wall ..., Bonn 2007.
6.
Vgl. Guido Ashoff, Die Umsetzung der Paris-Erklärung zur Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit: Wo steht Deutschland?, Bonn 2008.
7.
Vgl. William Easterly, The White Man's Burden: Why the West's Efforts to Aid the Rest Have Done So Much Ill and So Little Good, London 2006.
8.
Vgl. Eric Neumayer, What Factors Determine the Allocation of Aid by Arab Countries and Multilateral Agencies?, in: Journal of Development Studies, 39 (2003) 4, S. 134 - 147.
9.
Vgl. John Hawksworth, The World in 2050: How big will the major emerging market economies get and how can the OECD compete?, PricewaterhouseCoopers Economic Outlook, März 2006.
10.
Vgl. Wolfe Braude et al., Emerging Donors in International Development Assistance: The South Africa Case, Ottawa 2008.
11.
Vgl. Banerjee Abhijit et al., Making Aid Work, Boston 2008.
12.
Das sind Indien, Brasilien und Südafrika, die wichtigsten Wirtschaftsmächte ihrer Regionen. Seit einigen Jahren bemühen sich diese Staaten, Süd-Süd-Kooperationen auszubauen und so ein politisches und ökonomisches Gegengewicht zu den Industriestaaten des Globalen Nordens zu schaffen.
13.
Im DCF sind Vertreter der Entwicklungs- wie auch Industrieländer, bilateral agierender Entwicklungsagenturen, Unterorganisationen der UN, Weltbank, IWF, OECD wie auch regionaler Entwicklungsbanken, Nichtregierungsorganisationen und des Privatsektors, online: www.un.org/en/ecosoc/new funct/develop.shtml (3.2. 2010).
14.
Siehe Dokumentation des Treffens, online: www. oecd.org/document/32/0,3343,en_
21571361_37824719 _44169952_
1_1_1_1,00.html (3.2. 2010).

Sachin Chaturvedi

Zur Person

Sachin Chaturvedi

Ph.D., geb. 1967; Senior Fellow am Research and Information System for the Developing Countries (RIS), New Delhi/Indien; zur Zeit Global Justice Fellow am MacMillan Center der Yale University Yale/USA.
E-Mail: sachin.chaturvedi@yale.edu


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