zurück 
20.5.2021

Die Stecknadel auf der Atomlandkarte. Wie wir in Deutschland zu einem Endlager für hochradioaktive Abfälle kamen

Wir schreiben das Jahr 2080 in Deutschland. Das Endlager, in dem der hochradioaktive Abfall aus 1900 Zwischenlagerbehältern in einer tiefengeologischen Gebirgsformation lagert, wurde verschlossen. Es konnte 2050 fertig gestellt werden, nachdem 2031 – am Ende eines umfangreichen Auswahlverfahrens – der Standort festgelegt worden war. In den darauffolgenden drei Jahrzehnten wurden rund 27000 Kubikmeter hochradioaktive Abfälle, die durch den Betrieb von Atomkraftwerken (AKW) zwischen 1961 und 2022 in Deutschland angefallen waren, in das Lager verbracht.[1] Geologische wie technische Barrieren sorgen nun dafür, dass der hochradioaktive Abfall aus den deutschen AKW für eine Million Jahre so sicher wie nur möglich von Menschen und der Umwelt abgeschottet wird. Das oberirdische Eingangslager wird zur grünen Wiese zurückgebaut.

Nach gut 60 Jahren AKW-Betrieb und 60 Jahren, in denen mit viel Aufwand und unter erheblichen gesellschaftlichen Protesten der Standort gesucht und das Endlager tief in der Erdkruste gebaut wurde, ist das Atomzeitalter in Deutschland damit Geschichte. Was in der Zeit zuvor geschehen ist, welche Probleme gelöst werden mussten und welche Gelingensbedingungen für die Standortsuche und den Bau ausschlaggebend waren, werde ich nachfolgend darlegen. Werfen wir also einen Blick in die Geschichte der Atomenergie und Endlagerung in Deutschland, um im Fazit noch einmal ins Jahr 2080 zurückzukehren.

Es war einmal in Gorleben – und anderswo

Sowohl der Bau von AKW zur Erzeugung von Elektrizität als auch die Endlagerung von Atomabfällen waren in Deutschland stets umstritten. Wichtige Protestereignisse waren die Demonstrationen gegen das AKW in Würgassen 1968, die Besetzung des Bauplatzes in Wyhl 1975,[2] die Massendemonstrationen in Grohnde, Brokdorf und Kalkar 1976 und 1977 oder der Widerstand gegen die geplante Wiederaufarbeitungsanlage (WAA) zwischen 1981 und 1989 in Wackersdorf. Die Ortsnamen sind noch heute Chiffren für die starke Polarisierung der bundesdeutschen Gesellschaft im Umgang mit der Atomkraft.[3] An diesen Orten wurde eine Protestgeneration sozialisiert, die dem Staat wie den Energieunternehmen aus dem Kohle-, Gas- und Öl-Sektor sowie der Kernindustrie misstraute, zivilen Ungehorsam als legitime Gegenwehr praktizierte und seit Beginn der Nutzung der Atomenergie das Problem des staatlich und industriell vernachlässigten Umgangs mit den nuklearen Hinterlassenschaften an den Pranger stellte.

Mit ihren Massenprotesten gegen die Castor-Transporte nach Gorleben wies die Anti-Atom-Bewegung, die sich in Deutschland ab den 1970er Jahren formierte, immer wieder auf die Risiken der Kernenergie und das völlig unzureichende Entsorgungsprogramm der Bundesregierung hin.[4] Mit den Grünen wurde der Anti-Atom-Protest schließlich im Parteiensystem der Bundesrepublik institutionalisiert. In der Folge geriet die Atompolitik in den Zangengriff zwischen Anti-Atom-Partei und Anti-Atom-Bewegten. "Wie es heute aussieht, haben sie gesiegt."[5] Es war ein mühevoll erkämpfter Erfolg, zu dem leider auch Katastrophenerfahrungen beitrugen.

Nachdem 2011 im japanischen Atomreaktor der Anlage Fukushima Daiichi infolge eines Erdbebens und Tsunamis mehrere Kühlsysteme kollabiert waren und es in den Reaktorblöcken 1 bis 3 zur Kernschmelze und daraufhin zur Kontaminierung der Umgebung mit Radionukliden gekommen war, verkündete Bundeskanzlerin Angela Merkel die Kehrtwende. Die sieben ältesten AKW in Deutschland wurden vom Netz genommen, ein dreimonatiges Moratorium verhängt und der Atomausstieg für 2022 beschlossen. Zur Erinnerung: Bereits nach dem Regierungswechsel im Herbst 1998 hatte die rot-grüne Bundesregierung mit den Energieunternehmen den ersten sogenannten Atomkonsens zum Ausstieg aus der Atomenergie verhandelt, der 2002 mit einer Novelle des Atomgesetzes in Kraft getreten war. Der Atomausstieg hatte auch eine Laufzeitgarantie von 32 Betriebsjahren für AKW umfasst, die jedoch durch die schwarz-gelbe Koalition unter Bundeskanzlerin Merkel 2010 wieder aufgehoben worden war. Nach der Reaktorkatastrophe in Fukushima wurde dieser Wiedereinstieg seinerseits rückgängig gemacht.

Der nun endgültige Ausstieg war eine grundlegende Voraussetzung dafür, dass 2013 im Bundestag fraktionsübergreifend ein Gesetz zum Zweck der Standortsuche für ein Endlager verabschiedet werden konnte. Das sogenannte Standortauswahlgesetz (StandAG) steckte die administrativen Bahnen für den Suchprozess ab, führte zur Einrichtung der Kommission Lagerung hoch radioaktiver Abfallstoffe (Endlager-Kommission), definierte die Aufgaben der Beteiligten und regelte das mehrstufige Verfahren. Allerdings ließ das Gesetz auch erheblichen Interpretationsspielraum, sodass die gesellschaftlichen Herausforderungen hinsichtlich der Verfahrensschritte und Entscheidungen bei der Standortauswahl weiterhin erheblich waren – und nachjustiert werden musste.[6]

Mit der "atompolitischen Wende"[7] vom AKW-Betrieb in die Atommüll-Endlagerung ging zugleich ein kurzes energiepolitisches Zeitalter zu Ende, in dem die staatlichen und privatwirtschaftlichen Interessen eng verzahnt gewesen waren. Der Staat hatte die Industrie in den 1950er Jahren zwar noch davon überzeugen müssen, sich auf das Experiment Atomenergie einzulassen,[8] bevor 1961 das erste kommerzielle AKW in Kahl ans Netz ging. Aber in der Folge war ein "staatlich-industrieller Atomkomplex" entstanden,[9] der seine Interessen gemeinsam und mit Nachdruck gegen erheblichen Widerstand durchsetzte. Während über Jahrzehnte hohe privatwirtschaftliche Profite erzielt worden waren, hatte man das Problem der Entsorgung hingegen lange vernachlässigt, das nicht auf wissenschaftlicher Grundlage, transparent und entlang fachlicher Kriterien, sondern politisch zu lösen versucht worden war. Das war wiederum nötig gewesen, weil AKW nicht ohne Entsorgungsprogramm hätten betrieben werden dürfen. Auch deshalb war 1977 gegen den Rat von zahlreichen Expert*innen der Salzstock Gorleben als Standort ausgewählt worden. Der gesellschaftliche Konflikt um die Atomenergie, in dem sich Landwirte, Umweltbewegte, Kirchenmitglieder, Wissenschaftler*innen und viele mehr engagierten, hatte sich dadurch noch mehr aufgeheizt. Denn der Staat hatte sich kompromisslos gezeigt, das Misstrauen in der Bevölkerung war gewachsen. Ein Optionenvergleich mit anderen Wirtsgesteinen war vernachlässigt worden, weil "die gesamte deutsche Endlagerforschung auf das Medium Salz und den Standort Gorleben fokussiert" gewesen war.[10]

Um diesen Konflikt nicht neuerlich zu entfachen, wurde die Neuauflage der Standortsuche mit einer "weißen Landkarte" begonnen. Auch Gorleben war Teil dieser weißen Landkarte. Die Region war zwar politisch verbrannte Erde, und vieles sprach für deren Ausschluss. Allerdings sollte die Suche nun unvoreingenommen, politisch unbeeinflusst, faktenbasiert und ergebnisoffen ausgerichtet werden. Dem hätte ein politischer Beschluss, Gorleben frühzeitig auszuschließen, entgegengewirkt. In der ersten Phase der Suche wurden geowissenschaftliche Daten über den Aufbau und die Struktur der Erdkruste in Deutschland zusammengetragen und entlang von Kriterien ausgewertet. Im September 2020 wurde schließlich der "Zwischenbericht Teilgebiete" vorgelegt, in dem in einem ersten Abwägungsschritt gut die Hälfte der Fläche der Bundesrepublik als geologisch günstig für die Endlagerung ausgewiesen wurde.[11] Der Salzstock Gorleben schied bereits in dieser ersten Runde aus. Die Anti-Atom-Bewegung konnte – wie nach den beiden Ausstiegsbeschlüssen – ein drittes Mal jubeln. In den nun folgenden Phasen wurden Standorte für die übertägige und daraufhin für die untertägige Erkundung ermittelt.

Neue Institutionen-Architektur

Der Arbeitskreis Auswahlverfahren Endlagerstandorte, der zwischen 1999 und 2002 getagt hatte, hatte erste wissenschaftlich fundierte Kriterien für die Suche vorgelegt.[12] Der Bericht war aber anschließend in der Schublade verschwunden. Erst ein Jahrzehnt später wurde er zu einer wichtigen Grundlage für die Ausformulierung des Standortauswahlgesetzes 2013 und für die darauf aufbauende Arbeit der Endlager-Kommission, die 2014 von Bundestag und Bundesrat gemeinsam eingesetzt wurde. 34 Mitglieder aus Bund und Ländern sowie Repräsentant*innen der Energieversorgungsunternehmen, der Wissenschaft und verschiedener zivilgesellschaftlicher Gruppen waren darin vertreten. Im Sommer 2016 legte die Kommission ihren fast 700 Seiten umfassenden Abschlussbericht vor.[13] Nach ihren Empfehlungen wurde das Standortauswahlgesetz grundlegend überarbeitet und um Kriterien zur vergleichenden Endlagerstandortauswahl ergänzt. Das novellierte Standortauswahlgesetz wurde 2017 verabschiedet.

Mit dem Bericht der Endlager-Kommission, der allerdings rechtlich nicht verbindlich war, wurde der inhaltliche Rahmen definiert, in dem die Standortsuche anschließend verlaufen sollte. Zentrale Bedeutung kam darin der Verfahrensgestaltung zu, die – nicht zuletzt abgesichert durch das Standortauswahlgesetz – in einer komplexen Governance-Architektur organisiert war. Die Fach- und Rechtsaufsicht des Verfahrens unterlag dem Geschäftsbereich des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit (BMU). Aufsichtsbehörde (regulator) war das Bundesamt für die Sicherheit der nuklearen Entsorgung (BASE).[14] Es überwachte den Vollzug des Standortauswahlverfahrens und entwickelte begründete Empfehlungen für politische Entscheidungen. Die Bundesgesellschaft für Endlagerung (BGE) war die Verfahrensträgerin und damit für alle operativen Prozesse der Standortsuche und den Bau des Endlagers zuständig (operator). Außerdem hatte der Gesetzgeber das BASE als Träger der Öffentlichkeitsbeteiligung eingesetzt. Die Doppelrolle als regulator und Verfahrensführer bei der Öffentlichkeitsbeteiligung war international in solchen Prozessen damals nicht unbedingt üblich.[15]

Eine Neuheit im politischen Prozess war das 2016 pluralistisch zusammengesetzte Nationale Begleitgremium, das laut Standortauswahlgesetz eine vermittelnde und unabhängige Wächterrolle im Standortauswahlverfahren einnehmen sollte. Es war allerdings beim Umweltbundesamt angesiedelt, also indirekt dem BMU unterstellt und somit nicht gänzlich unabhängig. Das zeigte sich bei der Ernennung neuer Mitglieder ebenso wie bei inhaltlichen Fragen, etwa im Zusammenhang mit der Beteiligung des Nationalen Begleitgremiums bei der Zwischenlagerung. Insgesamt aber wurde das Nationale Begleitgremium in der öffentlichen Debatte – aufgrund seiner Veranstaltungen und wissenschaftlicher Gutachten – als wichtiges Korrektiv im Prozess wahrgenommen. Es musste allerdings immer wieder beweisen, dass es sich gegenüber den machtvollen staatlichen Behörden emanzipieren und Einfluss auf die Strukturen und Inhalte des Verfahrens nehmen konnte.[16]

Konfliktminimierend auf das Verfahren wirkte sich aus, dass eine mächtige Akteursgruppe in der Institutionen-Architektur und den Entscheidungsprozessen der Standortsuche keine wesentliche Rolle mehr spielte: Nachdem die Finanzierung des Atomausstiegs 2016 überprüft worden war, waren die Betreiber der AKW aus der Verantwortung für die Endlagerung entlassen worden.[17] Sie hatten über die Jahre hinweg für den Rückbau der AKW und die Endlagerung rund 38 Milliarden Euro an Rückstellungen gebildet. Entsprechend der neuen Vereinbarung wurden von ihnen 2017 rund 24 Milliarden Euro auf Konten des Fonds zur Finanzierung der kerntechnischen Entsorgung[18] bei der Deutschen Bundesbank eingezahlt. Somit lagen alle zukünftigen Pflichten – und Kosten – der Endlagerung beim Staat. Wie aus allen Erfahrungen mit Bauprojekten der Nuklearindustrie bekannt und abzusehen war, fielen sie höher aus, als geplant.[19] Aus den schnellen, privaten Gewinnen (private goods) wurden langwährende, öffentliche Lasten (public bads).[20]

Neue Formen der Öffentlichkeitsbeteiligung

Das Standortauswahlgesetz sah bei der Suche nach dem bestmöglichen Standort, an dem die Abfälle eingelagert werden sollten, ausdrücklich eine transparente und dialogorientierte Öffentlichkeitsbeteiligung vor. Das BASE war rechtlich nicht nur dazu verpflichtet, die Öffentlichkeit umfassend zu informieren, sondern diese auch am Auswahlverfahren als "Mitgestalter" (Paragraf 5 StandAG) einzubeziehen. Damit wurde nicht zuletzt einem gesellschaftlichen Bedürfnis nach Partizipations- und Kommunikationsgerechtigkeit entsprochen, die das damalige politische System zunehmend prägten. Im Oktober 2020 lud das BASE zum Online-Auftakt der ersten formellen Öffentlichkeitsbeteiligung ein, auf den im Februar 2021 der erste von drei im Gesetz vorgesehenen Terminen zur Fachkonferenz Teilgebiete folgte.[21] Ziel der Auftaktveranstaltung war es, den kurz zuvor von der BGE veröffentlichten "Zwischenbericht Teilgebiete"[22] vorzustellen, sowie allen interessierten Bürger*innen, Kommunalvertreter*innen und zivilgesellschaftlichen Organisationen die Gelegenheit zu geben, Fragen zum Bericht und zum Verfahren zu stellen. Zum einen wurde diskutiert, wie die Ausschluss- und Abwägungskriterien sowie die Mindestanforderungen angewendet werden sollten, zum anderen gab es Diskussionen darüber, wie das Verfahren zukünftig gestaltet werden sollte.

Die beiden ersten Veranstaltungen auf dem Weg zum Endlagerstandort fanden 2020/21 aufgrund der Corona-Pandemie unter erschwerten Bedingungen statt. Die Online-Formate offenbarten zwar ihre Qualitäten: Hohe Unkosten für Anfahrt und Übernachtung fielen nicht an; entsprechend mehr Menschen konnten sich beteiligen. Dafür gab es allerdings technische Hürden, die nicht immer aus dem Weg geräumt werden konnten; etwa, wenn in einer Region nur eine schlechte Internetanbindung vorhanden war oder wenn Menschen mit der digitalen Infrastruktur und der genutzten Software wenig vertraut waren. Auch darüber hinaus wurden Probleme deutlich, die tiefer in die Governance-Strukturen des Verfahrens hineinreichten. Bei der Auftaktveranstaltung folgte die Kommunikation in großen Teilen einem Top-down-Ansatz, Mitgestaltung war hier kaum möglich. Hierfür ließen sich mehrere Ursachen ausmachen: angefangen von den technischen Strukturvorgaben, die den Austausch erschwerten, über unangekündigte Abstimmungen und Wahlen bis hin zu einer dominanten Moderation, der es an Sachkenntnissen mangelte.[23]

Die Schwächen des Auftakts hätten verhindert werden können. Schon im Vorfeld der ersten Veranstaltung war angemahnt worden, dass die Formate und die Inhalte ohne Beteiligung der Betroffenen festgelegt worden seien. Alles würde vom "Wohlwollen" der BGE und des BASE abhängen, so die Kritik des Fördervereins Mediation[24] oder der Atommüllkonferenz.[25] Auch das Nationale Begleitgremium wies im Vorfeld auf die Notwendigkeit von weit reichenden Dialogangeboten hin. Bei der ersten Fachkonferenz Teilgebiete war der Handlungsspielraum dann größer. Es fanden öffentliche Prozesse der Selbstorganisation von Arbeitsgruppen und auch Diskussionen statt. Über Anträge konnten die Teilnehmenden Aspekte des Verfahrens umgestalten, etwa den zeitlichen Ablauf oder die Ressourcenausstattung der Vorbereitungs-AG. Aber auch hier wurde deutlich, dass noch erhebliche Hürden zu nehmen waren.

Das Standortauswahlgesetz war darauf eingestellt, dass Anfangsprobleme auftreten könnten. Es sah ausdrücklich die Fortentwicklung der Öffentlichkeitsbeteiligung vor, denn die "Geeignetheit der Beteiligungsformen ist in angemessenen zeitlichen Abständen zu prüfen" (Paragraf 5 Absatz 3 StandAG). Wichtige Fragen waren diesbezüglich im Laufe des Verfahrens zu klären: Was sind die Gelingensbedingungen einer guten Öffentlichkeitsbeteiligung, die zu einer erfolgreichen Standortentscheidung beitragen können? Nach welchen Kriterien sollten diese überprüft werden? Auch bestand hinsichtlich des Verfahrenserfolges oder -misserfolges in Beteiligungsverfahren noch erheblicher Forschungsbedarf,[26] unter anderem, weil die Begrifflichkeiten "Öffentlichkeit", "Konsens", "Betroffenheit" oder "lernendes Verfahren" sowie "Haltepunkte für Reversibilität" im Gesetz unbestimmt geblieben waren.

Integration neuer Wissensbestände

Die Entwicklung eines lernenden Verfahrens, die der Gesetzgeber den Verfahrensbeteiligten ins Aufgabenheft geschrieben hatte, wertete die Rolle der Politik- und Sozialwissenschaften in der Standortsuche auf. Dies gründete auf wichtige Erfahrungen: zum einen darauf, dass infrastrukturelle Großprojekte auf Widerstand stoßen, wenn die Bevölkerung nicht hinreichend informiert und nicht frühzeitig an der Planung beteiligt wird.[27] Zum anderen wurde die Entsorgung lange Zeit vor allem als technisches Problem definiert, bei dem gesellschaftliche Belange – fälschlicherweise – keine Rolle spielten oder nicht ernst genommen wurden. Auf die erforderliche Korrektur dieses Ungleichgewichts der Disziplinen hatte auch die Endlager-Kommission hingewiesen. Schließlich wurden drittens von den Politik- und Sozialwissenschaften wichtige Forschungsarbeiten über das wicked problem der Endlagerung angestoßen, die mit zum Gelingen der Standortsuche beitragen konnten. Die folgenden fünf Themenfelder waren dabei von besonderem Interesse.

Auf dem Weg zum "weichen Endlagerstaat"
Bei der Durchsetzung der nuklearen Technologie zur Stromerzeugung hatte der Staat anfangs mit harter Hand durchregiert. Er verfügte über die Macht, die nationale Atomstrategie zu kontrollieren und gegen den Willen großer Teile der Bevölkerung durchzusetzen. Jahrzehntelang war er der Decide-announce-defend-Strategie gefolgt: Er entschied, verkündete das Ergebnis und setzte es durch. Der Zukunftsforscher Robert Jungk hatte Ende der 1970er Jahre deshalb auch vom harten Atomstaat gesprochen.[28] Vor dem Erfahrungshintergrund mit anderen Infrastrukturprojekten wie dem Bau von Straßen, Bahntrassen oder Windparks zeigte sich aber, dass die frühe Konsultation von Bürger*innen von Vorteil und wichtig ist.[29] Auch in der Atompolitik wurden die Forderungen nach Beteiligung nicht nur lauter, sondern als demokratischer und legitimatorischer Mehrwert im Verfahren erkannt.[30] Die Machtbeziehung zwischen Staat und Öffentlichkeit veränderte sich daher grundsätzlich; es entstand der weiche Endlagerstaat. Bürger*innen und Zivilgesellschaft wurden von den verantwortlichen Institutionen in ein dialogorientiertes, transparentes, lernendes und wissenschaftsbasiertes Verfahren eingebunden, das stark von einem deliberativen Demokratieverständnis geprägt war.

Dafür mussten alte Pfadabhängigkeiten hinterfragt und experimentelle Räume für Dialog und Diskurs eröffnet werden, um Mitgestaltung zu ermöglichen. In der neuen Institutionen-Architektur bedurfte es hinreichender Arenen, die als Experimentier- und Lernräume im Standortsuchprozess geöffnet und entsprechend ausgestaltet wurden. Mit der Fachkonferenz Teilgebiete, den Regionalkonferenzen und dem Rat der Regionen wurden solche Arenen im Verfahren geöffnet, viele weitere – auch solche, die nicht im Gesetz vorgesehen waren – kamen noch hinzu; etwa initiiert durch das Nationale Begleitgremium. Die Fachkonferenz Teilgebiete wurde über die drei im Gesetz vorgesehenen Termine hinaus als begleitendes Beratungsforum im gesamten Verfahren etabliert.

Bedeutung von Narrativen
Der Atomausstieg und die Endlagerung waren eingebettet in einen gesellschaftlichen Diskursraum, in dem permanent um Pro und Kontra gestritten und um Wirkmacht gerungen wurde. Dabei zeigte sich, dass Narrative, also Erzählungen, die Standortsuche erheblich beeinflussten. Dazu gehörte, dass der Atomausstieg als ein Bestandteil der Energiewende gerahmt wurde, die in Deutschland mit dem Erneuerbare Energien Gesetz im Jahr 2000 Fahrt aufnahm. Dadurch wurden alternative Technologien angeboten und die Dezentralität der Energieerzeugung – gegenüber den zentralistischen Großkraftwerken – eingeläutet. Den erneuerbaren Energien aus Wind, Erdwärme, Biomasse, Solarenergie oder Wasserkraft wurde eine demokratisierende Wirkung zugesprochen. AKW wurden demgegenüber zunehmend als risikobehaftet und gefährlich wahrgenommen und eingestuft. Dieses Narrativ und die damit verbundene Politik setzten sich letztlich durch.

Aber auch Gegenerzählungen fanden damals großes öffentliches Interesse, wie etwa jene über die Modularen Kleinreaktoren (Small Modular Reactors, SMR), die sicherer und effizienter als große AKW sein sollten, oder jene über Partitionierung und Transmutation, durch die die Lebensdauer, Wärmeproduktion und Toxizität der Nuklide in abgebrannten Brennelementen verringert werden sollte, entweder als reine Behandlung der Abfälle oder zur Energiegewinnung in neuartigen Reaktoren. Beides wurde diskursiv mit der Verwertung des vorhandenen Atommülls verknüpft, setzte sich aber aufgrund technischer Probleme, hoher Kosten und den Effizienzvorteilen erneuerbarer Energien nie durch.[31] Schließlich wurden als starke Argumente für die Atomenergie der Klimaschutz und der Ausbau zur Elektromobilität genannt. Atomstrom bedeutete zwar im Vergleich zu Kohle- oder Gaskraftwerken weniger klimaschädliches Kohlendioxid (CO2), aber CO2-frei war er deshalb nicht.[32] Die klimaschädlichen Emissionen entstanden insbesondere vor und nach der Stromerzeugung, wie beim umweltbelastenden Uranabbau, der Urananreicherung, beim Kraftwerksbau, beim Rückbau und den umfangreichen Baumaßnahmen zur Zwischen- und Endlagerung sowie bei allen erforderlichen Transporten. Dessen ungeachtet hatten solche Gegennarrative etwas gemein: Sie hatten das Ziel, die Endlagerproblematik zu entproblematisieren.

Umgang mit Wissen und Dissens
Die sozialen Auseinandersetzungen um den Endlagerstandort in Gorleben waren noch vom Dissens zwischen verschiedenen Expert*innengruppen geprägt gewesen. In Verhandlungen vor Gericht waren Gutachten und Gegengutachten präsentiert worden, die jeweils die eine oder andere politische Position unterstützten. So hatten sich die Fronten verhärtet. Es hatte der Dialog darüber gefehlt, welches Wissen für eine gute Entscheidung einbezogen werden muss. Außerdem war die Wissensproduktion in Universitäten und anderen fachlichen Einrichtungen gegenüber anderen Formen von Wissen häufig als höherwertig eingestuft worden, etwa gegenüber Erfahrungswissen von Standortregionen, evaluativem Wissen von Betroffenen oder Expert*innenwissen aus den sozialen Bewegungen. Vor dem Hintergrund der "Risikogesellschaft"[33] wurde jedoch immer deutlicher, wie wichtig das Einbeziehen verschiedener Expertisen und Wissensformen für den Gewinn neuer Erkenntnisse und robuste Entscheidungen sein kann.

Aufgrund der vielen ungeklärten Fragen bei der Endlagerung – welches Endlagerkonzept, welches Wirtsgestein, welcher Behälter? – wurde der Expert*innendissens schließlich als produktive Quelle genutzt, um die bestmögliche Entscheidung im Ausbalancieren von Risikotechnologien mit gesellschaftlichen Belangen treffen zu können. Folgendes wurde deutlich: Dissense – nicht nur innerhalb der Wissenschaft, auch zwischen Wissenschaft und gesellschaftlichen Expert*innengruppen oder der Wissenschaft und staatlichen Institutionen – können, sofern sie aufgegriffen, moderiert und öffentlich gemacht werden, eine stabilisierende wie auch legitimierende Wirkung auf Verfahren haben.[34] Selbst die technische Sicherheit einer Anlage konnte verbessert werden, indem kritische Fragen und Kommentare aufgenommen und reflektiert wurden.

Neue Fehlerkultur und Rücksprünge
Aufgrund der langen Planungszeiträume über Jahrzehnte hinweg musste ständig mit unerwarteten Ereignissen, politischen Veränderungen oder neuen wissenschaftlichen Erkenntnissen gerechnet werden. Das bedeutete, dass Entscheidungen permanent zu überprüfen und gegebenenfalls an die neuen Gegebenheiten anzupassen waren. Der Anspruch der Korrektur (Reversibilität) von Verfahrensschritten hatte ganz unterschiedliche Gründe, etwa, dass neue technische Verfahren entwickelt wurden.[35] Auch Widerstände beziehungsweise die Verteidigung einmal gefällter Beschlüsse wurden stets gut begründet, etwa damit, dass bereits sehr viel Geld für bestimmte Verfahrensschritte ausgegeben worden war. Die grundsätzliche Offenheit gegenüber solchen Begründungen, der argumentative Austausch darüber und die Fehlerkorrektur waren wichtig, um das Verfahren voran zu bringen. Haltepunkte, an denen kriterienbasiert der Austausch über ein "Weiter so" oder ein Umsteuern verhandelt wurde, wurden nicht als Verzögerung des Verfahrens, sondern als sinnvoll erachtet. So konnten Kurskorrekturen rechtzeitig vorgenommen werden.[36]

Lastenausgleich und Kompensation
Eines der zentralen Probleme bei der Standortsuche blieb dessen ungeachtet lange das NIMBY-Syndrom (not in my backyard), dessen Kernaussage darin besteht, dass eine lokale Bevölkerung immer gegen kerntechnische Anlagen protestieren wird, zumal, wenn vor allem Risiken und kaum Vorteile damit verbunden sind. Die Ablehnung kann entweder mit rationaler Risiko-Minimierung, angenommenen gesundheitlichen Gefahren, einer Technikfeindlichkeit, dem Naturschutz oder mit Angst begründet werden. Die vielfältige Motivlage war der Grund dafür, dass die Debatte über den Lastenausgleich und über Kompensationsmaßnahmen frühzeitig geführt wurde.

Es hatte sich gezeigt, dass die aktive Beteiligung und Teilhabe aller relevanten Akteure – wie der Länder, der Kommunen, der Zivilgesellschaft und der Betroffenen – an der Aushandlung und Gestaltung des Ausgleichs erfolgen muss, bevor der Standort festgelegt wird. Es wurde dabei nicht nur über kurzfristig angelegte Kompensationsleistungen verhandelt, sondern auch über die Angemessenheit der Ausgleichsleistung und über langfristige infrastrukturelle Maßnahmen beispielsweise im Bildungs- und Gesundheitsbereich. Der dialogorientierte Prozess wie auch die kompensatorischen Maßnahmen wurden den Bedürfnissen entsprechend gestaltet, wie sie mit den Standortregionen entwickelt worden waren. Sie waren eine notwendige Voraussetzung dafür, dass der Prozess der Standortsuche und -entscheidung schlussendlich von Fairness geprägt war[37] und eine hohe Akzeptanz erfuhr.[38]

Zurück ins Jahr 2080

Ziel des Standortauswahlgesetzes 2017 war es, "eine Lösung zu finden, die in einem breiten gesellschaftlichen Konsens getragen wird und damit auch von den Betroffenen toleriert werden kann" (Paragraf 5 Absatz 1 StandAG). Das BASE war sich seiner Verantwortung bewusst und führte "das letzte Kapitel" der Atompolitik in Deutschland zum Erfolg.[39] Das aber war nur möglich, weil es sich als flexible und lernbereite staatliche Institution eines "weichen Endlagerstaates" erwies, die sich für die Mitgestaltung durch gesellschaftliche Akteure öffnete und Kritik ernst nahm. Auf dieser Grundlage konnte der Bundestag im Jahr 2031 abschließend über den Standort entscheiden, ohne dass der Widerstand allzu groß war.

Zu Beginn der Standortsuche wurde der Zeitplan um mehrere Jahre überzogen, aber die Entwicklung insbesondere des BASE zu einer integrativen Institution beschleunigte das Verfahren immens. Ohne breite Beteiligung der Öffentlichkeit war dem Problem der Endlagerung nicht beizukommen. Viele Unsicherheiten hinsichtlich der Zwischen- oder Langzeitzwischenlagerung, der Lagerstätte, des Endlagerkonzeptes und des Bauvorhabens mussten überwunden werden, ebenso wie Widerstände aus den Bundesländern, den Parteien, der organisierten Zivilgesellschaft und der Bevölkerung. Schließlich konnten die hochradioaktiven Abfälle in Endlagerbehälter umverpackt und in das tiefengeologische Endlager eingelagert werden.

Am Anfang stand die "weiße Landkarte". Sie wurde in einem ersten Auswahlprozess vor allem bunt; unter Berücksichtigung neuer Wissensbestände und durch eine ambitionierte Partizipation aller Interessierten wurde sie – bei zahlreichen Fort- und Rückschritten im Verfahren – immer kleiner, bis sie 2031 platziert werden konnte: die Stecknadel auf der Atomlandkarte – dort, wo der hochradioaktive Atommüll aus gut 60 Jahren AKW-Betrieb nun eingelagert werden sollte.

Alle AKW und Zwischenlagerstandorte in Deutschland sind inzwischen zur grünen Wiese zurückgebaut, die Atomfabriken in Gronau und Lingen geschlossen und alle der zum Zeitpunkt der Abschaltung zum Teil schon veralteten AKW in den europäischen Nachbarstaaten vom Netz genommen worden. Der 12-Punkte-Plan zur "Vollendung des Atomausstiegs" des BMU aus dem Jahr 2021 ist erfüllt.[40] Die Ewigkeitslasten[41] aus dem nuklearen Zeitalter sind damit nicht aus der Welt geschafft, aber tief in der Erdkruste versenkt. Durch Lernbereitschaft in staatlichen Institutionen und in der Bevölkerung ist es gelungen, das wicked problem der Endlagerung in einem breiten Konsens zu entwirren.
Creative Commons License

Dieser Text ist unter der Creative Commons Lizenz "CC BY-NC-ND 3.0 DE - Namensnennung - Nicht-kommerziell - Keine Bearbeitung 3.0 Deutschland" veröffentlicht. Autor/-in: Achim Brunnengräber für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de

Sie dürfen den Text unter Nennung der Lizenz CC BY-NC-ND 3.0 DE und des/der Autors/-in teilen.
Urheberrechtliche Angaben zu Bildern / Grafiken / Videos finden sich direkt bei den Abbildungen.

Fußnoten

1.
Zu den geplanten Phasen siehe http://www.nationales-begleitgremium.de/DE/Endlagersuche/VerfahrenImUeberblick/verfahrenimueberblick_node.html«.
2.
Vgl. Dieter Rucht, Von Wyhl nach Gorleben. Bürger gegen Atomprogramm und nukleare Entsorgung, München 1980.
3.
Zur Geschichte der Atomkraft-Kontroverse in Deutschland siehe auch den Beitrag von Jan-Henrik Meyer in diesem Heft (Anm. d. Red.).
4.
Vgl. Joachim Radkau, Eine kurze Geschichte der deutschen Antiatomkraftbewegung, in: APuZ 46–47/2011, S. 7–15.
5.
Ebd., S. 7.
6.
Vgl. Peter Hocke/Ulrich Smeddinck, Robust-parlamentarisch oder informell-partizipativ? Die Tücken der Entscheidungsfindung in komplexen Verfahren, in: GAIA – Ecological Perspectives for Science and Society 2/2017, S. 125–128.
7.
Achim Brunnengräber, Die atompolitische Wende. Paradigmenwechsel, alte und neue Narrative und Kräfteverschiebungen im Umgang mit radioaktiven Abfällen, in: ders. (Hrsg.), Problemfalle Endlager. Gesellschaftliche Herausforderungen im Umgang mit Atommüll, Baden-Baden 2016, S. 13–32.
8.
Vgl. Joachim Radkau/Lothar Hahn, Aufstieg und Fall der deutschen Atomwirtschaft, München 2013.
9.
Achim Brunnengräber/Lutz Mez, Der staatlich-industrielle Atomkomplex im Zerfall. Zur politischen Ökonomie der Endlagerung in der Bundesrepublik Deutschland, in: Brunnengräber (Anm. 7), S. 289–311.
10.
Vgl. Olaf Däuper/Adrian von Bernstorff, Gesetz zur Suche und Auswahl eines Standortes für die Endlagerung radioaktiver Abfälle, in: Zeitschrift für Umweltrecht 1/2014, S. 24–31.
11.
Vgl. Bundesgesellschaft für Endlagerung (BGE), Zwischenbericht Teilgebiete gemäß §13 Stand AG, Stand 28.9.2020, Peine 2020. Siehe auch http://www.bge.de/de/endlagersuche/zwischenbericht-teilgebiete«.
12.
Vgl. Arbeitskreis Auswahlverfahren Endlagerstandorte, Auswahlverfahren für Endlagerstandorte. Empfehlungen des AkEnd, Köln 2002.
13.
Vgl. Kommission Lagerung hoch radioaktiver Abfallstoffe, Verantwortung für die Zukunft – Ein faires und transparentes Verfahren für die Auswahl eines nationalen Endlagerstandortes. Abschlussbericht, Berlin 2016.
14.
Bis Ende 2019 Bundesamt für kerntechnische Entsorgungssicherheit (BfE).
15.
Vgl. Maria Rosaria di Nucci/Ana María Isidoro Losada/Erik Laes, Institutionelle Herausforderungen bei der Endlagerung hochradioaktiver Abfälle, in: Bettina Brohmann et al. (Hrsg.), Robuste Langzeit-Governance bei der Endlagersuche – Soziotechnische Herausforderungen im Umgang mit hochradioaktiven Abfällen, Bielefeld 2021, S. 265–298.
16.
Vgl. Ulrich Smeddinck, Feigenblatt oder Wachhund mit Konfliktradar? Das Nationale Begleitgremium nach §8 Standortauswahlgesetz, in: Sabine Schlacke/Guy Beaucamp/Mathias Schubert (Hrsg.), Infrastruktur-Recht, Berlin 2019, S. 501–519.
17.
Vgl. Kommission zur Überprüfung der Finanzierung des Kernenergieausstiegs, Verantwortung und Sicherheit – Ein neuer Entsorgungskonsens. Abschlussbericht, Berlin 2016.
18.
Siehe http://www.kenfo.de«
19.
Vgl. Ben Wealer et al., Zu teuer und gefährlich: Atomkraft ist keine Option für eine klimafreundliche Energieversorgung, in: Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung, DIW-Wochenbericht 30/2019, S. 511–520.
20.
Vgl. Brunnengräber/Mez (Anm. 9).
21.
Die Teilnehmenden legten dem Vorhabenträger ihre Beratungsergebnisse innerhalb eines Monats nach dem letzten Termin vor. Danach löste sich die Fachkonferenz Teilgebiete auf.
22.
BGE (Anm. 11).
23.
Vgl. Dörte Themann/Maria Rosaria Di Nucci/Achim Brunnengräber, Alles falsch gemacht? Machtasymmetrien in der Öffentlichkeitsbeteiligung bei der Standortsuche für ein Endlager, in: Forschungsjournal Soziale Bewegungen Plus 1/2021, http://forschungsjournal.de/node/3144«.
24.
Vgl. Förderverein Mediation im öffentlichen Bereich/Bundesverband Mediation, Offener Brief zum Standortauswahlverfahren aus konfliktfachlicher Sicht, 30.9.2020.
25.
Vgl. Atommüllkonferenz, Fachkonferenz Teilgebiete: Mitbestimmung statt inszenierter Beteiligung!, Stellungnahme, 28.9.2020.
26.
Vgl. Yasmine Kuehl, Reflexive Partizipation! Zur Praxis der Öffentlichkeitsbeteiligung, kritisch betrachtet – im Sinne eines (wirklich) lernenden Systems, in: Winfried Kluth/Ulrich Smeddinck (Hrsg.), Bürgerpartizipation – neu gedacht, Halle/S. 2019, S. 59–134.
27.
Vgl. Christoph Hoeft/Sören Messinger-Zimmer/Julia Zilles (Hrsg.), Bürgerproteste in Zeiten der Energiewende. Lokale Konflikte um Windkraft, Stromtrassen und Fracking, Bielefeld 2017.
28.
Vgl. Robert Jungk, Der Atom-Staat. Vom Fortschritt in die Unmenschlichkeit, München 1977, S. 152ff.
29.
Vgl. Patrizia Nanz/Claus Leggewie, Die Konsultative: Mehr Demokratie durch Bürgerbeteiligung, Berlin 2018.
30.
Vgl. Maria Rosaria Di Nucci/Achim Brunnengräber/Ana María Isidoro Losada, From the "Right to Know" to the "Right to Object" and "Decide". A Comparative Perspective on Participation in Siting Procedures for High Level Waste Repositories, in: Progress in Nuclear Energy 1/2017, S. 316–325.
31.
Vgl. Friederike Friess et al., Sicherheitstechnische Analyse und Risikobewertung von Konzepten zu Partitionierungs- und Transmutationsanlagen für hochradioaktive Abfälle, Wien 2021.
32.
Vgl. Benjamin K. Sovacool et al., Differences in Carbon Emissions Reduction Between Countries Pursuing Renewable Electricity Versus Nuclear Power, in: Nature Energy 11/2020, S. 928–935.
33.
Ulrich Beck, Risikogesellschaft. Auf dem Weg in eine andere Moderne, Frankfurt/M. 1986.
34.
Vgl. Dörte Themann, Zum politischen Umgang mit Expert*innendissens, in: Bettina Brohmann et al. (Hrsg.), Robuste Langzeit-Governance bei der Endlagersuche – Soziotechnische Herausforderungen im Umgang mit hochradioaktiven Abfällen, Bielefeld 2021, S. 215–244.
35.
Vgl. Melanie Mbah et al., Reversibilität im Kontext der Entsorgung hochradioaktiver Abfälle, in: ebd., S. 301–323.
36.
Vgl. Oliver Sträter, Achtsamkeit und Fehlerkultur als notwendige Sicherheitsleistung, in: ebd., S. 447–462.
37.
Vgl. Konrad Ott, Zur Einlagerung hochradioaktiver Reststoffe aus ethischer und politischer Sicht: Bestandsaufnahme und Ausblick, in: Anna Margaretha Horatschek (Hrsg.), Competing Knowledges – Wissen im Widerstreit 2020, S. 171–188.
38.
Vgl. Maria Rosaria Di Nucci, NIMBY oder IMBY. Akzeptanz, Freiwilligkeit und Kompensationen in der Standortsuche für die Endlagerung radioaktiver Abfälle, in: Brunnengräber (Anm. 9), S. 119–143.
39.
Wolfram König, Das letzte Kapitel der Atomenergienutzung in Deutschland, in: Zeitschrift für neues Energierecht 5/2020, S. 365–368.
40.
Vgl. Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit, 12 Punkte für die Vollendung des Atomausstiegs – die Position des Bundesumweltministeriums, 11.3.2021.
41.
Achim Brunnengräber, Ewigkeitslasten. Die "Endlagerung" radioaktiver Abfälle als soziales, politisches und wissenschaftliches Projekt, Bonn 2019.

Achim Brunnengräber

Zur Person

Achim Brunnengräber

ist Politikwissenschaftler am Forschungszentrum für Umweltpolitik des Fachbereichs Politik- und Sozialwissenschaften der Freien Universität Berlin. achim.brunnengraeber@fu-berlin.de


Nach oben © Bundeszentrale für politische Bildung Zur klassischen Website von bpb.de wechseln