Der europäische Green Deal | bpb.de

Mit dem Green Deal will die Europäische Kommission die wirtschaftliche Entwicklung der EU-27 auf das Ziel ausrichten, als erster Kontinent klimaneutral zu werden. Dies soll mit einer Fülle von Maßnahmen in allen Politikfeldern ermöglicht werden. Der Green Deal soll die EU zukunftsfest machen, indem wirtschaftliche, gesellschaftliche und ökologische Ziele miteinander verwoben werden. Seine Ausgangsthese ist, dass ohne den Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen ein wirtschaftliches Vorankommen der EU nicht möglich sein wird, und dass es ohne wirtschaftlichen Erfolg nicht möglich sein wird, die Lebensgrundlagen der europäischen Bürgerinnen und Bürger dauerhaft zu sichern. Was genau umfasst der Green Deal und an welche grundlegenden Überlegungen zur Interaktion von Wirtschaft und Umwelt knüpft er an? Wie steht es um seine globale Dimension und seine Wirkung auf andere Staaten?

Projekt der Kommission von der Leyen

Jede EU-Kommission hat eine eigene Agenda, die das Profil des jeweiligen Präsidenten schärfen soll und als Vision für die Amtsperiode dient. Die Grundlagen für den Green Deal legte die Kommission während der Präsidentschaft Jean-Claude Junckers (2014–2019). Sie setzte neue Akzente in der Klimapolitik und schuf die "Energieunion", die die Energiemärkte der Mitgliedsstaaten stärker integrieren sollte. Ursula von der Leyen bewarb sich 2019 mit der Vision des Green Deal als Kommissionspräsidentin und sicherte sich damit die Unterstützung des Europäischen Parlaments. Mit dem Green Deal sollen viele Generaldirektionen der Kommission unter einer Überschrift vereint werden, statt die jeweiligen Vorhaben – Klimaschutz, Energieversorgung, Digitalisierung, Binnenmarkt, Industriepolitik und weitere – getrennt zu bearbeiten.

Nach von der Leyens Amtsantritt veröffentlichte die Kommission die Mitteilung "Der europäische Grüne Deal" mit einer umfassenden Liste von Prioritäten und Gesetzesvorhaben (Abbildung). Aus ihr geht hervor, dass die Projekte des Green Deal von den Bedrohungen der natürlichen Umwelt, des Klimas und der Artenvielfalt abgeleitet, aber auch mit einer wirtschaftlichen Wachstumsagenda verknüpft werden, die die EU für die Zukunft ressourceneffizient, wohlhabend, fair und wettbewerbsfähig aufstellen soll. Die Umsetzung der "Agenda 2030" der Vereinten Nationen mit ihren 17 Sustainable Development Goals wird integriert.

Zu den klimapolitischen Zielen des Green Deal gehören eine nachhaltige Finanzpolitik (Taxonomie), eine Kreislaufwirtschaft (Ressourcen), die nachhaltige Landwirtschaft (farm to fork), eine saubere Industrie sowie der Naturschutz (Biodiversität). Mit entsprechend nachhaltig ausgerichteten Investitionen soll Wachstum angeregt und Beschäftigung für die Zukunft gesichert werden.

In ihrer Mitteilung zum Green Deal stellt die Kommission auch einen detaillierten Fahrplan auf. Neben Gesetzesvorhaben zum Klimaschutz soll eine neue EU-Industriestrategie, ein Aktionsplan für die Kreislaufwirtschaft und eine Strategie für nachhaltige Produkte mit Fokus auf die Textil-, Bau-, Elektronik- und Kunststoffsektoren vorgelegt werden. Diese Vorhaben zielen auf die Dekarbonisierung und Modernisierung der energieintensiven Sektoren genauso wie auf den Zugang zu (strategischen) Ressourcen und Wertschöpfungsketten, eine effektive Kreislaufwirtschaft, energie- und ressourceneffizientes Bauen und Renovieren und eine Wende bei Verkehr und Mobilität hin zu mehr Umwelt- und Gesundheitsschutz. Die Reform der Landwirtschaftspolitik mit der Farm-to-fork-Strategie (vom Hof auf den Tisch) soll ein faires, gesundes, umweltfreundliches und emissionsarmes Lebensmittelsystem schaffen. Beim Naturschutz sollen die Ökosysteme besser in den Blick genommen, eine neue Biodiversitätsstrategie erstellt sowie der Schutz von Wäldern, Meeren und Gewässern gestärkt werden. Mithilfe von Finanzierungsinstrumenten, also günstigen Krediten, Zuschüssen sowie der Zertifizierung von Geldanlageprodukten als "grün" sollen Investitionen in diese Projekte angeregt werden. Die Mitgliedsstaaten sollen ihre Haushaltspolitik und Steuersysteme umstellen, und auch die Bildungsprogramme sollen sich auf den Green Deal ausrichten. Der Umbau soll dabei die europäischen Bürgerinnen und Bürger im Blick behalten und soziale Härten vermeiden.

Diese Agenda ist so umfassend wie noch keine andere der Kommission. In den fünf Jahren ihrer Amtszeit kann sie den Green Deal als europäisches Projekt auf ein solides Fundament stellen – vor allem durch entsprechende Gesetzgebung und einen Finanzierungsplan, der die Investitionen der Mitgliedsstaaten "grüner" macht. Das Gelingen hängt jedoch vor allem davon ab, dass sie die 27 Mitgliedsstaaten eint, das Europäische Parlament sie mitgestalten kann und sie in Krisen sowie angesichts globaler Trends weiter aufrechterhalten wird.

Der Green Deal könnte in seiner gesamten Breite erst zum Tragen kommen, wenn es längst eine neue Kommission und viele neue Regierungsoberhäupter in den Mitgliedsstaaten gibt. Die Umgestaltung der EU-Wirtschaft hin zur Klimaneutralität bedeutet eben nicht weniger als die Transformation des wirtschaftlichen Entwicklungsmodells in Europa.

Klimaziele geben den Takt vor

Die im Klimagesetz der EU verankerten Ziele sind anspruchsvoll. Um 2030 im Vergleich zu 1990 55 Prozent weniger Treibhausgase auszustoßen, müssen die Anstrengungen aller Beteiligten stark steigen. Die Kommission hat hierfür das Fit-for-55-Gesetzespaket auf den Weg gebracht, das in einem ersten Schritt vor allem die vorhandenen klimapolitischen Instrumente schärft und ergänzt. Es handelt sich zwar um eine Fortschreibung der EU-Klimapolitik, die mit dem Emissionshandel, der Setzung von Emissionsstandards, der Förderung von Innovationen und einer klimafreundlichen Industriepolitik die Unternehmen und Haushalte zur Abkehr von der vorherrschenden CO₂-intensiven Wirtschaftsweise bewegen soll. Diese Fortschreibung der Klima- und Energiepolitik der vergangenen Jahre ist nun aber eingebettet in den Green Deal, der anstrebt, alle wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Interessengruppen einzubinden.

Beispielhaft ist die Diskussion um den Umgang mit sozialen Folgen eines steigenden CO₂-Preises. Die daraus entstehenden finanziellen Belastungen für ärmere Haushalte und EU-Regionen sollen durch einen Sozialen Klimafonds abgemildert werden. Dieser Fonds soll sich aus den Einnahmen des geplanten erweiterten Emissionshandelssystems für den Gebäude- und Transportsektor speisen. Mit dem Just Transition Fund sollen gezielt Kohleregionen unterstützt werden, die die Kohleverstromung beenden wollen. Weitere Fonds werden fortgeführt, die Mittel für die Modernisierung der Energiesysteme in den zehn ärmsten EU-Mitgliedsstaaten bereitstellen (Modernisierungsfonds) und für neue Demonstrationsprojekte in der Industrie, welche emissonsarme oder -freie Technologien entwickeln (Innovationsfonds).

2020 sollte die Umsetzung des Green Deal an Fahrt aufnehmen, doch im März brach auch in Europa die Corona-Pandemie aus, mit tiefgreifenden Folgen für die europäische und die internationale Wirtschaft. Die EU reagierte im Sommer 2020 mit dem umfassenden Konjunkturpaket "NextGenerationEU" im Umfang von 750 Milliarden Euro auf die Gesundheits- und damit verbundene Wirtschaftskrise. Zudem gelang es der Kommission in den Verhandlungen mit den Mitgliedsstaaten, ein Drittel der geplanten Investitionen aus dem NextGenerationEU-Paket sowie dem neuen siebenjährigen Finanzrahmen (Gesamthöhe: 1,21 Billionen Euro) für den Green Deal und vor allem für den Kampf gegen den Klimawandel zweckzubinden. Der Just Transition Fund und das Programm für Umwelt und Klimaschutz (LIFE) sind Herzstücke der Finanzierung des Green Deals und werden mit rund 14,5 Milliarden Euro im mehrjährigen Finanzplan veranschlagt.

Diese Einigung auf eine Zweckbindung ist insofern bemerkenswert, als verschiedene Mitgliedsstaaten forderten, die ehrgeizige Agenda angesichts der wirtschaftlichen Folgen der Pandemie auf Eis zu legen. Der Reflex, angesichts akuter Krisen die Herausforderungen einer Umstrukturierung hin zur Klimaneutralität aufzuschieben, gehört zu den größten politischen Hindernissen bei der Umsetzung des Green Deal. Die Dimensionen der staatlichen und privaten Transformationsinvestitionen treffen nicht in allen Mitgliedsstaaten auf Zustimmung.

Strukturelle Fragen des Wirtschaftens

Über die angelaufene Fit-for-55-Gesetzesinitiative hinaus müssen in Europa grundlegende strukturelle Fragen des Wirtschaftens angegangen werden. Denn für das langfristige Ziel der Klimaneutralität bis 2050 geht es nicht allein darum, den Konsum mithilfe steigender CO₂-Preise klimafreundlicher auszurichten. Vielmehr muss den EU-Bürgerinnen und -Bürgern auch ein CO₂-armes oder sogar -freies Leben überhaupt ermöglicht werden. Hierfür bedarf es moderner Infrastrukturen im Energie- und Transportsektor, eines Abbaus der Subventionen für den Verbrauch fossiler Energien, der Reform der Landwirtschaftspolitik und des Naturschutzes sowie der geringeren Flächeninanspruchnahme und eines Umlenkens im Bau- und Wohnungssektor. Die breite Verfügbarkeit bezahlbarer klimafreundlicher Produkte und der Zugriff auf eine funktionierende Kreislaufwirtschaft mit steigenden Recyclingquoten sind genauso wichtig für eine Kursänderung wie die gesellschaftliche Zustimmung zu dieser Transformation. Beide Voraussetzungen müssen aber erst noch geschaffen oder ausgebaut werden.

Eine wesentliche Grundlage für diese strukturellen Veränderungen sind Investitionen in den Kapitalstock. Auch diese können nicht allein durch Politikinstrumente wie CO₂-Preise und Standards angeregt werden, sondern müssen durch öffentliche Ausgaben begleitet werden. Schätzungsweise müssten die jährlichen Investitionsströme zwischen 2021 und 2030 insgesamt 255 Milliarden Euro jährlich betragen (was ungefähr 2 Prozent der jährlichen EU-weiten Wirtschaftsleistung entspricht), wenn der Green Deal die Klimaneutralität anstoßen soll. Der größte Anteil der emissionsmindernden Investitionen sollte in die Sanierung von Gebäuden fließen (27 Prozent), gefolgt von Investitionen in technologische Innovationen, Forschung und Entwicklung von digitalen Lösungen zur Energieeinsparung (jeweils 12 Prozent), ins Stromnetz für Erneuerbare (10 Prozent) und die Transformation des Autoverkehrs, des europäischen Binnenmarkts und weiterer Bereiche (8 Prozent und weniger). Dabei sind die sozialen Komponenten einer grünen Investitionsoffensive essenziell – also Beschäftigung, Gesundheit und Angleichung der Lebensverhältnisse innerhalb der EU und ihrer Mitgliedsstaaten.

Die Einbindung der EU in die internationale Wirtschaft spielt zudem für eine erfolgreiche Umstrukturierung eine wichtige Rolle, denn der Anteil der in der EU verkauften Importe am Warenangebot ist sehr hoch, genauso ist die europäische Wirtschaft von Exporten abhängig und somit auch von einer internationalen Zusammenarbeit bei der Änderung der Wirtschaftsweisen.

Globaler Kontext

Der Green Deal ist nicht der erste Vorstoß Europas, sich einem Wirtschaftsmodell anzunähern, das die natürlichen Lebensgrundlagen als Begrenzung für wirtschaftliches Handeln begreift und ihre Erhaltung als Ziel in die Wirtschaftsentwicklung integriert. Ihren Ursprung haben grüne Wirtschaftskonzepte in der Nachhaltigkeitsdebatte, die mit der Konferenz der Vereinten Nationen über die Umwelt des Menschen 1972 in Stockholm ihren Anfang nahm und für deren Konkretisierung der Brundtland-Report von 1987 das Konzept der drei Säulen einer nachhaltigen Entwicklung lieferte: die soziale, die ökologische und die wirtschaftliche Säule. In diesem Bericht wird die Idee einer nachhaltigen Weltwirtschaft als gemeinsames Anliegen der Menschheit ausformuliert. Eine gemeinsame Zukunft aller Staaten sollte so gestaltet werden, dass die Versorgung mit Lebensmitteln gesichert, die natürlichen Ressourcen und die Umwelt geschützt sowie Frieden und Sicherheit ermöglicht werden. Der Brundtland-Report liest sich heute so aktuell wie vor 35 Jahren. In der Folge wurde die erste UN-Konferenz für nachhaltige Entwicklung 1992 in Rio de Janeiro abgehalten. Der "Earth Summit" brachte verschiedene Umweltabkommen, unter anderem die Klimarahmenkonvention und die "Rio-Erklärung" mit Grundsätzen für die Konkretisierung der nachhaltigen Entwicklung hervor.

Knapp zwei Jahrzehnte später wurde unter dem Eindruck der Finanzkrise – auch angesichts der immer noch geringen Erfolge, den Umwelt- und Klimaschutz global voranzutreiben – auf internationaler Ebene das Modell der Green Economy entwickelt. Die Konjunkturprogramme, die die Folgen der Wirtschaftskrise auffangen sollten – so der Vorschlag – für umwelt- und klimafreundliche Investitionen verwendet werden. Die OECD entwickelte als Beitrag für die UN-Nachhaltigkeitskonferenz 2012 eine grüne Wachstumsstrategie und gab ihren Mitgliedsländern Vorschläge an die Hand, wie sie Hindernisse für ein grün ausgerichtetes Wachstum identifizieren und Politikinstrumente zu deren Beseitigung nutzen können. Südkorea hatte sich 2009 an die Spitze der Bewegung gestellt und mit einer nationalen grünen Wachstumsstrategie sowie Fünfjahresplänen konkrete politische Agenden aufgesetzt. Öffentliche Finanzmittel in Höhe von 2 Prozent des Bruttoinlandprodukts sollten für entsprechende Programme und Wachstumsprojekte verwendet werden, allen voran für Infrastrukturinvestitionen, um die damalige Wirtschaftskrise zu überwinden. Auch berichtete man regelmäßig den Fortschritt an die OECD. Allerdings war das Modell des Green Growth eng gefasst und diente zunächst dazu, Wachstumsimpulse mit dem Anspruch des Umweltschutzes zu verbinden, ohne damit zu stark in die nationalen Prioritäten bei der Krisenbewältigung einzugreifen.

Bei der Konferenz für nachhaltige Entwicklung in Rio de Janeiro 2012 war die Green Economy eines der Leitthemen. Das Konzept sollte im Zuge der volkswirtschaftlichen Stabilisierung und der Armutsbekämpfung nach der Finanzkrise eine kohlenstoffarme und ressourceneffiziente Wirtschaftsweise global voranbringen. Das Umweltprogramm der Vereinten Nationen definierte die Green Economy damals als "Wirtschaftsweise, die zu erhöhtem menschlichem Wohlbefinden und mehr sozialer Gerechtigkeit führt, während sie gleichzeitig Umweltrisiken und ökologische Knappheit deutlich verringert". Auch die Wirtschaftswissenschaften hatten für diese Idee bereits Grundlagen gelegt, denn eine Green Economy als ökologisches Modernisierungsmodell war in den späten 1980er und frühen 1990er Jahren eine Reaktion auf die immer offensichtlichere Herausforderung, dass das klassische, quantitativ ausgerichtete ökonomische Wachstumsmodell nicht zu einer nachhaltigen Entwicklung in der ökologischen und sozialen Dimension passt. Eine Abkehr vom Kapitalismus propagieren aber weder die Green Economy noch der Green Deal der EU.

Auch der im US-Wahlkampf 2020 von den Demokraten propagierte "Green New Deal" stellt keine solche Grundsatzfrage, vielmehr lehnt er sich an das Konjunkturprogramm Roosevelts aus den 1930er Jahren an, bei dem staatliche Regulierung und die Erhöhung der Staatsausgaben für einen neuen Aufschwung sorgen sollten. Bei allen "grünen" Wirtschaftskonzepten geht es bisher darum, mit Ressourceneffizienz, Umweltschutztechnologien, Innovationen und einem positiven Bild der ökonomischen Potenziale die wirtschaftlichen Akteure zu überzeugen. Um Grenzen des Wachstums wurde und wird aber nicht gerungen. Der Staat soll stattdessen mithilfe seiner finanziellen Ressourcen einen Weg bereiten, Wirtschaft und Gesellschaft auf einen nachhaltigeren Wachstumspfad zu lenken. Da das Geldausgeben den Kern staatlicher Souveränität berührt, wurde auf UN-Ebene 2012 gar nicht erst versucht, eine Transformation zur Green Economy konkreter auszubuchstabieren. Die konkrete Umsetzung muss jedes Land selbst entwickeln.

Globale Trends machen Green Deals wichtiger

Was aber könnte dafür sorgen, dass der Green Deal erfolgreicher verläuft als die grünen Wirtschaftsagenden der vergangenen Jahrzehnte? Für die Europäische Union hat sich in den vergangenen zehn Jahren sowohl im Innen- wie auch im Außenverhältnis einiges verändert. Die EU hat 2016 mit dem Brexit-Votum im Vereinigten Königreich einen Tiefschlag erlitten. Die Staats- und Regierungschefs und die Kommission sind seitdem gefordert, dem Projekt der europäischen Integration neue Strahlkraft zu verschaffen. Im Innenverhältnis wird dies durch den Aufstieg nationalistischer Regierungen in den östlichen Mitgliedsstaaten erschwert. Die sogenannte Flüchtlingskrise 2015 hat zu harten Kontroversen über gemeinsame Werte geführt. Der Green Deal, auf dessen konkrete Maßnahmen sich schließlich alle Mitgliedsstaaten verständigen müssen, ist also kein Selbstläufer.

Im Verhältnis zu den internationalen Partnern war die EU bereits 2016 auf der Suche nach einer neuen geopolitischen Positionierung. Verstärkt durch den Rückzug der USA aus internationaler Verantwortung ab 2017, wurde aus der Diskussion einer "Globalen Strategie" eine über die "strategische Autonomie" Europas.

Der Green Deal dient der Europäischen Kommission daher auch als Baustein für die geopolitische Neuausrichtung der EU-27. Die ambitionierte Klimapolitik ist für diese Strategie ein wichtiger Teil, obwohl die EU allein nicht das Klima retten kann, denn dazu ist ihr Anteil an den globalen Emissionen zu gering. Dennoch kann die Positionierung als Vorreiter durch eine Verquickung der Klimapolitik mit einer innovativen Wirtschaftsagenda ein Beitrag zum Erhalt der ökonomischen Stärke sein. Im Wettstreit mit China und den USA um die geoökonomische Vorherrschaft verliert die EU an Boden. Die Maßnahmen des Green Deal zahlen in dieser Hinsicht auf die Wette der Kommission ein, mit einer fortschrittsgetriebenen, ressourceneffizienten und sozialverträglichen Wirtschaftsentwicklung auf den Weltmärkten mitzuhalten und sich von Ländern wie Russland und China unabhängiger zu machen. Diese nutzen ihre Energie- und Rohstoffexporte als taktisches Instrument, um eigene geoökonomische Ziele zu erreichen. Das wurde wieder deutlich, als 2021 russische Gaslieferungen in die EU zurückgehalten und die chinesischen Exportbeschränkungen für Rohstoffe erhöht wurden.

Gegenüber den USA ist der Green Deal ein politischer Vorsprung, welcher die neue Regierung des demokratischen Präsidenten Biden erheblich unter Druck setzt. Vier Jahre der US-amerikanischen Abwesenheit in der Klimapolitik haben zu einem deutlichen Rückstand in diesem Politikfeld geführt. Die EU muss nun allerdings ihre klimapolitischen Prioritäten gegenüber den USA verteidigen. Der Druck aus Washington, einzelne Projekte des Green Deal – wie die Einführung von CO₂-Preisen für bestimmte CO₂-intensive Industriegüter aus dem Ausland – zu stoppen, macht deutlich, wie der transatlantische Partner seine Führungsrolle versteht: Die EU soll ihre klimapolitischen Maßnahmen an die der USA anpassen. Davon ist abzuraten, denn mit jedem Wechsel im Weißen Haus kann es zu einem Umschwung kommen und damit zu einer Rücknahme der nun eingeläuteten Klimaschutzpolitik in den USA.

Lässt sich ein Green Deal globalisieren?

Wohlstandsmehrung durch Umweltschutz ist offenkundig nicht das Standardmodell der internationalen wirtschaftlichen Entwicklung seit der Industrialisierung. Raubbau an Ressourcen gehörte zum rasanten Aufstieg von Volkswirtschaften genauso dazu wie die Verletzung von grundlegenden Rechten schwacher gesellschaftlicher Gruppen. Die unter anderem auf den Kolonialismus und den Kalten Krieg zurückgehenden wirtschaftlichen Kräfteverhältnisse zwischen den Industrie-, Schwellen- und Entwicklungsländern tragen zu einem weiteren nicht-nachhaltigen Wirtschaften bei. Versuche, diesen Strukturen auf der Ebene der Vereinten Nationen zu begegnen, bringen kaum Fortschritte. Die Kräfteverhältnisse werden zurzeit durch den Aufstieg Chinas und der geopolitischen Konkurrenz zwischen den Anbietern und Nachfragern von Ressourcen und Rohstoffen neu austariert.

Die Idee eines Green Deal wendet sich gegen diese Strukturen und soll die Kräfteverhältnisse beeinflussen. Dies unterscheidet den europäischen Green Deal von der Green Economy. Denn der Green Deal steht der Agenda 2030 nahe, auch wenn er nicht alle Ziele einer nachhaltigen Entwicklung verinnerlicht. Vielmehr verwendet der Green Deal die Logik der Industriestaatenwelt, indem er auf eine Transformation durch technologischen Fortschritt setzt und die Wohlstandssicherung in den Mittelpunkt wirtschaftspolitischer Entscheidungen stellt. Die dafür notwendigen Handlungsfreiheiten und die politischen und finanziellen Ressourcen haben nur wenige Länder der Welt.

Für den Green Deal der EU steht die Bewährungsprobe noch aus. Denn die Ziele des Deals – zum Beispiel eine bessere Kreislaufwirtschaft und Klimaneutralität – bedeuten auch, dass die EU weniger von den weltweit verfügbaren Konsumgütern und Rohstoffen verbrauchen wird und damit resilienter gegenüber den taktischen Manövern anderer Regierungen werden kann. Gelänge der EU der Green Deal als Modell für einen gesellschaftlichen Konsens über den Umgang mit der globalen Umweltkrise und für ökonomischen Erfolg, könnte dies auch weitere Regierungen beeinflussen. Somit wäre die Hoffnung, dass der Green Deal zum Zugpferd für andere Industrie- und Schwellenländer wird, weil er auf die Verteilungskämpfe um Ressourcen, die Herausforderungen des Klimawandels und die steigenden sozialen Verwerfungen eine Antwort hat. Von dieser europäischen Idee kann also ein wichtiger Impuls ausgehen, für den es global viele Anknüpfungspunkte und potenzielle Mitstreiter gibt.