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12.5.2020

Strukturwandel nach Entindustrialisierung

Bis heute wirkt der massive Strukturbruch der frühen 1990er Jahre nach – auch weil der rapide Wachstumsprozess in Ostdeutschland in der zweiten Hälfte der 1990er Jahre ins Stocken geriet. Zwischen 1989 und 1991 erlebte die DDR-Industrie einen dramatischen Niedergang. Die Zahl der Arbeitsplätze im Verarbeitenden Gewerbe schrumpfte bis zum Jahr 1991 von ehemals 3,3 Millionen auf nur noch 1,7 Millionen.

Eine leerstehende Industrieanlage in Meissen, Sachsen. (© picture-alliance)


Große Kombinate, gelenkte Ökonomie, wenig effiziente Produktion – die Wirtschaftsstruktur der DDR

Die DDR wies im Vergleich zu westlichen Industrieländern einen vergleichsweise hohen Industrialisierungsgrad auf. Im Jahr 1988 [1] waren 35,5 Prozent der Erwerbstätigen im Verarbeitenden Gewerbe beschäftigt; in Westdeutschland betrug der entsprechende Anteil in diesem Jahr demgegenüber nur 28,5 Prozent. Innerhalb der Industrie dominierte dabei der Maschinenbau (16% der Erwerbstätigen im Verarbeitenden Gewerbe), die Elektrotechnik (14%) und die Metallindustrie (11%). Auch wenn dies auf den ersten Blick sehr stark der westdeutschen Industriestruktur ähnelt, zeigt es sich bei genauerem Hinsehen, dass in der DDR eine Reihe von Branchen hohe Beschäftigungsanteile aufwiesen, die in Westdeutschland infolge des globalisierungsbedingten Strukturwandels in den 1970er und 1980er Jahren deutlich geschrumpft waren, wie die Textil- und Bekleidungsindustrie, das Ledergewerbe oder das Holzgewerbe. Demgegenüber waren exportorientierte Branchen wie die Chemieindustrie oder der Automobilbau in der DDR von geringerer Bedeutung als im Westen.

Kennzeichnend für die Wirtschaft in der DDR war das System staatlicher Planung und Leitung, das mit strikten mengenmäßigen Vorgaben für alle Teile der Wertschöpfungskette verbunden war. Absatz- und Lieferketten waren durch diese Organisationsform vorherbestimmt. Märkte im marktwirtschaftlichen Sinne, auf denen Unternehmen im Wettbewerb um die Kunden standen, gab es nicht. Um den Planungsprozess und den Durchgriff der politischen Führung auf die Unternehmen überhaupt erst möglich zu machen, war die Wirtschaft der DDR nahezu vollständig in sogenannten Kombinaten organisiert, die zum größten Teil dem Zentralstaat direkt unterstanden und kaum eigene Befugnisse aufwiesen. Die Kombinatsbetriebe wurden dabei nach fachlichen Gesichtspunkten zusammengefasst und besaßen zumeist Produktionsstätten im gesamten Staatsgebiet der DDR. Kombinate mit mehr als 20.000 Beschäftigten waren keine Seltenheit.

Da sowohl Absatzmengen als auch Absatzpreise zentral gesteuert und etwaige Verluste durch den Staat ausgeglichen wurden, bestand für die Kombinatsbetriebe wenig Anreiz, effizient zu produzieren. Hinzu kam, dass aufgrund beständig knapper Investitionsmittel der Maschinenpark der meisten Betriebe veraltet war und der Rückgriff auf westliche Technologien infolge des Exportverbots militärisch sensibler Güter in den Ostblock legal nicht möglich war. Um dies auszugleichen, wurden Kapital und Technologie wo immer möglich durch einen vermehrten Einsatz des Produktionsfaktors Arbeiter setzt. Nicht zuletzt aufgrund der dadurch bedingt arbeitsintensiven Produktionsweise lag die Produktivität der ostdeutschen Betriebe Schätzungen [2] zufolge vor der Vereinigung nur bei rund einem Drittel des westdeutschen Niveaus.[3]

Eintritt in die Marktwirtschaft: mangelnde Wettbewerbsfähigkeit, wegbrechende Absatzmärkte

Mit Einführung der Marktwirtschaft zum 1. Juli 1990, dem Datum der Schaffung der Wirtschafts- Währungs- und Sozialunion, und der anschließenden politischen Vereinigung von DDR und Bundesrepublik Deutschland am 3. Oktober 1990 wurde die bis dato abgeschottete DDR-Wirtschaft schlagartig dem internationalen Wettbewerb ausgesetzt. Es zeigte sich schnell, dass industrielle Produkte aus der DDR hinsichtlich Ausstattung, Qualität und Preis mit Konkurrenzprodukten aus westlicher Produktion nicht mithalten konnten – wenn zuvor exportiert worden war, dann nur zu Preisen, die deutlich unter den wahren Produktionskosten lagen. Die Einführung der D-Mark zum Umtauschkurs 1:1 für die ostdeutsche Industrie bedeutete daher im Export eine Aufwertung um rund 400 Prozent, was den Verkauf auf westlichen Märkten faktisch unmöglich machte. Auch die osteuropäischen Märkte, bis dahin ein sicherer Absatzmarkt für DDR-Produkte, brachen wegen der dortigen Systemtransformation schlagartig weg. Gleichzeitig wurden die Tariflöhne nach der Vereinigung schnell angehoben, was die Kostensituation der ostdeutschen Unternehmen weiter verschlechterte, nicht zuletzt auch wegen des hohen Personaleinsatzes. Es war daher offenkundig, dass ein Großteil der existierenden DDR-Betriebe über kurz oder lang aus dem Markt würde ausscheiden müssen, mit entsprechend negativen Auswirkungen auf den Arbeitsmarkt.[4]

Rapide Schrumpfung der Industrieproduktion, Rückgang der Zahl der Erwerbstätigen

In den beschriebenen Entwicklungen liegen die Hauptursachen für den geradezu dramatisch zu nennenden Niedergang der DDR-Industrie in den Jahren 1989 bis 1991. Die Zahl der Arbeitsplätze im Verarbeitenden Gewerbe schrumpfte bis zum Jahr 1991 von ehemals 3,3 Millionen[5] auf nur noch 1,7 Millionen [6]; der Anteil der Industrie an der gesamten Erwerbstätigkeit fiel auf weniger als 25 Prozent (vgl. Abbildung 1). Grund hierfür war indes weniger die Schließung von Betrieben (diese wurden für eine Zeitlang weiterhin in Staatsbesitz fortgeführt), sondern vor allem die Entlassung nicht mehr benötigter Arbeitskräfte durch die Kombinatsbetriebe selbst. Zudem wurden zuvor in den Industriekombinaten integrierte Einrichtungen, wie zum Beispiel Betriebskindergärten oder Bauabteilungen, auch ausgegliedert, so dass diese fortan in anderen Wirtschaftsbereichen erfasst wurden.

Erwerbstätige nach Wirtschaftsbereichen (PDF-Icon Grafik zum Download) Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/ (Statistisches Bundesamt, Sonderreihe mit Beiträgen für das Gebiet der ehemaligen DDR, Heft 14; Arbeitskreis VGR der Länder; eigene Schätzungen und Berechnungen, Angaben für 1990 geschätzt.)


Entflechtung der Kombinate und Privatisierung

Die Transformation der Zentralverwaltungswirtschaft in eine Marktwirtschaft erforderte darüber hinaus die Schaffung eines privatwirtschaftlich organisierten Unternehmenssektors, denn "Privateigentum an Produktionsmitteln" gehört wegen der damit verbundenen Anreizwirkungen zu den konstituierenden Prinzipien marktwirtschaftlicher Ordnungen.[7] Notwendig war daher die Überführung der bestehenden Unternehmen in private Hände, womit organisatorisch die eigens hierfür gegründete Treuhandanstalt betraut wurde (vgl. hierzu auch den Beitrag "Die Treuhandanstalt"). Angesichts der Größe der bestehenden Kombinate war dies jedoch nur durch vorangehende Entflechtung möglich. So entstanden im Laufe der Zeit aus den bestehenden 432 Kombinaten rund 12.000 Unternehmen, für die in kurzer Zeit neue Eigentümer gesucht werden mussten. Tatsächlich konnten davon bis Jahresende 1994 insgesamt 7.853 Unternehmen privatisiert werden, allerdings nur unter erheblichen finanziellen Zugeständnissen.[8] 3.713 Unternehmen mussten mangels Sanierungsfähigkeit geschlossen werden.[9]

Die Treuhandanstalt: Totengräber der ostdeutschen Industrie?

Vielfach wird vermutet, die Deindustrialisierung Ostdeutschlands sei vor allem auf die Zerschlagung an und für sich wettbewerbsfähiger Unternehmen durch die Treuhandanstalt bzw. deren Liquidierung durch die neuen Eigentümer zurückzuführen, die sich auf diese Weise unliebsamer Konkurrenz entledigen wollten. Diese Sichtweise wird in der Wissenschaft kritisch gesehen. Wie gezeigt ging die Hälfte der Arbeitsplätze im ostdeutschen Verarbeitenden Gewerbe bereits in den Jahren 1990/91 verloren, also noch bevor die Privatisierungstätigkeit der Treuhandanstalt in großem Stil einsetzte. Auch die Annahme einer grundsätzlich gegebenen Wettbewerbsfähigkeit der DDR-Betriebe ist so nicht haltbar. Dass die ostdeutsche Wirtschaft nach Einführung der Marktwirtschaft wie ein Kartenhaus in sich zusammenfiel, ist vor allem mangelnder Modernisierung der Betriebe in DDR-Zeiten sowie den anfangs schlechten infrastrukturellen Bedingungen zuzuschreiben, zu einem kleinen Teil auch Fehlern im Vereinigungsprozess, wie der überhasteten Einführung der D-Mark zu einem überhöhten Umtauschkurs oder der Übernahme nahezu des kompletten Rechtssystems der Bundesrepublik.

Das heißt aber nicht, dass die Umstrukturierung der ostdeutschen Industrie – und damit der Abbau von Arbeitsplätzen – bereits 1991 beendet gewesen wäre. Bis zum Jahr 1995 ging die Industriebeschäftigung nochmals um 800.000 Personen zurück; mit nur noch rund 885.000 Personen war das Verarbeitende Gewerbe damit auf rund ein Viertel des Niveaus in der DDR geschrumpft. Der Anteil der Industrie an allen Erwerbstätigen verringerte sich im Zuge dessen auf nur noch 14,5 Prozent. Ursächlich hierfür war vor allem die Neuausrichtung der von externen Investoren erworbenen Betriebe, die im Zuge der Modernisierung des Produktionsapparates überschüssiges Personal entlassen mussten. Notwendig war dies, weil unter marktwirtschaftlichen Rahmenbedingungen und perspektivisch annähernd gleichen Faktorpreisrelationen [10] deutlich weniger Arbeitskräfte benötigt wurden als zuvor – der Abbau von Arbeitsplätzen war insoweit notwendige Bedingung dafür, die Bestandsfestigkeit der Unternehmen auch längerfristig zu sichern. Auch wenn der Beschäftigungsabbau Mitte der 1990er Jahre gestoppt werden konnte, sollte es noch mehr als 10 Jahre dauern, bis wieder spürbar mehr Arbeitsplätze im Verarbeitenden Gewerbe geschaffen konnten. Zwar wurden andernorts neue Arbeitsplätze geschaffen. Bis heute ist aber die Erwerbstätigkeit geringer und die Arbeitslosigkeit höher als in den westdeutschen Bundesländern.

Hoher Anteil regional orientierter und eher niedrig produktiver Branchen

Faktisch musste die Wirtschaft Ostdeutschlands nach 1990 vollkommen neu aufgebaut werden, was naturgemäß einige Zeit brauchte. Ausgehend von einem niedrigen Niveau konnten in den ersten Jahren nach der Vereinigung aber durchaus erhebliche Zuwachsraten des Bruttoinlandsprodukts erzielt werden. Die wirtschaftliche Leistungskraft erhöhte sich von 32 Prozent des westdeutschen Niveaus 1991 auf knapp 60 Prozent im Jahr 1995. Im Bereich der Industrie vollzog sich der Neuaufbau vor allem durch die Übernahme bzw. Neuerrichtung von Produktionsstätten seitens westdeutscher bzw. ausländischer Konzerne. In anderen Wirtschaftsbereichen kamen zusätzlich auch Neugründungen aus der heimischen Bevölkerung hinzu. Diese konzentrierten sich auf solche Märkte, in denen der Konkurrenzdruck aus Westdeutschland nicht so hoch war und die zudem ein vergleichsweise hohes Nachfragepotenzial verhießen. Im Ergebnis resultierte hieraus eine Wirtschaftsstruktur, die einen hohen Anteil eher "regional orientierter" Branchen aufwies: Besonders stark waren, zumindest in den 1990er Jahren, das Baugewerbe, das von dem hohen Neubau- und Modernisierungsbedarf bei Wohn-, Geschäfts- und Infrastrukturbauten profitierte, sowie die eher konsumnahen Dienstleistungsbereiche. Der industrielle Sektor hingegen blieb nicht zuletzt wegen der hohen Markteintrittshürden im Osten Deutschlands lange Zeit schwach: Auch Ende der 1990er Jahre entfielen nur 14 Prozent der Erwerbstätigen auf das Verarbeitende Gewerbe, während es damals in Westdeutschland (ohne Berlin) immerhin noch 21,5 Prozent waren.

Auch innerhalb der Industrie kam es zu einer solchen Spezialisierung auf eher regional orientierte Wirtschaftsbereiche (baunahe Branchen, transportkostenintensive Bereiche, aber auch Ernährungswerbe), während Bereiche mit hohem technologischen Anspruchsniveau und starker überregionaler Konkurrenz eher schwächer vertreten blieben. Einzige bedeutsame Ausnahme ist der Automobilbau. Auch wegen der Entscheidung namhafter Hersteller, in Ostdeutschland Produktionsstätten aufzubauen (so z.B. Opel, VW, Porsche und BMW), haben sich auch viele Zulieferer angesiedelt. Zudem haben sich, nicht zuletzt dank massiver Subventionen, auch in einzelnen Hochtechnologiebereichen (Chemieindustrie, Optoelektronik, Halbleiterherstellung) Unternehmen in Ostdeutschland etablieren können. Im Ganzen ist die ostdeutsche Industrie jedoch nach wie vor durch Branchen geprägt, die typischerweise eine eher niedrige Produktivität aufweisen.

Funktionaler Strukturwandel: "verlängerte Werkbänke" und kleine Betriebsgrößen

Die Deindustrialisierung der ostdeutschen Bundesländer ging einher mit einem massiven funktionalen Strukturwandel: Westdeutsche und ausländische Investoren waren zumeist nur daran interessiert, Produktionsstätten in Ostdeutschland aufzubauen. Es dominieren deshalb – bis heute – nur nachgelagerte Teile der Wertschöpfungskette ("verlängerte Werkbänke"), während die wertschöpfungsintensiveren Tätigkeiten oftmals an den jeweiligen Hauptsitzen der Unternehmen verblieben. Zudem sind die meisten Unternehmen in Ostdeutschland eher klein, auch in der Industrie, nicht zuletzt auch aufgrund der Tatsache, dass die bestehenden Unternehmen nach 1990 neu aufgebaut werden mussten und sich ihre Marktnischen zumeist erst suchen mussten; das verhinderte ein stärkeres unternehmensinternes Wachstum. All dies hat dazu beigetragen, dass wichtige, auch längerfristig bedeutsame Unternehmensfunktionen wie z.B. Forschung und Entwicklung in Ostdeutschland schwächer ausgeprägt sind als in Westdeutschland und dass es vielen Unternehmen an ausreichender Stabilität auch für den Fall konjunktureller Schwächeperioden fehlt. Eine weitere Folge ist eine geringe durchschnittliche Produktivität in der ostdeutschen Wirtschaft, die wiederum auch die Lohnhöhe beschränkt.

Angleichung der Wirtschaftsstrukturen, stockender Aufholprozess

Bis heute wirkt somit der massive Strukturbruch der frühen 1990er Jahre nach – auch weil der rapide Wachstumsprozess in Ostdeutschland in der zweiten Hälfte der 1990er Jahre ins Stocken geriet. Zwar haben sich, zumindest auf aggregierter Ebene, die Wirtschaftsstrukturen Ostdeutschlands an jene in Westdeutschland angeglichen, wie es bei ungefähr gleichartigen Standortbedingungen auch zu erwarten war. Der größte Teil der Erwerbstätigen ist heute in beiden Landesteilen im Dienstleistungssektor tätig, also gerade in jenem Bereich, der in der DDR vollkommen unterrepräsentiert war. Im Einzelnen finden sich gleichwohl eine Reihe von Strukturunterschieden zwischen Ost- und Westdeutschland, so in der Branchenzusammensetzung, in der Funktionalstruktur oder der Betriebsgrößenstruktur. Problematisch ist dies deswegen, weil dies auch die Wirtschaftskraft im Osten prägt, die nach wie vor durch einen rund zwanzigprozentigen Rückstand gegenüber dem Westen gekennzeichnet ist, und weil dies die individuellen Berufschancen ostdeutscher Erwerbstätiger beeinträchtigen kann. Die Möglichkeiten der Politik, dem durch gezielte Interventionen entgegenzuwirken, sind allerdings beschränkt. Insoweit muss man damit rechnen, dass der strukturelle Rückstand des Ostens noch lange fortbestehen wird. Ein weiterer Aufholprozess ist angesichts dieses Bildes kaum zu erwarten.
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Fußnoten

1.
Die Erwerbstätigenzahlen des Jahres 1989 liefern wegen der in diesem Jahr einsetzenden Massenflucht aus der DDR nur ein verzerrtes Bild der Wirtschaftsstruktur und werden deswegen hier nicht verwendet.
2.
Produktivitätsvergleiche sind dadurch erschwert, dass aufgrund der staatlichen Preisfestsetzung in der DDR ein dem Westen vergleichbarer Bewertungsmaßstab für die hergestellten Güter nicht existiert und dass die DDR-Statistik aufgrund politisch motivierter Einflussnahme fehlerhaft war.
3.
Zu einem Überblick über verschiedene Produktivitätsschätzungen vgl. Ritschl, A., Aufstieg und Niedergang der Wirtschaft der DDR: ein Zahlenbild 1945 – 1989, in: Jahrbuch für Wirtschaftsgeschichte 2/1995, S. 11-46.
4.
Dies zeigt sich auch an der Entwicklung der Unterbeschäftigung, die schon im September 1990 – also noch vor der deutschen Vereinigung – auf 2 Mio. Personen anschwoll.
5.
Bezogen auf die DDR ohne Berlin-Ost.
6.
Bezogen auf die Neuen Bundesländer ohne Berlin.
7.
Eucken, W., Grundsätze der Wirtschaftspolitik, Tübingen 1952.
8.
Die Treuhandanstalt, die zum 31.12.1994 ihr operatives Geschäft einstellte, beendete ihre Tätigkeit mit einem Verlust von rund 120 Mrd. Euro.
9.
Angaben nach Grosser, D., Artikel "Treuhandanstalt", in: Andersen, Uwe/Wichard Woyke (Hg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland, Heidelberg 2013.
10.
Verhältnis der beiden Faktorpreise Lohn (für den Faktor Arbeit) und Zins (für den Faktor Kapital). - Zwar lagen die Löhne Mitte der 1990er Jahre in der Industrie nur bei 73 Prozent des westdeutschen Niveaus; auch die Kapitalkosten waren aber aufgrund der starken Subventionierung deutlich niedriger. Insoweit kann man von ähnlichen Faktorpreisrelationen wie im Westen ausgehen. Damit ist im betrieblichen Optimum auch das Faktoreinsatzverhältnis identisch.

Joachim Ragnitz

Joachim Ragnitz

Prof. Dr. Joachim Ragnitz ist stellvertretender Leiter der ifo Niederlassung Dresden. Zu seinen Arbeitsschwerpunkten gehören Ostdeutschlandforschung, regionale Entwicklung, sektoraler Strukturwandel und allgemeine WirtschaftspolitikFinanzpolitik.


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