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15.10.2020

Der lange Weg zur Einheit – Die Entwicklung der Arbeitslosigkeit in Ost- und Westdeutschland

Wie hat sich die Zahl der Arbeitslosen seit der Wiedervereinigung entwickelt? Welche Unterschiede bestehen zwischen Ost und West? Und welche Entwicklungen lassen sich nachzeichnen?

(© picture-alliance, ZB)


Die Vorgeschichte

In der Bundesrepublik war die Zahl der Arbeitslosen bereits seit Mitte der 1970er Jahre drastisch angestiegen und lag in den 1980er Jahren fast durchgängig bei über 2,2 Millionen (Bundesagentur für Arbeit 2019a). Energie- und Rohstoffverknappung (Ölkrisen) in Verbindung mit einer weltweiten Wachstumskrise und zunehmender internationalen Konkurrenz beendeten das stabil hohe Wirtschaftswachstum der Nachkriegszeit und auch die Vollbeschäftigung. Das "Ende der Arbeitsgesellschaft" wurde damals schon prognostiziert (Dahrendorf 1983; Offe 1983). Im Zuge des Strukturwandels von der Industrie- zur Dienstleistungsgesellschaft, erfolgreicher Technisierungs- und Rationalisierungsanstrengungen der deutschen Wirtschaft sowie unternehmensförderlicher Deregulierungsprozesse kam es ab Mitte der 1980er Jahre zwar nochmals zu einem deutlichen wirtschaftlichen Aufschwung bei allerdings vergleichsweise gering steigendem Arbeitsvolumen (Frerich/Frey 1996). Trotz leichter Rückgänge in Konjunkturphasen und erheblicher arbeitsmarktpolitischer Anstrengungen verfestigte sich eine inzwischen strukturell bedingte Arbeitslosigkeit. Neben Massenarbeitslosigkeit wurde Langzeitarbeitslosigkeit zu einem dauerhaften Problem: 1988 waren rd. 33 Prozent aller Arbeitslosen länger als ein Jahr arbeitslos (Frerich/Frey 1996, 164ff.). Es zeichnete sich zugleich eine spezifische Struktur der Arbeitslosigkeit ab: Bestimmte Personengruppen wie Ältere und Jüngere, Frauen, Personen mit gesundheitlichen Einschränkungen, gering Qualifizierte sowie Ausländer waren überdurchschnittlich häufig von Beschäftigungsrisiken betroffen (ebd., 165; Offe/Hinrichs 1977).

Entwicklung der Arbeitslosigkeit im Vereinigungsprozess – eine Erfolgsgeschichte?

1990 wurde aus der westdeutschen "Krise der Arbeitsgesellschaft" zunächst eine ostdeutsche, denn die vereinigungsbedingte Konjunktur Anfang der 1990er Jahre sowie der Boom der "New Economy" ab Mitte/Ende der 1990er Jahre führten nur in Westdeutschland zu einem wirtschaftlichen Aufschwung und Beschäftigungszuwachs (Statistische Ämter des Bundes und der Länder 2012, 7). Die ostdeutsche Arbeitsgesellschaft, eine in mehrfacher Hinsicht seit den 1950er Jahren konservierte "Arbeitskultur" (Dathe 1995, 6) bzw. eine "arbeiterliche Gesellschaft" (Engler 2000), stand dagegen 1990 vor einem ebenso komplexen wie radikalen Strukturwandel: Übergang in die Marktwirtschaft und Wandel von einer Industrie- zu einer Dienstleistungsgesellschaft gepaart mit einem enormen technisch-technologischen Nachholprozess. Binnen kurzer Zeit (bis 1992) waren mehr als 1 Million Menschen in Ostdeutschland arbeitslos geworden und zwischen 1997 und 2006 war fast jede/r fünfte Ostdeutsche im erwerbsfähigen Alter ohne Erwerbsarbeit.

Arbeitslose und Arbeitslosenquote in Ost- und Westdeutschland im Zeitverlauf (bezogen auf alle zivilen Erwerbspersonen). (PDF-Icon Grafik zum Download) Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/


2019, dreißig Jahre nach dem Mauerfall und knapp 15 Jahre nach dem historischen Höchststand der Arbeitslosigkeit von 2005, liegt die durchschnittliche Arbeitslosenquote für Deutschland bei rd. 5 Prozent und hat sich damit mehr als halbiert; vor allem aber hat sich der Abstand zwischen Westdeutschland (4,5 Prozent) und Ostdeutschland (6,0 Prozent) in den letzten Jahren kontinuierlich verringert (vgl. Abbildung 1).

Hinter dieser Geschichte der Annäherung verbirgt sich ein radikaler Strukturbruch und ein langer Umbauprozess des Wirtschaft- und Beschäftigungssystems in Ostdeutschland, der alles andere als linear verlief und länger dauerte als von vielen erhofft, letztlich aber eine erfolgreiche Annäherung Ostdeutschlands an westdeutsche Arbeitsmarktverhältnisse erbrachte. Es lassen sich drei Phasen dieser Arbeitsmarkt- bzw. Arbeitslosigkeitsentwicklung in Ostdeutschland unterscheiden.

1. Umbruchsarbeitslosigkeit in Ostdeutschland 1990 bis 1997/1998

Mit der Wirtschafts- und Währungsunion am 1. Juli 1990 wurde die ostdeutsche Industriearbeitsgesellschaft praktisch ‚über Nacht’ mit Produktivitäts- und Rentabilitätsanforderungen, nachholender Technisierung und Rationalisierung sowie Tertiärisierung konfrontiert – besser gesagt – überfordert. Der Strukturwandel und Modernisierungsprozess der ostdeutschen Wirtschaft war zuallererst ein radikaler Deindustrialisierungsprozess, verbunden mit einem massiven Beschäftigungsabbau und -umbau (Vogel 1999): Die Zahl der Beschäftigten in Ostdeutschland sank von rd. 9,8 Millionen im Herbst 1989 auf 6,7 Millionen Ende 1991 (Bundesanstalt für Arbeit 1992, 776). Mit etwa einer Million registrierter Arbeitsloser im Jahresdurchschnitt 1991 fiel die Arbeitslosigkeit dennoch deutlich geringer aus als befürchtet – dank umfangreicher Subventionierungen und Transferleistungen: erstens erfolgte eine deutliche Reduzierung des Erwerbspersonenpotentials[1] über Vorruhestands- und Altersübergangsregelungen, zweitens wurde der Beschäftigungsabbau durch Subventionierung der Betriebe (Liquiditätskredite oder Kreditbürgschaften) sowie umfangreiche beschäftigungspolitische Instrumente (sog. "Kurzarbeit Null"[2], Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen, Eingliederungszuschüsse, sog. Warteschleifenregelung im öffentlichen Dienst) gebremst, drittens haben Vollzeitfortbildung und Umschulung das Ausmaß an registrierter Arbeitslosigkeit vermindert und viertens entspannten auch Pendler- und Abwanderungsströme von Ost- nach Westdeutschland den ostdeutschen Arbeitsmarkt (Bundesanstalt für Arbeit 1992, 775ff.). Laut Schätzungen (Bundesanstalt für Arbeit 1992, 781, 792) haben allein die (beschäftigungs)politischen Instrumente den ostdeutschen Arbeitsmarkt im Jahresdurchschnitt 1991 um rd. 1,8 bis 1,9 Millionen Erwerbspersonen entlastet – zuzüglich rd. 400.000 Ost-West-Pendler. Das Ausmaß der Unterbeschäftigung in Ostdeutschland, also das Defizit regulärer Beschäftigung, lag damit 1991 jahresdurchschnittlich bei rd. 3,157 Millionen (Bundesanstalt für Arbeit 1992, 781) und war deutlich höher als es die Arbeitslosenstatistik der Bundesanstalt für Arbeit abbildete.

Bereits 1991 zeichneten sich spezifische soziale Ungleichheiten hinsichtlich des Beschäftigungsrisikos ab, die sich den Strukturmustern der Arbeitslosigkeit Westdeutschlands rasch annäherten. So waren zum Beispiel ostdeutsche Frauen vom Beschäftigungsabbau in allen Wirtschaftsbereichen zwar zunächst in ähnlicher Weise betroffen wie Männer, hatten aber deutlich geringere Chance eine neue Arbeit aufzunehmen (Bundesanstalt für Arbeit, 814; Nickel/Schenk 1996, 262). Sie profitierten in geringerem Ausmaß als Männer von betrieblichen Einarbeitungszuschüssen, Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen (36 Prozent) oder Kurzarbeit (45 Prozent) und waren daher häufiger (58 Prozent aller Arbeitslosen im Jahresdurchschnitt 1991) sowie länger (44 im Gegensatz zu 32 Wochen) arbeitslos (Bundesanstalt für Arbeit 1992, 815). Der überproportionale Abbau der Verwaltungs- und Dienstleistungsbereiche in den Industriebetrieben, in denen überwiegend Frauen beschäftigt waren, aber auch Abdrängung- und Schließungsprozesse führten binnen kurzer Zeit zu einer deutlichen Reduzierung des Frauenanteils in fast allen Wirtschaftszweigen (Bundesanstalt für Arbeit 1992, 813; Nickel/Schenk 1996, 265f.). Der Beschäftigungsaufbau in einigen wenigen, bis dahin frauendominierten Dienstleistungsbereichen, wie bspw. Banken und Versicherungen (um 58% im Jahr 1991), kam wiederum vor allem Männern zugute (Bundesanstalt für Arbeit 1992, 803, 815). Die Arbeitsmarktsituation ostdeutscher Frauen verschlechterte sich in den darauffolgenden Jahren weiter und erreichte im Jahr 1997 mit einer Arbeitslosenquote von 20,6 Prozent ihren bisherigen Höhepunkt (vgl. Abbildung 2).

Arbeitslosenquoten von Männern und Frauen in Ost- und Westdeutschland im Zeitverlauf (bezogen auf alle zivilen Erwerbspersonen). (Grafik zum Download) Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/


Andere Personengruppen, die seit den 1980er Jahren in Westdeutschland als sog. Problemgruppen mit erheblichen Vermittlungshemmnissen galten (Ältere, Jüngere und Ausländer), waren 1991/92 aufgrund der damaligen Förderpolitik noch nicht überproportional von Arbeitslosigkeit betroffen: Ältere Beschäftigte konnten Regelungen wie Vorruhestand bzw. Altersübergangsgeld in Anspruch nahmen, was ihren Anteil an den Arbeitslosen (etwa 3 Prozent im Jahr 1991) erheblich minimierte (Bundesanstalt für Arbeit 1992, 772). Bis 1998 stieg jedoch der Anteil der Älteren (55 bis unter 65 Jahre) an allen Arbeitslosen in Ostdeutschland auf 20,3 Prozent und hat sich damit dem westdeutschen Muster (23,3 Prozent an allen Arbeitslosen) angenähert (Bundesagentur für Arbeit 2019a).

Jüngere Ostdeutsche (15 bis unter 25 Jahre) profitierten anfänglich noch von einem relativ ausgeglichenen Ausbildungsstellenmarkt (Bundesanstalt für Arbeit 1992, 819), aber auch ihre Situation verschlechterte sich zusehends: 1998 lag die Arbeitslosenquote (bezogen auf abhängige zivile Erwerbspersonen) in dieser Altersgruppe bei 17,4 Prozent und damit nur noch knapp unter dem ostdeutschen Durchschnitt, aber mehr als sieben Prozentpunkte über der Arbeitslosenquote dieser Altersgruppe in Westdeutschland (vgl. Tabelle 1).

Tabelle 1: Arbeitslosenquoten* ausgewählter Personengruppen zu ausgewählten Zeitpunkten in Prozent

*bezogen auf abhängige zivile Erwerbspersonen

19931998200520082008111/20191
Arbeitslosenquote Insgesamt
Deutschland9,812,313,08,77,84,8
Westdeutschland8,010,311,07,26,44,5
Ostdeutschland15,419,220,6 14,6 13,1 6,0
Jüngere (15 bis unter 25 Jahre)
Deutschland 8,511,812,57,27,04,1
Westdeutschland7,310,110,65,85,6 3,7
Ostdeutschland13,517,419,5 12,7 12,46,7
Ausländer
Deutschland k.A.20,125,118,115,811,8
Westdeutschlandk.A.19,123,516,714,8 11,3
Ostdeutschlandk.A.33,145,033,825,8 15,7

1Arbeitslosenquote bezogen auf alle zivilen Erwerbspersonen
Quelle: Statistik der Bundesagentur für Arbeit, Arbeitslosigkeit im Zeitverlauf, Datenstand November 2019, eigene Darstellung

Arbeitslosigkeit von Ausländern spielte 1991 eine untergeordnete Rolle, es waren 1989 nur wenige Ausländer mit befristeten Arbeitsgenehmigungen in den Betrieben beschäftigt (ca. 90.000), deren Beschäftigung größtenteils vorzeitig durch politische Verordnungen beendet wurden (Dahm/Wahse 1996, 31). Bis Mitte/Ende der 1990er Jahre änderte sich das grundlegend, so war 1998 die Arbeitslosenquote von Ausländern (bezogen auf abhängige zivile Erwerbspersonen) in Ostdeutschland mit rd. 33 Prozent etwa 14 Prozentpunkte höher als die der Ostdeutschen (18,8 Prozent) (vgl. Tabelle 1).

Hinsichtlich der Qualifikationsniveaus galt wie in Westdeutschland: je höher der formale Abschluss, desto geringer das Arbeitsmarktrisiko. 1991 wurde die höchste Arbeitslosenquote mit etwa 28,6 Prozent bei Personen ohne Ausbildung bzw. mit einer Teilfachausbildung gemessen, gefolgt von Facharbeitern mit 13,9 Prozent und Akademikern mit knapp 5,9 Prozent. Auch bei den Berufsgruppen zeigten sich früh unterschiedliche Beschäftigungsrisiken: Zwar wurde zwischen Ende 1990 und 1991 in allen Berufsgruppen eine Zunahme von Arbeitslosen registriert – im Durchschnitt eine Zunahme um 131 Prozent, in manchen Berufsgruppen aber unterdurchschnittlich (Bauberufe um 50 Prozent, Ingenieure und Naturwissenschaftler um 62 Prozent), in vielen Fertigungsberufen dagegen überdurchschnittlich (zum Beispiel Chemiearbeiter/Kunststoffverarbeiter um 226 Prozent, Metallberufe um 218 Prozent). War Letzteres aufgrund des Strukturwandels von der Industrie- zur Dienstleistungsgesellschaft und des technisch-technologischen Modernisierungsprozesses nachvollziehbar, erschließt sich die Zunahme der Arbeitslosigkeit über alle Dienstleistungsberufe hinweg um 148 Prozent nicht sofort. Zwei Faktoren spielten hier eine Rolle: erstens gab es generell zu wenig selbsttragenden Beschäftigungsaufbau – vor allem auch im produktionsnahen Dienstleistungsbereich (Dahms/Wahse 1996) und zweitens kam die umfangreiche Beschäftigungsförderung durch Wirtschafts- und Arbeitsmarktpolitik in den ersten Jahren vorrangig der Industrie und insbesondere den gewerblichen Bereichen zugute (Bundesanstalt für Arbeit 1992, 786f., 791ff.).

Die regionalen Disparitäten hinsichtlich der Verbreitung von Arbeitslosigkeit waren 1991 noch relativ gering (geringer als in Westdeutschland, vgl. Tabelle 3). Sie prägten sich in den Folgejahren weiter aus: Während im Jahr 1998 die Arbeitslosenquoten in Thüringen (17,1 Prozent), Sachsen (17,5 Prozent) und Brandenburg (17,6 Prozent) unterhalb der durchschnittlichen Arbeitslosenquote in Ostdeutschland (17,8 Prozent) lagen, war diese in Sachsen-Anhalt mit 20,4 Prozent am höchsten (vgl. Tabelle 2).

Tabelle 2: Arbeitslosenquoten Ostdeutscher Bundesländer zu ausgewählten Zeitpunkten

bezogen auf alle zivilen Erwerbspersonen, in Prozent

1994199820052018Nov. 2019
Deutschland 9,611,111,75,24,8
Westdeutschland 8,19,29,94,84,5
Ostdeutschland14,817,818,76,96,0
Berlin12,116,119,08,17,6
Brandenburg14,517,618,26,35,4
Mecklenburg-Vorpommern16,219,220,37,96,7
Sachsen14,817,518,36,05,0
Sachsen-Anhalt16,720,420,27,76,6
Thüringen15,617,117,15,54,9

Quelle: Statistik der Bundesagentur für Arbeit, Arbeitslosigkeit im Zeitverlauf, Datenstand November 2019, eigene Darstellung


Tabelle 3: Arbeitslosenquoten der Bundesländer im Zeitverlauf

bezogen auf alle zivilen Erwerbspersonen

199419951996199719981999200020012002200320042005200620072008200920102011201220132014201520162017201811/2019
Deutschland 9,6 9,4 10,411,4 11,1 10,5 9,6 9,4 9,8 10,5 10,5 11,7 10,8 9,0 7,8 8,1 7,7 7,1 6,8 6,9 6,7 6,4 6,1 5,7 5,2 4,8
Westeutschland 8,1 8,1 8,9 9,6 9,2 8,6 7,6 7,2 7,6 8,4 8,5 9,9 9,1 7,4 6,4 6,9 6,6 6,0 5,9 6,0 5,9 5,7 5,6 5,3 4,8 4,5
Bayern 6,1 6,0 6,8 7,5 7,0 6,4 5,5 5,3 6,0 6,9 6,9 7,8 6,8 5,3 4,2 4,8 4,5 3,8 3,7 3,8 3,8 3,6 3,5 3,2 2,9 2,7
Baden-Württemberg 6,7 6,6 7,2 7,8 7,1 6,5 5,4 4,9 5,4 6,2 6,2 7,0 6,3 4,9 4,1 5,1 4,9 4,0 3,9 4,1 4,0 3,8 3,8 3,5 3,2 3,1
Hessen 7,3 7,6 8,3 9,3 9,0 8,3 7,3 6,6 7,0 7,9 8,2 9,7 9,2 7,5 6,5 6,8 6,4 5,9 5,7 5,8 5,7 5,5 5,3 5,0 4,6 4,2
Rheinland-Pfalz 7,5 7,6 8,5 9,2 8,8 8,2 7,3 6,8 7,2 7,7 7,7 8,8 8,0 6,5 5,6 6,1 5,7 5,3 5,3 5,5 5,4 5,2 5,1 4,8 4,4 4,2
Schleswig-Holstein 8,1 8,1 8,9 9,9 10,0 9,4 8,5 8,4 8,7 9,7 9,8 11,6 10,0 8,4 7,6 7,8 7,5 7,2 6,9 6,9 6,8 6,5 6,3 6,0 5,5 4,9
Hamburg 8,7 9,5 10,4 11,6 11,3 10,4 8,9 8,3 9,0 9,9 9,7 11,3 11,0 9,1 8,1 8,6 8,2 7,8 7,5 7,4 7,6 7,4 7,1 6,8 6,3 6,0
Niedersachsen 9,6 9,8 10,9 11,6 11,1 10,3 9,3 9,1 9,2 9,6 9,6 11,6 10,5 8,8 7,6 7,7 7,5 6,9 6,6 6,6 6,5 6,1 6,0 5,8 5,3 4,8
Nordrhein-Westfalen 9,8 9,7 10,4 11,1 10,7 10,2 9,2 8,8 9,2 10,0 10,2 12,0 11,4 9,5 8,5 8,9 8,7 8,1 8,1 8,3 8,2 8,0 7,7 7,4 6,8 6,4
Saarland 11,2 10,7 11,4 12,4 11,5 10,8 9,8 9,0 9,1 9,5 9,2 10,7 9,9 8,4 7,3 7,7 7,5 6,8 6,7 7,3 7,2 7,2 7,2 6,7 6,1 6,0
Bremen 12,7 12,9 14,2 15,4 15,2 14,3 13,0 12,4 12,5 13,2 13,2 16,8 14,9 12,7 11,4 11,8 12,0 11,6 11,2 11,1 10,9 10,9 10,5 10,2 9,8 9,8
Ostdeutschland 14,8 13,9 15,5 17,7 17,8 17,3 17,1 17,3 17,7 18,5 18,4 18,7 17,3 15,0 13,1 13,0 12,0 11,3 10,7 10,3 9,8 9,2 8,5 7,6 6,9 6,0
Berlin 12,1 12,4 13,8 15,6 16,1 15,9 15,8 16,1 16,9 18,1 17,7 19,0 17,5 15,5 13,8 14,0 13,6 13,3 12,3 11,7 11,1 10,7 9,8 9,0 8,1 7,6
Brandenburg 14,5 13,4 15,2 17,6 17,6 17,4 17,0 17,4 17,5 18,8 18,7 18,2 17,0 14,7 13,0 12,3 11,1 10,7 10,2 9,9 9,4 8,7 8,0 7,0 6,3 5,4
Sachsen 14,8 13,6 14,9 17,1 17,5 17,2 17,0 17,5 17,8 17,9 17,8 18,3 17,0 14,7 12,8 12,9 11,8 10,6 9,8 9,4 8,8 8,2 7,5 6,7 6,0 5,0
Thüringen 15,6 14,1 15,6 17,8 17,1 15,4 15,4 15,3 15,9 16,7 16,7 17,1 15,6 13,1 11,2 11,4 9,8 8,8 8,5 8,2 7,8 7,4 6,7 6,1 5,5 4,9
Mecklenburg-Vorpommern 16,2 15,3 16,8 18,9 19,2 18,2 17,8 18,3 18,6 20,1 20,4 20,3 19,0 16,5 14,1 13,5 12,7 12,5 12,0 11,7 11,2 10,4 9,7 8,6 7,9 6,7
Sachsen-Anhalt 16,7 15,7 17,7 20,3 20,4 20,3 20,2 19,7 19,6 20,5 20,3 20,2 18,3 15,9 13,9 13,6 12,5 11,6 11,5 11,2 10,7 10,2 9,6 8,4 7,7 6,6

Quelle: Statistik der Bundesagentur für Arbeit, Datenstand November 2019, eigene Darstellung

Für diese erste Phase bis etwa 1998 lässt sich festhalten, dass durch die subventionierte Reduzierung des Arbeitsangebotes sowie Förderung von Beschäftigung die Arbeitslosigkeit in Ostdeutschland nicht in demselben Maß anstieg wie Beschäftigung abgebaut wurde. Das änderte sich in den darauffolgenden Jahren grundlegend, was mit unterschiedlichen Faktoren zusammenhing: Beschäftigungsstabilisierende Förderinstrumente[3] liefen aus bzw. wurden zurückgeführt (Bundesregierung 1998, 25), die Treuhandanstalt beendete ihre Arbeit, das erhoffte Engagement westdeutscher Konzerne beschränkte sich auf die Errichtung sog. verlängerter Werkbänke, ein selbsttragender Beschäftigungsaufbau in einer neu entstehenden mittelständischen Industrie bzw. im Dienstleistungssektor erfolgte nur sehr zögerlich, zudem konnte Ostdeutschland kaum am Beschäftigungsboom der New Economy partizipieren (Bundesregierung 1997, 72ff. und 1998, 16ff.). Bis 1998 sank die Zahl der Erwerbstätigen in Ostdeutschland auf knapp 6 Millionen (Bundesregierung 1998, 18), die Arbeitslosigkeit stieg dagegen auf über 1,5 Millionen bzw. 17,8 Prozent (vgl. Abbildung 1). Mit der Zunahme der Arbeitslosigkeit wuchs auch der Anteil der Langzeitarbeitslosen von 23,2 Prozent im Jahr 1992 auf 27,8 Prozent im Jahr 1997 (Bundesanstalt für Arbeit 1998, 145).

2. Stagnation, Verfestigung der Arbeitslosigkeit und Zunahme von Disparitäten 1998 bis 2005

Zwischen 1997/98 und 2005 stagnierte die Arbeitslosenquote in Ostdeutschland bei etwa 18 Prozent und war von 1999 bis 2004 mehr als doppelt so hoch wie in Westdeutschland (vgl. Abbildung 1). Beschäftigungs- und Wirtschaftsförderung konnten die anhaltenden strukturellen Nachteile der ostdeutschen Wirtschaft sowie das geringe Wirtschaftswachstum nicht kompensieren (Bundesregierung 1998, 25ff.; Bundesregierung 2006, 16, 152). Zwar siedelten sich seit Mitte/Ende der 1990er Jahre in einigen Regionen Ostdeutschlands mittelständische Industrieunternehmen sowie Betriebe westdeutscher Konzerne an und ehemalige DDR-Betriebe bauten langsam wieder Beschäftigung auf. Dennoch sank im Jahr 2005 die Zahl der Erwerbstätigen auf 5,58 Millionen (Bundesregierung 2006, 149). Zugleich erreichte die Zahl der Arbeitslosen im Jahresdurchschnitt 2005 mit 1.614.154 Personen (18,7 Prozent) einen Höchststand; der Anteil der Langzeitarbeitslosen lag im Juli 2005 bei fast 44 Prozent (Bundesregierung 2005, 150).

Die Struktur der ostdeutschen Arbeitslosigkeit hinsichtlich bestimmter Personengruppen näherte sich indes weiter der Westdeutschlands an – jedoch auf durchweg höherem Niveau. So waren jüngere Erwerbspersonen 2005 in Ostdeutschland ebenso wie in Westdeutschland überdurchschnittlich arbeitslos, allerdings in Ostdeutschland in dieser Altersgruppe fast doppelt so häufig (vgl. Tabelle 1). Der Anteil Älterer (55 bis unter 65 Jahre) an allen Arbeitslosen sank dagegen auf 11,4 Prozent und hat sich damit ähnlich wie in Westdeutschland (12,3 Prozent) gegenüber 1998 fast halbiert (Bundesagentur für Arbeit 2019a), was jedoch in erster Linie starken Anreizen zum vorzeitigen Ausstieg aus dem Erwerbsleben geschuldet war (Eichhorst/Sproß 2005). Relativ am stärksten von Arbeitslosigkeit betroffen war die Gruppe der Ausländer mit einer Arbeitslosenquote von 45 Prozent (vgl. Tabelle 1).

Seit Ende der 1990er Jahre näherten sich die Arbeitslosenquoten ostdeutscher Männer und Frauen schrittweise an und lagen 2003 erstmals mit 18,5 Prozent gleich auf (vgl. Abbildung 2). Es handelte sich allerdings um eine "prekäre Angleichung" (Völker 2005, 52): Während die Arbeitsmarktkrise im Zuge der schrumpfenden Bauwirtschaft und Konjunkturschwäche ab Ende 1990er Jahre zunehmend mehr Männer als Frauen betraf und zu einem Anstieg der Arbeitslosenquote von Männern führte, haben sich ostdeutsche Frauen im selben Zeitraum vom Arbeitsmarkt zurückgezogen, wobei hier auch Alterseffekte eine Rolle spielten (Völker 2004; Bundesregierung 2002, 2003).

Die über Jahre fast gleichbleibend hohe Arbeitslosenquote in Ostdeutschland verdeckt hingegen die deutliche Zunahme regionaler Disparitäten (Bundesregierung 2006, 13, 25ff). Im Zuge regional begrenzter Reindustrialisierungsprozesse haben sich einige wenige lokale Wachstumskerne mit vergleichsweise hohem Wirtschaftswachstum, Bevölkerungszuwanderung, Beschäftigungszuwächsen und sinkenden Arbeitslosenzahlen herauskristallisiert – meist großstädtische Ballungsräume (z.B. Halle-Leipzig, Dresden, Jena); in der Peripherie kumulieren dagegen über die Jahre negative Faktoren wie schwache Wirtschaft, hohe Arbeitslosenzahlen, Abwanderung und Überalterung (Bundesregierung 2006, 81ff.). So lagen bspw. in Thüringen, dem ostdeutschen Bundesland mit der niedrigsten Arbeitslosenquote (17,1 Prozent) im Jahr 2005, die Arbeitslosenquoten zwischen 24,7 Prozent im Kyffhäuserkreis und 13,1 Prozent in Sonneberg (Bundesagentur für Arbeit 2005). Insgesamt überwog dennoch ein klares Ost-West-Gefälle (vgl. Tabellen 2 und 3).

Zum 1. Januar 2005 trat auch das Vierte Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt in Kraft ("Hartz IV"), das im Wesentlichen die Zusammenlegung der Arbeitslosen- und Sozialhilfe zum Arbeitslosengeld II auf dem Niveau der Sozialhilfe, die Verschärfung der Zumutbarkeitskriterien für eine Arbeitsaufnahme sowie die Verkürzung der Bezugsdauer des Arbeitslosengeldes I auf maximal 18 Monate beinhaltete.[4] Nach einem weiteren Anstieg der Zahl der Arbeitslosen in Deutschland im Jahr 2005 um knapp 480.000 Personen (1,2 Prozentpunkte), in Ostdeutschland moderater (0,3 Prozent) als in Westdeutschland (1,5 Prozent) sinkt die Arbeitslosigkeit bis heute (vgl. Abbildung 1) – auch dank einer hohen konjunkturell bedingten Arbeitskräftenachfrage. Welche Rolle die Politik des Forderns und Förderns beim Abbau der Arbeitslosigkeit spielt/e, ist nach wie vor strittig, aber auch Befürworter sehen nach fast 15 Jahren Hartz IV "substanziellen Reformbedarf" (Walwei 2019, 1; Brenke 2018).

3. Ab 2006 Rückgang der Arbeitslosigkeit und doppelte Angleichung

Seit 2006 geht die Arbeitslosigkeit in Deutschland zurück, in Ostdeutschland stärker als in Westdeutschland, so dass sich die Arbeitslosenquoten zwischen den beiden Landesteilen bis auf 1,5 Prozentpunkte im November 2019 angenähert haben (vgl. Abbildung 1). Die noch 2005/2006 klar erkennbare Trennlinie zwischen ost- und westdeutschen Bundesländern löst sich auf, die Arbeitslosenquoten von Thüringen, Sachsen und Brandenburg liegen mittlerweile unter der von Nordrhein-Westfalen (vgl. Tabellen 2 und 3). Die regionalen Unterschiede haben indessen weiter zugenommen (Blien u.a. 2019): Inzwischen liegt zum Beispiel die höchste Arbeitslosenquote innerhalb Thüringens (Gera Stadt mit 7,8 Prozent) unter der Arbeitslosenquote von Gelsenkirchen (12,7 Prozent) in Nordrhein-Westfalen, in Sonneberg/Thür herrscht mit einer Arbeitslosenquote von 3,8 Prozent nahezu Vollbeschäftigung (Bundesagentur für Arbeit 2019b).

Tabelle 4: Anteil der Langzeitarbeitslosen an allen Arbeitslosen in Ost- und Westdeutschland

Jahreszahlen

JahrDeutschlandWestdeutschlandOstdeutschland
200840,740,541,1
200933,332,934,2
201035,235,235,3
201135,936,434,7
201236,135,936,6
201336,336,236,3
201437,237,237,1
201537,237,336,8
201636,936,737,4
201735,635,635,3
201834,835,034,0
11/201932,232,231,6

Quelle: Statistik der Bundesagentur für Arbeit, Arbeitslosigkeit im Zeitverlauf, Datenstand November 2019, eigene Darstellung

Vom Rückgang der Arbeitslosigkeit profitierten in den vergangenen Jahren alle Personengruppen in Ost- und Westdeutschland. Bis auf die Gruppe der 15- bis unter 25-Jährigen, sie waren im November 2019 in Ostdeutschland noch immer überproportional arbeitslos (6,7 Prozent) (vgl. Tabelle 1), ist die Struktur der Arbeitslosigkeit nach Personengruppen in Ost- und Westdeutschland inzwischen vergleichbar: Die Arbeitslosenquoten der Frauen lagen in beiden Landesteilen knapp unter denen der Männer (vgl. Abbildung 2). Die Arbeitsmarktlage der Älteren hat sich ebenfalls verbessert, ihre Arbeitslosenquoten waren nur minimal höher als der jeweilige Durchschnitt (4,9 Prozent gegenüber 4,5 Prozent in Westdeutschland und 6,5 Prozent gegenüber 6,0 Prozent in Ostdeutschland). Gesunken ist auch die Zahl der Langzeitarbeitslosen in Deutschland – von 1.326.540 Millionen im Jahr 2008 (rd. 40 Prozent aller Arbeitslosen) auf 698.344 im November 2019 (32,0 Prozent aller Arbeitslosen). Der Unterschied zwischen Ost- und Westdeutschland ist minimal (vgl. Tabelle 4), dafür ist die Differenz zwischen den Bundesländern erheblich (vgl. Abbildung 3). Ausländer konnten in beiden Landesteilen nicht im selben Maß vom Rückgang der Arbeitslosigkeit profitieren wie Deutsche, sie waren im November 2019 etwa dreimal so häufig arbeitslos wie Deutsche (vgl. Tabelle 1).

Alles in allem kann hinsichtlich der Arbeitslosigkeit von einem doppelten Angleichungsprozess zwischen Ost- und Westdeutschland gesprochen werden – trotz der nach wie vor bestehenden strukturellen Schwäche der ostdeutschen Wirtschaft (Bundesregierung 2019, 14): Zum einen ist die Arbeitslosigkeit in Ostdeutschland aktuell nur noch geringfügig höher als in Westdeutschland, im Vergleich zwischen den Bundesländern und Regionen löst sich das klare Ost-West-Gefälle auf (Tabelle 3), zum anderen hat sich auch die Struktur der Arbeitslosigkeit zwischen Ost- und Westdeutschland angeglichen. Den vorliegenden Prognosen nach zu urteilen, wird sich daran absehbar wenig ändern (Bauer u.a. 2019).

Aus dieser insgesamt positiven Entwicklung nun auf das "Ende der Arbeitslosigkeit" zu schließen, wäre jedoch vorschnell (Ludwig-Mayerhofer 2018, 155) – und zwar aus mehreren Gründen.

Die komplexe gesellschaftliche Realität lässt sich nicht bruchlos in Kennzahlen und Statistiken übersetzen: So bedeutete die niedrige Arbeitslosenquote von 4,8 Prozent im November 2019 ja dennoch, dass etwa 2,2 Millionen Personen in Deutschland arbeitslos gemeldet waren. Außerdem wird das tatsächliche Defizit an regulärer Beschäftigung erst anhand der sog. Unterbeschäftigung umfassend sichtbar, hierbei werden zusätzlich zu den registrierten Arbeitslosen diejenigen Personen erfasst, die an einer Maßnahme der Arbeitsförderung teilnehmen oder vorübergehend erkrankt sind. Im November 2019 belief sich die Unterbeschäftigung in Deutschland auf 3.137.656 bzw. 6,8 Prozent (in Westdeutschland: 2.388.603 bzw. 6,3 Prozent und Ostdeutschland: 749.029 bzw. 8,6 Prozent) (Bundesagentur für Arbeit 2019c).

Zudem verdecken die aggregierten Daten, dass zum Teil erhebliche Disparitäten zwischen den Bundesländern bzw. Regionen jenseits der Ost-West-Differenz entstanden sind und sich zu verfestigen drohen (vgl. Tabelle 3). Bei allen unbestreitbaren Erfolgen ist auch das Risiko für bestimmte Personengruppen, arbeitslos zu werden und es länger zu bleiben, keineswegs gleichverteilt. Wer über 50 Jahre und gering qualifiziert ist, keinen Schulabschluss hat, kleine Kinder oder ältere Angehörige betreut, gesundheitliche Einschränkungen hat und über schlechte Deutschkenntnisse verfügt, ist überdurchschnittlich häufig und lange von Arbeitslosigkeit betroffen. Je mehr solcher Vermittlungshemmnisse eine Person aufweist, desto schwieriger bzw. unwahrscheinlicher wird eine langfristige Integration in bedarfsdeckende Erwerbsarbeit (Hirseland u.a. 2019; Bruckmeier u.a. 2019).

Hinzu kommt, dass Erwerbsbeteiligung nicht immer bedarfsdeckende Arbeit garantiert, so steigt der Anteil von Teilzeit-, marginaler sowie Mehrfachbeschäftigung seit Jahren (Bauer u.a. 2019, 11), davon betroffen sind hauptsächlich Frauen (Grünheid 2018). Erwerbskarrieren werden aber nicht nur heterogener, sondern auch instabiler (Bruckmeier u.a. 2019); heute werden deutlich mehr Menschen als die Statistik nahelegt im Verlauf des Arbeitslebens arbeitslos, bleiben es aber nicht (Ludwig-Mayerhofer 2018, 164).

Dennoch: Mit mehr als 45 Millionen Erwerbstätigen ist Deutschland eine Arbeitsgesellschaft mehr denn je. Erwerbsarbeit sichert primär den Lebensunterhalt, aber auch gesellschaftliche Teilhabe sowie Anerkennung und Identität, insofern ist die in den letzten Jahren erreichte hohe Erwerbsbeteiligung von mehr als 75 Prozent (Anteil der Erwerbstätigen an der Bevölkerung in der Altersgruppe 15 bis unter 65 Jahre) in Ost- und Westdeutschland positiv als Zeichen erfolgreicher Annäherung und Integration zu werten (vgl. Tabelle 5).

Tabelle 5: Erwerbstätigenquoten 1991 bis 2018 nach Gebietsstand und Geschlecht in der Altersgruppe 15 bis unter 65 Jahre

Anteil der Erwerbstätigen an der gleichaltrigen Bevölkerung, in Prozent

JahrDeutschlandWestdeutschlandOstdeutschland
InsgesamtMännerFrauenInsgesamtMännerFrauenInsgesamtMännerFrauen
2018 75,9 79,6 72,1 75,9 80,0 71,6 76,0 78,0 73,9
2017 75,2 78,9 71,5 75,2 79,3 71,1 75,3 77,1 73,3
2016 74,4 78,0 70,6 74,4 78,5 70,3 74,2 76,1 72,1
2015 73,8 77,7 69,8 74,0 78,4 69,6 72,8 74,8 70,8
2014 73,6 77,8 69,3 73,8 78,5 69,1 72,6 74,7 70,5
2013 73,3 77,7 68,8 73,5 78,4 68,5 72,5 74,9 70,0
2012 72,8 77,6 68,0 73,0 78,4 67,6 72,0 74,6 69,3
2011 72,5 77,3 67,7 72,7 78,1 67,3 72,0 74,3 69,5
2010 71,0 75,9 66,0 71,1 76,6 65,5 70,6 72,8 68,2
2009 70,2 75,3 65,1 70,5 76,3 64,7 69,1 71,3 66,8
2008 70,0 75,7 64,2 70,6 77,0 64,1 67,8 70,6 64,9
2007 68,9 74,5 63,1 69,6 76,0 63,1 66,0 68,9 63,1
2006 67,1 72,7 61,4 68,1 74,5 61,5 63,4 65,9 60,8
2005 65,4 71,2 59,5 66,5 73,3 59,7 61,2 63,5 58,8
2004 64,3 70,1 58,4 65,5 72,2 58,7 59,8 62,2 57,3
2003 64,9 70,9 58,8 66,1 72,9 59,1 60,5 63,3 57,5
2002 65,4 71,9 58,8 66,6 74,1 59,1 60,8 64,0 57,5
2001 65,8 72,7 58,8 67,0 74,8 59,1 61,5 65,2 57,5
2000 65,4 72,8 57,7 66,3 74,7 57,8 61,8 66,2 57,2
1999 64,8 72,4 56,9 65,5 74,0 56,8 62,1 66,6 57,4
1998 63,8 71,8 55,5 64,6 73,5 55,4 61,0 65,7 56,0
1997 63,7 71,9 55,2 64,2 73,3 54,8 61,8 66,9 56,5
1996 64,2 72,7 55,4 64,5 73,9 54,8 63,0 68,3 57,5
1995 64,6 73,9 55,0 64,8 74,9 54,4 64,0 70,3 57,5
1994 64,6 74,0 55,0 65,1 75,3 54,5 63,0 69,2 56,5
1993 65,1 75,0 54,9 65,8 76,6 54,7 62,5 69,1 55,8
1992 66,6 76,9 56,0 67,0 78,3 55,4 65,0 71,9 58,1
1991 67,8 78,4 57,0 66,6 78,5 54,3 72,1 78,2 66,2

Quelle: Statistisches Bundesamt, Mikrozensus

Literatur

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Blien, Uwe/Van Phan Thi Hong/von Auer, Ludwig/Weinand, Sebastian (2019): Wächst die Kluft zwischen den Regionen. IAB-Forum, Serie "Arbeitsmärkte aus regionaler Perspektive", 4. September 2019, Nürnberg. https://www.iab-forum.de/waechst-die-kluft-zwischen-den-regionen/

Brenke, Karl (2018): Hartz IV: starker Rückgang der Arbeitslosen, aber nicht der Hilfebedürftigen. DIW Wochenbericht 34/2018, 718-729. https://www.diw.de/documents/publikationen/73/diw_01.c.596505.de/18-34-1.pdf

Bruckmeier, Kerstin/Homeyer, Katrin/Lietzmann, Torsten (2019): Leistungsempfänger und Bezugsverläufe in der Grundsicherung sind sehr heterogen. IAB-Forum, Serie "Zukunft der Grundsicherung", 23. April 2019, Nürnberg. https://www.iab-forum.de/leistungsempfaenger-und-bezugsverlaeufe-in-der-grundsicherung-sind-sehr-heterogen/

Bundesagentur für Arbeit (2005): Arbeitslosigkeit in Gemeinden – Jahresdurchschnitt 2005. Nürnberg.

Bundesagentur für Arbeit (2019a): Arbeitslosigkeit im Zeitverlauf, Datenstand: September 2019. Nürnberg.

Bundesagentur für Arbeit (2019b): Arbeitsmarkt im Überblick – Berichtsmonat November 2019. Nürnberg.

Bundesagentur für Arbeit (2019c): Blickpunkt Arbeitsmarkt – Monatsbericht zum Arbeits- und Ausbildungsmarkt, November 2019. Nürnberg.

Bundesanstalt für Arbeit (1992): Arbeitsmarkt 1991. Arbeitsmarktanalyse für die alten und die neuen Bundesländer. Nürnberg.

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Bundesregierung (1998): Jahresbericht der Bundesregierung zum Stand der Deutschen Einheit 1998. Bonn.

Bundesregierung (2002): Jahresbericht der Bundesregierung zum Stand der Deutschen Einheit 2002. Berlin.

Bundesregierung (2003): Jahresbericht der Bundesregierung zum Stand der Deutschen Einheit 2003. Berlin.

Bundesregierung (2005): Jahresbericht der Bundesregierung zum Stand der Deutschen Einheit 2005. Berlin.

Bundesregierung (2006): Jahresbericht der Bundesregierung zum Stand der Deutschen Einheit 2006. Berlin.

Bundesregierung (2019): Jahresbericht der Bundesregierung zum Stand der Deutschen Einheit 2019. Berlin.

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Dahrendorf, Ralf (1983): Wenn der Arbeitsgesellschaft die Arbeit ausgeht. In: Deutsche Gesellschaft für Soziologie/Joachim Matthes (Hrsg.): Krise der Arbeitsgesellschaft? Verhandlungen des 21. Deutschen Soziologentages in Bamberg 1982. Frankfurt am Main: Campus, 25–37.

Dathe, Dietmar (1995): Vorwort. In: Dathe, Dietmar (Hg.): Wege aus der Krise der Arbeitsgesellschaft. Berlin.

Eichhorst, Werner/Sproß, Cornelia (2005): Arbeitsmarktpolitik für Ältere. Die Weichen führen noch nicht in die gewünschte Richtung. IAB-Kurzbericht 16/2005, Nürnberg.

Engler, Wolfgang (2000): Die Ostdeutschen. Kunde aus einem verlorenen Land, Berlin.

Frerich, Johannes/Frey, Martin (1996): Handbuch der Geschichte der Sozialpolitik in Deutschland. Band 3: Sozialpolitik in der Bundesrepublik Deutschland bis zur Herstellung der Deutschen Einheit. München/Wien.

Grünheid, Evelyn (2018): Teilzeitarbeit auf dem Vormarsch: Differenzierungen im Erwerbsverhalten von Frauen in Deutschland. Bevölkerungsforschung Aktuell 4/2018, Wiesbaden.

Hirseland, Andreas/Kerschbaumer, Lukas/Küsters, Ivone/Trappmann, Mark (2019): Unerwartete Übergänge in bedarfsdeckende Arbeit. IAB-Kurzbericht 20/19, Nürnberg.

Ludwig-Mayerhofer, Wolfgang (2018): Arbeitslosigkeit. In: Abraham, Martin/Hinz, Thomas (Hg.): Arbeitsmarktsoziologie. Probleme, Theorien, empirische Befunde. Wiesbaden, 155-192.

Nickel, Hildegard Maria/Schenk, Sabine (1996): Prozesse geschlechtsspezifischer Differenzierung im Erwerbssystem. In: Nickel, Hildegard Maria/Kühl, Stefan/Schenk, Sabine (Hg.): Erwerbsarbeit und Beschäftigung im Umbruch. Opladen, 259-282.

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Völker Susanne (2004): Arbeit — Geschlecht — Transformation. Wiesbaden.

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Fußnoten

1.
Die Übernahme der Feiertagsregelung, Reduzierung der Wochenarbeitszeit von 43,75 Stunden auf 40 Stunden sowie die Verlängerung des Urlaubs haben das Arbeitsvolumen ebenfalls reduziert und den ostdeutschen Arbeitsmarkt entlastet (Dahm/Wahse 1996, 33; Bundesanstalt für Arbeit 1992, 777ff.).
2.
Mit 1,6 Millionen war die Zahl der Kurzarbeiter (Kurzarbeiterquote von 18,3 Prozent) im Jahresdurchschnitt 1991 erheblich höher als die Zahl der Arbeitslosen (Bundesanstalt für Arbeit 1992, 781; Dahms/Wahse 1996, 43f.).
3.
Zum Beispiel sog. Warteschleifen-Regelung im öffentlichen Dienst, Transferkurzarbeitergeld, Vorruhestandsregelung (Dezember 1991) und Altersübergangsgeld (Dezember 1992), Rationalisierungsschutzabkommen in der Metall- und Elektroindustrie (Juni 1991) (Bundesanstalt für Arbeit 1992, 775ff.).
4.
Arbeitslosengeld II

Silke Röbenack

Silke Röbenack

Dr. Silke Röbenack ist Wissenschaftliche Mitarbeiterin am Institut für Soziologie der Friedrich-Alexander Universität Erlangen-Nürnberg. Sie forscht u.a. zu Betriebsräten.


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