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25.10.2012

Gender Mainstreaming im Europäischen Sozialfonds (ESF)

Die Agentur für Gleichstellung

Programme und Projekte umsetzen und dabei die Strategie des Gender Mainstreaming berücksichtigen. Wie genau funktioniert das? Welche Prozesse laufen dabei ab? Der Beitrag schildert diese Abläufe am Beispiel der Agentur für Gleichstellung im Europäischen Sozialfonds.

Der Vorstand der Deutschen Bahn AG (DB) ist ausschließlich männlich. (© picture-alliance/dpa)


Der Europäische Sozialfonds (ESF) wird seit 1957 in Deutschland umgesetzt. Er fördert über Bundes- und Länderprogramme erwerbslose Frauen und Männer, benachteiligte Jugendliche im Übergang von der Schule in den Beruf, Männer und Frauen mit Migrationshintergrund bei der Integration in den Arbeitsmarkt, Unternehmer/-innen und Menschen, die ein Unternehmen gründen wollen. Über den ESF werden auch beschäftigungspolitisch relevante Innovationen gefördert, die auf Strukturen und Systeme abzielen wie z.B. die Verbesserung des Bildungssystems, die Modernisierung von Arbeitszeitmodellen oder von Personalpolitiken in Unternehmen.

Neben den arbeitsmarkt-, beschäftigungs- und bildungspolitischen Anliegen sind es auch gleichstellungspolitische Inhalte, die über diesen EU-Strukturfonds nach Deutschland transportiert werden. Mit Beginn der Förderperiode 2000-2006 wurde Gender Mainstreaming erstmals als eigenständige Strategie im Rahmen der EU-Strukturfonds eingeführt. Zu Beginn der jetzigen Förderperiode (2007-2013) wurden dann Überlegungen angestellt, in Deutschland eine begleitende Gender-Mainstreaming-Beratungsstruktur auf Bundesebene für den ESF zu etablieren. Schließlich wurde im Jahr 2009 ein Konsortium bestehend aus vier Expertinnen (Renate Wielpütz, Dr. Regina Frey, Dr. Irene Pimminger, Henriette Meseke) beauftragt, die Agentur für Gleichstellung im ESF einzurichten. Aufgabe war und ist es, Gender Mainstreaming im ESF fachpolitisch und verfahrensbezogen zu implementieren.

Beratung und Herstellung von Kohärenz



Auf den ersten Blick muten die Angebote der Agentur klassisch an: Beratung, Informationsmanagement, Vernetzung und Öffentlichkeitsarbeit. Der zweite Blick offenbart jedoch ein Konzept, das die Anforderungen in dem Mehrebenensystem der Europäischen Union widerspiegelt. Alle Hierarchie-Ebenen des ESF werden vorausschauend beraten und unterstützt: die EU-Kommission, die ESF-Fondsverwaltung des Bundes, die ESF-Koordinator(inn)en der fünf beteiligten Bundesministerien sowie die umsetzenden Stellen. Dieser Ansatz ist gezielt entwickelt worden, denn die Erfahrungen zeigen, dass Gender Mainstreaming von Beginn an und unmittelbar in das jeweilige (Verwaltungs-)Handeln eingesetzt werden muss. Vorgaben, die beispielsweise die EU-Kommission den Fondsverwaltungen macht, müssen von vorneherein die Geschlechterperspektive und vor allem Gleichstellungsaspekte in allen relevanten Bereichen beinhalten. Dies kann z. B. bedeuten, Gremien nicht nur ausgewogen mit Frauen und Männern zu besetzen, sondern auch Interessenvertretungen mit Genderkompetenz von Beginn an einzubeziehen.

Neben diesen Hierarchie-Ebenen ist es wichtig, dass die Agentur bei allen Phasen des ESF- Verfahrens involviert ist. Dazu gehören: Analyse, Zielformulierung, Strategieentwicklung, Operationalisierung, Umsetzung, Monitoring und Controlling sowie Evaluierung. Unter dem Stichwort „Herstellung von Kohärenz“ (innerer Zusammenhang) werden die jeweiligen Agierenden dieser Arbeitsschritte dahingehend beraten und unterstützt, dass sie die adäquaten gendersensiblen oder gleichstellungspolitisch relevanten Informationen erhalten. Für eine sozioökonomische Analyse sind dies beispielsweise geschlechterdifferenzierte Zahlen, Daten und Statistiken des Arbeitsmarktes sowie deren Interpretationen. Wenn als Ziel beispielsweise die Erreichung einer Frauenbeschäftigungsquote von 60 Prozent ausgewiesen wird, muss transparent werden, dass dieser Indikator lediglich Köpfe zählt und nicht das Arbeitsvolumen. Verborgene Ungleichheiten zwischen den Geschlechtern müssen bei den Analysen sichtbar werden: Zwar arbeiten inzwischen weitaus mehr Frauen als noch vor zehn Jahren, aber sie arbeiten überwiegend in Teilzeit und in Minijobs und sind zudem massiv im Niedriglohnbereich vertreten. Der ESF kann zwar nicht die Beschäftigungsformen ändern – dies ist nationales Recht – aber er kann im Sinne einer umfassenden Gleichstellungspolitik auf diese diskriminierenden Faktoren aufmerksam machen und gezielt auf die Notwendigkeit einer existenzsichernden Beschäftigung für Frauen und Männer hinwirken.

Für die Zielformulierung sind es wiederum fachpolitische Genderaspekte, die auf das jeweilige Fachgebiet der ESF-Interventionen zielen wie beispielsweise die Existenzgründung, der Übergang von der Schule in den Beruf oder die Qualifizierung von langzeiterwerbslosen Frauen und Männern. So ist es wichtig zu wissen, dass zwar mehr Jungen einen niedrigeren Schulabschluss erreichen, Mädchen jedoch trotz der besseren Schulabschlüsse häufiger schulische Ausbildungen machen (ohne Ausbildungsvergütung und mit der Notwendigkeit Schulgeld zu zahlen) und prozentual geringer an der dualen Ausbildung partizipieren.

Die Herstellung der Kohärenz ist also das eigentliche Herzstück der GM-Strategie im ESF. Sie entsteht durch eine Vielzahl an Handlungen, die letztlich darüber entscheiden, welche Menschen, welche Frauen und Männer in welcher Weise gefördert werden. Und in Anbetracht eines Fördervolumens von mehreren Milliarden Euro für den Zeitraum 2007 bis 2013 (Bund und Bundesländer) muss auch das Budget geschlechtergerecht verteilt werden.

Unterstützung konkret



Wie sehen nun die konkreten Unterstützungen seitens der Agentur für Gleichstellung im ESF aus? Die ESF-Fondsverwaltung des Bundes ist einerseits Auftraggeberin der Agentur und zugleich die zentrale Verwaltungsstelle, in der inhaltliche und organisatorische Vorgaben für die Umsetzung des ESF in Deutschland gemacht werden. Das Team der Agentur für Gleichstellung berät, gibt Empfehlungen oder liefert Beiträge für die Berichterstattung an die Kommission oder zu Aktivitäten der Öffentlichkeitsarbeit, wie z.B. die großen ESF-Jahrestagungen. Zur Unterstützung der ESF-Fondsverwaltung gehört auch das Gender Budgeting. Die jährlichen Berichte der Agentur zeigen den jeweiligen Stand der Umsetzung des Ziels an, 50 Prozent der Mittel, die für ESF-Programme mit Teilnehmenden verausgabt werden, an Frauen bzw. Männer zu vergeben (http://www.esf-gleichstellung.de/fileadmin/data/Downloads/Aktuelles/gender-budgeting-bericht-2011_agentur_gleichstellung_esf.pdf, 10.10.2012). Da es aber um mehr als nur das viel zitierte „Köpfe zählen“ geht, wurde in diesem Jahr erstmals ein qualitativer Gender Budgeting Ansatz modellhaft angewandt, der sich mit der Frage befasst, welchen Gleichstellungsgehalt ESF-Programme besitzen, die ohne Teilnahmen umgesetzt werden und in welchem Verhältnis deren Budget zu den Gesamtausgaben stehen (http://www.esf-gleichstellung.de/fileadmin/data/Downloads/Aktuelles/qual_gb_2011_agentur-gleichstellung-esf.pdf, 10.10.12012)

Eine weitere zentrale Aufgabe der Agentur für Gleichstellung im ESF ist die Analyse und Bereitstellung von geschlechterdifferenzierten Daten im Kontext der deutschen Arbeitsmarktpolitik. Da der ESF nicht im luftleeren Raum umgesetzt wird und häufig auf der Projektebene mit arbeitsmarktpolitischen Instrumenten verzahnt werden muss, ist es wichtig, die jeweiligen Ausgangslagen für bestimmte Zielgruppen geschlechterdifferenziert zu analysieren. Wieviele Jungen und Mädchen brechen vorzeitig die Schule ab und aus welchen Gründen? Wieviele Frauen und Männer mit Migrationshintergrund sind hochqualifiziert, aber dennoch im Niedriglohnbereich beschäftigt oder erwerbslos? Wie ist die Langzeiterwerbslosigkeit zwischen Ost- und Westdeutschland verteilt und wie sieht das Geschlechterverhältnis dahingehend aus? Die Beschaffung von geschlechterdifferenziertem Material ist nach wie vor ein wichtiges Thema, denn trotz aller Mahnungen von Expertinnen und Experten gibt es bislang keine Qualitätsstandards für diejenigen Institutionen, die diese Statistiken erstellen. Die Norm scheint noch immer vermeintlich geschlechtsneutral zu sein, was bedeutet, dass wichtige Informationen verloren gehen.

Der direkte Beratungsbereich umfasst auch die Unterstützung von einzelnen ESF-Programmen, die in den fünf Bundesministerien umgesetzt werden (Projektträger können auf Grund der hohen Anzahl nicht direkt beraten werden). Im Rahmen des Informationsmanagements der Agentur werden seit 2009 regelmäßig Expertisen erarbeitet, die ausgewählte Fachpolitiken unter der Gleichstellungsperspektive im ESF-Kontext untersuchen. Diese fachlichen Beiträge – wie z.B. zu Genderaspekten bei der Existenzgründung oder bei der sozialen Integration von Migrantinnen und Migranten, Genderaspekte im Übergang von der Schule in den Beruf – enthalten wichtige Hintergrundinformationen für die ESF-Verantwortlichen, die bei der Programmplanung und auch bei der Projektentwicklung von großer Bedeutung sind. Von aktuellem Interesse ist in diesem Zusammenhang die neueste Expertise zum Thema Existenzsichernde Beschäftigung von Frauen und Männern (http://www.esf-gleichstellung.de/fileadmin/data/Downloads/Aktuelles/expertise_existenzsichernde_beschaeftigung.pdf, 10.10.2012)


Zu den Vernetzungsaktivitäten der Agentur gehören sowohl die aktive Mitarbeit in Gremien als auch die eigenständige Organisation und Durchführung von Kooperationen, Fachgesprächen und Fachforen. Eine der wichtigsten Vernetzungsaktivitäten ist derzeit die Mitarbeit in der Community of Practice on Gender Mainstreaming (CoP on GM), ein europäisches Lernnetzwerk, in dem momentan 14 EU-Mitgliedsländer mitwirken. Die Besonderheit dieser „CoP on GM“ ist die Beratungsfunktion, die sie gegenüber der EU-Kommission und dem Europäischen Parlament übernimmt. Gerade jetzt in der entscheidenden Phase der Vorbereitung zur neuen Förderperiode 2014-2020 können so – mittels der CoP on GM – durch die Agentur wichtige Informationen, Impulse und Vorschläge unterbreitet werden, die die Weichen für die künftige GM-Strategie in der EU-Strukturpolitik stellen.

Auswirkungen der Agentur für Gleichstellung im ESF



Wie sehen nun die Wirkungen der Aktivitäten der Agentur für Gleichstellung im ESF aus?

Diese Frage kann objektiv nur von Dritten – im besten Fall durch wissenschaftliche Auswertungen (Evaluierungen) beantwortet werden. Aus der Binnenperspektive lassen sich zum jetzigen Zeitpunkt zwei gegenläufige Tendenzen feststellen: Zum einen gibt es eine Reihe positiver Anzeichen, dass die Gleichstellung der Geschlechter als wichtiges Grundsatzthema akzeptiert wird. Es findet ein langsamer Prozess des Umdenkens statt, der auch mit der Aneignung von Kompetenzen einhergeht. Es wurden gute Initiativen auf den Weg gebracht und eine Vielzahl an Ideen, Impulsen und Vorschlägen für einzelne ESF-Programme unterbreitet und weit überwiegend angenommen. Wie sich diese Aktivitäten auf der Projektebene auswirken, kann derzeit noch nicht abgeschätzt werden, zumal Projektträger eine Vielzahl an Problemen zu bewältigen haben. Zum anderen ist aber auch festzustellen, dass die Gleichstellung von Frauen und Männern kein „gesetztes“ Politikfeld ist. Je nach „Konjunktur“ (im wahrsten Sinne des Wortes) werden Mittel gekürzt, Personal anderweitig eingesetzt oder Förderungen eingestellt. So geht viel Kompetenz wieder verloren und die notwendige Kontinuität, die Gender Mainstreaming benötigt, kann nicht entwickelt werden. Auch wird Gender Mainstreaming oftmals in Konkurrenz zum Ansatz des „Diversity“ (Vielfalt) gesetzt, eine unnötige Abgrenzung, denn Gender Mainstreaming beinhaltet immer auch den Blick auf die Geschlechter in ihrer Vielfalt und nicht als homogene Gruppen. Und schließlich gibt es noch häufig die Haltung, Gleichstellung zwischen Frauen und Männern als reine familienpolitische Angelegenheit zu betrachten: Eine gute und ausreichende Kinderbetreuung für Väter und Mütter hilft jedoch nicht dabei, das Lohngefälle zwischen Frauen und Männern zu verringern oder die Altersarmut von Frauen zu verhindern. Es ist noch viel zu tun und zu bewegen – vor allem in den Köpfen, wie bei so vielen gesellschaftspolitischen Fragen. Vor allem zum jetzigen Zeitpunkt, in dem die Förderperiode der EU-Kohäsionspolitik (auch EU-Strukturpolitik) 2014 bis 2020 vorbereitet wird, stellt sich die Frage, ob die Gleichstellung der Geschlechter eine Stärkung oder Abwertung erfährt.
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Dieser Text ist unter der Creative Commons Lizenz "CC BY-NC-ND 3.0 DE - Namensnennung - Nicht-kommerziell - Keine Bearbeitung 3.0 Deutschland" veröffentlicht. Autor/-in: Henriette Meseke für bpb.de

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Henriette Meseke

Henriette Meseke

ist Diplom Sozialwissenschaftlerin und arbeitet seit 1991 als Beraterin und Evaluatorin im Kontext der Europäischen Strukturpolitik mit dem Fokus Gleichstellung zwischen Frauen und Männern und Gender Mainstreaming. Seit März 2009 leitet Frau Meseke die Agentur für Gleichstellung im ESF und ist Geschäftsführerin der ausführenden GbR.


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