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28.8.2017

Das duale Rundfunksystem

Das Bundesverfassungsgericht erklärte 1986 privat-kommerzielle Rundfunkprogramme für verfassungsgemäß. (© Bundesarchiv, B 145 Bild-F083315-0001 / Fotograf: Lothar Schaack)



Entstehungsbedingungen des dualen Rundfunksystems nach 1945


 
Nach dem Zweiten Weltkrieg wurden in der Bundesrepublik Deutschland zunächst nur öffentlich-rechtliche Landesrundfunkanstalten zugelassen. Anfangs wurden lediglich Radioprogramme, später auch TV-Sendungen ausgestrahlt. Die Gründe für die Schaffung des öffentlich-rechtlichen Systems lagen in den politischen Bedingungen der unmittelbaren Nachkriegszeit und den Bemühungen der Alliierten um eine Demokratisierung Deutschlands. Diese sollte durch eine staatlich und wirtschaftlich unabhängige Struktur des Rundfunks befördert werden. 

1950 schlossen sich die Landesrundfunkanstalten zur "Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland" (ARD) zusammen und strahlten ab 1954 ein Gemeinschaftsprogramm "Deutsches Fernsehen" aus. Zuvor wurde dieses vom Nordwestdeutschen Rundfunk (NWDR) vorbereitet. Der öffentlich-rechtliche Charakter des Fernsehens wurde 1961 durch das Bundesverfassungsgericht bestätigt und bis in die 1980er Jahren hinein festgeschrieben. Ein wesentliches Argument war die Frequenzknappheit, die zu einem Pluralismus innerhalb der Programme zwang. Am 1. April 1963 kam das Zweite Deutsche Fernsehen (ZDF) hinzu. Ab 1964 folgten die sogenannten Dritten Programme der ARD, die zunächst nur regional verbreitet wurden. 

Rundfunkurteile und neue Verbreitungswege 

In den 1980er Jahren sorgten zwei Entwicklungen für ein sich abzeichnendes Ende der Frequenzknappheit im deutschen Fernsehen:
  1. Der rechtliche Rahmen: Das Rundfunkurteil des Bundesverfassungsgerichts von 1981 erlaubte die Zulassung weiterer Programme und dies schloss auch privatwirtschaftlich organisierte Programme ein. Als das Bundesverfassungsgericht 1986 in seinem vierten Rundfunkurteil privat-kommerzielle Rundfunkprogramme für verfassungsgemäß erklärte, wurde der Grundstein für das Duale Rundfunksystem gelegt.

  2. Die technische Entwicklung: Rundfunksatelliten ermöglichten die Ausstrahlung von TV-Programmen, die unmittelbar von den Zuschauern empfangen werden konnten. Außerdem begann die Deutsche Bundespost damit, immer mehr Städte mit neuen TV-Kabelnetzen zu versorgen. Die neuen Verbreitungswege ermöglichten zusätzliche Angebote. So sendeten im Januar 1984 der Sat.1-Vorläufer PKS (im Rahmen eines sogenannten Kabel-Pilotprojektes) und RTL (von Luxemburg aus) die ersten privatwirtschaftlichen TV-Programme für Deutschland.

Drittes Rundfunk-Urteil / BVerfG 57, 295 vom 16. Juni 1981

Die Regelung, die das Gesetz über die Veranstaltung von Rundfunksendungen im Saarland in Abschnitt C, I. und II. Titel für Rundfunksendungen in deutscher Sprache getroffen hat, genügt in wesentlichen Teilen nicht den insoweit bestehenden Geboten des Grundgesetzes; sie ist daher nichtig.

Im Dualen System sind öffentlich-rechtliche Programme für eine umfassende Grundversorgung zuständig, während privatwirtschaftliche Anbieter nur bestimmte Standards einhalten müssen. Ausdrücklich räumten die Verfassungsrichter den kommerziellen Wettbewerbern "möglichst massenattraktive, unter dem Gesichtspunkt der Maximierung der Zuschauer- und Hörerzahlen erfolgreiche Programme zu möglichst niedrigen Kosten" ein. Allerdings ist seit dem vierten Rundfunkurteil die Existenz von RTL, Sat.1 & Co. notwendig an die funktionierende Grundversorgung durch ARD und ZDF gekoppelt (Akzessorität). 

Zulassung und Kontrolle privatwirtschaftlicher Anbieter 

Im Rahmen ihrer Kulturhoheit verabschiedeten in den 1980er und 1990er Jahren alle Bundesländer eigene Mediengesetze, um die Zulassung und Kontrolle privatwirtschaftlicher Radio- und Fernsehprogramme zu regeln. Als bundesweiten Rechtsrahmen für Rundfunkveranstalter erließen die Bundesländer 1987 einen Rundfunkstaatsvertrag, der seitdem immer wieder an aktuelle Gegebenheiten angepasst wurde (Rundfunkänderungsstaatsverträge). Für Zulassung und Kontrolle privatwirtschaftlicher Rundfunkanbieter sind im Rahmen der Kulturhoheit der Länder deren Landesmedienanstalten zuständig. TV-Programmanbieter können sich bei ihrer Lizenzierung eine Landesmedienanstalt aussuchen und erhalten dann eine bundesweite Satelliten-Lizenz. Plätze in Kabelnetzen und terrestrische Frequenzen (Antennenfernsehen) werden von den Landesmedienanstalten in den Bundesländern jeweils nach eigenen Gesichtspunkten vergeben. 

Überführung des DFF in neue Landesrundfunkanstalten 

Nach dem Ende der DDR 1989 und der deutschen Einigung wurde das Programmvermögen, Personal und Einrichtungen des Deutschen Fernsehfunks (DFF) in die neuen Landesrundfunkanstalten (Mitteldeutscher Rundfunk (MDR), Ostdeutscher Rundfunk Brandenburg (ORB)) und den Norddeutschen Rundfunk (NDR) überführt, dem das Land Mecklenburg-Vorpommern beigetreten war. 

Trends beim Zuschauermarkt

Alle Programme verlieren Marktanteile, weil das Programmangebot kontinuierlich steigt. (© picture-alliance, Bildagentur-online/Klein)


Unter ökonomischen Gesichtspunkten vertretbar ist, dass auch beim öffentlich-rechtlichen Fernsehen von einer Teilnahme an einem Markt gesprochen wird. Die Marktverhältnisse auf dem deutschen Fernsehmarkt gelten seit Jahren als stabil. Nach aktuellem Stand (2015) sind die Gewichte im Dualen Rundfunksystem der Bundesrepublik so verteilt, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk etwa 41,5 % der Zuschauermarktanteile besitzt. Für die privatwirtschaftliche Konkurrenz bleiben etwa 58,5 % übrig. 

Bei genauerer Betrachtung der Zuschauermarktanteile fallen drei Trends auf:
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