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15.5.2007

Interkulturelle Öffnung

Einleitung

Die Interkulturelle Öffnung der Verwaltung soll öffentliche Institutionen auf neue Aufgaben in einer Einwanderungsgesellschaft vorbereiten. Seit Beginn der 1990er-Jahre gibt es eine verstärkte Debatte über die Inhalte, die mit Begriffen wie "Interkulturelle Öffnung" oder "Interkulturelle Kompetenz" verknüpft werden. Gleichzeitig entwickelte sich ein umfangreicher "Trainingsmarkt" für Verwaltungsmitarbeiter und Unternehmen, auf dem Schulungen und Seminare zur "interkulturellen Kompetenz" angeboten werden.

Kritiker monieren inzwischen, dass die angebotenen Weiterbildungen oft schematisch und praxisfern gestaltet sind und weder das Arbeitsfeld noch die bisher gemachten konkreten Erfahrungen mit einbeziehen. Auch werde ein problematischer Kulturbegriff verwendet, der Menschen mit Migrationhintergrund generell als "Fremde" konstruiere, selbst wenn sie schon in der dritten Generation in Deutschland lebten. Oft könne eine falsch verstandene Weiterbildung in "interkultureller Kompetenz" also eher gegenteilige Effekte bewirken. Viele Fußangeln bei der Verwendung dieser Begriffe sind also zu beachten. Wie sehen diese aus? Welche Alternativen gibt es?

Konjunktur eines Begriffs

Die inzwischen weit verbreitete Rede von der Interkulturellen Öffnung der Verwaltung zeigt, wie sehr man sich inzwischen in Deutschland darum bemüht, auch die Integrationskompetenz von Verwaltungen so zu erhöhen, wie es eine Einwanderungsgesellschaft erfordert.

Die Interkulturelle Öffnung der Verwaltung wird von vielen Fachleuten, Praktikern der interkulturellen Arbeit und Politikern gefordert, ohne dass gesagt wird, was denn wie und in welchem Maße geöffnet werden soll. Der Begriff erscheint nur deshalb "konkurrenzlos akzeptabel, weil alle Beteiligten an der Diskussion die von ihnen präferierten Öffnungsvorstellungen auf ihn projizieren können. Es wird insbesondere kaum aufgedeckt, im Sinne welcher übergeordneten Ziele eine interkulturelle Öffnung angestrebt, auf welcher Ebene sie betrieben, und schließlich wie sie strukturell verankert werden soll", wie ein Experte (W. R. Leenen) feststellt.

Welche Möglichkeiten stecken in dem Ansatz der Interkulturellen Öffnung der Verwaltung? Was kann Verwaltung zur Integration beitragen? Was kann man aus der Praxis der letzten Jahre lernen? Wie können nötige Kompetenzen aufgebaut werden?

Verwaltung und Integration

Unzulänglichkeiten

Integrationspolitik kann nur günstige Rahmenbedingungen für ein Gelingen der Integration stellen. Integrieren müssen sich die Einwanderer selbst. Sie müssen daher Handelnde im Integrationsgeschehen sein, nicht nur passiv Beteiligte.

Zu den wesentlichen Rahmenbedingungen für einen Integrationsprozess gehören neben der Aufenthaltssicherheit vor allem die Strukturen auf dem Arbeitsmarkt sowie die Kompetenz öffentlicher Institutionen, Integrationsprozesse zu fördern und zu steuern. Diese beiden zuletzt genannten Strukturkomponenten haben in Deutschland derzeit noch negative Auswirkungen auf die Integrationschancen von Migranten und Migrantinnen. So ist besonders der Arbeitsmarkt für niedrig Qualifizierte, in dem Zugewanderte häufig beschäftigt sind, hart umkämpft und von Niedriglöhnen sowie prekären Beschäftigungsverhältnissen gekennzeichnet. Ebenfalls sind die Unzulänglichkeiten des Bildungssystems sind in den Mittelpunkt einer bundesweiten Debatte geraten.

Auch öffentliche Institutionen wie Soziale Dienste, Justiz, Arbeitsämter und Polizei haben es lange versäumt, ihr Aufgabenfeld auf die Anforderungen einer Einwanderungsgesellschaft auszurichten. So bestehen für Migrantinnen und Migranten Zugangsbarrieren beispielsweise bei Sozialen Diensten, sodass sie verschiedene Hilfen seltener in Anspruch nehmen. Ein Grund liegt darin, dass Mitarbeiter nicht über das nötige Wissen verfügen, um die Instrumente z.B. der Jugendarbeit an die besondere Situation von Migrantenfamilien anzupassen. Beim Jugendhilfeplanverfahren, das die Partizipation des Umfelds der Jugendlichen vorsieht, werden häufig die falschen Personen aus dem sozialen Umfeld eingebunden, weil Milieukenntnisse fehlen. Oder Verwaltungsgerichte entscheiden über die Befreiung von Mädchen vom Sport- oder Biologieunterricht, ohne dass sich die Richter über möglicherweise desintegrierende Folgen solcher Urteile bewusst sind. Den Arbeitsämtern fehlen die Kriterien, Berufsabschlüsse, die im Ausland gemacht wurden, richtig einzuschätzen. Auch die Arbeitsmärkte, die sich bereits innerhalb der ethnischen Communities in Deutschland entwickelt haben, sind hier weitgehend unbekannt.

Perspektiven

Die Planungsebene der Verwaltung mit unterschiedlichen Zuständigkeiten und Aufgaben in Bund, Ländern und Kommunen spielt bei der Herstellung von günstigen Rahmenbedingungen für die Integration ebenfalls eine entscheidende Rolle. Zur Planungsebene gehört als Erstes, dass relevante Daten beschafft werden als Basis für eine solide Fachpolitik, Fachplanung und Konzeptentwicklung. Die Verwaltung kann auch eine entscheidende Rolle bei der Einbindung von Migrantenorganisationen spielen. Durch eine intelligente Förderpolitik kann sie dazu beitragen, dass die Potenziale dieser Organisationen für den Integrationsprozess genutzt werden.

Die interkulturelle Öffnung der Verwaltung setzt genau an dieser Stelle an, weil sie ein Konzept ist, mit dem öffentliche Institutionen diesen Herausforderungen einer Einwanderungsgesellschaft begegnen können. Sie kann Strategien zur Verfügung stellen, mit denen die Verwaltung integrationsorientiert handeln kann. Es geht darum, dass Schule, Soziale Dienste oder Polizei ihre alten und bewährten Aufgaben unter neuen Bedingungen erfüllen.

Interkulturelle Öffnung in der Praxis

Anfang der 1990er-Jahre waren die Folgeprobleme der Einwanderung mit den speziell für Migranten und Migrantinnen eingerichteten Sozialen Diensten nicht mehr aufzufangen. Das führte zu der Überlegung, die soziale Versorgung für diese Zielgruppe nach 30 Jahren Einwanderung nicht mehr auf Sonderdienste zu beschränken. Die allgemeinen Sozialen Dienste wie z.B. Einrichtungen der Jugend-, der Familien- sowie der Altenhilfe, die als "Soziale Regeldienste" bezeichnet werden, waren aufgefordert, ihre Angebote auf die Bevölkerung mit Migrationhintergrund auszuweiten, um sie den Problemen und den Bedürfnissen dieser Gruppe anzupassen. Dieser Prozess wurde als Interkulturelle Öffnung der Regeldienste beschrieben. Darin hat der Begriff der Interkulturellen Öffnung seinen Ursprung.

Die Ziele der Interkulturellen Öffnung waren für die Sozialen Dienste zwar auf einer allgemeinen Ebene formuliert. Es fehlten aber zunächst ausgearbeitete Konzepte, was genau unter einer interkulturellen Öffnung zu verstehen ist. Diese Konzeptionslosigkeit kaschierte man durch die Einführung eines neuen Begriffs: die "interkulturelle Kompetenz". Sie galt von da an nicht nur für die Mitarbeiter der Sozialen Dienste als Schlüsselkompetenz, sondern wurde für alle Beschäftigten öffentlicher Institutionen gefordert. Wie der Zusammenhang zwischen den allgemeinen sozialen Kompetenzen in einer modernen und pluralen Gesellschaft und den konkreten Aufgaben des Arbeitsfelds aussieht, wurde jedoch kaum diskutiert. Interkulturelle Kompetenz hatte im weitesten Sinne mit dem Wissen über "fremde" Kulturen und den sie vertretenden Menschen zu tun. Sie blieb also weiter ein Spezialgebiet für Verwaltungsmitarbeiter, die sich mit "Fremden" zu beschäftigen hatten.

Interkulturelle Kompetenz - ein problematischer Begriff

Es ist inzwischen unbestritten, dass Interkulturelle Kompetenz zu den Schlüsselqualifikationen gehört, über welche die Bürger in modernen Gesellschaften im Zeitalter der Globalisierung verfügen sollten. Internationale Kontakte und die Berührung mit unterschiedlichen kulturellen Milieus, zu denen neben vielen anderen auch städtische Einwanderungsmilieus gehören, sind inzwischen Alltag, auch in der bundesrepublikanischen Gesellschaft. Kognitive Flexibilität, Toleranz gegenüber Unsicherheit und Mehrdeutigkeit, Fähigkeit zum Management der eigenen Identität und zur Übernahme von Rollen und Perspektiven des Gegenübers: das sind Eigenschaften, mit denen die Interkulturelle Kompetenz beschrieben wird. Sie gehören heute zum Verhaltensrepertoire von Mitgliedern moderner Gesellschaften - zumindest normativ.

Immer häufiger werden Mitarbeiter öffentlicher Institutionen zu Trainings oder Weiterbildungen geschickt mit dem Ziel, interkulturelle Kompetenz zu erwerben. Doch diese sind nicht selten schematisch, praxisfern und berücksichtigen nur unzureichend die Erfahrungen, die auf in einem jeweiligen Arbeitsfeld gemacht wurden. Konkrete Konflikt- und Problemlagen, wie jene in Schulen mit einem hohen Anteil von Migrantenkindern oder die politische Brisanz einer Baugenehmigung für eine Moschee werden kaum berücksichtigt.

Fremdheit als Konstrukt

Dazu kommt eine weitere Problematik, die bisher kaum angemessen berücksichtigt wurde. Der Begriff der Interkulturellen Kompetenz, wie er im integrationspolitischen Diskurs benutzt wird, führt häufig dazu, Menschen mit Migrationshintergrund als Fremde zu konstruieren, selbst wenn sie schon in der dritten Generation in Deutschland leben. Die Probleme in der sozialen Umwelt, auf die die Verwaltungen reagieren sollen, werden dabei vorwiegend als kulturelle Probleme definiert.

Die Weiterbildungen und Trainings suggerieren häufig, dass Verwaltungsmitarbeiter mit den gleichen Phänomenen konfrontiert sind wie Personen, die in ein ihnen fremdes Land reisen, wo Menschen mit wechselseitig unbekannten Orientierungssystemen kommunizieren müssen. Im Kontakt mit neu eingereisten Einwanderern, wie das z.B. häufig in der Ausländerbehörde der Fall ist, mag die Situation Ähnlichkeiten aufweisen. Aber für die Interaktion mit Einwanderern, die seit Jahren in Deutschland leben, oder mit Menschen mit Migrationhintergrund, die hier geboren und aufgewachsen sind, ist sie das nicht. Für sie ist nicht vordergründig die unterschiedliche kulturelle Herkunft relevant, sondern eine Lebenswelt, die sozial geprägt ist durch die Migrationserfahrung. Weiterbildungen und Trainings, die nach solchen abstrakten Orientierungen vorgehen, tendieren dazu, die Relevanz ethnischer Unterschiede überhaupt erst zu konstruieren. Das führt dazu, dass der Blick für die Heterogenität der Einwanderungsgesellschaft und deren tatsächliche Probleme verstellt wird.

Konsequenzen für die Verwaltung

Eine Interkulturelle Öffnung der Verwaltung sollte die spezifischen Qualifikationen beschreiben, über welche die jeweiligen Verwaltungsbereiche verfügen müssen, um integrationskompetent zu arbeiten. Um diese zu ermitteln, sollte die Verwaltung sich auf pragmatische, praxisorientierte und handlungsfeldbezogene Weise umorientieren und ihr Selbstverständnis neu und realitätsnah, eben "einwanderungsnah" definieren.

Perspektiven für die Zukunft

Aufgaben einer Integrationspolitik

Eine an den Realitäten orientierte Praxis der Integrationspolitik ist noch kaum verbreitet. Die erforderlichen Kompetenzen sind für die verschiedenen Handlungsfelder kaum erarbeitet. Wo sie aus Einzelinitiativen entwickelt wurden, sind es im Allgemeinen Insellösungen geblieben. Sie wurden nicht systematisiert, hängen häufig am Engagement einzelner Personen und gehen mit deren beruflichem Ausscheiden in der Regel wieder verloren. Aber sie gehen nicht nur in den Institutionen verloren, sondern auch als Orientierungsressource für andere Einrichtungen. Die Interkulturelle Öffnung muss daher ein Zusammenspiel sein zwischen der Kompetenzentwicklung einzelner Mitarbeiter und der Entwicklung der Kompetenz einer Organisation. Im Sinne der Nachhaltigkeit muss dafür gesorgt werden, dass ein solcher Transfer von Kompetenz auch auf das gesamte Handlungsfeld - wie z.B. Jugendhilfe, Schule, Polizei usw. - übertragen wird.

Beispiel: Kooperation zwischen Polizei und islamischem Milieu

Ein Modellprojekt der Bundeszentrale für politische Bildung in den Jahren 2003-05 zeigte, dass sich auf der Ebene des unmittelbaren Publikumskontakts ein beträchtliches Wissen über Interventionen im interkulturellen Kontext entwickelt hat. So gibt es z.B. in Berlin, Stuttgart und Essen Polizeieinheiten, die in der Präventionsarbeit eine bemerkenswerte Kooperation mit islamischen Milieus aufgebaut haben. Im Laufe der Zeit ist zwischen der Polizei und verschiedenen Moscheevereinen eine Vertrauensbasis entstanden, die auch für die Polizeiarbeit in anderen Bereichen fruchtbar ist.

Die Erfahrungen können auch auf die Arbeit anderer Polizeiinspektionen übertragen werden. Dazu bedarf es einer übergreifenden Strategie, um die in solchen Modellen steckenden Integrationspotenziale flächendeckend aufzubauen. Verwaltungen und Behörden auf unterschiedlichen Ebenen müssten zusammenarbeiten, um eine breit angelegte Kompetenzentwicklung steuern zu können.

Interdisziplinarität als Strategie

Es gibt Modelle aus dem Bereich der Wirtschaft sowie aus der Zusammenarbeit von Wirtschaft und Politik, die zeigen, wie ein solcher Prozess der Kompetenz- und Innovationsentwicklung angelegt sein sollte. Sie machen deutlich, wie der Transfer von Kompetenzen und Innovationen, die sich auf einem Gebiet oder Handlungsfeld entwickelt haben, innerhalb von Organisationen, im Rahmen einer Region und sogar überregional vonstatten gehen kann.

Solche Modelle wären auch auf die Verwaltungspraxis in ihrem Bemühen um Interkulturelle Öffnung zu übertragen. Dazu muss aber in Politik und Verwaltung die Rolle der Kompetenzentwicklung der Verwaltung für eine Förderung des Integrationsgeschehens erst erkannt und dann durch eine konzeptionell abgestimmte Strategie und eine angemessene Steuerung weiterverfolgt werden. Das ist eine realistische Forderung. Also ist sie auch realisierbar.

Tatiana Lima-Curvello

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