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9.11.2017

Ein Jahr Integrationsgesetz: Haben sich die Teilhabechancen der Flüchtlinge verbessert?

Vor einem Jahr wurde in Deutschland das neue Integrationsgesetz verabschiedet – ein Anlass, zurückzublicken. Was hat sich getan? Was hat funktioniert und was nicht? Inwiefern sind weitere Reformen erforderlich? Für Jan Schneider vom Sachverständigenrat deutscher Stiftungen für Integration und Migration (SVR) ergibt sich ein ambivalentes Bild.

Bundesarbeitsministerin Andrea Nahles und Bundesinnenminister Thomas de Maizière äußern sich am 25.05.2016 bei einer Pressekonferenz in Berlin zur Verabschiedung des Integrationsgesetzes. (© picture-alliance/dpa)


Die Jahre 2015 bis 2017 waren in Deutschland als Folge der sogenannten Flüchtlingskrise von einer intensiven, meist restriktiven Gesetzgebungsaktivität im Bereich des Asyl- und Aufenthaltsrechts geprägt. Vorläufiger Höhepunkt war die Verabschiedung des Integrationsgesetzes, das am 6. August 2016 in Kraft trat. Bis dato hatte der Schwerpunkt auf Maßnahmen wie der Beschleunigung der Asylverfahren unter anderem durch die Ausweitung der Residenzpflicht, die Aussetzung des Familiennachzugs zu subsidiär Schutzberechtigten, Einschränkungen beim Leistungsbezug oder die Erleichterung von Ausweisungen und Rückführungen gelegen. Daneben hatten Länder und Kommunen vom Bund mehr Mittel zur Aufnahme und Unterbringung von Asylsuchenden erhalten.

Im Sommer 2016 schien der Gesetzgeber einen Perspektivwechsel auf die Integration von Geflüchteten zu vollziehen und diese umfassend und konzeptuell regeln zu wollen. Diese Erwartung kann das Integrationsgesetz des Bundes allerdings nicht erfüllen. Dies liegt unter anderem an der vorrangingen Kompetenz von Ländern und Kommunen bei zentralen Fragen der Integration – darunter Bildung, Wohnungsbaupolitik, Stadtplanung oder Religionspolitik – sowie an der Beschränkung des Gesetzes auf Teilregelungen und ganz bestimmte Flüchtlingsgruppen.[1] Als Artikelgesetz, das lediglich bereits bestehende Gesetze ändert, zielt es insbesondere auf die bessere Teilhabe von Schutzsuchenden, die voraussichtlich für lange Zeit in Deutschland bleiben. Im Hinblick auf ausgewählte zentrale Inhalte zeigt sich – gut ein Jahr nach seinem Inkrafttreten – ein gemischtes Bild. Für eine fundierte Bewertung der verschiedenen Instrumente ist es noch zu früh.

Nur mit guter Bleibeperspektive: Sprachförderung und aktive Arbeitsmarktintegration



Ein Hauptkritikpunkt am Integrationsgesetz ist die Tatsache, dass sich die Maßnahmen zur Teilhabeförderung nur auf die Gruppe der bereits Schutzberechtigten sowie auf solche Schutzsuchenden konzentriert, bei denen die Behörden von einem dauerhaften Aufenthalt ausgehen. Eine gute Bleibeperspektive ist gegeben, wenn die durchschnittliche Schutzquote für das entsprechende Herkunftsland bei über 50 Prozent liegt. Durch diese Hierarchisierung nach unterschiedlichen Schutzwahrscheinlichkeiten bleiben nicht nur Asylsuchende aus sicheren Herkunftsstaaten von den Fördermaßnahmen ausgeschlossen, sondern auch Personen, für die im individuellen Fall durchaus eine hohe Bleibewahrscheinlichkeit besteht. Dies betrifft Integrationskurse und berufsbezogene Sprachkurse genauso wie den erleichterten Zugang zur Ausbildungsförderung und zu Leistungen für Langzeitarbeitslose.[2] Gleichzeitig hat der Gesetzgeber das Prinzip des Förderns und Forderns im Integrationsgesetz verankert. Wer obligatorische Integrationsmaßnahmen ablehnt oder Mitwirkungspflichten verletzt, muss mit Leistungskürzungen rechnen. Dazu gehörte auch das gesonderte Programm Flüchtlingsintegrationsmaßnahmen, mit dem jenseits des ersten Arbeitsmarktes 100.000 (mit 80 Cent pro Stunde entlohnte) Arbeitsgelegenheiten für Empfänger von Asylbewerberleistungen geschaffen werden sollten. Da durch die beschleunigte Bearbeitung von Asylanträgen der Bedarf für die niedrigschwelligen Arbeitsgelegenheiten geringer war, als erwartet, änderte das Arbeits- und Sozialministerium die Richtlinie für das Programm bereits nach acht Monaten und stellte die Mittel für das Programm überwiegend den Jobcentern zur Deckung allgemeiner Verwaltungskosten zur Verfügung. Der Zugang für Geflüchtete zum Arbeitsmarkt insgesamt wurde mit dem Integrationsgesetz weiter liberalisiert: In 133 der 156 Agenturbezirke der Bundesagentur für Arbeit entfällt bei der Beschäftigung von Asylbewerbern und Geduldeten die Vorrangprüfung. Sie können nun auch als Leiharbeiter (Zeitarbeit) beschäftigt werden – eine Möglichkeit, die rege genutzt wird: Die Statistik der Bundesagentur für Arbeit zeigt, dass etwa jeder vierte Flüchtling, der zwischen Juli 2016 und Juli 2017 aus der Arbeitslosigkeit in Erwerbstätigkeit wechselte, bei einer Zeitarbeitsfirma unter Vertrag war. Die Zahl der hilfebedürftigen und unterbeschäftigten Ausländer aus den wichtigsten nichteuropäischen Asylherkunftsländern ist im gleichen Zeitraum ebenso angestiegen wie die Zahl der Geflüchteten in arbeitsmarktpolitischen Fördermaßnahmen, weswegen viele weiterhin arbeitssuchend sind. Dies ist dadurch zu erklären, dass ein großer Teil der zwischen Herbst 2015 und Frühjahr 2016 eingereisten Flüchtlinge erst deutlich zeitversetzt bei den Jobcentern registriert wurde. Der Zugang zum Arbeitsmarkt ist insbesondere für Flüchtlinge ohne anerkannten Abschluss schwierig. Auch die klassische Berufsausbildung ist meist nur über vorgeschaltete Maßnahmen der Berufsorientierung und Kompetenzfeststellung sowie ein Berufsvorbereitungsjahr möglich, in dem durch ergänzende Sprachkurse das Sprachniveau B2 erreicht wird, welches eine Voraussetzung für den Antritt einer Berufsausbildung darstellt.[3]

Das "drei plus zwei" der Ausbildungsduldung: Junge Menschen und Betriebe soll(t)en profitieren



Das Integrationsgesetz verbessert die Rahmenbedingungen für die sogenannte Ausbildungsduldung: Abgelehnte Asylbewerber, die aufgrund von Ausreisehindernissen geduldet werden, haben nun altersunabhängig einen Anspruch auf die Erteilung einer Duldung für die gesamte Dauer einer Ausbildung in einem anerkannten oder vergleichbar geregelten Ausbildungsberuf – in der Regel drei Jahre. Allerdings dürfen keine konkreten Maßnahmen zur Aufenthaltsbeendigung bevorstehen; auch Übergangsmaßnahmen oder betriebliche Einstiegsqualifizierungen sind nicht durch die Regelung abgedeckt. Um Arbeitgebern eine zusätzliche Sicherheit zu geben, schließt sich nach abgeschlossener Ausbildung ein Anspruch auf eine zweijährige Aufenthaltserlaubnis an, was einem Wechsel von der Duldung hin zur Erwerbsmigration gleichkommt.[4] Wie viele Geduldete im ersten Jahr von der Regelung profitiert haben ist nicht bekannt, da keine bundesweiten Daten zur Verfügung stehen. Deutlich wurde jedoch, dass die Ermessensspielräume der Ausländerbehörden bei der Frage, was als aufenthaltsbeendende Maßnahme zu definieren ist, nicht klar genug eingegrenzt waren: Insbesondere die restriktive Auslegung in Bayern wurde kritisiert. Am 30. Mai 2017 veröffentlichte das Bundesministerium des Innern Anwendungshinweise zur Duldungserteilung, die eine einheitlichere Anwendung der gesetzlichen Duldungsregelungen zum Ziel haben und auch detaillierte Ausführungen zur Ausbildungsduldung enthalten. Was die potenziellen Arbeitgeber zusätzlich verunsichert, sind sowohl die uneinheitliche Anwendungspraxis durch die Ausländerbehörden in den Ländern als auch die bußgeldbewährte Meldepflicht für Ausbildungsbetriebe, zum Beispiel bei Abbildungsabbruch. Dies zeigt die Ambivalenz einer Regelung, bei der sich der Gesetzgeber für einen Mittelweg zwischen Integrationsförderung und restriktiver Migrationssteuerung entschieden hat.

Steuerungsinstrument unter Beweislast: Die Wohnsitzregelung



Auch bei einer weiteren, kontrovers diskutierten Norm des Integrationsgesetzes kann bislang keine eindeutige Zwischenbilanz gezogen werden. Das Integrationsgesetz hat die Wohnortwahl für Schutzberechtigte erheblich eingeschränkt: Flüchtlinge, die soziale Transferleistungen beziehen, müssen drei Jahre lang in dem Bundesland leben, in das sie als Schutzsuchende verteilt wurden (gesetzliche Wohnsitzpflicht). Ausnahmen bestehen bei einer sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung und bei Studium oder Ausbildung innerhalb der Familie. Für diese Zeit können die Landesbehörden ihnen einen bestimmten Wohnort innerhalb des Landes zuweisen, unter der gleichen Maßgabe können sie auch den Zuzug für bestimmte Orte untersagen (behördliche Wohnsitzauflage).[5] Wohnsitzauflagen dürfen allerdings nicht allein deswegen erteilt werden, um damit etwa die durch die Grundsicherung entstehenden finanziellen Lasten zwischen Gebietskörperschaften auszugleichen, sondern müssen stets im individuellen Fall integrationspolitisch begründbar sein. Die wesentlichen Kriterien sind dabei die Wohnraumversorgung, der Erwerb von Deutschkenntnissen sowie Integrationsmöglichkeiten in den Ausbildungs- und Arbeitsmarkt. Bislang haben sieben Bundesländer (Bayern, Baden-Württemberg, Hessen, Niedersachsen, Saarland, Sachsen-Anhalt und Nordrhein-Westfalen) aktiv von der Regelung Gebrauch gemacht; jüngst hat auch Sachsen die Einführung einer landkreisbezogenen Wohnsitzauflage beschlossen. Sie orientieren sich dabei in ihrer Mehrzahl jedoch nicht an diesen Kriterien, sondern schreiben tendenziell die Erstverteilung von Asylsuchenden fort, die sich an der Bevölkerungszahl der Städte und Kreise orientiert. Aus rechtsstaatlicher und integrationspolitischer Sicht müssen sich diese Regelungen also erst noch bewähren.

Fazit und Ausblick: Integration als Aufgabe im föderalen Staat



Ein Bundesgesetz allein kann nicht die Integration der vielen Tausend Flüchtlinge sicherstellen, die in den letzten Jahren nach Deutschland gekommen sind. Dafür hat einerseits der Bund zu geringe Regelungsmöglichkeiten – denn ein Großteil der politischen Entscheidungen, die Teilhabe ermöglichen, werden auf Ebene der Länder und Kommunen getroffen,[6] andererseits sind im Falle gelingender Integration kaum kausale Rückschlüsse auf eine Rechtsnorm herzustellen, schon gar nicht nach so kurzer Zeit. Das Bundesministerium für Arbeit und Soziales möchte die Auswirkungen des Integrationsgesetzes jedoch bis spätestens 2021 im Rahmen einer Evaluation untersuchen lassen; eine Machbarkeitsstudie dazu liegt bereits vor. Für zentrale Regelungen wird man früher zu einer Bewertung kommen müssen: So wurde die Vorrangprüfung bei Asylsuchenden und Geduldeten nur für drei Jahre ausgesetzt und auch die Wohnsitzregelung ist bis zum 5. August 2019 befristet. Dass das Instrument "einen erheblichen Eingriff in das Freizügigkeitsrecht" der betroffenen Menschen bedeutet,[7] spricht laut Sachverständigenrat deutscher Stiftungen für Integration und Migration dafür, die Einschränkung der freien Wohnortwahl für anerkannte Flüchtlinge nicht unnötig zu verlängern, sondern stärker mit Anreiz- und Unterstützungssystemen zu arbeiten, damit sich Flüchtlinge dort niederlassen, wo sie günstige Teilhabechancen am Arbeits-, Ausbildungs- und Wohnungsmarkt vorfinden.[8] In Zeiten sinkender Neuzugänge sollte die Integrationsförderung den Zugang zu Fördermaßnahmen nicht mehr an abstrakten Schutzquoten für Herkunftsländern entscheiden – für die Maxime einer Integration von Anfang an, bei der die individuelle Bleibeperspektive beurteilt wird, hatte sich der Sachverständigenrat deutscher Stiftungen für Integration und Migration bereits während der Beratung des Integrationsgesetz ausgesprochen.[9] Die Herausforderungen der Integration von Flüchtlingen können als politischer und gesellschaftlicher "Marathonlauf" angesehen werden,[10] der vorrangig über Regelstrukturen wie beispielsweise Schule und Arbeitsmarkt bewältigt werden sollte[11] – ein Flüchtlingsintegrationsgesetz mit Sondermaßnahmen, Auflagen und Sanktionen, die Grundrechte tangieren, sollte daher kein Dauerzustand werden.

Dieser Artikel ist Teil des Kurzdossiers Perspektiven auf die Integration von Geflüchteten in Deutschland.
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Autor: Jan Schneider für bpb.de
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Fußnoten

1.
Vgl. Johannes Eichenhofer, Integrationsgesetzgebung. In: ZAR 8/2016, S. 251-261; Frederik von Harbou, Das Integrationsgesetz – Meilenstein oder Etikettenschwindel? In: NVwZ 17/2016, S. 1193-1199; Daniel Thym, In-tegration kraft Gesetzes? Grenzen und Inhalte des "Integrationsgesetzes" des Bundes. In: ZAR 8/2016, S. 241-251.
2.
Seit dem zweiten Halbjahr 2017 sind Asylbewerber aus Afghanistan berechtigt, an den im Zuständigkeitsbereich des Arbeits- und Sozialministeriums liegenden Integrationsmaßnahmen teilzunehmen.
3.
Vgl. Andrea Müller/Werner Schmidt, Fluchtmigration und Arbeitswelt. Maßnahmen zur Integration von Flüchtlingen in großen Unternehmen. Düsseldorf 2016; Jutta Aumüller, Arbeitsmarktintegration von Flüchtlingen: bestehende Praxisansätze und weiterführende Empfehlungen. Gütersloh 2016, S. 38ff.
4.
Vgl. Thym, a.a.O., S. 251.
5.
Vgl. SVR-Forschungsbereich, Ankommen und Bleiben – Wohnsitzauflagen als integrationsfördernde Maßnahme? Berlin 2016.
6.
Vgl. Dietrich Thränhardt/Karin Weiss, Flüchtlingspolitik im deutschen Föderalismus. Bonn 2016; Hannes Schammann/Boris Kühn, Kommunale Flüchtlingspolitik in Deutschland. Bonn 2016.
7.
Sachverständigenrat deutscher Stiftungen für Integration und Migration, Chancen in der Krise: Zur Zukunft der Flüchtlingspolitik in Deutschland und Europa. Jahresgutachten 2017. Berlin 2017, S. 104.
8.
Vgl. SVR-Forschungsbereich, a.a.O, S. 30ff.
9.
Vgl. "SVR zum Integrationsgesetz: Frühe Integrationsförderung und Eingliederung in Regelsysteme konsequent ausweiten", Pressemitteilung vom 19. Mai 2016.
10.
Vgl. Chancen erkennen – Perspektiven schaffen – Integration ermöglichen. Bericht der Robert Bosch Experten-kommission zur Neuausrichtung der Flüchtlingspolitik. Stuttgart 2016, S. 10.
11.
Vgl. Sachverständigenrat deutscher Stiftungen für Integration und Migration, Chancen in der Krise: Zur Zukunft der Flüchtlingspolitik in Deutschland und Europa. Jahresgutachten 2017. Berlin 2017, S. 16.

Jan Schneider

Zur Person

Jan Schneider

Dr. Jan Schneider ist Politikwissenschaftler und leitet den Forschungsbereich beim Sachverständigenrat deutscher Stiftungen für Integration und Migration (SVR) in Berlin. Er beschäftigt sich u.a. mit Fragen der deutschen und europäischen Flüchtlings- und Asylpolitik und hat zuletzt zu den Themen Rückkehrpolitik, Wohnsitzauflagen und Verantwortungsteilung bei der Flüchtlingsaufnahme publiziert. Dieser Beitrag wurde vom Autor als Privatperson verfasst und gibt seine persönliche Auffassung wieder.


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