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15.10.2013

Bedeutung der europäischen Richtlinie zum Hochwasserschutz

Hochwasser macht nicht vor Landesgrenzen Halt: Führen Donau, Elbe oder Rhein zu viel Wasser, werden nicht nur Städte und Gemeinden in Deutschland überschwemmt. Alle Länder, die an den Ufern der großen europäischen Flüsse liegen, haben dann mit Hochwassern zu kämpfen. Helfen können da nur länderübergreifende Risiko- und Gefahrenpläne. Die EU hat dafür eine Richtlinie erlassen.

Länderübergreifendes Hochwasserrisiko: Das Hochwasser 2013 traf weite Teile Mitteleuropas. (© picture-alliance/dpa)


Seit Ende der 1990er-Jahre hat eine Serie verheerender Hochwasser in vielen Teilen Europas erhebliche Schäden angerichtet. Besonders betroffen waren die Flusseinzugsgebiete von Donau, Elbe, Oder und Weichsel, aber auch der Alpenraum, die Iberische Halbinsel und die Britischen Inseln. Angesichts des Klimawandels ist abzusehen, dass die Hochwassergefahr in Europa weiter zunehmen wird. Aus diesem Grund hat die Europäische Union 2007 die sogenannte Richtlinie über die Bewertung und das Management von Hochwasserrisiken erlassen, welche einen einheitlichen Rahmen zur Verringerung der Hochwasserrisiken in Europa setzen soll.

Die deutsche Kurzbezeichnung lautet Hochwasserrisikomanagement-Richtlinie (HWRM-RL). Wie alle Richtlinien der EU musste sie, um in den Mitgliedstaaten wirksam zu werden, zunächst in nationales Recht umgesetzt werden. In Deutschland erfolgte dies im Wasserhaushaltsgesetz (§§ 72-75, 79-81 WHG).

Grundlegende Ansätze der Richtlinie

Ziel der Richtlinie ist es, die Auswirkungen von Hochwasser auf die vier Schutzgüter menschliche Gesundheit, Umwelt, kulturelles Erbe und wirtschaftliche Tätigkeiten so weit wie möglich zu verringern. Um dieses Ziel zu erreichen, verfolgt die Richtlinie unter anderem folgende Ansätze:

Hochwasserrisikogebiete an Rhein und Nebenflüssen. Die Karte gibt es PDF-Icon als PDF-Datei zum herunterladen (1,19 MB). (© Internationale Kommission zum Schutz des Rheins (IKSR))

Arbeitsschritte zur Umsetzung der Richtlinie

Die HWRM-RL soll in drei Schritten umgesetzt werden:

1. Ermittlung der Risikogebiete

Bis Ende 2011 waren von den EU-Mitgliedstaaten Gebiete mit potentiell signifikantem Hochwasserrisiko, die so genannten Risikogebiete, zu ermitteln. Dazu wurden vergangene Hochwasser analysiert und Prognosen erstellt, mit welchen Hochwassern und deren Auswirkungen künftig zu rechnen ist.

2. Erstellung von Gefahren- und Risikokarten

Für die ermittelten Risikogebiete sind bis Ende 2013 Gefahren- und Risikokarten zu erstellen. Dabei stellen die Gefahrenkarten vor allem das erwartete flächenhafte Ausmaß der Überflutung dar, während die Risikokarten die möglichen nachteiligen Folgen auf die genannten vier Schutzgüter erfassen sollen. Dementsprechend enthalten die Risikokarten zum Beispiel Informationen zur Zahl der betroffenen Einwohner, zu Schutzgebieten und Kulturdenkmälern oder zur Art der wirtschaftlichen Tätigkeiten in dem betroffenen Gebiet.

Sowohl Gefahren- als auch Risikokarten sind für verschiedene Szenarien zu erstellen, die über die statistische Eintrittswahrscheinlichkeit von Hochwassern definiert werden.

3. Erstellung von Risikomanagementplänen

Als letzter Schritt müssen bis Ende 2015 so genannte Risikomanagementpläne aufgestellt werden. Diese dienen dem Zweck, die nachteiligen Folgen von Hochwassern in den Risikogebieten soweit zu verringern, wie dies praktisch möglich und mit verhältnismäßigen Mitteln erreichbar ist.

Dazu werden zunächst angemessene Ziele für das jeweilige Risikogebiet festgelegt Dies kann zum Beispiel der Schutz einer Siedlung vor einem Hochwasser mittlerer Wahrscheinlichkeit sein. Auf der Grundlage von Kosten-Nutzen-Analysen werden anschließend Maßnahmen bestimmt, mit denen diese Ziele erreicht werden sollen, z.B. der Bau einer Hochwasserschutzmauer.

Entsprechend dem umfassenden Ansatz der Richtlinie dienen Risikomanagementpläne nicht nur der Gefahrenabwehr im Hochwasserfall, sondern auch der Vermeidung von Risiken im Vorfeld eines Hochwassers sowie der Nachsorge nach einem Ereignis. Sie enthalten daher nicht nur die Maßnahmen des klassischen Hochwasserschutzes wie den Bau von Deichen und Hochwasserrückhaltebecken oder die Wiederherstellung von natürlichen Rückhalteflächen in den Flussauen. Sie schließen auch Aspekte wie die Hochwasservorhersage, die Einrichtung von Frühwarnsystemen, die Aufstellung von Gefahrenabwehrplänen, die Festsetzung von Bauverboten in hochwassergefährdeten Bereichen, Methoden der Bodenbearbeitung oder die Information der Öffentlichkeit ein. Auch zum Umgang mit verbleibenden Hochwasserrisiken sollen die Risikomanagementpläne Aussagen treffen.

4. Aktualisierung

Die Risikomanagementplanung endet nicht mit der einmaligen Erstellung von Risikomanagementplänen: Jeweils im Sechs-Jahres-Rhythmus sind die Risikogebiete, die Gefahren- und Risikokarten sowie die Risikomanagementpläne zu überprüfen und, soweit erforderlich, zu aktualisieren. Dabei ist auch den voraussichtlichen Auswirkungen des Klimawandels Rechnung zu tragen.

Koordinierung

Die Umsetzung der HWRM-RL bedarf einer umfassenden Koordinierung auf allen Ebenen:

Hochwasserrisikogebiete an Elbe und Nebenflüssen. Die Karte gibt es PDF-Icon als PDF-Datei zum herunterladen (1,19 MB). Quelle: Abschlussbericht über die Erfüllung des "Aktionsplans Hochwasserschutz Elbe" im Zeitraum 2003-2011. (© Internationale Kommission zum Schutz der Elbe (IKSE), 2012)



Beteiligung der Öffentlichkeit

Ein wichtiges Anliegen der HWRM-RL ist die möglichst umfassende Information und Einbeziehung der Öffentlichkeit. Dementsprechend verlangt die Richtlinie, dass die Öffentlichkeit Zugang zur ersten Bewertung des Hochwasserrisikos, den Gefahren- und Risikokarten sowie den Risikomanagementplänen erhält. Außerdem müssen die Mitgliedstaaten bei der Aufstellung, Überprüfung und Aktualisierung der Risikomanagementpläne „interessierte Stellen“ aktiv einbeziehen. Dazu gehören beispielsweise betroffene Behörden, Kommunen, Interessenverbände, Unternehmen, aber auch interessierte Bürger. Im Rahmen der Strategischen Umweltprüfung, die bei der Aufstellung und Aktualisierung der Risikomanagementpläne durchzuführen ist, kann sich zusätzlich jeder Bürger zu den möglichen Umweltauswirkungen der in den Plänen vorgesehenen Ziele und Maßnahmen äußern.

Bedeutung der HWRM-RL

In den deutschen Bundesländern wurde anfangs kritisiert, dass die Richtlinie unzulässigerweise in die traditionelle Hoheit der Länder für den Hochwasserschutz eingreife. Diese Kritik ist jedoch angesichts der genannten Ansätze der Richtlinie weitgehend verstummt.

Die Richtlinie enthält ehrgeizige Ziele, die jedoch in den meisten EU-Mitgliedstaaten mit großem Engagement verfolgt werden. Deutschland, aber zum Beispiel auch die Niederlande, deren Staatsgebiet zu einem Viertel unter dem Meeresspiegel liegt, gehören zu den Vorreitern. Die unterschiedliche Hochwasserbetroffenheit, die unterschiedlichen Anforderungen an den Hochwasserschutz an der Küste und im Binnenland, aber auch die unterschiedlichen politischen und Verwaltungsstrukturen in den Mitgliedstaaten führen trotz der dargestellten Koordinierungsprozesse zum Teil zu unterschiedlichen Umsetzungsstrategien. Aus diesem Grund setzt die Richtlinie nur einen Rahmen und überlässt es den Mitgliedstaaten, wie sie diesen ihren Bedürfnissen entsprechend ausfüllen.

Es ist zu erwarten, dass die meisten Mitgliedstaaten den ersten Managementzyklus, wie vorgesehen, bis Ende 2015 abschließen werden. Dann wird sich auch abschätzen lassen, wie viel die Umsetzung der in den Risikomanagementplänen vorgesehenen Maßnahmen kosten wird.

Nach deutschem Recht sind die Risikomanagementpläne reine Fachplanungen, die zu einer gewissen Selbstbindung der Verwaltung führen. Beispielsweise sind sie bei der Aufstellung von Bebauungsplänen oder bei der Erteilung von Baugenehmigungen zu beachten. Bürger haben keinen Rechtsanspruch darauf, dass Risikomanagementpläne aufgestellt oder die in ihnen vorgesehenen Maßnahmen umgesetzt werden.

Dennoch sollte die Wirkung der HWRM-RL nicht unterschätzt werden, denn der von ihr angestoßene Prozess kann das Bewusstsein in Politik, Verwaltung und Öffentlichkeit für bestehende Hochwasserrisiken und die Möglichkeiten ihrer Verringerung nachhaltig verändern.


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Harald Jendrike

Harald Jendrike

Harald Jendrike, geb. 1959, ist juristischer Referent im Sächsischen Staatsministerium für Umwelt und Landwirtschaft mit Schwerpunkt Wasserrecht und Bundesratsbeauftragter für Hochwasserrisikomanagement.


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