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22.1.2021

Landwirtschaft als umkämpftes Feld – Interessengruppen in der deutschen Agrarpolitik

Vom Deutschen Bauernverband über Umweltverbände bis hin zu zivilgesellschaftlichen Bewegungen – eine Vielzahl von Akteuren versucht in Deutschland agrarpolitische Entscheidungen zu beeinflussen. Der Beitrag gibt einen Überblick über wichtige Interessensgruppen und deren Lobbyarbeit.

Im Rahmen der bundesweiten Aktion unter dem Motto "Land schafft Verbindung - Wir rufen zu Tisch" fanden zum wiederholten Mal Protest-Aktionen von Landwirtinnen und Landwirte statt - Kundgebung mit Treckern vor dem Kieler Landtag (5.03.2020). (© picture alliance / rtn - radio tele nord)


Der landwirtschaftliche Sektor nutzt eine Reihe natürlicher Ressourcen, prägt das Landschaftsbild und ist durch die Produktion von Lebensmitteln sehr eng mit dem alltäglichen Leben verbunden. Gleichzeitig ist er ein schrumpfender Sektor, was vor allem an der stetig sinkenden Zahl landwirtschaftlicher Betriebe sichtbar wird. Immer wieder klagen Landwirtinnen und Landwirte über niedrige Erzeugerpreise, die ihre Produktionskosten nicht decken können. Zudem entzünden sich öffentliche Debatten wiederholt an Fragen der Pflanzenzüchtung, den Haltungsbedingungen von Tieren, der Rolle von Agrarexporten vor allem in ärmere Länder sowie den Anreizen, die durch Transferzahlungen im Rahmen der europäischen Agrarpolitik gesetzt werden. Die Debatten werden dabei oft von verschiedenen Interessengruppen angeführt, zu denen nicht nur Branchenverbände, sondern auch umwelt- und entwicklungspolitische Organisationen sowie Verbrauchervereinigungen und politische Parteien zählen.

Dieser Beitrag stellt zentrale Akteure im Prozess der agrarpolitischen Meinungs- und Willensbildung in Deutschland überblicksartig vor. Neben der Vorstellung (möglicher) Einflusskanäle von Interessengruppen soll deren Rolle in demokratischen Prozessen kritisch diskutiert werden. Dabei kann zwischen Entscheidungs- und Einflussträgerinnen und -trägern unterschieden werden. Zu ersteren zählen beispielsweise Regierungsmitglieder und Abgeordnete auf Landes- und Bundesebene. Sie haben verfassungsgemäß oder gesetzlich festgelegte Kompetenzen, politische Entscheidungen in Form von Gesetzen oder Durchführungsbestimmungen zu fällen und/oder umzusetzen. Einflussträgerinnen und Einflussträger, zu denen beispielsweise Verbände und Gewerkschaften zählen, haben diese Möglichkeiten nicht und versuchen ihre Interessen über verschiedene, mitunter auch informelle Wege in den politischen Entscheidungsprozess einzubringen.

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Politischen Willensbildung und Interessensvermittlung

Der Prozess der politischen Willensbildung in demokratischen Systemen kann als Interaktionsprozess zwischen verschieden politischen Akteuren verstanden werden, bei dem neben staatlichen Akteuren auch politische Interessensgruppen eine wichtige Rolle spielen können. In die (Weiter-)Entwicklung politischer Entscheidungen und Programme durch Parteien und Parlamente fließen demnach eine Vielzahl von Faktoren ein. Entsprechende Meinungen, Expertisen und Wünsche können zum Beispiel durch gewählte Parteien und deren Politiker und Politikerinnen oder Verbände und Initiativen zum Ausdruck gebracht werden.

Die wichtigsten Entscheidungsebenen und -träger der Agrarpolitik

Da die Agrarpolitik eines der ältesten gemeinsamen Politikfelder der Europäischen Union (EU) darstellt, muss eine Betrachtung der deutschen Agrarpolitik die europäische Ebene miteinbeziehen. So werden neue Verordnungen für die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) der EU in der Regel von der Europäischen Kommission ausgearbeitet und anschließend zunächst im Europäischen Parlament und dann im Kreis der Agrarministerinnen und -minister der Mitgliedstaaten (Rat der EU) debattiert, gegebenenfalls verändert und beschlossen. Falls beide Gremien unterschiedliche Beschlüsse fassen, muss im Rahmen eines sogenannten Trilogverfahrens ein Kompromiss erzielt werden.

In Deutschland erfolgt die Umsetzung agrarpolitischer EU-Verordnungen auf nationaler Ebene je nach Zuständigkeit durch Bundesregierung, Bundestag und Bundesrat oder durch die Bundesländer. Federführend sind hierfür das Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft (BMEL) sowie der Agrarausschuss des Deutschen Bundestages. Allerdings gibt es nur in wenigen Bereichen, wie zum Beispiel der landwirtschaftlichen Sozialversicherung oder der Gemeinschaftsaufgabe Agrarstruktur und Küstenschutz, eine weitgehend von der EU-Ebene unabhängige Politik zur Regulierung von Wirtschaftsabläufen im Agrarsektor.

Zudem müssen politischen Regelungen innerhalb Deutschlands bzw. der EU Vereinbarungen auf internationaler Ebene berücksichtigen. Handelspolitische Instrumente wie Einfuhrzölle oder Einfuhrbeschränkungen müssen konsistent mit Vereinbarungen im Rahmen der Welthandelsorganisation (WTO) sein. Die Zusammenarbeit in der Codex Alimentarius-Kommission der FAO beeinflusst unter anderem Regelungen der Nahrungsmittelsicherheit wie beispielsweise Höchstgrenzen für die Belastung von Lebensmitteln mit Schadstoffen verschiedenster Art.

Formen der agrarpolitischen Interessenvermittlung

Direkte Beteiligung der Wählerinnen und Wähler
Im Vorfeld von Wahlen formulieren Parteien ihre Positionen zu einer Reihe von Themen, so in der Regel auch zu agrarpolitischen Themen und angrenzenden Politikfeldern. Die Wahrnehmung dieser Positionen und deren Rolle für Wahlentscheidungen können aber stark variieren. Des Weiteren hängt es stark von der Dominanz anderer Themen ab, inwiefern agrarpolitische Konzepte im Wahlkampf überhaupt sichtbar und thematisiert werden. Außerparlamentarische Interessenvertretungen, wie zum Beispiel Bauernverbände, können Wahlkämpfe nutzen, um Wählerinnen und Wähler auf bestimmte Positionen der Parteien aufmerksam zu machen oder weniger interessierte Bürgerinnen und Bürger für den Urnengang zu mobilisieren.

Willensbildungsprozesse während Legislaturperioden
Zwischen Wahlen und bei feststehenden politischen Mehrheiten erfolgt der Einfluss von Interessenvertretungen üblicherweise auf formalisierten Wegen. Gesetzesentwürfe werden beispielsweise in parlamentarischen Ausschüssen beraten, zu denen in meist öffentlichen Anhörungen auch Vertreterinnen und Vertreter organisierter Verbände eingeladen werden, um ihre Sichtweise auf den Sachverhalt darzulegen. Über die Mobilisierung ihrer Mitglieder oder über Klagen gegen bestimmte Gesetze können Interessenvertretungen aber auch Druck auf Entscheidungsträgerinnen und -träger ausüben.

Im Vorfeld von Entscheidungen fordern Ministerien und Parlamente zudem wissenschaftliche Expertise z.B. in Form von Gutachten an oder können auf ständige Gremien wie wissenschaftliche Beiräte zurückgreifen. So wird das Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft von mehreren Wissenschaftlichen Beiräten und dem Sachverständigenrat Ländliche Entwicklung beraten. In diesen Gremien sind Forschende aus Universitäten und Forschungseinrichtungen Deutschlands, aber auch Sachverständige aus der Praxis vertreten.

Eine Sonderstellung nehmen Runde Tische und Kommissionen ein, wie beispielsweise die vor kurzem etablierte Zukunftskommission Landwirtschaft. Diese wurde 2020 als Reaktion auf Proteste von Landwirtinnen und Landwirten, aber auch von Umweltverbänden ins Leben gerufen. In dieser sind sowohl Vertreterinnen und Vertreter von berufsständischen Verbänden, als auch Umwelt- und Tierschutzverbänden und der Wissenschaft eingebunden. Die Kommission hat den Auftrag, Zielkonflikte zwischen ökonomischen Aspekten der Agrarproduktion und Fragen des Klima- und Umweltschutzes und dem Tierwohl aufzulösen. Dieser Auftrag bezieht sich somit nicht auf konkrete Gesetzesvorhaben, sondern ist eher im Bereich des Agenda Setting angesiedelt, vor allem deshalb, weil ein Abschlussbericht vor der Bundestagswahl 2021 vorliegen soll.

Zwischenfazit

Die genannten Beispiele verdeutlichen, dass Interessenvertretungen neben der Einforderung wirtschaftlicher Vorteile eine wichtige Rolle bei der Beschaffung von Informationen spielen. Sie machen auf aus ihrer jeweiligen Sicht wahrgenommene Missstände aufmerksam, bieten Parteien und politischen Entscheidungsträgerinnen und -trägern Anhaltspunkte für politische Präferenzen der Wählerinnen und Wähler oder stellen Informationsmaterialen zur Verfügung. Mit zunehmender Komplexität von Sachverhalten wird es aber auch für politische Entscheidungsträgerinnen und -träger schwieriger, die Qualität und Vollständigkeit von Informationen zu beurteilen und sich eine möglichst ausgewogene Informationsbasis zu verschaffen.

Akteure des landwirtschaftlichen Sektors

Es gibt in Deutschland eine Vielzahl von Vereinen im Bereich der Landwirtschaft, deren Mitglieder ein bestimmtes gemeinsames Interesse verbindet. Da nicht alle davon eine politische Agenda verfolgen, werden im Folgenden nur Zusammenschlüsse aufgeführt, die sich vergleichsweise stark an öffentlichen Debatten beteiligen bzw. über eine hohe Sichtbarkeit verfügen.

Die Agrarpolitik der EU hat über einen langen Zeitraum für ein vergleichsweise hohes Preisniveau innerhalb der EU gesorgt und auch heutzutage fließen jährlich hohe finanzielle Transfers an landwirtschaftliche Erzeugerinnen und Erzeuger. Naturgemäß arbeiten branchenspezifische Interessenverbände an einem Schutz der wirtschaftlichen Situation ihrer Mitglieder bzw. wollen Einschnitte über einen möglichst langen Zeitraum strecken. Daneben arbeiten die Verbände im Interesse ihrer Mitglieder daran, Ge- und Verbote zu verhindern, die in Deutschland für höhere Erzeugerkosten als in anderen EU-Staaten sorgen würden.

Landwirtschaftliche Branchen- und Spitzenverbände
Der Deutsche Bauernverband (DBV) wurde nach dem Zweiten Weltkrieg (1948) in den drei westdeutschen Besatzungszonen als Einheitsverband gegründet. Er stellt die größte landwirtschaftliche Berufsvertretung dar und vereinigt 18 regionale Bauernverbände. Neben diesen regionalen Vereinigungen gibt es eine Reihe weiterer ordentlicher sowie assoziierter Mitglieder unter anderem aus dem Landhandel und der Ernährungswirtschaft. Individuelle Mitgliedschaften im DBV sind nicht vorgesehen, in den Kreis- und Landesverbänden können je nach Satzung sowohl Landwirtinnen und Landwirte als auch andere der Landwirtschaft verbundene Personen Mitglied werden. [1] Nach eigenen Angaben gehören dem DBV über 90 Prozent der rund 266.000 landwirtschaftlichen Betriebe in Deutschland an. [2]

Seit Gründung der europäischen Dachverbände der landwirtschaftlichen und genossenschaftlichen Interessenvertretungen – dem Ausschuss der berufsständischen landwirtschaftlichen Organisationen (COPA) und dem Allgemeinen Verband der landwirtschaftlichen Genossenschaften (COGECA) – Ende der 1950er Jahre war der DBV auch auf europäischer Ebene immer wieder relativ einflussreich vertreten. So war beispielsweise der seit 2012 amtierende Präsident des DBV, Joachim Rukwied, von 2017 bis 2020 Präsident des europäischen Bauernverbandes COPA.

Als ein weiterer Spitzenverband nimmt die Deutsche Landwirtschaftsgesellschaft (DLG) für sich in Anspruch, den fachlichen Austausch innerhalb der Landwirtschaft zu fördern und vereinigt über 30.000 Einzelpersonen, Unternehmen und Vereine. Mit dem Unterhalten von Teststationen, der Organisation von Messen, der Vergabe von Gütesiegeln und weiteren Aktivitäten unterscheidet sich die DLG von einer klassischen Interessenvertretung. Der Deutschen Raiffeisenverband (DRV) nimmt durch die Vertretung genossenschaftlich organisierter Betriebe der landwirtschaftlichen Produktion als auch des vor- und nachgelagerten Sektors eine Brückenfunktion ein.

Mit dem Beitritt Ostdeutschlands 1990 änderte sich schlagartig die Agrarstruktur. Eine relativ kleinstrukturierte westdeutsche Landwirtschaft mit fast ausschließlich Familienbetrieben stand nun einem großstrukturierten ostdeutschen Agrarsektor gegenüber, der sich in einem tiefgreifenden und schnellen Wandel befand. Die ehemaligen Landwirtschaftlichen Produktionsgenossenschaften (LPG) wurden aufgelöst und oft in neue Rechtsformen überführt. Einige Besitzerinnen und Besitzer landwirtschaftlicher Flächen nutzten die Gelegenheit, Familienbetriebe zu gründen, sogenannte Wiedereinrichter. Letztere gründeten eigene Interessenvertretungen, die heute teilweise als Zusammenschluss im Deutschen Bauernbund fortbestehen. Dieser verfügt über regionale Mitgliedsverbände in Brandenburg, Sachsen-Anhalt, Sachsen und Thüringen.

Neuere Interessenvertretungen und Bewegungen
Eine zunehmende Heterogenität des Agrarsektors und der Abbau agrarpolitischer Interventionen in die Agrarmärkte führten seit den 1990er Jahren zur Bildung weiterer Interessenvertretungen. Diese fühlten sich entweder vom DBV nicht mehr ausreichend vertreten oder vereinigten Landwirte eines bestimmten Produktionszweiges. Ein Beispiel ist die Arbeitsgemeinschaft bäuerliche Landwirtschaft e.V. die in den 1970er Jahren als Interessenvertretung von kleineren und mittleren Betrieben entstand. Dieser Verband thematisiert aber auch ökologische und soziale Fragen innerhalb der deutschen und internationalen Landwirtschaft und schloss sich Ende 1987 mit weiteren agrarischen, umwelt-, verbraucher- und entwicklungspolitischen Gruppen zum Dachverband der Deutschen Agraropposition zusammen, der heute unter dem Namen "Agrarbündnis" firmiert. Hinsichtlich der Vertretung einzelner Produktionszweige sei beispielhaft die Milchviehhaltung genannt. So gründete sich 1998 der Bundesverband Deutscher Milchviehhalter e.V., der unter anderem einen höheren Milchpreis einfordert.

Neben der Arbeit über organisierte Verbände kann sich der Beitrag zu Willensbildungsprozessen auch in Form von öffentlichen Aktionen oder Demonstrationen äußern. Ein Beispiel ist die 2019 entstandene Initiative "Land schafft Verbindung", die unter anderem eine höhere Akzeptanz für den Berufsstand einfordert und durch grüne Kreuze und Traktorendemos Aufmerksamkeit erzielte. Auch wenn sicherlich viele der Teilnehmenden an diesen Protesten in den Landesverbänden des DBV organisiert sind, wählten sie eine Plattform außerhalb der organisierten Strukturen.

Akteure der Umwelt- und Entwicklungsbewegung
Vereinigungen aus der Tierschutz- und Umweltbewegung wie Greenpeace, der Bund für Umwelt und Naturschutz (BUND) oder dem World Wide Fund for Nature (WWF) und globalisierungskritische Vereinigungen beeinflussen häufig über Agenda Setting öffentliche Debatten über die Landwirtschaft und Lebensmittel. Zu den zentralen Themen, die von diesen Verbänden adressiert werden, gehören unter anderem gentechnische Verfahren in der Pflanzenzucht, die Umweltwirkung von landwirtschaftlichen Wirtschaftsweisen, Aspekte der Tierhaltung oder Gesundheitsaspekte der Ernährung. Die sozio-ökonomische Lage von Landwirtinnen und Landwirten in Ländern des globalen Südens und die Konkurrenz durch Exporte der EU ist ein weiterer Bereich, der von verbraucher- und entwicklungspolitischen Verbänden wie Foodwatch aber auch kirchlichen Organisationen wie Brot für die Welt kritisch thematisiert wird. Seit 2011 treten diese Verbände und Organisationen in einem Bündnis mit weiteren Akteuren unter dem Motto "Wir haben es satt" regelmäßig anlässlich der Grünen Woche in Berlin in Erscheinung. Die Demonstrationen fordern unter dem Schlagwort der "Agrarwende" einen Kurswechsel in der Landwirtschaft, zu welchem u.a. kleinteiligere Agrarstrukturen, eine stärkere Förderung der ökologischen Landwirtschaft, eine Begrenzung landwirtschaftlicher Exporte und ein Verbot gentechnischer Züchtungsverfahren zählen.

Dass diese Vereinigungen und Aktionen durchaus einen Einfluss auf politische Entscheidungen haben, zeigt sich an einer im internationalen Vergleich relativ restriktiven Behandlung gentechnischer Verfahren in der Pflanzenzüchtung in der EU, dem Verbot der Käfighaltung für Legehennen oder dem Verbot bestimmter Pflanzenschutzmittel wie Glyphosat.

Auf lokaler Ebene können Bürgerinitiativen von größerer Bedeutung für die Willensbildung sein. Landwirtschaftliche Bauvorhaben wie zum Beispiel neue Stallanlagen rufen des Öfteren Widerstand hervor. Derartige Initiativen entstehen anlassbezogen und haben oft nur ein gemeinsames Ziel. Nach Erreichen des Zieles oder Realisierung des Bauprojektes zerfallen diese Gruppen wieder.

Vor- und nachgelagerte Industrie
Die verschiedenen Branchen der Zulieferindustrie und der Verarbeiter von landwirtschaftlichen Produkten haben sich in Branchenorganisationen zusammengeschlossen. Beispiele sind der Bund für Lebensmittelrecht und Lebensmittelkunde (BLL), die Bundesvereinigung der Deutschen Ernährungsindustrie (BVE), der Milch-Industrie-Verband (MIV), der Unternehmerverband Deutsches Handwerk (UDH) oder der Bundesverband des Deutschen Lebensmittelhandels (BVL). Einige Agrarhandelsunternehmen und Firmen der Ernährungswirtschaft unterhalten sogar eigene Büros in Berlin und Brüssel. Für die vorgelagerte Industrie stellt der Deutsche Raiffeisenverband (DRV) eine wichtige Interessenvertretung dar.

Ähnlich wie bei den berufsständischen Verbänden steht bei diesen Interessenvertretungen die wirtschaftliche Situation ihrer Mitglieder im Vordergrund. Diese Verbände stehen dabei aber in einem Spannungsverhältnis zwischen den Interessen der Landwirtinnen und Landwirte als Kunden und Zulieferer sowie den Absatzpotenzialen im Ausland. Sie werden sich daher tendenziell weniger stark für die Belange von Landwirtinnen und Landwirten in nur einem Land einsetzen. Die Interessen der verarbeitenden Firmen richten sich zusätzlich auch auf Fragen des Lebensmittelrechts und der Kennzeichnungsverpflichtungen von Inhaltsstoffen.

Diskussion: Grenzen der legitimen Einflussname

Der Beeinflussung von politischen Entscheidungsträgern durch einzelne Akteure oder Interessenverbände sind eine Reihe von strafrechtlichen Grenzen gesetzt. So ist beispielsweise die Bestechung von Mandatsträgern und -trägerinnen sowie die Annahme von derartigen Zahlungen durch diese nach §108 Strafgesetzbuch (StGB) verboten. Strafbare Vorteile sind nicht nur Geldbeträge sondern auch Geschenke, die Einladung zu Veranstaltungen und Feiern oder Dienstleistungen. Die Spenden an Parteien unterliegen dem Parteiengesetz und müssen oberhalb bestimmter Beträge veröffentlicht werden (§25). So verzeichnet beispielswiese der jüngste Rechenschaftsbericht ordnungsgemäß entsprechende Spenden von Unternehmen der Agrar- und Ernährungswirtschaft an einige Parteien des Bundestags.

Dennoch sind auch politische Entscheidungsträger unter Umständen nicht nur dem Ideal eines Wählerauftrages verpflichtet. So können persönliche Sympathien, ideologische Gemeinsamkeiten oder andere nur schwer erkennbare Motive zu einer Verpflichtung politischer Akteure gegenüber Partikularinteressen führen, d.h. eigenen wirtschaftlichen Interessen oder des Agrarsektors. Ein Beispiel ist die lange Reihe von Landwirtschaftsministerinnen und -ministern in der Geschichte der Bundesrepublik, die einen direkten Bezug zur Landwirtschaft aufwiesen. Ebenso sind in allen Bundestagsfraktionen der 19. Wahlperiode (2017-2021) Landwirtinnen und Landwirte sowie verwandte Berufsgruppen vertreten. [3] Aber auch auf weiteren Ebenen innerhalb der Ministerialbürokratie sind Menschen beschäftigt, die sich dem Agrarsektor verbunden fühlen. Nicht zuletzt gibt es einzelne Beispiele von Abgeordneten im EU-Parlament und Bundestag, die Positionen in Aufsichtsräten von Firmen im vor- und nachgelagerten Bereich bekleiden. [4] Daher sei abschließend betont, dass politische Entscheidungsträger und -trägerinnen, vor allem solche mit temporärem Mandat, nicht in einem idealisierten Raum agieren. Eine möglichst hohe Transparenz hinsichtlich wirtschaftlicher Vorteile der jeweiligen Entscheidungen ist aus gesellschaftlicher Sicht sinnvoll.

Weiterführende Literatur:

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Dieser Text ist unter der Creative Commons Lizenz "CC BY-NC-ND 4.0 - Namensnennung - Nicht kommerziell - Keine Bearbeitungen 4.0 International" veröffentlicht. Autor/-in: Thomas Herzfeld für bpb.de

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Fußnoten

1.
Henrichsmeyer, Wilhelm; Witzke, Heinz Peter: Agrarpolitik Band 2; Bewertung und Willensbildung, Stuttgart 1994.
2.
Deutscher Bauernverband: Der Verband, 2020, abrufbar unter: www.bauernverband.de/der-verband.
3.
Die Geschäftsordnung des Bundestages schreibt vor, dass Mitglieder private Interessen, die ihre Entscheidungen beeinflussen können, schriftlich anzuzeigen haben. Dazu zählen neben der zuletzt oder weiterhin ausgeübten Berufstätigkeit auch Tätigkeiten in Vorständen und Aufsichtsräten oder Beteiligungen an Kapital- oder Personengesellschaften. Damit soll eine größtmögliche Transparenz bezüglich eventueller Interessenkonflikte geschaffen werden (Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages, Anlage 1, §1, abrufbar unter: www.bundestag.de/parlament/aufgaben/rechtsgrundlagen/go_btg/anlage1-245178).
4.
Siehe hierzu beispielsweise nachstehende Studie des Instituts Arbeit und Wirtschaft an der Universität Bremen im Auftrag von NABU-Naturschutzbund Deutschland e.V.: Nischwitz, Guido; Chojnowski, Patrick: Studie zu Verflechtungen und Interessen des Deutschen Bauernverbandes (DBV), abrufbar unter: www.nabu.de/imperia/md/content/nabude/landwirtschaft/agrarreform/190429-studie-agrarlobby-iaw.pdf.

Thomas Herzfeld

Thomas Herzfeld

Prof. Dr. Thomas Herzfeld ist Direktor des Leibniz-Instituts für Agrarentwicklung in Transformationsökonomien (IAMO) in Halle an der Saale und Leiter der Abteilung Agrarpolitik. Er ist außerdem Professor für "Politik und Institutionen im Agrarsektor" an der Martin-Luther-Universität Halle-Wittenberg (MLU). Zu seinen Arbeitsschwerpunkten zählen unter anderem die Themenfelder institutioneller Wandel, Korruption und Agrarpolitikanalyse.


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