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8.1.2008

Erdöl als Entwicklungsfaktor in Ecuador

Fluch oder Segen?

Fast ein Drittel seiner finanziellen Mittel bezieht der Andenstaat aus dem "schwarzen Gold". Doch die Erdöl-Ära neigt sich in Ecuador dem Ende entgegen. In spätestens 30 Jahren dürften die heute bekannten Lagerstätten erschöpft sein.

Ricardo Veiga, Chevrons Vizepräsident in Lateinamerika. Ureinwohner hatten den Konzern wegen Umweltverschmutzung 2003 angezeigt. (© AP)

Der 1972 erfolgte Eintritt in den Kreis der Erdölexporteure markiert zweifellos den wichtigsten Wendepunkt in der Wirtschaftsgeschichte des kleinen Andenstaates seit dessen Gründung im Jahre 1830. Aus ecuadorianischer Sicht hätte der Zeitpunkt für diesen Schritt kaum günstiger sein können: Zehn Monate nach Beginn der Ölausfuhren löste der Sieben-Tage-Krieg im Nahen Osten die erste weltweite Erdölkrise aus, die den Preis des Produkts um ein Mehrfaches verteuerte. Schon 1973 konnte daher Rohöl die Banane vom ersten Platz in der nationalen Exportbilanz verdrängen. Seither behauptet das Erdöl mit einem Anteil von 40 bis 60 Prozent an den Handelseinnahmen mit großem Abstand seine Führungsposition in der Ausfuhrstatistik.


Die Geschichte der Weltmarkteinbindung Ecuadors ist die Geschichte einer Serie von Zyklen, die jeweils von der Dominanz eines einzelnen Exportprodukts geprägt waren. Vor 1860 waren es Chinarinde und Strohhüte, auf die der größte Teil der damals noch recht spärlichen Ausfuhrerlöse entfiel. Über 60 Jahre lang dauerte die Vorherrschaft des Kakaos, die in den 1930er-Jahren zu Ende ging. Zwei Jahrzehnte später stieg das Land binnen kurzer Zeit zum weltweit größten Bananenexporteur auf – diese Position nimmt Ecuador auch heute noch ein. Jenseits der überragenden Außenhandelsposition lässt sich das Erdöl indes kaum mit den führenden Exportgütern der Vergangenheit vergleichen. Zum einen handelt es sich aufgrund seiner weltwirtschaftlichen Bedeutung um ein strategisches Produkt, dessen langfristige Preisentwicklung einem deutlichen Aufwärtstrend folgt. Zum anderen ist es zum ersten Mal der Staat selbst, der die Kontrolle über das wichtigste Exportprodukt ausübt. Die der Exekutive zur Verfügung stehenden Finanzmittel sind durch die Erdölverkäufe massiv angestiegen. In den vergangenen Dekaden stammten im Durchschnitt mehr als 30 Prozent der Fiskaleinkünfte aus dem Erdölgeschäft.

Die rasch steigenden Erdöleinnahmen wurden in den 1970er-Jahren zum Motor eines imposanten Wirtschaftsbooms, der alsbald die Hoffnung aufkeimen ließ, mithilfe des neuen Rohstoffreichtums die Überwindung der gravierenden Entwicklungsprobleme des Landes bewirken zu können. Das damals herrschende Militärregime (1972-1979) hatte angekündigt, das Geld aus dem Erdölexport (entwicklungspolitisch) "säen" zu wollen. Solche Vorstellungen und Ankündigungen erwiesen sich rasch als Illusion. Anfang der 1980er-Jahre begann im Zusammenhang mit der die gesamte Region Lateinamerika erschütternden Schuldenkrise eine tief greifende wirtschaftliche Rezession, die erst zu Beginn des neuen Jahrhunderts allmählich überwunden werden konnte. Im Hinblick auf die allgemeinen Lebensbedingungen der Mehrheit der Bevölkerung lassen sich kaum positive Effekte der Erdölbonanza erkennen. Auch wenn einige Fortschritte im Sozial-, Gesundheits- und Infrastrukturbereich ohne die staatlichen Erdöleinnahmen kaum möglich gewesen wären, hat die üppig sprudelnde neue Devisenquelle gleichzeitig eine Reihe von wirtschaftspolitischen Fehlentwicklungen begünstigt, welche die entwicklungspolitische Bilanz des "schwarzen Goldes" in einem eher düsteren Licht erscheinen lassen. Zum Negativsaldo tragen auch die durch die Erdölförderung hervorgerufenen gravierenden ökologischen Schäden im östlichen Tiefland bei.

Da die ecuadorianische Erdölära sich allmählich ihrem Ende nähert – in etwa 25 bis 30 Jahren dürften die heute bekannten Lagerstätten erschöpft sein – bleibt den politisch Verantwortlichen nicht mehr viel Zeit, um die kleine Ökonomie mit mutigen Reformen auf die Zukunft vorzubereiten.

Erdöldevisen als Voraussetzung einer kurzsichtigen Wirtschaftspolitik

Im Mittelpunkt der von der Militärregierung angestrebten Modernisierung der Wirtschaft stand die Stärkung des Industriesektors. Diesem Ziel diente ein ganzes Bündel von Anreizen und Fördermaßnahmen: großzügige Steuervergünstigungen für neue und bestehende Fertigungsbetriebe; zollfreier Import von Maschinen, Ausrüstungsgütern und Ersatzteilen sowie von Rohstoffen und Erzeugnissen, die im Land selbst nicht verfügbar waren; subventionierte Kredite; Errichtung hoher Zollmauern zum Schutz der vor Ort erzeugten Industrieprodukte vor ausländischer Konkurrenz. Auch wenn der Sekundärsektor sehr hohe Wachstumsraten verzeichnete, war er unter den gegebenen Bedingungen nicht in der Lage, die angestrebte Funktion eines dynamischen Pols der Volkswirtschaft zu übernehmen. In mehreren Branchen beschränkte sich die Importabhängigkeit nicht auf den Maschinenpark und entsprechende Ersatzteile, sondern umfasste den Bezug von Primär- und/oder Zwischenprodukten. Zwar ließ der kleine Binnenmarkt in diversen Produktionszweigen die Schaffung von Zulieferindustrien ökonomisch wenig rational erscheinen, doch machten die gewährten Anreize den Unternehmern den Zugriff auf die Angebote des Weltmarkts auch in solchen Fällen allzu leicht, wo die internen Voraussetzungen für eine verstärkte vertikale Integration durchaus gegeben waren. Integrierte Produktionslinien entstanden lediglich in einigen Segmenten der Agrarindustrie, aber auch dort bevorzugten die Betriebe zumeist ausländische Rohstoffe. Da die Industrie aufgrund der mangelnden internationalen Konkurrenzfähigkeit ihrer Erzeugnisse selbst nur in sehr bescheidenem Maße zur Devisenbeschaffung beitrug, blieb die Aufrechterhaltung der Industrieproduktion in erster Linie vom Verlauf und Erfolg des Erdöl- und Agrarexports abhängig.

Kehrseite der konsequenten Industrieförderung war eine politische Vernachlässigung des Agrarsektors, der im Hinblick auf die wirtschaftliche Zukunft ohne Erdöl die wichtigste produktive Reichtumsquelle darstellt. Der Export landwirtschaftlicher Produkte wurde zudem durch die hohe Geldentwertung beeinträchtigt, die den Wirtschaftsboom der 1970er Jahre-begleitete. Aufgrund der starken Devisenzuflüsse sahen sich die Militärs nicht gezwungen, den Außenwert der heimischen Währung zu korrigieren. Trotz Inflationsraten von jahresdurchschnittlich zehn Prozent blieb die Parität zum US-Dollar zehn Jahre lang unangetastet. Dadurch wurde die Attraktivität von Importen für die Industrieproduktion weiter erhöht, auch weil mit tendenziell immer billiger werdenden kapitalintensiven Fertigungstechniken den steigenden inländischen Löhnen entgegengewirkt werden konnte. Daher entstanden in der rasch expandierenden Industrie nur verhältnismäßig wenige neue Arbeitsplätze. Ein weiteres Resultat der florierenden Steuereinnahmen war der rasche Ausbau der Staatsbürokratie, deren Personal binnen zehn Jahren eine Verdoppelung erfuhr.

Erdöl und Auslandsverschuldung

Solange das Land lediglich Agrarprodukte exportierte, beschränkte sich die Gewährung externer Finanzhilfe auf öffentliche und multilaterale Geber. Infolge der Entdeckung großer Ölvorkommen wurde Ecuador auch bei international agierenden Geschäftsbanken kreditwürdig. Die durch die erste Erdölkrise ausgelöste Petrodollarschwemme erleichterte seit Mitte der 1970er-Jahre den Zugang zu (billigen) Bankkrediten. Trotz der hohen Exporteinnahmen kam es immer wieder zu finanziellen Engpässen, welche die Regierung mittels externer Darlehen überwinden konnte. Die Kombination von enormen Erdöleinkünften und zinsgünstigen Auslandskrediten gestattete es den Machthabern, die Stärkung der internen Steuerbasis völlig zu vernachlässigen. Da auch Ministerien und viele staatliche Einrichtungen selbständig – d.h. ohne Zustimmung der Zentralregierung – ausländische Anleihen aufnehmen durften, erhöhte sich die öffentliche Auslandsverschuldung zwischen 1975 und 1980 von 500 Mio. auf rund vier Mrd. US-Dollar. Eine eigentliche Tilgung fand nicht statt, da die fälligen Rückzahlungen mittels neuer Kredite geleistet wurden. Die stetig steigende Überbewertung der heimischen Währung begünstigte eine solche Praxis, weil die Zinskosten durch die Inflationsrate mehr als kompensiert wurden. Diese unsolide Finanzierungspraxis fand durch den exorbitanten Anstieg des internationalen Zinsniveaus zu Beginn der 1980er-Jahre ein jähes Ende. Damals taten sich gewaltige akute Finanzierungslücken auf, die nur mittels extrem teurer kurzfristiger Kredite geschlossen werden konnten. Dadurch stieg die Summe der Auslandschulden binnen kurzer Zeit enorm an. Die jetzt nicht länger aufschiebbare Währungsabwertung brachte zahlreiche Privatunternehmer, die sich ebenfalls im Ausland verschuldet hatten, in arge Bedrängnis. Um den Bankrott der betroffenen Firmen zu verhindern, übernahm der Staat deren externe Verbindlichkeiten, wodurch die Gesamtschuldenlast um weitere 1,5 Mrd. auf 7,5 Mrd. US-Dollar (1984) anstieg. Dies ist der Hintergrund und Kern des Problems der Auslandsverschuldung, das die Ökonomie bis heute belastet. Entwicklungspolitisch frustrierend ist die Erkenntnis, dass zwischen der Summe der seit 1972 generierten Erdöleinkünfte und dem Gesamtumfang der bisher geleisteten Zins- und Tilgungszahlungen keine große Differenz besteht.

Die wirtschaftliche Entwicklung der Jahre 1982 bis 2002 stand im Zeichen eines permanenten Krisenmanagements mit nur kurzzeitigen Erholungsphasen, die in der Regel durch hohe Erdöleinnahmen bedingt wurden. Die Erdöldollars verhinderten nicht nur mehrfach den totalen ökonomischen Kollaps, sondern verschafften den aufeinanderfolgenden Regierungen auch die Möglichkeit, längst fällige Strukturreformen immer weiter hinauszuzögern.

Im Teufelskreis erdölpolitischer Fehlentscheidungen und Versäumnisse

Die staatlichen Erdöleinnahmen hängen von der Exportmenge und dem jeweils aktuellen Weltmarktpreis ab. Die Exportmenge wird ihrerseits durch die Kapazität der Pipeline und das Ausmaß des Inlandsverbrauchs von Erdölprodukten bestimmt. Letzterer stieg seit Beginn der nationalen Erdölära rasch an. Daraus resultierten nicht nur eine allmähliche Verminderung der für den Export verbleibenden Menge, sondern auch steigende Subventionskosten, weil Treibstoffe, Haushaltsgas und andere Erdölderivate den einheimischen Verbrauchern zu nicht kostendeckenden Preisen überlassen wurden. Der äußerst niedrige Preis stimulierte gleichzeitig einen enormen Schmuggelhandel mit Treibstoffen nach Peru und Kolumbien. Auch nach der ersten Preiskorrektur der Inlandspreise im Jahre 1981 war Benzin real immer noch billiger als 1973.

Vor dem Hintergrund der hartnäckigen Wirtschaftskrise kam den Treibstoffpreisen eine große innenpolitische Brisanz zu. Mehrfach wurden Preiserhöhungen angeordnet, um angesichts kräftiger Inflationsraten das Ausmaß der Subventionslast zu begrenzen. Dies hatte regelmäßig öffentliche Unruhen zur Folge, wobei die Protestierenden größtenteils der Unterschicht angehörten, die indes ungleich weniger von den niedrigen Energietarifen profitiert als die Mittel- und Oberschicht.

Die ständige Finanznot des Staates ist verantwortlich dafür, dass der staatlichen Erdölfirma Petroecuador nicht ausreichend Investitionsmittel zur Verfügung gestellt wurden, die erforderlich gewesen wären, um die Förderung und Verarbeitung des Rohstoffs an internationalen technologischen Standards auszurichten und systematisch nach weiteren Erdölvorkommen zu suchen. Das Resultat dieses Versäumnisses zeigt sich seit Mitte der 1990er-Jahre: Die Rohölförderung von Petroecuador ist rückläufig, der Anteil der im Land tätigen privaten Erdölfirmen steigt reziprok dazu an. Der Gesamtumfang der Rohölproduktion stagniert oder steigt nur sehr langsam. Hingegen nimmt der Binnenkonsum (inkl. Schmuggel) weiterhin stark zu. Die interne Raffineriekapazität wurde dem wachsenden Verbrauch nicht angepasst. Die Raffinerie Esmeraldas ist hoffnungslos überaltert, die hergestellten Qualitäten sind minderwertig, häufig kommt es zu Produktionsausfällen. Um den Binnenverbrauch zu decken, müssen immer mehr Erdölderivate importiert werden, was die Staatskasse aufgrund der großen Differenz zwischen Einfuhr- und inländischem Verkaufspreis zunehmend belastet. 2006 transferierte Petroecuador Gewinne in Höhe von 2,05 Mrd. US-Dollar in den Staatshaushalt, aus dem im gleichen Jahr 1,2 Mrd. US-Dollar Subventionen für Erdölderivate gezahlt werden mussten. Die Regierung Correa (2007-2011) will mithilfe Venezuelas den nationalen Erdölsektor umfassend modernisieren, ohne dass bisher klar geworden ist, wie die dafür erforderlichen riesigen Investitionen finanziert werden können. Eine nennenswerte Reduzierung der Energiesubventionen birgt das Risiko, dass Correa den für seine populistische Politik notwendigen Rückhalt der Unterschicht verliert.
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Karl-Dieter Hoffmann

Zur Person

Karl-Dieter Hoffmann

Dr. (sc. pol.) Karl-Dieter Hoffmann, Jahrgang 1950, studierte Politikwissenschaft und Volkswirtschaft an der Universität Duisburg-Essen, promovierte anschließend bei Prof. Dr. Franz Nuscheler. Heute ist er Geschäftsführer des Zentralinstituts für Lateinamerika-Studien der Katholischen Universität Eichstätt-Ingolstadt.


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