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18.12.2017

Analyse: Personalisierung und die Gefahr geschwächter autoritärer Institutionen: Putins Zentralisierung und die Krise institutioneller Politik in Russland

Bald zwei Jahrzehnte dauert die Ära Putin nun an und in dieser Zeit hat sich eine zunehmende Personalisierung und Zentralisierung der Politik vollzogen. Was bedeutet diese Entwicklung für die anderen politischen Institutionen? Die Analyse beleuchtet die Krise der institutionellen Politik in Russland.

Die Krise institutioneller Politik betrifft auch die Staatsduma: Das russische Parlament schafft es kaum, ein Gegengewicht zum neuen Personalismus des Regimes zu bilden. (© picture-alliance/dpa, TASS)


Zusammenfassung

Das moderne Russland ist lange mit der Person und der Figur Wladimir Putin assoziiert worden, wodurch die politische Diskussion im Westen wie auch in Russland personifiziert wurde: Sie rankt sich um den Präsidenten als dem zentralen, wenn nicht gar alleinigen Entscheidungsträger. Russlandexperten wenden sich zwar oft gegen eine solche Charakterisierung, doch lässt sich nicht leugnen, dass in den vergangenen fünf Jahren eine zunehmende Personalisierung und Zentralisierung der Politik in Russland erfolgt ist. Was bedeutet das für die anderen politischen Institutionen in Russland, wo nun das zweite Jahrzehnt von Putins Herrschaft zu Ende geht?

Nicht-demokratische Systeme: eine Frage typologischer Kreativität

Die Russische Föderation war einst ein idealtypischer Fall in der akademischen Diskussion um Demokratie und autoritäre Regime. Gleich nach den Enttäuschungen der "dritten Demokratisierungswelle" Ende der 1990er Jahre befeuerte die zielstrebige Entwicklung der russischen Politik hin zu einem kontrollierten und stabilen autoritären Gleichgewicht während der ersten beiden Amtszeiten Wladimir Putins (1999–2008) ein beträchtliches Forschungsinteresse. Die Beibehaltung von Wahlen mit mehreren Parteien, das Überleben parlamentarischer Institutionen, der verkündete Respekt vor einer auf dem Papier unabhängigen Justiz und das nahezu vollkommene Fehlen bedeutsamer Verfassungsänderungen seit dem Chaos der frühen Jahre unter Jelzin sorgten für einen gänzlich anderen Blick auf ein politisches System, das von Beobachtern wohl kaum mit gutem Gewissen als demokratisch bezeichnet werden kann.

Mitte der 2000er Jahre schien Russland bereits ein ganz anderes Land zu sein als noch ein Jahrzehnt zuvor mit Boris Jelzin an der Spitze. Optimisten könnten auf das Fortbestehen all der traditionellen liberalen demokratischen Institutionen verweisen. Pessimisten würden sich auf Mahnungen konzentrieren: Bei den Wahlen sind alle Parteien vom Regime kooptiert, im Parlament gibt es eine übergroße, präsidentenfreundliche Mehrheit, die Medien sind entweder im Besitz des Staates oder von staatsnahen Oligarchen und Reformen des Wahl- und Parteiensystems haben die einst mächtigen Gouverneure zu Bürokraten degradiert und politisch widerspenstige Stimmen marginalisiert. Gleichwohl waren die Institutionen erhalten geblieben. Dieser interessante Fall von demokratischen Strukturen in einem Gemeinwesen, in dem die Politik eindeutig ohne Wettbewerb auskommt, hat bei Journalisten für endlose Verwirrung gesorgt und dazu beigetragen, dass ein florierendes Gewerbe entstand, das sich auf typologische Kreativität in der politischen Wissenschaft spezialisierte. ist Russland eine illiberale Demokratie? Oder vielleicht ein hybrides Regime? Oder eine elektorale bzw. kompetitive Autokratie?

Die Diskussion spiegelte das gewandelte Verständnis unter Politikwissenschaftlern hinsichtlich der Natur nichtdemokratischer Regime wider. In der Frühzeit des Kalten Krieges ist die Forschung zu dieser Frage davon besessen gewesen, totalitäre von autoritären Regimen abzugrenzen. In den 1970er Jahren rückten angesichts der Demokratisierungsrückschritte und des Scheiterns der postkolonialen Demokratien in den Staaten Südostasiens und der Subsahara dann die Konzentration auf organisatorische Aspekte nichtdemokratischer Systeme in den Vordergrund. Es wurde grob zwischen Parteiregimen (den alten kommunistischen Einparteienstaaten in Osteuropa und Asien), Juntas (in Lateinamerika und in vielen von Unruhen geprägten Staaten Afrikas) und personalistischen oder sultanistischen Regimen (ebenfalls in Afrika sowie im Mittleren Osten) unterschieden. Die Wahrnehmung hinsichtlich einer solchen Kategorisierung nach Art der autoritären Organisation war hilfreich. Zu dieser Konzeptualisierung kamen dann bestimmte Nuancen hinsichtlich der Koalitionen hinzu, auf die sich einige Regime stützten (etwa bei den "bürokratisch-autoritären" Regimen in Lateinamerika), oder hinsichtlich der nachhaltigen Beziehung zwischen Patron und Klient, die die ansonsten stumpfsinnigen "Westentaschendiktaturen" zusammenhalten (z. B. der Neopatrimonialismus in der Subsahara-Region).

Russlands politisches System der 2000er Jahre: ein neues Modell

Das russische Modell der 2000er Jahre hingegen (und letztlich das vieler anderer Staaten jener Zeit) beruhte auf einer neu entdeckten Vorliebe für die zweigleisige Natur hybrider oder kompetitiver autoritärer Regime. Da sie mit den formalen Institutionen beladen waren, die sie in einer früheren Phase einer Demokratisierung erhalten hatten, und ihnen gleichzeitig andere wirkungsvolle Legitimierungsmechanismen wie etwa Monarchenfamilien, ideologische Parteien oder autoritative religiöse Organisationen fehlten, mussten die Institutionen untergraben werden, um autoritäre Stabilität sowie Ruhe innerhalb der herrschenden Elite zu gewährleisten.

In Forscherkreisen wuchs schließlich die Vorliebe für Fragen nach der Funktionalität: Auf welche Weise hilft dieses Parlament oder jene Wahl dem Regime, indem Renten verteilt oder Potentiale mobilisiert werden? Warum lässt man viele Parteien an den Wahlen teilnehmen? Auf welche Weise befördern diese Strukturen Stabilität, Kontrolle und Kooptierung? Warum erlaubt der Diktator dies, oder warum ruft er jenes ins Leben? Welchen Zwecken dient dies, was ist die Funktion von jenem?

Hiermit war ein tiefgehendes Bewusstsein für den fundamental informellen Charakter der Interaktion von Eliten und für das Zynische politischer Zweckmäßigkeit verbunden. Für viele Journalisten wurde die Vorstellung von Politik als Werk klientelistischer, netzwerkartiger "Clans" zum unerlässlichen Rahmen, um die Politik in Russland zu verstehen. Hinzu kam die eher postmoderne Vorstellung von einer Welt, in der alles gefälscht und die Fassade wichtiger ist, als die Realität. Die Repression war real, allerdings relativ fein justiert gegen Gruppen gerichtet, die wenig öffentliche Unterstützung genossen. Die Popularität der Opposition war dermaßen gering, dass es nicht tragbar erschien, ernsthaft von einer Diktatur in jenem Sinne zu sprechen, mit dem der Terminus jahrzehntelang zuvor gebraucht worden war. Nämlich, dass sich Diktatur auf Gewalt und offenen Zwang stützt.

Dass das Regime zunehmend einen autoritären Charakter annahm, machte die Begriffe schlichtweg noch verwirrender: Vielleicht war dieses autoritäre System ja gar nicht so schlecht? Immerhin brachte es einen wachsenden Lebensstandard mit sich, der eine Folge der hohen Ölpreise und des Umstandes war, dass die Reformen der ausgehenden 1990er endlich Wirkung zeigten. Fassadenartige Institutionen, die einen gewissen Nutzen für das Regime bedeuteten, wurden zu einem merkwürdigen sozioökonomischen Machwerk vermengt, das sich zu den älteren Formen des Klientelismus gesellte, wie auch zu den feinsten Formen medialer Ablenkung und Erfüllung durch Konsum, die das 21. Jahrhundert bereithält. Die Forschung sah hierin einen besonders geeigneten neuen Weg, um neben Russland auch viele der erfolgreichsten und populärsten autoritären Regime der 2000er Jahre analysieren zu können, angefangen bei Singapur bis hin zu Venezuela.

Neue Herausforderungen: Die Krise 2012

Die russische Politik hat sich seit jenen berauschenden Tagen des Wirtschaftswachstums und der Experimente mit neuen Wegen, autoritäre Regime in modernen Zeiten zu stabilisieren und aufzubauen, gewandelt. Der wirtschaftliche Einbruch in den Jahren nach 2008 war mit einer 2011 explodierenden Proteststimmung gepaart, die im Winter 2011/12 in einer ernsten regimekritischen Mobilisierung kulminierte. Autoritäre Wahlen – von denen die Forschung zunehmend als von einem hervorragenden Instrument für Autokraten spricht, mit dem letztere ihre Eliten im Blick haben und Legitimität gewährleisten können – waren wieder gefährlich geworden. Die Antwort des Regimes in Russland war zweigeteilt. Sie bestand zum einen in einer ideologischen Neuorientierung hin zu einem antiwestlichen Konservatismus, gefüllt mit einer sehr langen Liste religiöser und sozial rückwärtsgewandter Maßnahmen. Zum anderen erfolgte eine weitere Zentralisierung der Macht durch den Kreml, indem die Zahl der an Entscheidungen beteiligten Akteure auf einen kleinen Zirkel von Beratern rund um den Präsidenten reduziert wurde.

Seit Mitte der 2010er Jahre hat das Regime in Russland beträchtliche Veränderungen erfahren, auch wenn es von den gleichen institutionellen Merkmalen und politischen Gesichtern wie seine Vorgängerversion aus den 2000er Jahren geprägt wird. Die ersten beiden Amtszeiten Putins und die Ära Medwedew waren zum Teil durch eine stetige und unaufhaltsame Zentralisierung bürokratischer und analytischer Macht in den Händen des Apparats der Präsidialadministration bestimmt. Letztere wuchs zu einem komplexen Gebilde heran und wurde in den frühen 2010er Jahren als eines der zentralen institutionellen Vehikel etabliert. Die zunehmende Durchsetzungsfähigkeit der Präsidialadministration auf den höchsten Ebenen der russischen Bürokratie spiegelte sich allmählich in einer immer größeren Zahl von Gouverneuren, Politikern, Präsidialbevollmächtigten ("polpredy") in den Föderalbezirken wider, die früher Funktionäre in der Präsidialadministration waren.

Die in den 2000er Jahren erfolgte Zentralisierung in Richtung Präsidialadministration bedeutete im Gegenzug eine Schwächung der Autonomie und der Funktionen anderer politischer Institutionen in Russland – des Parlaments, der Gouverneure, von Wahlen mit Wettbewerb, des Verfassungsgerichts, der unabhängigen Medien. Sie sorgte aber auch für eine rasche Zunahme institutioneller Ersatzstrukturen in Russland. Im Zuge des Niedergangs liberaler demokratischer Institutionen, die kritische Informationen bereitstellen, um die öffentliche Meinung auszuloten oder Interessen der Eliten zu interpretieren, entwickelte das Regime zunehmend Alternativen. Strukturen wie die auf die Zivilgesellschaft ausgerichtete Gesellschaftskammern, der Parteiersatz "Allrussische Volksfront" oder die anhaltende Unterstützung für ausgiebige Umfragekampagnen stellten sicher, dass die Regierung nicht etwas Entscheidendes verliert, wenn quer durch die ehemals dynamischen politischen Körperschaften, die nun autoritär ruhiggestellt werden, der Wundbrand einsetzt. In der Zeit bis 2012 bildete also die Institutionalisierung auf föderaler Ebene wie auch das weitere Setzen auf Informationsfluss und Interessenartikulation über Ersatz-Institutionen ein Gegengewicht zu dem Rückgang von politischem Wettbewerb und zur klaren politischen Dominanz der Exekutive.

Russlands politisches System: Auf dem Weg zu traditionellen Typologien

Nach 2012 geriet diese vorsichtige Balance einer Kontrolle durch ein institutionalisiertes Zentrum und einer wechselnden Reihe institutioneller Experimente jedoch ins Wanken. Zum Teil geschah dies aufgrund der konservativen Konsolidierung nach dem Protestwinter. Die Wiedereinführung von Gouverneurswahlen – eine Geste, um den Protestierenden entgegenzukommen – wurde durch noch stärkere Wahlmanipulation in den Regionen wieder ausgehöhlt. Gouverneure wurden weiterhin vor allem wegen ihrer Loyalität gegenüber dem Zentrum und weniger aufgrund ihrer Führungsqualitäten ausgesucht. Während die Gouverneure auch Ende der 2000er Jahre zunehmend auf diese Weise rekrutiert worden waren, gab es Mitte der 2010er Jahre immer mehr Gouverneure, die vorzeitig ersetzt wurden, und zwar durch Personen, die Putin persönlich nahestanden, und unter denen ehemalige Bodyguards und noch kuriosere Figuren waren. Dieser Wandel bei der Personalpolitik zugunsten von Leuten mit persönlichen Verbindungen zum Präsidenten erfolgte mit hohem Tempo auch außerhalb der Riege von Gouverneuren. So sind die neuen Leiter des FSB und der Präsidialadministration durch ihre früheren Posten als persönliche Assistenten des Präsidenten bekannt und verkörpern weniger einen eigenständigen Machtfaktor.

Dieser Schwenk in Richtung Personalisierung fiel zudem mit der Krise um die Ukraine und die Annexion der Krim zusammen, die in der Bevölkerung und in den Eliten eine massive Welle der Unterstützung für den Präsidenten auslöste – und die Tendenz einer zunehmenden Hörigkeit gegenüber dem Zentrum beschleunigte. Die Entscheidung zur Annexion ist Berichten zufolge vom Präsidenten und einer Handvoll enger Freunde getroffen worden, darunter der mittlerweile ehemalige Chef der Russischen Eisenbahn, der normalerweise wenig mit außenpolitischen Entscheidungen befasst ist. Die Eliten wurden hinsichtlich der Krim-Politik bis zuletzt im Unklaren gehalten, was zu planlosen und verwirrenden Szenen im Föderationsrat führte, der bereitwillig alles verabschieden wollte, was immer der Präsident verlangte, solang dieser nur sagte, worum es eigentlich ging.

Die extreme Folgsamkeit anderer Institutionen vor präsidialen Entscheidungsprozessen hinter verschlossenen Türen war wohl am interessantesten bei den technokratischen Ministerien zu beobachten. Deren orthodoxe liberale Wirtschaftsrezepte wurden wiederholt durch protektionistische und wirtschaftsschädliche Präferenzen zugunsten von Importsubstitution ausgehebelt, die direkt vom Präsidenten und aus den Geheimdiensten kamen. Der Umstand, dass es zwischen den Institutionen keine echte Auseinandersetzung um die Gegensanktionen gab, demonstriert, dass der Raum nun ein substantiell anderer war als noch bei den heftigen wirtschaftspolitischen Auseinandersetzungen der 2000er Jahre. Die Achtung vor den Ansichten des Präsidenten selbst bei technokratischen Fragen steht im klaren Kontrast zur Vergangenheit, als die Wirtschaft oft der einzige Bereich war, in dem es öffentliche Meinungsverschiedenheiten und Auseinandersetzungen unter Regierungsbeamten und Behörden gab.

Auch die skurrilste der institutionellen Dynamiken der Phase nach den Protesten – die neu entdeckte Rolle des russischen Parlaments als "wildgewordener Drucker" repressiver, sozialkonservativer und die Rechte beschneidender Gesetze – hat eine neue Wendung genommen. Der neue Parlamentspräsident Wjatscheslaw Wolodin hat dem Duma-Chaos von 2013 bis 2015 ganz wesentlich die Spitze genommen. Wolodin betrachtet dieses überlebte politische Organ eher als persönliche Domäne denn als potentielles Gegengewicht oder eigenständige politische Institution. Er strebt eher eine Bürokratisierung und Willfährigkeit des Parlaments an. Der neue Personalismus des Regimes drückt sich also in quasi-feudalen Beziehungen aus – zwischen Wolodin und eifrigen Dumaabgeordneten genauso wie zwischen Putin und dem Staat im weiteren Sinne, wobei Ersterer ein treuer Diener des Zweiten ist.

Bis Mitte der 2010er Jahre ist quer durch das politische System eine verstärkte Personalisierung sichtbar geworden. Es sieht so aus, als würde dieser sich auch nach dem zu erwartenden Sieg für Putin in dessen vierter Amtszeit weiter intensivieren. Die Entscheidungsprozesse sind starr und intransparent bei einem sehr kleinen Zirkel um den Präsidenten angesiedelt, der von russischen Polittechnologen und Beobachtern wechselweise als "Politbüro 2.0" oder als "Zarenhof" bezeichnet wird. Die auf breiter Linie erfolgte Tendenz des russischen Regimes der 2000er Jahre zur Zentralisierung und hin zu einer Wahrnehmung, dass öffentliche Politiker vor allem loyalitätsgebundene Figuren sind, hat sich erheblich verstärkt, insbesondere hinsichtlich der Gouverneure und hohen Regierungsbeamten. Die Artikulierung von Interessen ist selbst bei autoritären politischen Organen einem höheren Maße rein persönlicher Beziehungen gewichen. Sogar das Militär hat diesen neuen Personalismus erfahren müssen, als der Präsident per Dekret die Gründung einer völlig neuen Struktur, der Nationalgarde, anordnete, die eine beträchtliche Stärke aufweist und nur ihm unterstellt ist. Die Schaffung prätorischer militärischer Institutionen wie der Nationalgarde sind klassische Manöver – wie aus dem Lehrbuch personalistischer Diktaturen anderer Epochen.

Fazit

Was ist nun das Ergebnis dieser Abkehr vom älteren Modell des russischen Autoritarismus, das auf einer starken Institutionalisierung bürokratischer Macht beruhte, vermischt mit experimentellen und wechselnden Ersatzinstitutionen für den Informationsfluss und die Artikulation von Interessen? Personalisierung in Gestalt von Putin und der zunehmende Einsatz von Loyalität als sine qua non bei Personalentscheidungen quer durch das System stellen eine fundamentale Herausforderung dar. Solang der Bezugspunkt des höchst personalistischen Systems im Amt ist, kann das System eine erhebliche Stabilität erfahren – trotz Gefahren durch wirtschaftliche Schwierigkeiten, außenpolitische Niederlagen oder übermäßige Unzufriedenheit in der Bevölkerung. Je stärker jedoch der Personalismus ist, umso stärker degenerieren stützende Institutionen aufgrund einer Verkümmerung des qualifizierten Humankapitals, der Kultivierung von Führerschaft und formalisierter prozeduraler Interaktion. Je weniger Institutionen unabhängig von patronalen Bindungen existieren, die vom absoluten Zentrum des Staates ausgehen, umso weniger werden sie das Potential haben, auf Geschehnisse zu reagieren und den eigenen Interessen folgend zu handeln, falls das Zentrum schließlich wegfällt. Da Russland sich weiter in Richtung einer rein personalistischen Form des Autoritarismus bewegt, wird die Gefahr noch größer, dass sich ein Russland nach Putin in einem ernsten Chaos wiederfindet, wenn potentielle Nachfolger erkennen, dass die Regeln des autoritären Spiels in der Luft hängen.

Übersetzung aus dem Englischen: Hartmut Schröder

Lesetipps

Erstellt werden die Russland-Analysen von der Forschungsstelle Osteuropa an der Universität Bremen, dem Zentrum für Osteuropa- und internationale Studien und der Deutschen Gesellschaft für Osteuropakunde. Die bpb veröffentlicht sie als Lizenzausgabe.

Julian G. Waller

Julian G. Waller

Julian G. Waller ist Doktorand an der Fakultät für Politikwissenschaft der George-Washington-Universität und Gastwissenschaftler am Zentrum für Osteuropa- und internationale Studien in Berlin.


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