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7.12.2015

Sicherheitssektorreform

Reformen des Sicherheitssektors zielen darauf ab, die öffentliche Sicherheit zu gewährleisten, das staatliche Gewaltmonopol wiederherzustellen und Rechtsstaatlichkeit zu garantieren. Im Kontakt mit den komplexen Realitäten in den Post-Konfliktgesellschaften sind die Ansprüche externer Akteure deutlich bescheidener geworden.

Kanadische ISAF-Soldaten patroullieren in Kabul, Afghanistan (© AP)


Wiederaufbau und Reform des Sicherheitssektors in Post-Konfliktgesellschaften zielen darauf ab, die öffentliche Sicherheit zu gewährleisten, die staatliche Kontrolle über Gewaltapparate wiederherzustellen und Rechtsstaatlichkeit zu garantieren. Zwischen Theorie und Praxis klafft jedoch eine erhebliche Lücke.

Als Maßnahmenpaket erstrecken sich Sicherheitssektorreformen (SSR) auf (1) übergreifende Aktivitäten, wie Bedarfsanalysen, die Konzept- und Strategieentwicklung; (2) die Reform von Sicherheitsinstitutionen; (3) das zivile und demokratische Management bzw. die Aufsicht über den Sicherheitssektor; (4) Maßnahmen zur Postkonflikt-Stabilisierung, wie Entwaffnung, Demobilisierung und Reintegration von Kombattanten und Kontrolle von Kleinwaffen sowie (5) übergreifende Themen, wie Gerechtigkeit für Geschlechter, Kinder, Behinderte und Minderheiten.

Nach dem Zusammenbruch des realen Sozialismus in Mittel- und Osteuropa Ende der 1980er Jahre kam der Reform der aufgeblähten, ideologisierten und repressiven Sicherheitsapparate eine zentrale Rolle für den demokratischen Wandel zu. Polizei, Justiz, Geheimdienste und Militär hatten die autoritären Regime gestützt und sich maßgeblich an der Unterdrückung der eigenen Bevölkerung beteiligt. Es mussten Mittel und Wege gefunden werden, um die Sicherheitsapparate rechtsstaatlicher Kontrolle und der demokratisch legitimierten Entscheidungsmacht der Parlamente und Regierungen unterzuordnen. Konkret ging es darum,Als ab Ende der 1990er Jahre nach Wegen gesucht wurde, um den mühsam erreichten Frieden nach den Bürgerkriegen u.a. in Bosnien-Herzegowina, Namibia, Angola, Ost-Timor oder dem Kosovo zu stabilisieren und zu fördern, wurde das in Mittel- und Osteuropa erprobte Modell zunächst weitgehend unverändert auf die Post-Konfliktgesellschaften übertragen. In den Folgejahren wurden die Ziele der SSR dann immer umfassender und anspruchsvoller definiert.

Die SRR schien die Lösung für fast alle Probleme zu sein, die sich im Zusammenhang mit der Befriedung von Post-Konfliktgesellschaften stellen. Entsprechend weitreichend gestaltete sich die angestrebte Interventionstiefe der externen Akteure, insbesondere der UNO sowie westlicher Staaten und Regionalorganisationen (z.B. OSZE, NATO). Es stellte sich jedoch schnell heraus, dass die Ansprüche, selbst in internationalen Treuhandgebieten wie dem Kosovo oder Bosnien-Herzegowina, nicht realisierbar waren. Die Reformen berücksichtigten zu wenig die Interessen und Machtstrukturen in den einzelnen Staaten und Gesellschaften.

Während die deklarative Politik das Konzept immer mehr ausweitete, beschränkte sich die Praxis zunehmend auf im jeweiligen lokalen Kontext erreichbare Ziele. Zeitlich begrenzte Projekte konzentrierten sich darauf, den Wirkungsraum nicht-staatlicher Gewaltakteure einzuschränken, unkontrollierten Waffenhandel, Schmuggel und die Privatisierung von Sicherheitsapparaten einzudämmen und organisierte Kriminalität schrittweise zu unterbinden. Mittlerweile geben internationale Akteure den Sicherheitserfordernissen meist Vorrang gegenüber Standards von Rechtsstaatlichkeit und Demokratie. Am schwächsten ist die externe Unterstützung von SSR deshalb bisher auch im Bereich der öffentlichen Rechenschaftspflicht, der zivilen Aufsicht und im Justizwesen. Die SSR-Agenda wird nicht selten der Ertüchtigung für den Kampf gegen Aufständische, Terroristen oder äußere Gegner untergeordnet – so gegenüber der afghanischen Armee und Polizei für die Bekämpfung der Taliban oder der südsudanesischen SPLA gegen mögliche Angriffe aus dem Nordsudan.

Dilemmata

Die SSR findet durchweg in einem unsicheren Umfeld statt. In Post-Konfliktgesellschaften konkurriert eine Vielzahl ehemaliger Gewaltakteure um die Kontrolle von Ressourcen, Menschen und Macht. Nicht wenige Akteure haben sogar ein Interesse daran, Unsicherheit und schwache Staatlichkeit aufrechtzuerhalten, da sie in Form von organisierter Kriminalität und Kommerzialisierung privater Sicherheitsleistungen davon profitieren. In diesem fragilen Umfeld ist es schwer, demobilisierten Kombattanten Sicherheitsgarantien und zivile Beschäftigungsmöglichkeiten zu bieten. Für Kombattanten ist der Anreiz hoch, in paramilitärischen Gruppen zu verbleiben oder sich der organisierten Kriminalität zuzuwenden. Auch lokale Gemeinschaften sind darauf angewiesen, dass staatliche Sicherheitsapparate ein Minimum an menschlicher Sicherheit gewährleisten, andernfalls bleiben sie von nicht-staatlichen Gewaltakteuren abhängig.

Nach der Beendigung der Kampfhandlungen – oft infolge einer Machtteilung zwischen den ehemals rivalisierenden staatlichen und nicht-staatlichen Akteuren – sind die lokalen Kommandeure an der Umwandlung ihrer militärischen Macht in wirtschaftlichen, politischen und ethnischen Einfluss interessiert. Rechtsstaatliche Begrenzungen betrachten sie dagegen als Bedrohung ihrer Macht. Die unkontrollierte Überführung nicht-staatlicher Gewaltakteure in staatliche Dienste lässt die alten Netzwerke und Kommandostrukturen meist intakt. Nach Waffenstillstand, Friedensabkommen oder formal demokratischen Wahlen gewinnen deshalb traditionelle Seilschaften und/oder kriminelle Netzwerke schnell wieder an Einfluss. Oft ist das Versagen der staatlichen Sicherheitsapparate die Folge. Dies führt zu einer unheilvollen Dynamik. Denn Kriegsfürsten, Aufständische und Milizionäre verspüren wenig Anreiz, ihre Strukturen und ihre Handlungsfähigkeit aufzugeben. Innerhalb des Staatsgebietes wetteifern nun staatliche und nicht-staatliche Gewaltakteure um die Kontrolle.

Besonders in autoritären Regimen und Übergangsgesellschaften gibt es Bemühungen von regierenden Parteien oder Fraktionen, die Sicherheitsapparate für eigene Zwecke zu instrumentalisieren. Sie nutzen die Sicherheitsapparate, um die Bevölkerung polizeilich zu kontrollieren, zu disziplinieren und von Aufruhr abzuhalten sowie um vorteilhafte Patronagenetzwerke zu pflegen. Die Professionalisierung von Sicherheitsapparaten kann wiederum dazu führen, dass autoritäre Herrschaft konsolidiert wird.

Neue Prioritäten

SSR ist keine technische Beratung, sondern hochgradig politisch. Ziel ist es, einen Rückfall in erneute Gewaltanwendung zu verhindern und durch den Aufbau vertrauenswürdiger Institutionen einen Beitrag zur politischen und gesellschaftlichen Bearbeitung der Konflikte zu leisten. In der Folge wird die Funktionsweise der betroffenen Staaten fundamental verändert, die herrschenden Eliten riskieren Macht- und Gewinneinbußen.

Rückblickend ist zu konstatieren, dass SSR bisher nirgendwo ganzheitlich umgesetzt worden ist. In Post-Konfliktgesellschaften konzentrieren sich externe Akteure zunehmend auf die Stabilisierung und Professionalisierung des Sicherheitssektors. An die Stelle des früheren Idealismus, d.h. der Illusion, Gewaltakteure allein mit militärischen Mitteln liquidieren und neutralisieren zu können, sind rationale Kalküle getreten. Der Fokus ist stärker darauf gerichtet, nicht-staatlichen Gewaltakteuren – Aufständischen, Milizen, Warlords, selbst Terroristen – materielle und immaterielle Anreize und Sicherheitszusagen zu bieten, um sie für die Demobilisierung und Reintegration zu gewinnen. Der "Preis" für ihre Zustimmung kann in Straffreiheit oder Amnestie, in politischer Beteiligung oder in Posten innerhalb des Militärs und Sicherheitsapparates bestehen. Dadurch kann der Friedensprozess moralisch anfechtbar und ungerecht gegenüber Gewaltopfern werden. Auch kann der Eindruck entstehen, dass kriegerische Gewalt nachträglich prämiert wird.

Als Indikatoren für den Erfolg von SSR haben sich mehrere Kriterien herausgeschält: die Verringerung von Gewalt und organisierter Kriminalität, der Rückgang von klientelistischen, ethnischen, tribalen oder religiösen Einflüssen auf die Sicherheitsapparate, die Eindämmung der Korruption, die Minderung parteipolitischer Einflussnahme oder politischen Missbrauchs der Sicherheitsapparate, Fortschritte bei der Qualifizierung und Professionalisierung sowie die Zunahme des Vertrauens der Bevölkerung in die Sicherheitsapparate.

Am erfolgreichsten war SSR, wenn geschlossene Friedensabkommen eingehalten wurden, externe Akteure (z.B. die NATO) massiv intervenierten und Ressourcen bereitstellten, starke Reformanreize (z.B. künftige NATO-Mitgliedschaft, eine Beendigung von Sanktionen) in Aussicht gestellt wurden und ein Wechsel zugunsten reformwilliger Eliten stattgefunden hatte. Fortschritte von SSR in Post-Konfliktlagen sind, trotz anhaltender Defizite, am ehesten im Kosovo, in Liberia und im indonesischen Aceh-Konflikt zu verzeichnen.

Die entscheidenden Lehren der vergangenen Jahre bestehen darin,
  1. vor dem Beginn von Reformen den lokalen Kontext, die Sicherheitsbedürfnisse, Motive und Interessenlagen der Akteure sorgfältig zu analysieren;
  2. Projekte und Programme an örtlichen Bedarfen auszurichten, nicht an schematischen Maßnahmekatalogen;
  3. die Mandate für externe Akteure zu definieren (Strategie, Führung, Personal, rechtliche Grundlagen) und politische Verpflichtungen für SSR durch die nationale Regierung sowie die Führung der Sicherheitsapparate zu erlangen;
  4. das Engagement der internationalen Geber bzw. Projektträger langfristig, nachhaltig und mit Planzielen anzulegen sowie SSR mit der Entwicklungszusammenarbeit abzustimmen;
  5. autoritative Gremien zu schaffen, die die beteiligten Institutionen und Ressorts koordinieren;
  6. die verschiedenen Handlungsfelder in überschaubarer Weise und in sinnvoller Abfolge in Angriff zu nehmen;
  7. externe Fachkräfte langfristig in örtliche Sicherheitsgremien zu integrieren, damit sie auf interne Prozesse Einfluss nehmen können;
  8. Reformen kontinuierlich zu beobachten (Monitoring) und zu evaluieren und die Evaluationserkenntnisse auch tatsächlich umzusetzen;
  9. die Sach-, Ausbildungs- und Personalhilfe im Rahmen von SSR mit "guter Regierungsführung" zu verknüpfen; und schließlich
  10. der "menschlichen Sicherheit" in Konfliktgebieten zentrale Aufmerksamkeit zu schenken, z.B. indem UN-mandatierte Sicherheitsgarantien für bestimmte Zeiträume übernommen werden, vergleichbar der Rolle der UNO in Sierra Leone, der SFOR in Bosnien-Herzegowina oder der NATO im Kosovo.

Literatur

Born, Hans/ Schnabel, Albrecht (Hrsg.) (2009): Security Sector Reform in Challenging Environments, Wien, Berlin: LIT Verlag.

Brzoska, Michael / Law, David (eds.) (2007): Security Sector Reconstruction and Reform in Peace Support Operations, Abingdon: Routledge.

Conference Report "Security Sector Reform + Governance. Reviewing Germany’s Contribution", Berlin 4.5.2015.

DCAF (2009): Backgrounder. Security Sector Reform in Post-Conflict Peacebuilding, Geneva.

Donais, Timothy (2008): Local Ownership and Security Sector Reform, Wien, Berlin: LIT Verlag 2008.

Hänggi, Heiner/ Bryden, Alan (2004): Reform and Reconstruction of the Security Sector, Berlin, Wien: LIT Verlag 2004.

OECD (2009): Security Sector Reform: What Have We Learned? Results and trends from the Publication and Dissemination of the OECD-DAC Handbook, Paris.

OECD Handbook on SSR (2007): Supporting Security and Justice, Paris.

Links

Centre for Security Sector Management
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Andreas Heinemann-Grüder

Zur Person

Andreas Heinemann-Grüder

Prof. Dr. Andreas Heinemann-Grüder lehrt Politikwissenschaft an der Universität Bonn und forscht am Bonn International Centre for Conversion.


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