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3.5.2013

Zusammenarbeit im deutschen Föderalismus

Der deutsche Föderalismus ist durch die Zusammenarbeit von Bund und Ländern geprägt. Der zunehmenden Politikverflechtung versuchte man durch die Föderalismusreform 2006 entgegenzuwirken. Neben dem Bundesrat als Vertretung der Landesregierungen im Bund spielen auch die politischen Parteien eine prägende Rolle in der föderativen Ordnung.

Zusammenarbeit (© picture-alliance/dpa)


Kriterien zur Unterscheidung föderaler Systeme



In Deutschland herrscht eine bestimmte Variante des Föderalismus, welche sich von anderen föderalen Ordnungen in der Welt unterscheidet. Formen des Föderalismus lassen sich zunächst danach auseinanderhalten, ob sie sich an gesellschaftlicher Differenzierung orientieren oder an gesellschaftlicher Konkordanz (Vereinigung). Differenzierung mit Hilfe des Föderalismus ist in der Regel dann notwendig, wenn es in einer Gesellschaft starke auseinanderstrebende Interessen gibt, die zusammengehalten werden sollen. Als Beispiel hierfür sind die belgischen oder kanadischen Sprach- und Kulturgemeinschaften zu nennen, aber auch das Schweizer Modell des Föderalismus ist noch heute durch das Bemühen um die Integration auseinanderstrebender religiöser und sprachlicher Identitäten geprägt. Noch viel mehr als für Industrieländer stellt sich das Problem gesellschaftlichen Zusammenhalts für Entwicklungs- und Schwellenländer wie Äthiopien, Nigeria oder Indien. In solchen Fällen geht es darum, den jeweiligen Gliedstaaten innerhalb einer föderalen Ordnung so viel Eigenständigkeit wie möglich zuzugestehen, was insbesondere in den Entwicklungsländern Probleme beim Erhalt der Grundlagen von Staatlichkeit aufwerfen kann.

Von Vereinigungsföderalismus sprechen wir dann, wenn das föderale Prinzip der Machtaufteilung zwischen Bund und Gliedstaaten dienen soll. In diesem Fall ist die Gesellschaft relativ homogen, das heißt, es treten keine großen regionalen Unterschiede bezüglich Wertorientierungen oder Sprachen auf. Ein Beispiel hierfür ist die Bundesrepublik Deutschland.

Ein weiteres Unterscheidungskriterium bietet die Ausgestaltung der Kompetenzen der politischen Ebenen. Wenn alle Gliedstaaten verfassungsrechtlich gleichbehandelt werden, sprechen wir von einem symmetrischen Föderalismus, andernfalls von einem asymmetrischen Föderalismus. Ein Beispiel für die zweite Variante ist Spanien (auch wenn das Land formal keine föderale Verfassung hat) mit beträchtlichen Kompetenzunterschieden zwischen den einzelnen Autonomen Gemeinschaften. Das Baskenland, Katalonien und Galizien (die "historischen Regionen") haben wesentlich weiterreichende Befugnisse als die anderen Regionen. Mit dieser Kompetenzordnung soll den regional unterschiedlichen Wünschen nach Selbstbestimmung Rechnung getragen werden und die Integration der nach Unabhängigkeit strebenden Regionen in den spanischen Staat gewährleistet bleiben. Andere Beispiele asymmetrischer regionaler Arrangements in der Europäischen Union finden sich im Vereinigten Königreich oder in Belgien. In der Bundesrepublik werden seit der deutschen Einheit vor allem wirtschaftliche Asymmetrien beobachtet. Diese sind, anders als in Spanien oder Belgien, allerdings ohne Folgen für die Ausgestaltung der politischen Institutionen geblieben. Im politischen Entscheidungsprozess haben diese Asymmetrien aber durchaus Spuren hinterlassen, wie die regelmäßigen Koordinierungstreffen der ostdeutschen Ministerpräsidenten oder die Debatten um ein wirtschaftliches West-Ost-Gefälle belegen.

Ein weiteres Kriterium zur Unterscheidung föderaler Systeme ist die Art und Weise, wie sie das innerstaatliche Zusammenspiel von Bund und Ländern organisieren: durch parallele oder integrierte Institutionen. Die entsprechenden Idealtypen werden als dualer Föderalismus einerseits und als kooperativer Föderalismus andererseits bezeichnet. Ausdruck des dualen Föderalismus sind parallele Institutionen der Exekutive, Legislative und Judikative auf der Ebene des Bundes und der Gliedstaaten und eine klare Aufgabentrennung zwischen Bund und Ländern. Das heißt, jede politische Ebene übernimmt bestimmte Aufgaben, für deren Erfüllung sie ohne Einmischung der jeweils anderen Ebene zuständig ist. Sie hat eigene Steuereinnahmen und korrespondierende Ausgabenhoheit. Empirisch finden sich Annäherungen an die duale Föderalismusvariante in erster Linie dann, wenn für die jeweilige föderale Ordnung eine vielfältige regionale, soziale und politische Entwicklung Priorität hat. Der duale Föderalismus, wie er sich in einer Reihe von Aspekten in der Schweiz oder den Vereinigten Staaten zeigt, basiert demnach auf dem Grundgedanken der Vielfalt und des Wettbewerbs.

Der kooperative Föderalismus, für den die Bundesrepublik Deutschland ein Beispiel ist, hat eine andere Zielsetzung und ist daher auch anders ausgestaltet. Im Mittelpunkt steht hier die Kooperation zwischen Bund und Gliedstaaten. Als Grundgedanke ist nicht eine historisch oder politisch bedingte Pluralität verbindlich, sondern die Effizienz staatlichen Handelns soll durch Absprachen und Verhandlungsprozesse erhöht werden. Die Zusammenarbeit kann sich in solchen föderalen Systemen auf eine Kooperation zwischen den Gliedstaaten erstrecken oder durch die Beteiligung der Gliedstaaten an der Gesetzgebung des Bundes wirksam werden. Für Deutschland ist jedoch festzuhalten, dass sich der kooperative Föderalismus immer stärker in Richtung Politikverflechtung entwickelt hat. Der Begriff der Politikverflechtung geht insofern über den Begriff der Kooperation hinaus, als hier die gemeinsame Verantwortung des Bundes und der Länder für den größten Teil der Staatseinnahmen (Steuerpolitik) und Staatsaufgaben sowie der Staatsverschuldung festgeschrieben und verfassungsrechtlich abgesichert ist. (Siehe auch S. 15 ff.)

Wettbewerb und Kooperation im US-Föderalismus

[…] In den Vereinigten Staaten ist die Aufteilung der Zuständigkeiten in der Verfassung geregelt. In Artikel I, Absatz 8 werden die dem bundesstaatlichen Gesetzgeber zugewiesenen Kompetenzen aufgezählt (enumerated powers). Der zehnte Zusatzartikel formuliert dann ausdrücklich, dass jene Zuständigkeiten, die nicht dem Bund zugewiesen sind, den Einzelstaaten oder den Bürgerinnen und Bürgern zufallen. Aus Sicht der Verfassungsväter sollten Bund und Einzelstaaten sorgfältig voneinander getrennten Sphären angehören. Dies zeigt sich bis heute an der Finanzverfassung. So ist es denkbar, dass ein Bürger an einem bestimmten Ort dreimal zur Einkommensteuer veranlagt wird, zu der des Bundes, zu der des Einzelstaates und zu der der Kommune.



Kooperativer Föderalismus



Der deutsche Föderalismus war von Beginn an als Föderalismus der Zusammenarbeit (kooperativer Föderalismus) konzipiert. Dies ist schon daran ersichtlich, dass der Bund für den Großteil der Gesetzgebung (alleine oder in Zusammenarbeit mit den Ländern) zuständig ist, während die Länder den größten Teil der Verantwortung für die Umsetzung der Gesetze, also die Verwaltung, tragen. Eine "Mischverwaltung", die gemeinsam von Bund und Ländern ausgeübt wird, ist der Ausnahmefall. Sie gibt es nur dort, wo Langzeitarbeitslose durch Mitarbeiter der Kommunen einerseits und der Bundesagentur für Arbeit andererseits in den als ARGE bezeichneten Arbeitsgemeinschaften betreut werden. Diese Regelung war eine Reaktion auf ein Urteil des Bundesverfassungsgerichts von 2007, das das Verbot der Mischverwaltung bekräftigt hatte. Der daraufhin erst 2010 ins Grundgesetz eingefügte Artikel 91 e bestimmt in seinem Absatz 1, dass auf dem Gebiet der Grundsicherung für Arbeitsuchende Bund und Länder bzw. die zuständigen Gemeinden und Gemeindeverbände in der Regel in gemeinsamen Einrichtungen zusammenarbeiten. Durch den Bundesrat wirken die Länder bei der Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes und in Angelegenheiten der Europäischen Union mit (Artikel 50 GG). Ebenso sind sie bei der Wahl von Bundesorganen gleichberechtigt mit dem Bund. Der Bundespräsident wird durch die Bundesversammlung gewählt. Sie besteht aus den Mitgliedern des Bundestages und einer gleichen Anzahl von Mitgliedern, die von den Volksvertretungen der Länder nach den Grundsätzen der Verhältniswahl gewählt werden (Artikel 54, Absatz 3 GG). Nach Artikel 94, Absatz 1 GG werden auch die "… Mitglieder des Bundesverfassungsgerichtes […] je zur Hälfte vom Bundestage und vom Bundesrate gewählt". Dabei ist eine Zweidrittelmehrheit für die Wahl erforderlich.

In der Nachkriegszeit war die Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern vor allem auf zum Teil ad hoc zu lösende Problemfälle ausgerichtet, wie die Zukunft der Landwirtschaft oder die finanzielle Förderung des "Zonenrandgebietes", also eines Grenzstreifens zur DDR, in dem durch die deutsche Teilung das Wirtschaftsleben stark beeinträchtigt war. Das Denken in Kategorien der Effizienz und der Finanzierbarkeit bestimmte die Ausrichtung der Zusammenarbeit von Bund und Ländern, nicht aber die später wichtiger werdende Überlegung, dass die Zusammenarbeit von Bund und Ländern einer im Grundgesetz abgesicherten Definition gemeinsamer Aufgaben bedarf.

Über die Jahrzehnte hinweg arbeiteten Bund und Länder im deutschen Föderalismus immer enger zusammen. Ein Grund hierfür ist das Wachsen der staatlichen Aufgaben. Der Sozialstaat wurde schrittweise ausgebaut, und neue Politikfelder kamen hinzu, in denen der Bund meist die politische Federführung übernahm. So war beispielsweise der Umwelt- und Naturschutz zunächst eine Aufgabe, die von den Ländern wahrgenommen wurde. Erst durch die gewachsene Bedeutung der Umweltpolitik in Deutschland (nach der Reaktorkatastrophe in Tschernobyl in der Ukraine 1986 wurde auf Bundesebene ein Ministerium für Umweltschutz und Reaktorsicherheit eingerichtet) und in der Europäischen Gemeinschaft (1985 wurde der Umweltschutz in den EG-Vertrag aufgenommen) nahm der Bund hier eine Führungsrolle in Kooperation mit den Ländern wahr.

Gesetzgebungskompetenzen (Die Verwendung dieser Grafik ist honorarpflichtig.)

Die Kompetenzverteilung von Bund und Ländern wird durch das Grundgesetz geregelt. Kompetenzen, die ausschließlich den Ländern zustehen, sind in den Landesverfassungen festgeschrieben. Das Grundgesetz (Artikel 73) listet die Zuständigkeiten des Bundes auf und bestimmt damit teilweise dessen Aufgaben. Die sich daraus ergebende ausschließliche Gesetzgebung des Bundes gilt etwa für die Außen- und Verteidigungspolitik, die Staatsangehörigkeit, den Luftverkehr, die Terrorismusabwehr oder das Waffenrecht. Daneben gibt es noch die konkurrierende Gesetzgebung. Hier haben die Länder die Befugnis, Gesetze zu verabschieden, solange und soweit der Bund sich nicht selbst dazu entschließt. Zu den Gegenständen der konkurrierenden Gesetzgebung gehören heute beispielsweise das Strafrecht, das Vereinsrecht, das Aufenthalts- und Niederlassungsrecht der Ausländer, das Arbeitsrecht, das Lebensmittelrecht, die Fortpflanzungsmedizin oder die Abfallwirtschaft.

Im Laufe der Zeit beanspruchte der Bund, bei allen Gegenständen der konkurrierenden Gesetzgebung selbst Gesetze zu erlassen. Er begründete dies mit Artikel 72, Absatz 2 GG, welcher vorsieht, dass der Bund sich das Gesetzgebungsrecht nehmen darf, wenn in ganz Deutschland einheitliches Recht auf einem bestimmten Politikfeld gelten muss, beispielsweise beim Niederlassungsrecht der Ausländer. Der Bund kann auch das Gesetzgebungsrecht für sich in Anspruch nehmen, wenn es darum geht, das einheitliche Wirtschaftsgebiet zu schützen, also Hürden für den freien Wirtschaftsverkehr in Deutschland zu vermeiden, etwa bei der Abfallwirtschaft (Dosenpfand). Und schließlich kann das Bemühen um gleichwertige Lebensverhältnisse für alle Menschen in ganz Deutschland, zum Beispiel bei der Unterhaltung von Landstraßen, eine bundeseinheitliche Regelung der Gegenstände der konkurrierenden Gesetzgebung nahelegen.

Bis zur Föderalismusreform von 2006 war es dem Bund aus den gleichen Gründen möglich, für eine Reihe von Bereichen, zum Beispiel in der Hochschulpolitik, Rahmengesetze zu erlassen. Mit diesen gab er (wie der Name sagt) den Rahmen der Gesetzgebung vor, welchen die Landesparlamente dann nach ihren Bedürfnissen gesetzgeberisch ausfüllen konnten. Die Rahmengesetzgebung scheiterte erst, als der Bund dazu überging, den Rahmen für die Gesetzgebung der Länder so eng zu formulieren, dass den Ländern nicht mehr der nötige Raum für eigenständige Entscheidungen blieb. So war das Verbot von Studiengebühren im Hochschulrahmengesetz des Bundes von 2002 eine konkrete Festlegung, die den Ländern keinen Entscheidungsspielraum mehr ließ. Das Bundesverfassungsgericht erklärte das Hochschulrahmengesetz in seinem Urteil vom 26. Januar 2005 folgerichtig für verfassungswidrig.

Die 2006 abgeschaffte Rahmengesetzgebung ist ein gutes Beispiel für das Spannungsfeld, in dem sich der deutsche Föderalismus bewegt. Die Zusammenarbeit ist das Kennzeichen des kooperativen Föderalismus. Obwohl der Bund häufig gute Argumente dafür vorzubringen vermag, weshalb er Gegenstände der konkurrierenden Gesetzgebung und darüber hinaus an sich ziehen möchte, soll die Zusammenarbeit aber nicht so weit gehen, dass sie einseitig wird. Die Länder sind zwar kooperationsbereit, möchten aber ihre Selbstständigkeit wahren.


Politikverflechtung



Die Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern verstärkte sich Ende der 1960er-Jahre vor allem aus wirtschaftlichen Motiven. 1966 kam es in der Bundesrepublik zu einer ersten, aus heutiger Sicht eher kleinen wirtschaftlichen Krise. Für die Zeitgenossen war die Unterbrechung des "Wirtschaftswunders" der Nachkriegszeit jedoch ein Schockerlebnis. Die von 1966 bis 1969 regierende Große Koalition aus CDU/CSU und SPD unter Kanzler Kurt-Georg Kiesinger (CDU) reagierte auf diese Krise mit staatlichen Konjunkturprogrammen. Damit die Ausgaben zur Stärkung des wirtschaftlichen Wachstums effizient greifen konnten, war es erforderlich, die Wirtschafts- und Finanzpolitik aller politischen Ebenen (Bund, Länder und Gemeinden) zu koordinieren. Bund und Länder trafen dazu Absprachen in den aus diesem Anlass neu geschaffenen Gremien Finanzplanungsrat und Konjunkturrat der öffentlichen Hand.

Darüber hinaus hatte der Bund den Ehrgeiz, nicht nur die wirtschaftliche, sondern auch die gesellschaftliche Entwicklung zu steuern. Ziel war eine Modernisierung des Landes, vor allem durch den Ausbau des Sozialstaats. Um dies zu erreichen, wurde die föderale Ordnung neu gestaltet.

Eine Änderung des Grundgesetzes von 1969 ermöglichte es, die Rahmengesetzgebung auszuweiten und damit mehr Politikbereiche als zuvor dem Bund zur Regelsetzung zugänglich zu machen.

Steuerverteilung (Die Verwendung dieser Grafik ist honorarpflichtig.)

Ein zentraler Baustein der Föderalismusreform der Großen Koalition war die Neuverteilung des Steuereinkommens (siehe auch S. 33 ff.). Bund, Länder und Gemeinden gaben den exklusiven Zugang zu bestimmten Steuerarten auf, welcher seit 1949 bestanden hatte: Alle Einnahmen aus der Umsatzsteuer waren bis dahin allein an den Bund gegangen, die Länder hatten hundert Prozent der Einkommen- und Körperschaftsteuer und die Gemeinden die gesamte Gewerbesteuer erhalten. 1966 entstand nun ein "Großer Steuerverbund", bei dem sich Bund, Länder und Gemeinden alle Steuerarten untereinander aufteilten. Die neue Fassung des Grundgesetzes sah demnach Gemeinschaftssteuern vor: Bund und Länder erhalten seitdem je zur Hälfte die – von den Unternehmen zu entrichtende – Körperschaftsteuer. Hälftig wird auch das Aufkommen der Einkommensteuer aufgeteilt, nachdem vorher ein Anteil für die Gemeinden abgezogen wurde. Im Gegenzug verloren die Gemeinden ihren exklusiven Zugang zur Gewerbesteuer, deren Erträge zwar zum größeren Teil bei den Gemeinden bleiben, zu einem kleineren Teil nun aber auch Bund und Ländern zufließen. Die ertragreichste Steuerquelle ist inzwischen die Umsatzsteuer geworden. Welchen Anteil der Bund aus dieser Quelle erhält und was die Länder bekommen, kann immer wieder neu verhandelt werden. Auf diese Weise übernahm die Umsatzsteuer eine wichtige Funktion für den finanziellen Interessenausgleich im deutschen Föderalismus: Wenn die Länder bei der Umsetzung der vom Bund beschlossenen Gesetze (z. B. Garantie von Kindergartenplätzen) an die Grenzen ihrer finanziellen Möglichkeiten stoßen, greift die Politik häufig zu dem Mittel, die Umsatzsteueranteile der Länder zu erhöhen.

Mit dem "Großen Steuerverbund" sollte gemeinschaftliches Handeln in der Steuerpolitik sichergestellt werden.

Verlust an Autonomie?

Das Prinzip der Reform, nämlich die Zusammenarbeit von Bund und Ländern zu vertiefen, die neuen Strukturen der Bund-Länder-Kooperation fest in der Verfassung zu verankern und systematisch auch als politisches Steuerungsinstrument anzuwenden, veränderte die Qualität des deutschen Föderalismus. Kooperation bedeutete nun mehr als das Zusammenwirken zweier Partner (Bund und Länder), sie fand Ausdruck in einem Netzwerk gemeinsamen Entscheidens. Der kooperative Föderalismus wurde zur "Politikverflechtung", eine Bezeichnung, die der Politikwissenschaftler Fritz W. Scharpf prägte. Kritisch sah Scharpf die Politikverflechtung aufgrund der Gefahr der Intransparenz föderalen Entscheidens, des Verlustes an Innovationskraft des deutschen Föderalismus und der Präferenz für Ausgabenpolitik, um alle an Entscheidungen Beteiligten zufriedenzustellen. Die Frage nach dem rechten Maß von Vielfalt und Einheit im deutschen Föderalismus wurde so neu gestellt als Frage nach der Balance von Politikverflechtung und verbleibenden autonomen Handlungsspielräumen der Länder. Letztere hatten die Föderalismusreformen der 1960er-Jahre durchaus begrüßt. Für sie bedeutete die Politikverflechtung aufgrund der geteilten Steuereinnahmen eine gesichertere finanzielle Grundlage. Und die Landesregierungen, die 1969 im Bundesrat mit der erforderlichen Zweidrittelmehrheit den Änderungen des Grundgesetzes zustimmten, erhielten mehr bundespolitischen Einfluss. Gesetze, die Länderangelegenheiten betreffen, bedürfen der Zustimmung der Mehrheit der Mitglieder des Bundesrates ("zustimmungspflichtige Gesetze").

Deshalb gilt: Je öfter diese Zustimmung aufgrund der Politikverflechtung erforderlich ist, desto bedeutsamer wird die Rolle der Vertreter der Landesregierungen im Bundesrat bei der Bundesgesetzgebung.

Echte und unechte Gemeinschaftsaufgaben

Das Phänomen der Politikverflechtung erstreckt sich nicht nur auf die Steuerpolitik. Es betraf auch die Finanzierung von Staatsaufgaben. Ziel der Föderalismusreform der Großen Koalition 1966/69 war eine gemeinschaftliche Finanzierung von Bund und Ländern für wichtige staatliche Leistungen. Dem entsprach ein neuer Grundgesetzabschnitt VIII a mit den Artikeln 91 a und 91 b, der "Gemeinschaftsaufgaben" definierte, welche jeweils zur Hälfte vom Bund und von den Ländern finanziert werden. Zu diesen Gemeinschaftsaufgaben gehörten der Bau von Hochschulen und Hochschulkliniken, die Regionalförderung für wirtschaftlich weniger erfolgreiche Gebiete und die Modernisierung der Landwirtschaft sowie der Schutz der deutschen Küsten. Die Föderalismusreform von 2006 hat die Aufgabe des Hochschulbaus den Ländern übertragen. Für die Finanzierung dieser Aufgabe ab dem 1. Januar 2007 bis zum 31. Dezember 2019 steht den Ländern jedoch Ersatz für die Finanzierungsanteile des Bundes zu (Artikel 143 c GG). Beschlüsse über Gemeinschaftsaufgaben fallen in Planungsausschüssen mit Dreiviertelmehrheiten, also in der Regel im Konsens zwischen Bund und Ländern. Die Politikverflechtung erhöhte somit auch in diesem Feld den Einigungsbedarf im deutschen Föderalismus.

Der Hauptkritikpunkt an der Politikverflechtung bezog sich auf die Verlockungen der ebenfalls 1969 eingerichteten "unechten Gemeinschaftsaufgaben". Gemeint ist damit die finanzielle Beteiligung des Bundes an Aufgaben der Länder. Das Grundgesetz legt einerseits ausdrücklich fest, dass Bund und Länder gesondert die Ausgaben tragen, die sich aus der Wahrnehmung ihrer Aufgaben ergeben (Artikel 104 a, Absatz 1). Jeder ist also sich selbst verantwortlich. Andererseits bietet das Grundgesetz in Artikel 104 b, Absatz 1, den Ländern eine zusätzliche Geldquelle an, die vom Bund kontrolliert wird: die Finanzhilfen. Die Verlockung für die Länder besteht nun darin, dass sie den Bund zum Mitbezahler für ihre Aufgaben heranziehen können. Der Preis dafür ist die Mitsprache des Bundes, der mit seinen Vorgaben auch eigene politische Ziele verfolgen kann.

In der Literatur zum deutschen Föderalismus spricht man in diesem Zusammenhang vom "goldenen Zügel", an dem der Bund die Länder führen kann. Der Artikel 104 b, Absatz 1 GG ist sehr großzügig gestaltet. Er erlaubt Finanzhilfen des Bundes in wirtschaftlichen Krisenzeiten, um unterschiedliche Wirtschaftskraft im Bundesgebiet auszugleichen und wirtschaftliches Wachstum zu fördern, sowie im Falle von Naturkatastrophen und außergewöhnlichen Notsituationen, die sich der Kontrolle des Staates entziehen und die staatliche Finanzlage erheblich beeinträchtigen. Mit Bundesmitteln wurden unter anderem der Bau von Landeskrankenhäusern, die Verbesserung der Verkehrsverhältnisse der Gemeinden oder die soziale Wohnraumförderung kofinanziert. Die Föderalismusreform 2006 hat sich mit dem Thema "goldener Zügel" und der damit verbundenen Abhängigkeit der Länder vom Bund kritisch befasst. Im Ergebnis wurden die Möglichkeiten zur finanziellen Unterstützung durch den Bund eingeschränkt. Die neu gefasste Stelle im Grundgesetz (Artikel 104 b, Absatz 2, Satz 2 und 3) bestimmt nun, dass Finanzhilfen des Bundes an die Länder nur befristet gewährt werden dürfen. Sie sind in regelmäßigen Abständen hinsichtlich ihrer effizienten Verwendung zu überprüfen, die jährlichen, den Ländern zugutekommenden Beträge müssen im Zeitverlauf immer geringer werden.

Eine weitere Einschränkung für Finanzhilfen des Bundes ist das Kooperationsverbot. Damit ist die Bestimmung des Artikels 104b, Absatz 1, Satz 1 GG gemeint, dass der Bund nur dann Finanzhilfen an die Länder geben darf, wenn er in den entsprechenden Politikfeldern auch zuständig ist. So darf der Bund etwa bei schulischen Angelegenheiten, die ausschließlich Sache der Länder sind, nicht mitfinanzieren. In der Hochschulpolitik wurde im Artikel 91 b GG allerdings ein Kompromiss gefunden, der das Kooperationsverbot zum Teil aufhebt: Bei einer überregionalen Bedeutung von Vorhaben der Wissenschaft und Forschung und bei der Finanzierung von Forschungsbauten darf der Bund mitfinanzieren. Bund und Länder können auch bei internationalen Leistungsvergleichen des deutschen Bildungswesens (z. B. bei der PISA-Studie) zusammenwirken. Hier ist es etwa möglich, relevante Grundinformationen zu Bildungsausgaben, Bildungsbeteiligung und Bildungsstand der Bevölkerung gesamtstaatlich zu sammeln. Die Erkenntnis, dass Bildung der Schlüssel für die Zukunft Deutschlands ist, in Verbindung mit der Tatsache, dass die Länder die notwendigen Investitionen in Bildung alleine nicht werden tragen können, hat zu einer Diskussion über eine erneute Änderung des Grundgesetzes geführt. Ihr Ziel soll die Aufhebung des Kooperationsverbots in der Bildungspolitik sein, wobei umstritten bleibt, ob dieses nur für den Hochschulbereich oder auch für den Schulbereich fallen soll. Eine solche Entscheidung würde die Politikverflechtung verstärken. Die Alternative wäre, die Länder finanziell so auszustatten, dass sie den Bund als Zahler nicht brauchen.

Plädoyer für mehr Wettbewerb im deutschen Föderalismus

[…] Das Prinzip Vielfalt ist das Leitprinzip eines jeden recht verstandenen Föderalismus. Es geht darum, vorgefundener Vielfalt gerecht zu werden: Die Verhältnisse im Saarland sind anders als in Mecklenburg-Vorpommern. Darum werden ihnen Entscheidungen, die in Saarbrücken bzw. in Schwerin getroffen werden, eher gerecht als Entscheidungen, die in Berlin für die ganze Bundesrepublik getroffen werden. Es geht um das vielbeschworene (aber wenig praktizierte) Prinzip der Subsidiarität. […]



Alternativen zur Politikverflechtung?



Seit den 1980er-Jahren sahen politische Entscheidungsträger und wissenschaftliche Kommentatoren die Politikverflechtung in einem zunehmend kritischeren Licht. Demokratische Defizite, die etwa aufgrund von Verschiebung der Gesetzgebung von den Landesparlamenten in den Bundesrat entstanden waren, sollten durch eine größere Selbstständigkeit der Länder beseitigt werden. Diese habe auch den Vorteil, die Transparenz politischen Entscheidens zu verbessern. Mit der Entflechtung der Aufgaben von Bund und Ländern sollten ebenso die Landesparlamente ein weiteres Aufgabenspektrum bekommen und so aus ihrem "Schattendasein" im Bewusstsein der Bürgerinnen und Bürger geholt werden. Eine größere Selbstständigkeit würde die Länder außerdem befähigen, im Wettbewerb mit anderen Ländern nach besten Lösungen für politische Probleme zu suchen. Die Aufgabenentflechtung als Alternative zur Politikverflechtung sollte also die demokratischen Möglichkeiten des Föderalismus, seine Bürgernähe und seine Innovationskraft stärken.

Die Diskussionen um Alternativen zur Politikverflechtung mündeten in der Föderalismusreform von 2006. Die Befürworter eines Wettbewerbsföderalismus, welcher sich aus der mit einer stärkeren Aufgaben- und Einnahmenentflechtung verbundenen Konkurrenz um Ressourcen, Ideen und gesellschaftliche Unterstützung ergeben hätte, konnten sich dabei nur in wenigen Ansätzen durchsetzen, einige von ihnen erregten öffentliche Aufmerksamkeit. Die Beschlüsse der Reform erlauben den Ländern, beispielsweise den Nichtraucherschutz, die Ladenschlusszeiten, den "sozialen Lärm" bei Fußballspielen und Festen, die Besoldung der Landesbeamten oder die Haftbedingungen in den Gefängnissen selbstständig zu regeln.

Musterentwurf für ein neues Strafvollzugsgesetz

[…] Wie viel Strafe muss sein? Und welche? Wo immer in Deutschland ein schlimmes Verbrechen geschieht, rufen Bürger nach härteren Strafen, empfinden sie moderate Urteile als Verhöhnung der Opfer, halten sie Therapien für rausgeworfenes Geld. Darüber werden Landtage wohl schon bald streiten – Rationale gegen Populisten, Liberale gegen Scharfmacher. Denn unter der Federführung von Berlin und Thüringen haben sich die Justizminister von zehn Ländern auf einen Musterentwurf für neue Strafvollzugsgesetze geeinigt. Sie würden das Leben hinter Gittern noch klarer auf die Resozialisierung jedes einzelnen Gefangenen ausrichten, die Skizze für eine Zukunft des effizienteren Strafens in Deutschland. Die Frage ist, ob die Gesetze so in Kraft treten werden.

Abweichungsgesetzgebung

Die Föderalismusreform führte ebenso eine neue Art der Gesetzgebung ein: die Abweichungsgesetzgebung. Sie soll den Ländern Raum geben, eigene Vorstellungen, abweichend von Bundesgesetzen, zu verwirklichen. Abweichungsgesetzgebung ist zum einen bei der konkurrierenden Gesetzgebung in den Bereichen Naturschutz und Hochschulzulassung bzw. Hochschulabschlüsse möglich. Zum anderen können die Länder abweichende Gesetze erlassen, wenn es um die Organisation der Ausführung von Bundesgesetzen geht. In den Bereichen, wo die Länder durch eigene Gesetzgebung von der Bundesgesetzgebung abweichen können, muss der Bundesrat einem Bundesgesetz nicht mehr zustimmen. Dies verringert im Nebeneffekt die Zahl der zustimmungspflichtigen Gesetze im Bundesrat und beschleunigt die Gesetzgebung. Vor der Reform 2006 waren circa 60 Prozent aller Bundesgesetze zustimmungspflichtig. Zur Frage, wie sehr sich dieser Prozentsatz durch die Reform reduziert hat, gibt es unterschiedliche Berechnungen. Die Schätzungen reichen von der Verringerung der Zahl der zustimmungspflichtigen Gesetze auf circa 30 Prozent bis zur Vermutung, es habe sich nichts Wesentliches geändert. Vergleichen lässt sich die heutige Situation mit der früheren schwer, weil sich die Gegenstände der Gesetzgebung laufend ändern. Weiterhin gilt jedoch, dass der Bundesrat nach Artikel 104 a, Absatz 4 GG Bundesgesetzen zustimmen muss, die Länder gegenüber Dritten verpflichten, Geldleistungen, geldwerte Sachleistungen oder vergleichbare Dienstleistungen bereitzustellen.

Durch die abweichende Gesetzgebung wird das Bund-Länder-Verhältnis im Grundgesetz teilweise auf eine neue Grundlage gestellt, denn für die Länder galt bisher der Grundsatz der Bundestreue. Zur Gesetzgebung heißt es deshalb im Artikel 31 GG: "Bundesrecht bricht Landesrecht". Bei der abweichenden Gesetzgebung kann es nun umgekehrt sein. Die Regel heißt hier: Immer das zuletzt verkündete Gesetz gilt. Ob dies das Bundesgesetz ist oder das Landesgesetz, spielt keine Rolle. Konkret bedeutet dies: Der Bundestag beschließt ein Gesetz, das in der Regel frühestens sechs Monate nach seiner Verkündung in Kraft tritt. Dies gibt den Ländern Zeit, über eine eigene abweichende Gesetzgebung nachzudenken. Nehmen beispielsweise Bayern und Sachsen diese Möglichkeit der Gesetzgebung in unterschiedlicher Weise wahr, so gilt in Bayern eine andere Gesetzeslage als in Sachsen, und die Gesetzeslage in diesen beiden Ländern unterscheidet sich von derjenigen in den anderen 14 Ländern, welche kein abweichendes Gesetz beschlossen haben. Verabschiedet der Bundestag wiederum ein neues Gesetz zum gleichen Sachverhalt, so gilt dieses zunächst auch für Bayern und Sachsen, falls diese Länder nicht erneut abweichen. Bisher wurde diese neue Art der Gesetzgebung eher sparsam genutzt, zum Beispiel durch landesspezifische Regeln im Jagdrecht oder bei der Ausgestaltung sozialer Leistungen. Diese sparsame Nutzung überrascht nicht, weil einerseits die Materien der Gesetzgebung, für die "Abweichung" erlaubt ist, begrenzt sind und weil andererseits in der deutschen Politik generell die Präferenz für national einheitliche Lösungen vorzufinden ist.

Bund-Länder-Zusammenarbeit in der Wahrnehmung der Bevölkerung



Umfragen haben immer wieder gezeigt, wie schwer es den Bürgerinnen und Bürgern fällt, die Aufgabenverteilung zwischen Bund, Ländern und Kommunen zu verstehen. Die konkrete Funktionsweise des Föderalismus bleibt vielen fremd. Noch mehr Ratlosigkeit erzeugt die heute immer wichtiger werdende Frage, wie die Kompetenzen der föderalen politischen Ebenen zu denen der Europäischen Union abgegrenzt werden können. Die Mehrzahl der Menschen befürwortet weiterhin die Gliederung des Bundes in Länder. So zeigte eine von der Bertelsmann-Stiftung 2008 veröffentlichte Umfrage, dass die Mehrheit der Bevölkerung in allen deutschen Ländern möchte, dass neben dem Bund sowie Städten und Gemeinden das Land in Zukunft eine wichtigere Rolle spielen sollte. Das internationale Forschungsprojekt CANS hat für Bayern, Niedersachsen und Thüringen 2010 Daten vorgelegt, die zeigen, dass zwischen 79 und 83 Prozent der Befragten wünschen, dass die Länder am meisten Einfluss auf die Politik haben.

Bildungspolitik (Die Verwendung dieser Grafik ist honorarpflichtig.)

Doch wenn man die Bürgerinnen und Bürger fragt, auf welcher politischen Ebene staatliche Aufgaben nach ihrer Meinung am besten wahrgenommen werden sollten, sind die Länder nur zweite Wahl. Fast auf allen Politikfeldern trauen die Menschen bundeseinheitlichen Entscheidungen eher zu, politische Probleme zu lösen. Dies gilt auch für ureigene Länderkompetenzen, das "Hausgut" der Länder, wie die Bildungspolitik. Gleichzeitig bekundet seit Mitte der 1990er-Jahre bis heute die Mehrheit der Befragten, dass sich ihre Landesregierung mehr als alle anderen Regierungsebenen durch Bürgernähe auszeichnet. Die demokratischen Potenziale des Föderalismus werden demnach geschätzt, seiner Effizienz wird aber eher misstraut.

Kooperation der Dritten Ebene



Kooperation findet im deutschen Föderalismus nicht nur zwischen Bund und Ländern statt. Die Länder kooperieren auch untereinander. Man spricht hier von der Dritten Ebene (neben den Ebenen von Bund und Ländern) des deutschen Föderalismus. Die Kooperationsformen sind themenorientiert und weitgehend freiwillig. Sie reichen von Ministerpräsidentenkonferenzen über Fachministerkonferenzen bis hin zu Zukunftsforen enger kooperierender Länder wie Sachsen und Bayern. Aufgrund der sie gemeinsam betreffenden Themen arbeiten beispielsweise die Küstenländer, die ostdeutschen Länder oder die Rheinanliegerländer zusammen. Eine der bekanntesten Fachministerkonferenzen ist die Kultusministerkonferenz (KMK). Sie ist älter als die Bundesrepublik Deutschland (gegründet 1948) und hat sich zur Aufgabe gesetzt, vor allem die Schulpolitik zu koordinieren und Bildungsstandards zu sichern, um beispielsweise in Deutschland die für das Abitur erforderlichen Leistungen vergleichbar zu machen. Die KMK hat, anders als die meisten Treffen von Ressortministern, einen festen organisatorischen Unterbau. Im Plenum, dem Beschlussorgan der KMK, sind alle Kultusminister bzw. Kultussenatoren vertreten. Hier hat jedes Land eine Stimme. Empfehlungen der KMK kommen nur bei Einstimmigkeit zustande. Übereinstimmung ist nicht nur erwünscht, sondern das Ziel.


Der Bundesrat



Der Bundesrat ist eine deutsche Besonderheit. Er ist die Institution, in der die Landesregierungen an der Bundesgesetzgebung und außerdem an der Gesetzgebung, die Angelegenheiten der Europäischen Union zum Inhalt hat, mitwirken. Die Besonderheit des Bundesrats besteht darin, dass er zwar wie Zweite Kammern in anderen Ländern für den Parteienwettbewerb offen ist, aber viel stärker, als Zweite Kammern dies in der Regel tun, Länderinteressen in die Bundespolitik einbringt. Dafür sorgt die Art seiner Bestellung aus den Reihen der Landesregierungen. Mitglieder des Bundesrates sind die Ministerpräsidenten und weitere entsandte Mitglieder der Landesregierungen. Die Mitgliedschaft im Bundesrat verändert sich deshalb nach jeder Landtagswahl. Der Bundesrat als Ganzes wird – im Unterschied zu anderen Zweiten Kammern, die (wie in den USA) nach dem Senatsprinzip organisiert sind und aus volksgewählten Abgeordneten bestehen – nicht gewählt. Insofern ist er ein "ewiges Organ". Während die Willensbildung in Senaten sich an parteipolitischen Mehrheiten orientiert, besteht die Besonderheit des Bundesrates darin, dass seine Mitglieder aus den Landesregierungen den Interessen ihrer Länder verpflichtet sind. Auch wenn die Parteipolitik im deutschen Bundesrat eine große Rolle spielt, kommt es immer wieder vor, dass bei einzelnen Entscheidungen alle Länder sich gemeinsam gegen den Bund wenden oder dass einzelne Länder aus den parteipolitischen Reihen ausbrechen, um ihr Länderinteresse zu wahren. Abklärungen politischer Positionen finden meist im Vorfeld der Abstimmungen im Plenum des Bundesrates statt.

Stimmenverteilung und Stimmabgabe

Das Stimmgewicht der einzelnen Landesregierungen im Bundesrat ist – wiederum im Unterschied zum Senatsmodell – nicht gleich, sondern orientiert sich an der Bevölkerungszahl der Länder. Dabei wird aber strikte Proportionalität vermieden. Das heißt, der Bevölkerungsanteil eines Landes bestimmt dessen Stimmenanteil im Bundesrat nicht eins zu eins, sondern nur in eingeschränktem Maße ("gemäßigtes Bundesratsprinzip"). Dieses Prinzip vereint den Gedanken der relativen Gleichbehandlung der Länder mit dem Respekt vor der Bevölkerungszahl eines Landes. Die kleineren Länder sind gemessen an ihrer Einwohnerzahl im Bundesrat überrepräsentiert. Die vier großen Länder (Baden-Württemberg, Bayern, Niedersachsen und Nordrhein-Westfalen) verfügen – sofern sie zusammen abstimmen – über eine Sperrminorität, mit der sie zum Beispiel Grundgesetzänderungen, die eine Zweidrittelmehrheit im Bundesrat erfordern, blockieren können.

Sitzordnung des Bundesrates (Die Verwendung dieser Grafik ist honorarpflichtig.)

Die Stimmen eines Landes können im Bundesrat nur einheitlich abgegeben werden. Dazu genügt es, wenn ein Stimmführer im Plenum anwesend ist. Dies verdeutlicht, dass im Bundesrat bei Abstimmungen das Land abstimmt und nicht der einzelne Abgeordnete wie im Bundestag. Der Beschluss über die Stimmabgabe eines Landes fällt auch nicht im Plenum des Bundesrates, sondern in den Hauptstädten der Länder. Die Landeskabinette einigen sich über ihre Position zu den anstehenden Gesetzesentscheidungen. Für den Fall, dass dies nicht gelingen sollte, sehen die Koalitionsvereinbarungen der Länderregierungen in der Regel vor, dass sich das betreffende Land bei strittigen Gesetzesvorhaben der Stimme enthält. Das Grundgesetz bestimmt, dass jedes Land im Bundesrat mindestens drei Stimmen hat (z. B. Bremen). Länder mit mehr als zwei Millionen Einwohnern haben vier Stimmen (Sachsen), Länder mit mehr als sechs Millionen Einwohnern fünf Stimmen (Hessen) und Länder mit mehr als sieben Millionen Einwohnern sechs Stimmen (Niedersachsen). Die parteipolitische Zusammensetzung des Bundesrates ändert sich nach den Regierungsbildungen in den Ländern, welche wiederum das Ergebnis von Landtagswahlen sind.

Vorsitz

Der Vorsitz im Bundesrat wechselt jährlich nach einem Modus, den die Regierungschefs der Länder im Königsteiner Abkommen von 1950 festgelegt haben. Die Reihenfolge richtet sich nach der Bevölkerungszahl. Als erstes hatte Nordrhein-Westfalen den Vorsitz und wurde vom Land mit den zweitmeisten Einwohnern (Bayern) abgelöst und so weiter. Der Präsident des Bundesrates ist gleichzeitig Stellvertreter des Staatsoberhauptes der Bundesrepublik Deutschland. So fungierte 2012 – nach dem Rücktritt von Bundespräsident Christian Wulff und bis zur Wahl des neuen Bundespräsidenten Joachim Gauck – der amtierende Bundesratspräsident, der bayerische Ministerpräsident Horst Seehofer, als deutsches Staatsoberhaupt.

Der Bundesrat beschließt über Gesetzesvorlagen mit der Mehrheit seiner Stimmen, also der absoluten Mehrheit der Sitze. Gegenwärtig hat der Bundesrat 69 Sitze. Für eine Mehrheit werden 35 Stimmen benötigt. Enthält ein Land sich der Stimme, trägt es nicht zur Mehrheit bei. Die Enthaltung wirkt also wie eine Nein-Stimme. Für die Bundesregierung war es nie leicht, für strittige Gesetzesvorhaben die Unterstützung des Bundesrates zu gewinnen. Zum einen nutzen die Oppositionsparteien den Bundesrat, um mit Hilfe der von ihnen gestellten Landesregierungen Bundesgesetzgebung aufzuhalten oder nach ihren Vorstellungen abzuändern. Zum anderen spielen auch die unterschiedlichen Interessen der Länder eine Rolle bei der Mehrheitsfindung. Es wäre allerdings völlig verfehlt, den Bundesrat nur als Blockadeinstrument der Opposition zu sehen. Dagegen spricht alleine schon die relativ geringe Zahl blockierter Gesetze. Sicherlich gibt es Themen, wie die Steuerpolitik oder die Gesundheitspolitik, bei denen die Auseinandersetzung im Bundesrat eine große Rolle spielt. So blockierten beispielsweise die SPD-geführten Länder mit ihrer Bundesratsmehrheit vor der Bundestagswahl 1998 die von der Regierung Helmut Kohl eingebrachte Steuerreform.

Ausschüsse

Der Alltag des Bundesrates ist aber vornehmlich geprägt von der Zusammenarbeit der Beamtenschaft der Länder in den Ausschüssen des Rates. Die Länder sind in jedem Ausschuss durch ein Mitglied des Bundesrates oder durch ein anderes Mitglied bzw. einen Beauftragten der Landesregierung vertreten. Die Ausschüsse sorgen dafür, dass die Bundesgesetzgebung an die Notwendigkeiten und Möglichkeiten der Länderverwaltungen angepasst und somit praxistauglich wird. Die ständigen Ausschüsse werden im Prinzip spiegelbildlich zu den Bundesministerien gebildet, mit deren Gesetzgebungsvorhaben sie sich beschäftigen. Die Anzahl der Ausschüsse variiert, wobei sich die Festlegung auf derzeit 16 deshalb als günstig erwiesen hat, weil so jedes Land einen Ausschussvorsitzenden stellen kann. Neben den ständigen Ausschüssen bildet der Bundesrat Sonderausschüsse zur Beratung zeitlich befristeter Angelegenheiten, die ihre Arbeit nach dem Erstellen eines Ausschussberichts beenden. Beispiele sind der Sonderausschuss Gemeinsamer Markt und Freihandelszone (1957) oder der Sonderausschuss Rundfunkgesetz (1960). Daneben besteht die Möglichkeit, gemeinsame Ausschüsse (Kommissionen) von Bundesrat und Bundestag einzusetzen, wie beispielsweise die Kommissionen, die die Föderalismusreformen I und II vorbereiteten.

An der Spitze der Bundesratsverwaltung steht der Direktor des Bundesrates, der im Auftrag des Bundesratspräsidenten handelt. Er unterstützt diesen in seinen Amtsgeschäften, bereitet die Plenarsitzungen des Bundesrates organisatorisch vor und pflegt die Außenkontakte des Bundesrates auf der Bundes- und Länderebene.

Verschränkung von Partei- und Landespolitik

In der Wissenschaft wurde diskutiert, ob die Gleichzeitigkeit von parteipolitischer und landespolitischer Interessenvertretung im Bundesrat ein Verfassungsproblem sei. Der Politikwissenschaftler Gerhard Lehmbruch spricht von einem "Strukturbruch": Der Bundesrat sei im Grundgesetz als Länderkammer vorgesehen, und Parteipolitik widerstrebe dieser Strukturentscheidung. Dagegen lässt sich jedoch einwenden, dass Parteipolitik in einer Parteiendemokratie schlecht von politischen Institutionen, wie dem Bundesrat, ferngehalten werden kann. Ein größeres, praktisches Problem für Entscheidungen im Bundesrat ist, dass es in Deutschland immer mehr Parteien in den Parlamenten gibt. Damit vergrößert sich das Spektrum der Koalitionen auf Landesebene, und es wird unwahrscheinlicher, dass diese Koalitionen entweder alleine von Oppositionsparteien oder alleine von Regierungsparteien im Bund gestellt werden. Das behindert die Einigung auf das Stimmverhalten im Bundesrat bei kontroversen Themen, was wiederum eine Zunahme von Enthaltungen zur Folge hat. Im Ergebnis verstummen die Länder, was schlecht für deren politische Repräsentation ist. Häufig stehen so weder der Regierung noch der Opposition im Bundesrat absolute Mehrheiten zur Verfügung.

"Verstummte Länder"

Zwischen den Extremen der Abschaffung einer Zweiten Kammer bzw. ihrer Parlamentarisierung liegen strategische Möglichkeiten der Modifikation ihrer Entscheidungsregeln. Hier fällt auf, dass das Erfordernis absoluter Mehrheiten für Entscheidungen im Bundesrat eine im internationalen Vergleich ungewöhnlich hohe Hürde bildet. Vielerorts war im Zusammenhang mit der Diskussion um eine "Entblockierung" des Bundesrates bzw. eine größere Handlungsfähigkeit der Bundesregierung der Vorschlag zu hören, man solle für Bundesratsentscheidungen von einer absoluten zu einer relativen Mehrheit übergehen. Dieser Vorschlag ist aus mehreren Gründen problematisch. […] Es lässt sich empirisch belegen, dass der Übergang zu relativen Mehrheiten auch zu Oppositionsmehrheiten führen kann, also das erstrebte "Durchregieren" der Regierungskoalition nicht automatisch möglich wird. Die kritische Variable sind die "verstummten Länder", die sich der Stimme enthalten, weil sich die Koalitionspartner in diesen Ländern nicht auf eine einheitliche Stimmabgabe im Bundesrat einigen können. Enthaltungen zählen als Nein-Stimmen. Dies impliziert aber, Bundesratsblockaden entstehen nicht nur, wenn die Regierung, sondern auch, wenn die Opposition eine bloß relative Mehrheit im Bundesrat hat.

Teilnahme an der Bundesgesetzgebung

Zustimmungspflichtige Gesetze (Die Verwendung dieser Grafik ist honorarpflichtig.)

Der Bundesrat ist in jede Phase der Bundesgesetzgebung einbezogen. Er hat auch das Recht, Gesetze zu initiieren, also eigene Vorschläge zur Gesetzgebung zu machen. Gesetzesvorschläge, die von der Bundesregierung kommen, werden zuerst dem Bundesrat zugeleitet (Erster Durchgang). Der Bundesrat hat in der Regel sechs Wochen Zeit, um das Gesetzesvorhaben auf seine verfassungsrechtliche Zulässigkeit zu prüfen sowie zu untersuchen, wie sich das Gesetz auf die Verwaltungspraxis auswirkt. Ebenso muss er feststellen, ob es sich um ein Zustimmungsgesetz oder ein Einspruchsgesetz handelt. Der Erste Durchgang entfällt, wenn das Gesetz nicht von der Bundesregierung, sondern aus der Mitte des Bundestages eingebracht wird. Dies ist eine in Zeiten raschen Entscheidens beliebte Strategie der Bundesregierung: Um Zeit zu sparen, startet sie nicht selbst den Gesetzgebungsprozess, sondern lässt diesen mit Hilfe der Mehrheitsfraktionen im Bundestag beginnen. Dies betrifft nicht selten wichtige Gesetzesvorhaben wie das Erneuerbare-Energien-Gesetz, die Wehrrechtsreform oder das Finanzmarktstabilisierungsgesetz.

Zustimmungsgesetze bedürfen, weil sie Länderangelegenheiten berühren, der Zustimmung der Länder im Bundesrat. Bei allen anderen Bundesgesetzen kann der Bundesrat nur Einspruch einlegen. Der Bundestag kann diesen Einspruch mit der gleichen Mehrheit, mit der er vom Bundesrat beschlossen wurde, überstimmen, und das Gesetz tritt dennoch in Kraft. Wenn also der Bundesrat mit absoluter Mehrheit einen Einspruch anmeldet, bedarf es im Bundestag ebenso einer absoluten Mehrheit, um diesen abzuwenden. Entscheidet der Bundesrat mit Zweidrittelmehrheit, muss der Bundestag den Einspruch mit zwei Dritteln seiner Stimmen überwinden.

Der Vermittlungsausschuss (© Bergmoser + Höller Verlag AG, Zahlenbild 66 120)

Bei Zustimmungsgesetzen können Bundestag, Bundesregierung und Bundesrat den Vermittlungsausschuss anrufen (um das Scheitern eines Gesetzes zu vermeiden); bei Einspruchsgesetzen nur der Bundesrat (um sich gegen das Überstimmen zu wehren). Der Vermittlungsausschuss setzt sich zusammen aus 16 Ländervertretern (also je einem pro Land) und 16 Abgeordneten des Deutschen Bundestages, parteipolitisch repräsentiert entsprechend der Stärke der Fraktionen. Im Vermittlungsausschuss wird versucht, die im Gesetzgebungsprozess vorgebrachten Positionen von Regierung und Opposition einander anzunähern. Der Vermittlungsausschuss entscheidet nicht, ein dort gefundener Kompromiss muss weiterhin Mehrheiten in Bundestag und Bundesrat finden. Der Ausschuss ist auch kein Gesetzgeber – bei der Suche nach Kompromissen darf er keine neuen gesetzgeberischen Ideen in den Vermittlungsprozess einbringen. Dies bleibt alleine die Sache von Bundestag und Bundesrat.

Absolute Mehrheit im Bundesrat (Die Verwendung dieser Grafik ist honorarpflichtig.)

Für die Länder ist der Bundesrat das politische "Nadelöhr", durch das ihre Positionen in die Bundespolitik und die Europapolitik eingefädelt werden. Aus der Sicht des einzelnen Landes heißt das aber auch, dass kein Land in der Lage ist, seine Position eigenständig und ungefiltert in den Gesetzgebungsprozess auf Bundesebene einzubringen. Wenn politisch Einfluss genommen werden soll, muss erst die Abstimmung mit den anderen Ländern erfolgen. Diese Abstimmung geschieht in erster Linie nach den Regeln der Parteipolitik. Vor den Plenumssitzungen des Bundesrates verabreden sich die A-Länder (die SPD-regierten Länder) und die B-Länder (die von der CDU bzw. CSU regierten Länder) in getrennten Sitzungen über ihr Stimmverhalten im Bundesrat. Der grüne Ministerpräsident Baden-Württembergs, Winfried Kretschmann, gehört keiner der beiden Länderrunden an und hat eine eigene grüne Koordinierungsrunde mit Parteifreunden aus den Ländern ins Leben gerufen. Im Plenum selbst werden die vorher festgelegten Positionen der Länder vorgetragen, heftige politische Kontroversen bleiben in der Regel aus.

Kooperation der Parteien im Föderalismus



Auch politische Parteien sind in Deutschland in sich föderal aufgebaut. Sie gliedern sich in Landesverbände und treten bei Landtagswahlen auch als Landesparteien auf. Die CSU, die nur in Bayern bei Wahlen kandidiert, ist der Sonderfall einer eigenständigen Parteiorganisation auf Landesebene mit bundespolitischen Ambitionen. Bei Wahlen zum Deutschen Bundestag werden die Mandate aller Parteien mit Bezug auf Landeslisten bzw. auf Direktmandate in den Ländern vergeben. Es gibt keine deutschlandweite Kandidatenliste. Das deutsche Wahlsystem bezieht sich damit ausdrücklich auf den föderalen Staatsaufbau.

Das Verhältnis Bundesparteien-Landesparteien hat sich seit dem Bestehen der Bundesrepublik gewandelt. In den ersten Jahrzehnten der Bundesrepublik Deutschland nahm die Bundesspitze der Parteien erheblichen Einfluss auf die Koalitionspräferenzen der Landesparteien und die politische Ausrichtung der Landesregierungen, auch um die Mehrheitsverhältnisse im Bundesrat günstig zu gestalten. Bis in die 1980er-Jahre wirkte diese Art der innerparteilichen Zusammenarbeit wie eine zusätzliche Klammer zwischen Bund und Ländern mit der Tendenz, den Vorrang des Bundes zu stärken.

Eigenständigkeit der Landesparteien

Das Aufkommen neuer Parteien ebenso wie die gewachsenen wirtschaftlichen Herausforderungen auf dem gemeinsamen europäischen Binnenmarkt veränderten die Wettbewerbsbedingungen der Landesparteien. Sie begannen stärker landesspezifische Akzente zu setzen und unterschieden sich dadurch untereinander auch programmatisch bzw. im Hinblick auf politische Neuerungen. So wurde nicht in allen Ländern Expertenrat von außen für den Bürokratieabbau gesucht, sondern zunächst nur in Baden-Württemberg, Bayern, Berlin, Bremen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Saarland, Schleswig-Holstein und Thüringen. Ein mit der entsprechenden Aufgabe betrauter Ombudsmann nahm seine Arbeit nur in Baden-Württemberg auf, und nur in Sachsen und Baden-Württemberg wurde ein "Paragrafen-Pranger" eingerichtet.

Die Parteiführungen im Bund mussten darüber hinaus manchmal zähneknirschend akzeptieren, dass Koalitionsentscheidungen in den Ländern anders ausfielen, als sie es sich gewünscht hätten. Nach der Berliner Wahl von 2001 etwa hatte Bundeskanzler Gerhard Schröder (SPD) erwartet, dass der SPD-Spitzenkandidat Klaus Wowereit eine Ampelkoalition mit der FDP und der Alternativen Liste (Grüne) bilden würde. Wowereit verweigerte sich und setzte stattdessen auf ein rot-rotes Regierungsbündnis.

Auch das Stimmverhalten im Bundesrat war schwieriger parteipolitisch zu koordinieren. Die Steuerreform der rot-grünen Bundesregierung erhielt 2000 die Zustimmung des Bundesrates, obwohl die von der SPD sowie die von der SPD und den Grünen geführten Regierungen nicht über die erforderliche absolute Mehrheit der Sitze verfügten. Diese kam mit Hilfe der Stimmen von Rheinland-Pfalz (SPD-FDP), Berlin, Bremen und Brandenburg (alle regiert von Großen Koalitionen) und Mecklenburg-Vorpommern (SPD-PDS) zustande. Ihre Landesinteressen wahrten diese Länder auf unterschiedliche Art und Weise. Der Bund sagte Rheinland-Pfalz eine stärkere Mittelstandskomponente bei der Steuerreform zu. Bremen gewann die Unterstützung des Bundes bei den Verhandlungen zur Reform des Länderfinanzausgleichs. Für Berlin finanzierte der Bund Kulturförderung und Stadionsanierung mit, für Brandenburg Straßenbauprojekte. Und Mecklenburg-Vorpommern konnte unter anderem gewonnen werden, indem die PDS auch von der Bundesspitze der SPD als politischer Verhandlungspartner auf Augenhöhe anerkannt wurde.

Wechselbeziehungen zwischen Bundes- und Landesebene

Der Föderalismus ist also sowohl im Verhalten als auch in der Organisation der Parteien wahrnehmbar. Trotz aller Lockerungstendenzen einer bundesweit einheitlichen Parteilinie und größer werdender Eigenständigkeit der Landesparteien ist die Anziehungskraft des Machtzentrums in Berlin aber noch immer sehr stark. Einige Ministerpräsidenten, wie beispielsweise Erwin Teufel (CDU) in Baden-Württemberg, waren immer begeisterte Landespolitiker ohne bundespolitische Ambitionen. Andere hingegen, wie Helmut Kohl (CDU) oder Gerhard Schröder (SPD), machten keinen Hehl daraus, dass ihr Ziel das Kanzleramt sei. Die Landespolitik war für sie nur eine Stufe der politischen Karriereleiter. Dass im Föderalismus politische Talente von der Landesebene für die Bundesebene gewonnen werden können, hat Vorteile. Zum einen ist für die Wählerinnen und Wähler schon ein Leistungsprofil erkennbar, zum anderen müssen Politiker – zumal wenn sie der Opposition im Bund angehören – nicht jahrelang in Machtferne leben, sondern können die Landespolitik mitgestalten. Dass diese nicht als "Nebenjob" der Bundespolitik betrieben werden kann, ist offensichtlich und in keinem demokratischen, föderal organisierten Staat der Welt möglich. Selbst wenn nur der Anschein erweckt wird, Landespolitiker seien nicht bereit, ihre Karrieren in Berlin aufzugeben, wenn dies nach der Wahl eine Oppositionsaufgabe bedeuten würde, schadet der Glaubhaftigkeit einer Politikerin bzw. eines Politikers. Bundesumweltminister Norbert Röttgen beispielsweise kostete sein zögerliches Bekenntnis zu Nordrhein-Westfalen bei der Landtagswahl 2012 vermutlich die entscheidenden Stimmen für den Wahlsieg. In der Folge verlor er den Parteivorsitz in seinem Land und auch sein Berliner Amt.

Roland Sturm

Roland Sturm

Professor Dr. Roland Sturm, Lehrstuhlinhaber für Politikwissenschaft, Friedrich-Alexander-Universität Erlangen-Nürnberg. Arbeitsgebiete: Vergleichende Politikwissenschaft (v. a. englischsprachige Länder), International vergleichende Politikfeldanalyse, Politische Wirtschaftslehre, Europäische Union und deutsche Politik (u. a. Föderalismus, Wahlen und Parteien)
Kontakt: Roland.Sturm@polwiss.phil.uni-erlangen.de


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